Toelichting bij COM(2011)896 - Gunnen van overheidsopdrachten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)896 - Gunnen van overheidsopdrachten. |
|---|---|
| bron | COM(2011)896   |
| datum | 20-12-2011 |
·
Motivering en doel van het voorstel
De Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei [COM(2010) 2020] is gebaseerd op drie onderling nauw verbonden en elkaar versterkende prioriteiten: het ontwikkelen van een op kennis en innovatie gebaseerde economie; het bevorderen van een koolstofarme, concurrerende economie waarin zuinig wordt omgesprongen met hulpbronnen; en het stimuleren van een economie met veel werkgelegenheid en sociale en territoriale cohesie.
Overheidsopdrachten spelen in de Europa 2020-strategie een belangrijke rol. Zij zijn een van de te gebruiken marktinstrumenten om deze doelstellingen te bereiken, door het ondernemingsklimaat en de voorwaarden voor bedrijven die willen innoveren, te verbeteren en door een ruimer gebruik van groene overheidsopdrachten te stimuleren en zo de overgang naar een zuinige en koolstofarme economie te ondersteunen. In de Europa 2020-strategie wordt tegelijkertijd beklemtoond dat het beleid inzake overheidsopdrachten voor een zo efficiënt mogelijke besteding van middelen moet zorgen en dat de markten voor overheidsopdrachten overal in de EU open moeten worden gehouden.
Om deze uitdagingen aan te gaan moet de bestaande wetgeving inzake overheidsopdrachten worden herzien en gemoderniseerd zodat deze beter aansluit bij de ontwikkelingen op politiek, sociaal en economisch gebied.
In haar mededeling 'Akte voor de interne markt: Twaalf hefbomen voor het stimuleren van de groei en het versterken van het vertrouwen' van 13 april 2011 heeft de Commissie onder de twaalf kernacties die vóór het einde van 2012 door de EU-instellingen moeten zijn goedgekeurd, de herziening en modernisering van het wettelijk kader voor overheidsopdrachten aangewezen, met als doel de gunning van opdrachten flexibeler te doen verlopen en te komen tot een betere aanwending van overheidsopdrachten ter ondersteuning van andere beleidslijnen.
Dit voorstel heeft twee complementaire doelstellingen:
· de efficiëntie bij het besteden van middelen te verhogen om te komen tot het best mogelijke aanbestedingsresultaat wat de prijs-kwaliteitverhouding betreft. Dit betekent in het bijzonder dat de bestaande aanbestedingsregels eenvoudiger en flexibeler moeten worden. Gestroomlijnde, efficiëntere procedures zullen alle marktdeelnemers ten goede komen en zullen de participatie van zowel kmo's als buitenlandse inschrijvers bevorderen.
· aanbesteders in staat stellen overheidsopdrachten beter te gebruiken ter ondersteuning van gemeenschappelijke maatschappelijke doelen zoals milieubescherming, hogere efficiëntie in het gebruik van hulpbronnen en energie, bestrijding van klimaatverandering, bevordering van innovatie, werkgelegenheid en maatschappelijke integratie en het garanderen van optimale omstandigheden voor het verstrekken van maatschappelijke diensten van hoge kwaliteit.
·
Algemene context
Overheidsopdrachten spelen een belangrijke rol in de algemene economische prestaties van de Europese Unie. In Europa besteden overheidsdiensten ongeveer 18% van het bbp aan werken, leveringen en diensten. Gelet op het volume van de bestedingen kunnen overheidsopdrachten gebruikt worden als een krachtige hefboom om te komen tot een interne markt die slimme, duurzame en inclusieve groei stimuleert.
De huidige generatie aanbestedingsrichtlijnen – Richtlijn 2004/17/EG[1] en Richtlijn 2004/18/EG[2] – zijn het product van een lang ontwikkelingsproces dat in 1971 van start is gegaan met Richtlijn 71/305/EEG. Deze richtlijnen waarborgen transparante en niet-discriminerende procedures en willen er zo in de eerste plaats voor zorgen dat ondernemers uit de hele interne markt ten volle gebruik kunnen maken van de fundamentele vrijheden wanneer zij concurreren voor overheidsopdrachten.
Uit een brede economische evaluatie is gebleken dat de aanbestedingsrichtlijnen hun doelstellingen in aanzienlijke mate hebben bereikt. Zij hebben geleid tot meer transparantie en sterkere concurrentie terwijl de bereikte besparingen meetbaar zijn door lagere prijzen.
Belanghebbenden hebben niettemin te kennen gegeven dat er behoefte is aan een herziening van de aanbestedingsrichtlijnen om de regels te vereenvoudigen, de efficiëntie en effectiviteit ervan te verhogen en deze beter te doen aansluiten bij de politieke, sociale en economische ontwikkelingen. Gestroomlijnde, efficiëntere procedures zullen de aanbestedende diensten meer flexibiliteit geven, zullen alle ondernemers ten goede komen en zullen de participatie van kmo's en buitenlandse inschrijvers bevorderen. Betere aanbestedingsregels zullen aanbestedende diensten ook in staat stellen een beter gebruik te maken van overheidsopdrachten ter ondersteuning van gemeenschappelijke maatschappelijke doelen, zoals milieubescherming, hogere efficiëntie in het gebruik van hulpbronnen en energie, bestrijding van klimaatverandering, bevordering van innovatie, werkgelegenheid en maatschappelijke integratie en het garanderen van optimale omstandigheden voor het verstrekken van maatschappelijke diensten van hoge kwaliteit. Deze beleidskeuzen werden bevestigd door de resultaten van een raadpleging van belanghebbenden, die de Commissie in de lente van 2011 heeft gehouden en waarin een zeer grote meerderheid van belanghebbenden zich heeft uitgesproken voor een voorstel tot herziening van de aanbestedingsrichtlijnen om deze beter aan te passen aan de nieuwe uitdagingen waarmee zowel aanbestedende diensten als ondernemers te maken krijgen.
·
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Samen met de voorgestelde nieuwe richtlijn inzake opdrachten van nutsbedrijven zal het voorstel leiden tot vervanging van de Richtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG als centrale onderdelen van het wetgevingskader inzake overheidsopdrachten van de Europese Unie.
De richtlijn wordt aangevuld met de overige elementen van dit wettelijk kader:
· Richtlijn 2009/81/EG[3] voorziet in bijzondere regels voor aanbestedingen op het gebied van defensie en veiligheid,
· Richtlijn 89/665/EEG[4] bepaalt gemeenschappelijke normen voor nationale beroepsprocedures om ervoor te zorgen dat er in alle EU-landen snelle en doeltreffende rechtsmiddelen ter beschikking worden gesteld in gevallen waarin inschrijvers van mening zijn dat opdrachten op onrechtmatige wijze zijn gegund.
·
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Dit initiatief geeft uitvoering aan de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei [COM(2010) 2020] en de Europa 2020-vlaggenschipinitiatieven inzake de Digitale agenda voor Europa [COM(2010) 245], de Innovatie-Unie [COM(2010) 546], het geïntegreerd industriebeleid in een tijd van mondialisering [COM(2010) 614], Energie 2020 [COM(2010) 639] en het efficiënt gebruik van hulpbronnen in Europa [COM(2011) 21]. Het geeft ook uitvoering aan de Akte voor de interne markt [COM(2011) 206], in het bijzonder de twaalfde kernactie met betrekking tot het 'herziene en gemoderniseerde wettelijke kader voor overheidsopdrachten'. Het is een strategisch initiatief van het werkprogramma van de Commissie voor 2011.
Inhoudsopgave
·
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
De Commissie publiceerde op 27 januari 2011 een Groenboek betreffende de modernisering van het EU-beleid inzake overheidsopdrachten – Naar een meer efficiënte Europese aanbestedingsmarkt[5], waarmee zij een ruime openbare raadpleging heeft gehouden over opties om de wetgeving te wijzigen met het oog op een gemakkelijkere en flexibelere gunning van opdrachten en een betere aanwending van overheidsopdrachten ter ondersteuning van andere beleidslijnen. Het groenboek had tot doel een aantal belangrijke gebieden voor hervorming aan te wijzen en belanghebbenden te ondervragen over concrete mogelijkheden tot wijziging van de wet. Onderwerpen die hierin aan bod kwamen, hadden onder meer betrekking op het vereenvoudigen en flexibeler maken van procedures, het strategisch gebruik van overheidsopdrachten om andere beleidsdoelstellingen te bevorderen, de verbetering van de toegang tot overheidsopdrachten voor kmo's en de strijd tegen vriendjespolitiek, corruptie en belangenconflicten.
De openbare raadpleging eindigde op 18 april 2011 en leverde zeer veel reacties op. In het totaal kwamen 623 antwoorden binnen van zeer uiteenlopende groepen van belanghebbenden, waaronder centrale overheidsdiensten van de lidstaten, plaatselijke en regionale aanbesteders en associaties daarvan, ondernemingen, industrieverbonden, universiteiten, verenigingen uit het maatschappelijk middenveld (waaronder vakbonden) en individuele burgers. De meeste antwoorden kwamen uit het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Frankrijk, en in mindere mate uit België, Italië, Nederland, Oostenrijk, Zweden, Spanje en Denemarken.
De resultaten van de raadpleging zijn samengevat in een synthesedocument[6] en ter discussie voorgelegd op een openbare conferentie op 30 juni 2011[7].
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
De overgrote meerderheid van belanghebbenden waardeerde het initiatief van de Europese Commissie om het huidige aanbestedingenbeleid te herzien. Naast de verschillende onderwerpen die in het groenboek zijn besproken, is door belanghebbenden met bijzondere aandrang gewezen op de behoefte om procedures te vereenvoudigen en deze flexibeler te maken. Een duidelijke meerderheid van alle groepen van belanghebbenden steunde bijvoorbeeld het idee om een ruimer gebruik van de mededingingsprocedure van gunning door onderhandelingen toe te staan. Er was ook grote steun voor maatregelen ter verlichting van de administratieve lasten die verbonden zijn aan de keuze van de inschrijver.
Over het strategisch gebruik van overheidsopdrachten om de maatschappelijke doelstellingen van de Europa 2020-strategie te bereiken, waren de meningen van de belanghebbenden verdeeld. Veel belanghebbenden, en met name ondernemingen, stonden in het algemeen weigerachtig ten aanzien van het idee om overheidsopdrachten te gebruiken ter ondersteuning van andere beleidsdoelstellingen. Andere belanghebbenden, met name organisaties uit het maatschappelijk middenveld, waren sterke voorstanders van dit strategisch gebruik en pleitten voor ingrijpende wijzigingen in de grondbeginselen van het aanbestedingenbeleid.
·
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Naast de raadpleging over het groenboek verrichtte de Europese Commissie in 2010/2011 een diepgaande evaluatie over de gevolgen en de effectiviteit van de EU-aanbestedingsregels, uitgaande van een omvangrijke verzameling van bewijsmateriaal en nieuw onafhankelijk onderzoek. Het onderzoek had voornamelijk betrekking op de kosten en de effectiviteit van de aanbestedingsprocedures, vragen in verband met grensoverschrijdende aanbestedingen, toegang van kmo's tot aanbestedingsmarkten en het strategisch gebruik van aanbestedingen in Europa.
Uit de evaluatie blijkt duidelijk dat de aanbestedingsrichtlijnen, dat wil zeggen Richtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG, hebben bijgedragen tot een cultuur van transparantie en resultaatgerichte aanbesteding, een cultuur die besparingen oplevert en leidt tot verbeteringen in de kwaliteit van de aanbestedingsresultaten die de kosten van deze aanbestedingsprocedures, zowel voor overheidsafnemers als voor leveranciers, ver overstijgen. Uit de evaluatie is voorts gebleken dat verschillen in de tenuitvoerlegging en toepassing van de richtlijnen in de verschillende lidstaten tot verschillende resultaten hebben geleid. De tijd die nodig is voor het voltooien van procedures en de kosten voor overheidsafnemers verschillen sterk tussen de lidstaten.
·
Effectbeoordeling
De effectbeoordeling en de samenvatting daarvan bieden een overzicht van de verschillende opties voor elk van de vijf groepen van basisproblemen (administratieve organisatie, toepassingsgebied, procedures, strategische aanbestedingen en toegang tot markten voor overheidsopdrachten). Op basis van een analyse van de voor- en nadelen van de verschillende opties werd een pakket van voorkeursopties vastgesteld waarin de synergieën tussen de verschillende oplossingen geoptimaliseerd worden, waardoor besparingen ten gevolge van één soort actie de betrokken kosten ten gevolge van een andere kunnen compenseren (bv. mogelijke toename van procedurele voorschriften ten gevolge van strategische aanbestedingen kon gedeeltelijk worden gecompenseerd door besparingen in verband met de verbeterde opzet van aanbestedingsprocedures). Deze voorkeursopties vormen de basis voor het onderhavige voorstel.
Het ontwerpverslag van effectbeoordeling is gecontroleerd door de raad voor effectbeoordelingen, die heeft verzocht om wijzigingen, met name wat betreft de aanwijzing van de te behandelen specifieke onderdelen van het wettelijk kader, de beschrijving van de besproken opties, een grondigere kosten-batenanalyse van de gekozen kernacties en de systematische verwerking van de standpunten van belanghebbenden, zowel bij de probleemomschrijving als bij de aanvullingen op de effectbeoordeling. Deze aanbevelingen voor verbetering zijn opgenomen in het eindverslag. Het advies van de raad voor effectbeoordelingen over het verslag wordt samen met dit voorstel en met het definitieve effectbeoordelingsverslag en de samenvatting daarvan gepubliceerd.
·
Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 53, lid 1, artikel 62 en artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
·
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voorzover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de EU vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt:
De coördinatie van aanbestedingsprocedures boven bepaalde drempels is een belangrijk instrument gebleken voor de voltooiing van de interne markt op het gebied van overheidsopdrachten. Hierdoor wordt gegarandeerd dat ondernemers in heel de interne markt effectieve en gelijke toegang tot overheidsopdrachten krijgen. Uit ervaringen met de Richtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG en vroegere generaties van aanbestedingsrichtlijnen is gebleken dat Europa-wijde aanbestedingsprocedures zorgen voor transparantie en objectiviteit in de aanbestedingsactiviteiten, hetgeen leidt tot aanzienlijke besparingen en betere resultaten, die de overheid van de lidstaten en uiteindelijk de Europese belastingbetaler ten goede komen.
Deze doelstelling kan niet voldoende worden bereikt door het optreden van de lidstaten, dat onvermijdelijk zou resulteren in afwijkende voorschriften en mogelijk conflicterende procedureregelingen met een toenemende complexiteit in de regelgeving en ongerechtvaardigde obstakels voor grensoverschrijdende activiteiten tot gevolg.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
·
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, aangezien het niet verder gaat dan nodig is om de goede werking van de interne markt te garanderen door middel van een reeks Europa-wijde gecoördineerde aanbestedingsprocedures. Voorts berust het voorstel op een 'toolbox'-aanpak, waarbij lidstaten een maximale graad van flexibiliteit wordt geboden om de procedures en instrumenten aan te passen aan hun specifieke situatie.
In vergelijking met de huidige aanbestedingsrichtlijnen zal het voorstel de administratieve last die verbonden is aan het verloop van de procedure, verlichten zowel voor de aanbestedende diensten als voor de ondernemers; waar nieuwe eisen worden gesteld (bijvoorbeeld met betrekking tot strategische aanbestedingen), worden deze gecompenseerd door het opheffen van verplichtingen op andere gebieden.
·
Keuze van instrumenten
Aangezien het voorstel gebaseerd is op artikel 53, lid 1, artikel 62 en artikel 114 VWEU, is het gebruik van een verordening voor bepalingen die van toepassing zijn op aanbestedingen van goederen en diensten, niet toegestaan door het Verdrag. Het voorgestelde instrument is derhalve een richtlijn.
Zoals in de effectbeoordeling is aangegeven, zijn niet-wetgevende opties tijdens de effectbeoordelingsprocedure afgevallen.
Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting.
·
Intrekking van bestaande wetgeving
De goedkeuring van dit voorstel zal leiden tot de intrekking van bestaande wetgeving (Richtlijn 2004/18/EG).
·
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een herzieningsbepaling met betrekking tot de economische effecten van de drempelbedragen.
· Omzettingsmaatregelen en verklarende documenten
Het voorstel heeft betrekking op een gebied waarin de wetgeving van de Unie coördinatie beoogt, hetgeen aanzienlijke gevolgen heeft voor een groot aantal onderdelen van het nationale recht. Ondanks de coördinatiedoelstelling leiden vele van de bepalingen tot volledige harmonisatie en bevat het voorstel een groot aantal juridische verplichtingen. De lidstaten vullen de regels van de Unie aan met bijkomende nationale voorschriften zodat het hele stelsel operationeel wordt.
In dit verband heeft de Commissie een reeks factoren aangewezen die verdere toelichting door de lidstaten behoeven om tot een correct begrip van de omzettingsmaatregelen te komen alsmede om het geheel van aanbestedingsregels op nationaal niveau operationeel te maken:
– omzettings- en uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld op verschillende institutionele echelons (nationaal/federaal, regionaal, lokaal);
– naast de verschillende niveaus van regelgeving worden in veel lidstaten ook regels vastgesteld naargelang van de betrokken sector of het type aanbesteding;
– administratieve maatregelen van algemene of specifieke aard vormen een aanvulling op en in sommige gevallen een overlapping met het centrale wettelijke kader.
Alleen de lidstaten kunnen uitleggen in welke zin de verschillende maatregelen een omzetting van de aanbestedingsrichtlijnen van de Unie vormen en hoe deze maatregelen zich onderling tot elkaar verhouden.
Om deze redenen moeten samen met de omzettingsmaatregelen stukken worden meegedeeld waarin het verband tussen de verschillende onderdelen van deze richtlijn en de overeenkomstige omzettingsmaatregelen wordt toegelicht. Het gaat dan in het bijzonder om concordantietabellen die een operationeel instrument vormen voor de analyse van de nationale maatregelen.
·
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.
·
Nadere uitleg van het voorstel
1) Vereenvoudiging en flexibilisering van aanbestedingsprocedures
De voorgestelde richtlijn voorziet in het vereenvoudigen en flexibiliseren van de procedureregeling zoals vastgesteld in de huidige aanbestedingsrichtlijnen. Met dat doel worden de volgende maatregelen vastgesteld:
Verduidelijking van het toepassingsgebied: Het basisbegrip 'overheidsopdracht', dat ook in de titel van de voorgestelde richtlijn voorkomt, is opnieuw ingevoerd om het toepassingsgebied en het doel van de aanbestedingsregels beter af te bakenen en de toepassing van de drempels te vergemakkelijken. De definities van een aantal kernbegrippen waarmee het toepassingsgebied van de richtlijn wordt omschreven (zoals publiekrechtelijke instelling, overheidsopdrachten voor werken en diensten, gemengde opdrachten), zijn herzien in het licht van de rechtspraak van het Hof van Justitie. Tegelijkertijd wordt ernaar gestreefd de continuïteit te bewaren in het gebruik van begrippen die in de loop der jaren in de rechtspraak van het Hof zijn ontwikkeld en die welbekend zijn bij praktijkmensen. In dit verband moet worden opgemerkt dat kleine afwijkingen van de bewoordingen of van de wijze van voorstelling zoals die in de vroegere richtlijnen bekend was, niet noodzakelijk een inhoudelijke verandering meebrengen maar te wijten kunnen zijn aan een vereenvoudiging van de teksten.
Het traditionele onderscheid tussen zogenoemde prioritaire en niet-prioritaire diensten ("A"- en 'B'-diensten) wordt afgeschaft. Uit de resultaten van de evaluatie is gebleken dat het niet langer gerechtvaardigd is de volle toepassing van de aanbestedingswetgeving te beperken tot een gelimiteerde groep van diensten. Het is echter ook duidelijk geworden dat de gewone aanbestedingsregels niet aangepast zijn voor sociale diensten die een specifieke reeks regels nodig hebben (zie hieronder).
'Toolbox'-aanpak: De stelsels van de lidstaten zullen voorzien in twee basisvormen van procedures, namelijk openbare en niet-openbare procedures. Daarnaast kunnen de lidstaten voorzien in de mededingingsprocedure van gunning door onderhandelingen, de concurrentiegerichte dialoog en/of het innovatiepartnerschap, een nieuw type procedure voor innovatieve aanbestedingen (zie hieronder).
Aanbestedende diensten zullen bovendien beschikken over een reeks van zes specifieke aanbestedingstechnieken en -instrumenten voor gegroepeerde en elektronische aanbestedingen: raamovereenkomsten, dynamisch aankoopsystemen, elektronische veilingen, elektronische catalogi, aankoopcentrales en gezamenlijke aanbesteding. In vergelijking met de bestaande richtlijn zijn deze instrumenten verbeterd en verduidelijkt om elektronische aanbestedingen te vergemakkelijken.
Lichtere regeling voor lagere aanbestedende diensten: In overeenstemming met de WTO-overeenkomst inzake overheidsopdrachten voorziet het voorstel in een vereenvoudigde regeling voor aanbestedingen ten behoeve van alle aanbestedende diensten onder het niveau van de centrale overheid, zoals lokale en regionale overheden. Deze afnemers kunnen vooraankondigingen gebruiken als oproep tot mededinging. Wanneer zij van deze mogelijkheid gebruik maken, hoeven zij vóór de aanvang van de aanbestedingsprocedure geen aparte aankondiging van een opdracht bekend te maken. Zij kunnen eveneens op een flexibelere wijze en in onderling overleg met deelnemers bepaalde termijnen vaststellen.
Bevorderen van elektronische aanbesteding: Het gebruik van elektronische communicatie en transactieverwerking door inkopers kan aanzienlijke besparingen opleveren en kan de uitkomst van de aanbesteding verbeteren terwijl verspilling en fouten worden tegengegaan. Het voorstel wil de lidstaten hulp bieden bij het overstappen naar elektronische aanbesteding door leveranciers in staat te stellen deel te nemen aan online-aanbestedingsprocedures in heel de interne markt. Met het oog hierop voorziet de voorgestelde richtlijn in verplichte elektronische doorzending van aankondigingen en de verplichte elektronische beschikbaarstelling van de aanbestedingsdocumenten en wordt de overgang naar zuiver elektronische communicatie, in het bijzonder elektronische inschrijving, binnen een periode van twee jaar verplicht gesteld in alle aanbestedingsprocedures. Hiermee worden dynamische aankoopsystemen en elektronische catalogi gestroomlijnd en verbeterd en worden dit volledig elektronische aanbestedingsinstrumenten die bijzonder geschikt zijn voor sterk gegroepeerde aanbestedingen van aankoopcentrales. Door middel van het instrument van elektronische aanbestedingen kunnen aanbestedende diensten ook fouten voorkomen, opsporen en corrigeren die gewoonlijk te wijten zijn aan een verkeerd begrip of een verkeerde interpretatie van de aanbestedingsregels.
Modernisering van procedures: Het voorstel voorziet in een flexibelere en gebruiksvriendelijke aanpak voor een aantal belangrijke aspecten van aanbestedingsprocedures. De termijnen voor deelneming en indiening van inschrijvingen zijn ingekort en maken een snellere en meer gestroomlijnde aanbesteding mogelijk. Het onderscheid tussen de selectie van inschrijvers en de gunning van de opdracht, vaak een bron van vergissingen en misverstanden, is flexibeler gemaakt; hierdoor kunnen aanbestedende diensten besluiten hoe zij de opeenvolging zo praktisch mogelijk aanpakken door de gunningscriteria vóór de selectiecriteria te onderzoeken, en kunnen zij bij het gunnen rekening houden met het criterium van de organisatie en de kwaliteit van het personeel dat toegewezen wordt voor de uitvoering van de opdracht.
De gronden voor uitsluiting van gegadigden en inschrijvers zijn gewijzigd en verduidelijkt. Aanbestedende diensten zullen het recht krijgen om ondernemers die aanzienlijk of bij voortduring tekort zijn geschoten bij de uitvoering van eerdere opdrachten, uit te sluiten. Het voorstel voorziet ook in de mogelijkheid van zelfreiniging: aanbestedende diensten kunnen gegadigden of inschrijvers accepteren, ook als er een uitsluitingsgrond is, als zij passende maatregelen hebben genomen om de gevolgen van onwettig gedrag te verhelpen en herhaling van het wangedrag doeltreffend te voorkomen.
Het wijzigen van opdrachten gedurende de looptijd ervan is voor praktijkmensen steeds belangrijker en daarmee problematisch geworden. Een specifieke bepaling over wijziging van opdrachten neemt de basisoplossingen over die in de rechtspraak zijn ontwikkeld, en levert een pragmatische oplossing voor het aanpakken van onvoorziene omstandigheden die een aanpassing van een overheidsopdracht gedurende de looptijd ervan vergen.
2) Strategisch gebruik van overheidsopdrachten bij nieuwe uitdagingen
De voorgestelde richtlijn is gebaseerd op het creëren van mogelijkheden en voorziet de aanbestedende diensten van de nodige instrumenten om bij te dragen tot de strategische doelstellingen van Europa 2020 door gebruikmaking van hun koopkracht voor de aankoop van producten en diensten die innovatie bevorderen, milieu- en klimaatvriendelijk zijn en ook gunstig voor werkgelegenheid, openbare gezondheid en sociale omstandigheden.
Levenscycluskosten: In het voorstel wordt aan inkopers de mogelijkheid geboden hun gunningsbeslissingen te baseren op de levenscycluskosten van de aan te kopen producten, diensten of werken. De levenscyclus dekt alle fasen van het bestaan van een product of werk of verrichting van een dienst, vanaf de aanschaf van de grondstof of het opwekken van de hulpbronnen tot het verwijderen, het opruimen of het afwerken ervan. De kosten waarmee rekening moet worden gehouden, bevatten niet alleen de directe monetaire uitgaven maar ook de externe milieukosten indien deze in geld kunnen worden uitgedrukt en gecontroleerd. Wanneer in de Europese Unie een gemeenschappelijke methodologie voor de berekening van levenscycluskosten wordt ontwikkeld, zullen aanbestedende diensten verplicht worden daar gebruik van te maken.
Productieproces: Aanbestedende diensten kunnen in de technische specificaties en in de gunningscriteria verwijzen naar alle factoren die rechtstreeks verbonden zijn met het productieproces, voorzover deze betrekking hebben op aspecten van het productieproces die nauw verbonden zijn met de specifieke productie of levering van de aangeschafte goederen of diensten. Dit sluit uit dat rekening kan worden gehouden met voorschriften die verband houden met de totstandbrenging van de onder de aanbesteding vallende producten, werken of diensten, zoals het algemene vereiste van maatschappelijk verantwoord ondernemerschap dat het geheel van de werkzaamheden van de ondernemer omvat.
Keuren: Aanbestedende diensten kunnen eisen dat werken, leveringen of diensten voorzien zijn van specifieke certificatie van milieu-, sociale of andere eigenschappen, op voorwaarde dat ook equivalente keuren worden aanvaard. Dit geldt bijvoorbeeld voor Europese of (pluri-) nationale milieukeuren of certificaten waarmee wordt aangegeven dat voor het product geen kinderarbeid is gebruikt. De bedoelde certificatieregelingen moeten betrekking op kenmerken die verband houden met het voorwerp van de opdracht en moeten opgesteld zijn op basis van wetenschappelijke informatie, die tot stand gekomen is in een open en transparante procedure en toegankelijk is voor alle belanghebbende partijen.
Bestraffing van schendingen van dwingend sociaal, arbeids- of milieurecht: Volgens de voorgestelde richtlijn kan een aanbestedende dienst ondernemers van de procedure uitsluiten indien inbreuken op verplichtingen uit hoofde van wetgeving van de Unie op het gebied van sociaal, arbeids- of milieurecht of uit hoofde van het internationaal arbeidsrecht worden vastgesteld. Daarnaast zullen aanbestedende diensten verplicht zijn inschrijvingen af te wijzen indien zij hebben vastgesteld dat deze abnormaal laag zijn wegens schendingen van de wetgeving van de Unie op het gebied van sociaal, arbeids- of milieurecht.
Maatschappelijke diensten: Uit de evaluatie van de gevolgen en de effectiviteit van de EU-aanbestedingsregels is gebleken dat maatschappelijke diensten, gezondheidszorg en onderwijsvoorziening specifieke kenmerken vertonen waardoor zij niet geschikt zijn voor toepassing van de gewone procedures voor de gunning van overheidsopdrachten. Deze diensten worden gewoonlijk verstrekt binnen een specifieke context die ten gevolge van verschillende administratieve, organisationele en culturele omstandigheden sterk varieert naargelang van de lidstaten. Deze diensten hebben in wezen slechts een zeer beperkte grensoverschrijdende dimensie. Lidstaten moeten derhalve een grote vrijheid krijgen om de keuze van dienstenaanbieders te organiseren. In het voorstel wordt daarmee rekening gehouden door de invoering van een specifieke regeling voor opdrachten voor deze diensten, met een hogere drempel van 500 000 euro en met als enige verplichting de grondbeginselen van transparantie en gelijke behandeling in acht te nemen. Uit de kwantitatieve analyse van de waarde van de opdrachten voor dergelijke aan buitenlandse ondernemers gegunde diensten is gebleken dat opdrachten onder deze drempelwaarde gewoonlijk geen grensoverschrijdend belang hebben.
Innovatie: Onderzoek en innovatie spelen een centrale rol in de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei. Aankoopdiensten moeten de mogelijkheid krijgen innovatieve producten en diensten aan te schaffen om de toekomstige groei te bevorderen en de efficiëntie en de kwaliteit van overheidsdiensten te verbeteren. In het voorstel wordt aan dit doel tegemoetgekomen door het innovatiepartnerschap, een nieuwe speciale procedure voor de ontwikkeling en de daaropvolgende aankoop van nieuwe, innovatieve producten, werken en diensten, op voorwaarde dat deze geleverd kunnen worden tegen overeengekomen kwaliteits- en prijsniveaus. Daarnaast wordt in het voorstel de concurrentiegerichte dialoog verbeterd en vereenvoudigd en worden grensoverschrijdende gezamenlijke aanbestedingen, een belangrijk instrument voor innovatieve aankopen, vergemakkelijkt.
3) Betere toegang tot de markt voor kmo's en startende ondernemingen
Kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's) bezitten een enorm potentieel voor het scheppen van werkgelegenheid, groei en innovatie. Vlotte toegang tot de aanbestedingenmarkt kan een hulp zijn om dit potentieel te ontsluiten en geeft aanbestedende diensten ook de mogelijkheid om het aanbod van toeleveranciers te vergroten, hetgeen een positieve weerslag heeft door de toename van de concurrentie voor overheidsopdrachten. Om overheidsopdrachten voor kmo's zo toegankelijk mogelijk te maken, publiceerde de Commissie in 2008 de 'Europese code van goede praktijken ter vergemakkelijking van de toegang van het mkb tot overheidsopdrachten'[8]. Het voorstel bouwt voort op dit werk en biedt concrete maatregelen om belemmeringen voor de markttoegang van kmo's op te heffen.
Vereenvoudiging van informatieverplichtingen: Kmo's zullen veel baat hebben bij de algemene vereenvoudiging van de informatieverplichtingen in aanbestedingsprocedures. Het voorstel voorziet in de verplichting om eigen verklaringen te aanvaarden als voorlopig bewijsmateriaal voor selectiedoeleinden. De feitelijke overlegging van documentair bewijs zal worden vergemakkelijkt door een gestandaardiseerd document, het Europees aanbestedingspaspoort, dat een bewijsmiddel is voor het ontbreken van gronden voor uitsluiting.
Opdeling in percelen: Aanbestedende diensten worden verzocht om – homogene of heterogene – overheidsopdrachten op te delen in percelen om ze toegankelijker te maken voor kmo's. Indien zij besluiten dit niet te doen, zijn zij verplicht de redenen hiervoor nader toe te lichten.
Beperking van eisen voor deelname: Om te voorkomen dat de mogelijke deelname door kmo's op ongerechtvaardigde wijze wordt belemmerd, bevat de voorgestelde richtlijn een exhaustieve lijst van voorwaarden voor deelname aan aanbestedingsprocedures en stelt zij expliciet dat deze voorwaarden beperkt moeten blijven tot "die voorwaarden die geschikt zijn om te garanderen dat een gegadigde of inschrijver over de … middelen en de … vaardigheden beschikt om de te gunnen opdracht uit te voeren". Voorwaarden inzake omzet, die voor kmo's vaak een groot obstakel voor toegang zijn, worden nadrukkelijk beperkt tot drie keer de geraamde waarde van de opdracht, behalve in naar behoren gemotiveerde gevallen. Tot slot moeten alle voorwaarden voor deelname door groepen ondernemingen – een instrument van bijzonder belang voor kmo's – om objectieve redenen gerechtvaardigd en evenredig zijn.
Rechtstreekse betaling van onderaannemers: Een lidstaat kan voorts bepalen dat onderaannemers kunnen verzoeken om rechtstreekse betaling door de aanbestedende dienst voor leveringen, werken en diensten die aan de hoofdaannemer zijn verstrekt bij de uitvoering van de opdracht. Hierdoor beschikken onderaannemers, die vaak kmo's zijn, over een efficiënt middel om hun belangen bij de betaling beschermd te zien.
4) Deugdelijke procedures
Door de financiële belangen die ermee gemoeid zijn en de nauwe interactie tussen de openbare en de particuliere sector zijn overheidsopdrachten gevoelig voor ondeugdelijke handelspraktijken, zoals belangenconflicten, vriendjespolitiek en corruptie. Het voorstel verbetert de bestaande mechanismen van vrijwaring tegen dergelijke gevaren en zorgt voor aanvullende bescherming.
Belangenconflicten: Het voorstel bevat een specifieke bepaling over belangenconflicten die betrekking heeft op reële, potentiële of vermoede situaties waarin zich een belangenconflict voordoet ten aanzien van personeelsleden van de aanbestedende dienst of van aanbieders van aanbestedingsdiensten die in het aanbestedingsproces optreden, en bestuursleden van de aanbestedende dienst die de uitkomst van een aanbestedingsprocedure kunnen beïnvloeden, zelfs al zijn zij er formeel niet bij betrokken.
Onrechtmatig gedrag: Het voorstel bevat een specifieke bepaling om op te treden tegen onrechtmatig gedrag van gegadigden en inschrijvers: pogingen om het besluitvormingsproces onrechtmatig te beïnvloeden of het sluiten van overeenkomsten met andere deelnemers om het resultaat van de procedure te manipuleren moeten uit de procedure worden gebannen. Dergelijke onrechtmatige activiteiten schenden de grondbeginselen van het recht van de Europese Unie en kunnen resulteren in ernstige verstoringen van de concurrentie.
Onbillijke voordelen: Marktraadplegingen zijn voor aanbestedende diensten een nuttig instrument om informatie te vergaren over de structuur, de mogelijkheden en de capaciteit van een markt terwijl marktdeelnemers tegelijkertijd voorgelicht worden over de aanbestedingsplannen en vereisten van de aankopende instanties Verkennende contacten met marktdeelnemers mogen echter niet leiden tot onbillijke voordelen en concurrentievervalsing. Het voorstel bevat daarom een specifieke bepaling over vrijwaringsmechanismen tegen ongegronde bevoordeling van deelnemers die de aanbestedende dienst geadviseerd hebben of bij de voorbereiding van de procedure betrokken zijn geweest.
5) Bestuur
Nationale toezichtsinstanties: Uit de evaluatie is gebleken dat niet alle lidstaten consequent en systematisch toezicht houden op de uitvoering en werking van de aanbestedingsregels. Dit legt een hypotheek op efficiënte en eenvormige toepassing van de Europese wetgeving. In het voorstel is derhalve bepaald dat de lidstaten één nationale instantie aanwijzen die belast is met het toezicht, de tenuitvoerlegging en de controle van de aanbestedingsregels. Alleen deze instantie met overkoepelende taken zal een overzicht verkrijgen van de belangrijkste moeilijkheden bij de uitvoering en zal in staat zijn passende oplossingen voor te stellen voor meer structurele problemen. De instantie zal zich in een goede positie bevinden om rechtstreeks feedback te geven over de werking van het beleid en over potentiële zwakke punten in de nationale wetgeving en de praktijk, en zal dus bijdragen tot een snelle afbakening van oplossingen en een verbetering van de aanbestedingsprocedures.
Kenniscentra: In vele gevallen beschikken de aanbestedende diensten niet over de interne expertise om complexe aanbestedingsprojecten te behandelen. Aangepaste en onafhankelijke professionele ondersteuning door administratieve structuren kan het resultaat van aanbestedingen aanzienlijk verbeteren door een vergroting van de kennisbasis en de professionele ervaring van de aanbestedende instanties en door bijstand aan het bedrijfsleven en met name kmo's. Het voorstel verplicht de lidstaten derhalve ondersteunende structuren aan te bieden met juridisch en economisch advies, richtsnoeren, opleiding en bijstand in de voorbereiding en uitvoering van aanbestedingsprocedures. Er bestaan op nationaal vlak reeds ondersteunende structuren of mechanismen die op zeer uiteenlopende wijze zijn georganiseerd maar toch verschillende belangstellingsgebieden voor aanbestedende diensten en instanties dekken. De lidstaten zullen deze mechanismen daarom kunnen gebruiken, hun expertise verder uitbouwen en deze diensten promoten als een geschikt en modern instrument voor passende ondersteuning van aanbestedende diensten en ondernemers.
Om corruptie en vriendjespolitiek beter te bestrijden zullen aanbestedende diensten verplicht zijn de tekst van de gegunde opdrachten te zenden aan de toezichtsinstantie, die deze opdrachten dus op verdachte patronen zal kunnen controleren en belanghebbende personen toegang tot deze documenten kan verlenen, voorzover gewettigde openbare of particuliere belangen daardoor niet aangetast worden. Er moet evenwel worden vermeden onevenredig zware administratieve lasten op te leggen: de verplichting tot doorzending van de volledige tekst van de gegunde opdracht moet daarom beperkt blijven tot opdrachten met een relatief hoge waarde. De voorgestelde drempels vormen daarom een juist evenwicht tussen een verzwaring van de administratieve lasten en een verhoogde transparantie: met een drempel van 1 000 000 euro voor leveringen en diensten en van 10 000 000 euro is deze verplichting van toepassing op 10 tot 20% van alle in het Publicatieblad bekendgemaakte aanbestedingen.
De voorschriften inzake toezichtsinstanties en kenniscentra voor de lidstaten zullen naar verwachting in het algemeen geen bijkomende financiële lasten meebrengen. Hoewel er enige kosten worden verwacht om bestaande mechanismen en structuren te hervormen en beter af te stemmen, zullen deze uitgaven gecompenseerd worden door de vermindering van de gerechtskosten (zowel voor aanbestedende diensten als ondernemingen), de kosten ten gevolge van vertragingen in de gunning van opdrachten door verkeerde toepassing van aanbestedingsregels of slechte voorbereiding van aanbestedingsprocedures, en de kosten die te wijten zijn aan de huidige versnippering en inefficiëntie in de adviesverlening aan aanbestedende diensten.
Administratieve samenwerking: Het voorstel voorziet ook in daadwerkelijke samenwerking, waardoor nationale toezichtsinstanties informatie en beste praktijken met elkaar kunnen delen en kunnen samenwerken door middel van het Informatiesysteem interne markt (IMI).