Toelichting bij COM(2011)934 - EU-mechanisme voor civiele bescherming - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)934 - EU-mechanisme voor civiele bescherming. |
|---|---|
| bron | COM(2011)934   |
| datum | 20-12-2011 |
Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel komt in de plaats van de beschikkingen van de Raad tot vaststelling van respectievelijk een communautair mechanisme voor civiele bescherming[1], dat versterkte samenwerking tussen de lidstaten en de Europese Unie op het terrein van civiele bescherming vergemakkelijkt, en het financieringsinstrument voor civiele bescherming[2], waarmee de acties worden gefinancierd die in het kader van het mechanisme worden ondernomen om bescherming te bieden tegen door de mens of de natuur veroorzaakte rampen.
Na een uitgebreide evaluatie van de wetgeving inzake civiele bescherming voor de periode 2007-2009[3] en met inachtneming van de lessen die zijn getrokken uit noodsituaties die zich in het verleden hebben voorgedaan, worden de twee beschikkingen van de Raad met dit voorstel in een enkele wetgevingshandeling gebundeld. De slotbepalingen moeten worden gelezen in het licht van de voorstellen voor het financieel kader voor 2014-2020, zoals beschreven in de mededeling van de Commissie van 29 juni 2011 getiteld 'Een begroting voor Europa 2020'[4].
Overeenkomstig het nieuwe Verdragsartikel 196 (onder de titel 'Civiele bescherming') is het mechanisme bedoeld voor het ondersteunen, coördineren en aanvullen van de acties die de lidstaten op het terrein van civiele bescherming ondernemen, om zodoende te komen tot een grotere doeltreffendheid van de systemen ter voorkoming van, voorbereiding op en bestrijding van alle soorten door de mens of de natuur veroorzaakte rampen binnen en buiten de Unie. Specifieke doelstellingen zijn onder meer: a) het bereiken van een hoog niveau van bescherming tegen rampen door de gevolgen ervan te voorkomen of te verminderen en een preventiecultuur te bevorderen, b) het vergroten van de rampenparaatheid van de Unie, en c) het bevorderen van snelle en efficiënte noodhulp bij grote rampen.
Met dit voorstel wordt voortgebouwd op de Commissiemededeling van 2010 getiteld 'Naar een krachtigere Europese respons bij rampen: de rol van civiele bescherming en humanitaire hulp'[5] en de mededeling van 2009 getiteld 'Een communautaire aanpak van de preventie van natuurrampen en door de mens veroorzaakte rampen'[6].
Het voorstel draagt bij tot het bereiken van de doelstellingen van Europa 2020 en tot het vergroten van de veiligheid van EU-burgers en van de weerbaarheid tegen door de mens of de natuur veroorzaakte rampen, wat een belangrijk onderdeel van het programma van Stockholm[7] en van de EU-strategie voor interne veiligheid[8] is. Verder zal het EU-beleid inzake civiele bescherming door het ondersteunen en bevorderen van maatregelen voor rampenpreventie de economische kosten van rampen en daarmee de belemmeringen voor groei verminderen. Het hogere beschermingsniveau voor burgers, goederen en het milieu zou de maatschappelijke, economische en milieugevolgen van rampen waar met name de meest kwetsbare regio's en mensen door worden getroffen en op die manier bijdragen tot een duurzamere en meer inclusieve groei.
Het voorstel draagt ook aanzienlijk bij tot vereenvoudiging. Met dit nieuwe besluit worden de bepalingen inzake de werking van het mechanisme en die inzake de financiering, die nu in aparte beschikkingen zijn neergelegd, in één tekst samengevoegd. Het voorstel vereenvoudigt ook de bestaande procedures voor het bundelen en medefinancieren van het vervoer van hulpmiddelen (bijv. door te voorkomen dat systematisch vijftig procent van de kosten wordt vergoed, zoals onder de huidige regels gebeurt, en door een leidende staat aan te wijzen bij vervoeroperaties waarbij meerdere lidstaten zijn betrokken), waardoor de administratieve lasten van de Commissie en de lidstaten aanzienlijk worden verlaagd. Het voorstel bevat ook vereenvoudigde voorschriften voor het activeren van het mechanisme bij noodsituaties in derde landen.
Het versterkte mechanisme draagt ook bij tot de uitvoering van de solidariteitsclausule, ten aanzien waarvan de Europese Commissie en de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid in 2012 een voorstel zullen indienen.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Samenwerking op EU-niveau op het gebied van civiele bescherming valt op dit moment onder twee rechtsinstrumenten: (1) Beschikking 2007/779/EG, Euratom van de Raad van 8 november 2007 tot vaststelling van een communautair mechanisme voor civiele bescherming (herschikking)[9] en (2) Beschikking 2007/162/EG, Euratom van de Raad van 5 maart 2007 tot instelling van een financieringsinstrument voor civiele bescherming,[10] die beide bij onderhavig besluit worden ingetrokken.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Bijzondere aandacht is besteed aan nauwe coördinatie tussen civiele bescherming en humanitaire hulp, alsmede aan samenhang met acties die in het kader van ander EU-beleid en andere EU-instrumenten worden uitgevoerd, in het bijzonder op de terreinen justitie, vrijheid en veiligheid, waaronder consulaire bijstand en de bescherming van kritieke infrastructuur, het milieu, in het bijzonder hoogwaterbescherming en de beheersing van de risico's van zware ongevallen, aanpassing aan klimaatverandering, gezondheidszorg, verontreiniging van de zee, externe betrekkingen en ontwikkeling.
Samenhang met andere EU-financieringsinstrumenten is verzekerd door een aantal bepalingen waarin het toepassingsgebied van het instrument duidelijk is omschreven en die dubbele financiering uitsluiten.
Inhoudsopgave
Voor het onderzoeken van beleidsalternatieven en de effecten ervan werd een effectbeoordeling uitgevoerd, waarbij ook alle relevante onderdelen van de evaluatie vooraf zijn meegenomen[11]. Dit proces werd begeleid door een speciale stuurgroep waarbij 21 Commissiediensten waren betrokken en omvatte onder meer een externe studie.
Raadpleging van belanghebbende partijen
Er vonden drie gerichte raadplegingen van belanghebbenden plaats[12], naast een reeks evenementen voor belanghebbenden die voorafging aan de Commissiemededeling van 2010 'Naar een krachtigere Europese respons bij rampen'[13].
Andere belanghebbenden zijn actoren op het terrein van rampenbeheersing, onderzoek, binnenlandse veiligheid, milieu, buitenlands beleid en verwante beleidsterreinen, alsook de internationale gemeenschap van hulpverleners en bureaus van de Verenigde Naties.
Alle opmerkingen van belanghebbenden zijn bij de effectbeoordeling meegenomen en komen in het effectbeoordelingsverslag tot uitdrukking.
Effectbeoordeling
De volgende problemen zijn gesignaleerd: (1) een reactieve en ad-hocaanpak bij de samenwerking op EU-niveau op het gebied van civiele bescherming, waardoor Europese rampenbestrijding inefficiënt en weinig samenhangend is, (2) het ontbreken van cruciale responscapaciteiten (hiaten in de capaciteit), (3) beperkte vervoeroplossingen en moeizame procedures, die een optimale respons bemoeilijken, (4) beperkte paraatheid bij opleidingen en oefeningen, en (5) geen integratie van preventiebeleid.
Bij de effectbeoordeling is gekeken naar een aantal beleidsalternatieven:
Beschikbaarheid van financiële bijstand: (1) vrijwillige pool zonder EU-financiering, (2) vrijwillige pool met beperkte medefinanciering door de EU; en (3) vrijwillige pool met meer medefinanciering door de EU; alsook een breder scala aan alternatieven (van stopzetting tot een Europese civielebeschermingsmacht).
Dichten van capaciteitshiaten: (1) geen EU-optreden; (2) ondersteunen van de lidstaten bij het ontwikkelen van de ontbrekende capaciteit; (3) dichten van de hiaten met capaciteiten op EU-niveau.
Aanpakken van beperkte logistieke en financiële middelen voor vervoer: (1) stoppen van de regeling; (2) geen beleidswijziging; (3) verhoging van de maximale medefinanciering voor de meest urgente behoeften; en (4) algehele verhoging van de maximale medefinanciering.
Vereenvoudiging van vervoerbepalingen: (1) geen beleidswijziging; (2) vereenvoudiging van de huidige vervoerbepalingen.
Paraatheid: (1) geen nieuwe EU-wetgeving, geen verhoging van EU-middelen; (2) algemeen EU-beleidskader inzake rampenparaatheid zonder verbindende bepalingen, plus aanvullende EU-middelen; (3) EU-middelen voor nationale opleidingen afhankelijk stellen van de vraag of opleidingscentra aan bepaalde minimumeisen voldoen.
Preventie: (1) geen nieuwe EU-wetgeving, geen verhoging van EU-middelen; (2) algemeen EU-beleidskader voor rampenpreventie zonder verbindende bepalingen, plus aanvullende EU-middelen; (3) voltooiing van nationale risicobeheersplannen voor rampen vóór een bepaalde datum.
De effectbeoordeling is bij dit voorstel gevoegd.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
De opbouw van de tekst is gebaseerd op de vier hoofdonderdelen van het beleid inzake civiele bescherming: preventie, paraatheid, respons en externe dimensie, plus een hoofdstuk met financiële bepalingen.
(a) Doelstellingen, onderwerp en toepassingsgebied
Een van de veranderingen is dat het toepassingsgebied van het mechanisme in overeenstemming wordt gebracht met het nieuwe Verdragsartikel 196, dat een geïntegreerde aanpak van rampenbeheersing voorstaat. De algemene doelstelling is verwoord in artikel 1 en wordt in artikel 3 nader uitgewerkt in specifieke doelstellingen, met indicatoren voor het meten van de vooruitgang.
Het toepassingsgebied (artikel 2) voor rampenbestrijdingsacties geldt zowel binnen als buiten de Unie. Maatregelen op het gebied van preventie en paraatheid bestrijken zowel de Unie als de in artikel 28 bedoelde derde landen.
(b) Preventie
Met dit voorstel wordt een hoofdstuk over preventie toegevoegd, teneinde het belang van het EU-beleidskader voor rampenpreventie te vergroten en preventiemaatregelen op doeltreffende wijze te koppelen aan paraatheids- en responsmaatregelen.
Artikel 5 omschrijft de taken van de Commissie, die zijn gebaseerd op de mededeling over preventie van 2009 en de conclusies van de Raad.
Voortbouwend op de lopende werkzaamheden met betrekking tot risicobeoordeling, en om doeltreffende samenwerking in het kader van het mechanisme te waarborgen, dienen de lidstaten de Commissie vóór eind 2016 hun risicobeheersplannen mee te delen (artikel 6). Deze risicobeheersplannen zijn een belangrijk planningsinstrument en dragen bij tot een samenhangend risicobeheersbeleid, zoals omschreven in de EU-strategie voor interne veiligheid[14].
(c) Paraatheid
Het zwaartepunt wordt gelegd bij paraatheidsacties voor het verbeteren van de responsplanning, teneinde de responscapaciteit van de EU en de algehele paraatheid voor grootschalige rampen te vergroten. De bepalingen zijn gebaseerd op de voorstellen van de Commissiemededeling van 2010 'Naar een krachtigere Europese respons bij rampen' en op de conclusies van de Raad over een Europese opleiding rampenbeheersing[15]. De belangrijkste veranderingen zijn:
· Oprichten en beheren van een Europees centrum voor respons in noodsituaties (Emergency Response Centre, of 'ERC'). Het ERC bouwt voort op het bestaande waarnemings- en informatiecentrum (Monitoring and Information Centre, of 'MIC'), waarvan de operationele capaciteit dusdanig wordt versterkt dat het vierentwintig uur per dag, zeven dagen per week operationeel kan zijn (artikel 7, onder a)).
· Ontwikkelen van een samenhangend planningskader voor responsacties door het opstellen van referentiescenario's en het in kaart brengen van bestaande capaciteiten en ontwikkelen van rampenplannen voor de inzet daarvan. Ook wordt gestreefd naar synergieën tussen bijstand in natura en humanitaire hulp (artikel 10).
· Ontwikkelen van Europese responscapaciteit in noodsituaties in de vorm van een vrijwillige pool van vooraf vastgestelde capaciteiten die de lidstaten beschikbaar stellen voor acties in het kader van het mechanisme. Ook wordt de noodzaak van een grotere zichtbaarheid van de capaciteiten onderstreept (artikel 11).
· Vaststellen en dichten van hiaten in de responscapaciteit door het ondersteunen van de ontwikkeling van aanvullende, door de EU gefinancierde, capaciteiten wanneer dit kostenefficiënter is dan investeringen op het niveau van de lidstaten. Er is voorzien in een speciale monitoringprocedure en de Commissie dient om de twee jaar verslag uit te brengen over de voortgang de Raad en het Parlement (artikel 12).
· Uitbreiden van de reikwijdte van lopende EU-paraatheidsacties op het gebied van opleiding, onder meer door het opzetten van een opleidingsnetwerk en het diversifiëren van het opleidingsprogramma. De Commissie kan ook adviezen geven over EU- en internationale opleidingen op het gebied van civiele bescherming (artikel 13).
· Uitzenden van deskundigenteams om te adviseren over preventie- en paraatheidsmaatregelen, op verzoek van een getroffen staat, de VN of een VN-organisatie (artikel 13, lid 2).
· Verschaffen van de mogelijkheid om lidstaten te helpen bij het vooraf opslaan van responscapaciteit voor noodsituaties op logistieke knooppunten binnen de EU (artikel 7, onder f)).
(d) Respons
De voorgestelde verandering zorgt voor een doeltreffendere en snellere respons door
· vooraf, voor beperkte duur, responscapaciteit op te slaan wanneer sprake is van een verhoogd risico (artikel 15, lid 2);
· een voorstel voor een noodplan en een verzoek tot het inzetten van de capaciteit (artikel 15, lid 3, onder c));
· de lidstaten te verplichten om in voorkomend geval als gastland de doorvoer van inkomende hulp te faciliteren, overeenkomstig de daartoe strekkende oproep aan de lidstaten in de conclusies van de Raad over gastlandsteun[16] (artikel 15, lid 6).
(e) Externe dimensie van acties op het gebied van civiele bescherming
Voor acties buiten de Unie draagt het voorstel bij aan samenhang tussen internationale acties op dit terrein doordat
· de bijstand wordt verleend via het mechanisme en op verzoek van de VN of een VN-organisatie of een andere relevante internationale organisatie (artikel 16, lid 1);
· de Commissie de Europese Dienst voor extern optreden op de hoogte stelt, zodat deze ervoor kan zorgen dat de civielebeschermingsoperatie overeenstemt met de algemene betrekkingen van de EU met het getroffen land (artikel 16, lid 3);
· duidelijkheid wordt verschaft over de gevallen waarin consulaire bijstand kan worden verschaft, waarbij rekening wordt gehouden met een aanstaand voorstel voor een richtlijn van de Raad tot vaststelling van coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen betreffende consulaire bescherming voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers (artikel 16, lid 7).
(f) Bepalingen inzake financiële steun
De financiële bepalingen worden opgenomen in een nieuw hoofdstuk. De acties die in aanmerking komen voor financiële bijstand (artikelen 20 tot en met 23), zijn onderverdeeld in algemene acties, preventie- en paraatheidsacties, responsacties en vervoergerelateerde acties, en omvatten ook steun voor de nieuwe acties die hierboven zijn voorgesteld. De huidige bepalingen inzake steun voor vervoer worden gewijzigd en vereenvoudigd en de financieringsvoorwaarden worden herzien, waarbij het medefinancieringspercentage wordt verhoogd tot maximaal 85 procent van de totale kosten die voor financiering in aanmerking komen en tot maximaal 100 procent in beperkte gevallen wanneer aan bepaalde criteria is voldaan.
Nieuwe bepalingen voorzien in de mogelijkheid dat bij het aanvragen van financiële steun voor acties waarbij meerdere lidstaten zijn betrokken, één lidstaat als leidend land fungeert en dat een getroffen lidstaat die om bijstand vraagt, ook om medefinanciering van vervoerkosten kan vragen.
Tevens worden wijzigingen aangebracht in de financieringsvormen, zodat uitgaven kunnen worden vergoed en trustfondsen kunnen worden opgericht. Wat subsidies en overheidsopdrachten betreft, hoeven in het jaarlijkse werkprogramma van de Commissie geen acties te worden opgenomen waarmee op een noodsituatie wordt gereageerd (artikel 25). De financiële bepalingen van dit besluit dienen per 1 januari 2014 in werking te treden, omdat zij aan het meerjarig financieel kader 2014-2020 zijn gerelateerd.
(g)
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 196 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
(h)
Subsidiariteitsbeginsel
De doelstellingen van dit voorstel kunnen niet in voldoende mate door de lidstaten afzonderlijk worden verwezenlijkt.
Het mechanisme is ingesteld omdat individuele lidstaten niet over voldoende middelen beschikken om het hoofd te bieden aan grote rampen. EU-optreden op dit terrein omvat onder meer het beheer van situaties met een sterke trans-/multinationale component, die noodzakelijkerwijs vragen om algemene coördinatie en gezamenlijk optreden op een hoger niveau dan dat van individuele lidstaten. De gezamenlijke inspanningen met betrekking tot preventie en risicobeheersing kunnen sneller tot resultaat leiden dankzij het uitwisselen van ervaringen en versterken van de samenhang op EU-niveau.
Gezien de baten in termen van mensenlevens en verminderde milieu-, economische en materiële schade zorgt het voorstel duidelijk voor Europese toegevoegde waarde. Het biedt lidstaten de mogelijkheid om doeltreffender bij te dragen tot de EU-bijstand die via het mechanisme wordt verleend en hun voordeel te doen met een verbeterde coördinatie en samenwerking. Het voorstel vergroot de paraatheid voor grootschalige rampen en leidt tot een samenhangender risicobeheersbeleid voor rampen. Met een snelleresponscapaciteit waarmee overal waar dat nodig is hulp kan worden geboden, kan een samenhangende en doeltreffende respons worden gewaarborgd.
Het voorstel is tevens bedoeld om schaalvoordelen te creëren, waardoor logistieke en vervoerproblemen op kosteneffectieve wijze kunnen worden opgelost, en om te komen tot een samenhangende en doeltreffende respons door het opzetten van een vrijwillige pool van capaciteiten en tot een beter gebruik van schaarse middelen door het delen van de door de EU gefinancierde capaciteiten.
(i)
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om de doelstellingen te verwezenlijken. Het werkt de bij vorige acties geconstateerde tekortkomingen weg en beantwoordt aan de mandaten van de Raad en het Europees Parlement.
De administratieve lasten voor de Unie en de lidstaten zijn gering en beperkt tot wat nodig is om de doelstellingen van deze herziening te verwezenlijken. De certificerings- en registratieprocedure voor de capaciteiten is eenvoudig en wordt uitgevoerd via het Europees noodcommunicatie- en informatiesysteem (CECIS)[17]. De lidstaten zijn alleen verplicht om de Commissie over de voltooiing van hun risicobeheersplannen te informeren, zodat de samenhang is verzekerd met de werkzaamheden die in het kader van proactieve planning en voor de ontwikkeling van scenario's worden uitgevoerd.
Financieringsaanvragen moeten worden gedaan in de vorm zoals die is voorgeschreven in het Financieel Reglement. Er geldt dus geen apart format voor deze aanvragen. Er is bijzondere zorg voor gedragen dat de procedures die bij een grote ramp moeten worden gevolgd, voldoende flexibel zijn en snelle actie mogelijk maken.
(j) Keuze van het instrument