Toelichting bij COM(2012)15 - Aanpassing minimumvoorschriften voor gezondheid en veiligheid bij de blootstelling van werknemers aan de risico's van fysische agentia (elektromagnetische velden) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)15 - Aanpassing minimumvoorschriften voor gezondheid en veiligheid bij de blootstelling van werknemers aan de risico's van ... |
|---|---|
| bron | COM(2012)15   |
| datum | 25-01-2012 |
Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel is bedoeld om de omzettingstermijn van Richtlijn 2004/40/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de minimumvoorschriften inzake gezondheid en veiligheid met betrekking tot de blootstelling van werknemers aan de risico's van fysische agentia (elektromagnetische velden) (achttiende bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van Richtlijn 89/391/EEG)[1] te verlengen tot 30 april 2014.
In 2006 heeft de medische wereld de Commissie laten weten problemen te verwachten met de toepassing van die richtlijn. De in de richtlijn vastgestelde grenswaarden voor de blootstelling zouden de toepassing en verdere ontwikkeling van medische toepassingen op basis van magnetische resonantie (MR) buitensporig beperken, terwijl dit inmiddels een onmisbare techniek voor de diagnose en behandeling van een aantal ziekten geworden is. Andere industriesectoren hebben daarna aangegeven dat zij zich zorgen maken over de gevolgen van de richtlijn voor hun werkzaamheden.
Naar aanleiding van deze bezwaren heeft de Commissie een aantal maatregelen genomen.
Om de Commissie in staat te stellen een diepgaande effectbeoordeling uit te voeren en wijzigingen voor te stellen, is de omzettingstermijn van de richtlijn bij Richtlijn 2008/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2008 tot wijziging van Richtlijn 2004/40/EG betreffende de minimumvoorschriften inzake gezondheid en veiligheid met betrekking tot de blootstelling van werknemers aan de risico's van fysische agentia (elektromagnetische velden)[2] verlengd van 30 april 2008 tot 30 april 2012.
De Commissie heeft de situatie nauwkeurig onderzocht, waarbij ze de jongste wetenschappelijke studies heeft beoordeeld, waaronder de door de Commissie geïnitieerde studie, naar de mogelijke negatieve gevolgen van de in de richtlijn vastgestelde grenswaarden voor de blootstelling voor toepassing van beeldvormingstechnieken op basis van magnetische resonantie (MR) in de medische praktijk. Na een aanzienlijk aantal raadplegingen, en met inachtneming van de jongste wetenschappelijke aanbevelingen[3], heeft de Commissie op 14 juni 2011 het voorstel COM(2011) 348 vastgesteld voor een nieuwe richtlijn ter wijziging en vervanging van Richtlijn 2004/40/EG, met als doel een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en veiligheid van werknemers te garanderen maar tegelijkertijd de huidige toepassing en verdere ontwikkeling van medische en andere industriële activiteiten waarbij elektromagnetische velden worden gebruikt, mogelijk te blijven maken. De belangrijkste reden voor de vertraagde vaststelling is dat de nieuwe internationale aanbevelingen voor de blootstelling van werknemers en de algemene bevolking aan elektromagnetische velden pas in december 2010 zijn gepubliceerd, in plaats van in 2009 zoals verwacht.
Het voorstel COM(2011) 348 heeft bovendien tot doel een aanzienlijk aantal andere bepalingen van Richtlijn 2004/40/EG bij te werken en te verbeteren; ook introduceert het enkele nieuwe elementen die de uitvoering door werkgevers, met name kleine bedrijven, vergemakkelijken.
Onmiddellijk na de vaststelling van het voorstel van de Commissie zijn het Europees Parlement en de Raad aan het werk gegaan om Richtlijn 2004/40/EG vóór 30 april 2012 te wijzigen.
Als gevolg van:
· de technische complexiteit van het onderwerp, waardoor langdurige besprekingen met nationale deskundigen vereist zijn, en
· de sterk uiteenlopende opvattingen omtrent enkele van de belangrijkste bepalingen van het voorstel
is het echter onwaarschijnlijk dat het Europees Parlement en de Raad de vaststellingsprocedure vóór 30 april 2012 zullen afronden.
Gezien deze situatie is een nieuwe richtlijn nodig waarin de omzettingstermijn van Richtlijn 2004/40/EG voor de tweede maal wordt verlengd. Voorkomen moet worden dat na 30 april 2012, de uiterste datum voor de omzetting door alle lidstaten van de huidige Richtlijn 2004/40/EG, een zeer onzekere juridische situatie ontstaat wanneer geen verdere maatregelen worden genomen.
Deze rechtsonzekerheid zou de volgende twee gevolgen hebben:
– de Commissie zou in beginsel inbreukprocedures wegens niet-mededeling van de omzettingsmaatregelen moeten inleiden tegen alle lidstaten die de richtlijn nog niet hebben omgezet;
– Richtlijn 2004/40/EG zou verticale rechtstreekse werking krijgen in de nationale rechtsorde van alle lidstaten en burgers zouden hun regeringen voor de rechtbank kunnen dagen wegens het niet uitvoeren van de richtlijn.
Het is gepast de omzettingstermijn met twee jaar te verlengen, om het Europees Parlement en de Raad voldoende tijd te gunnen om op basis van het voorstel COM(2011) 348 van de Commissie voor een nieuwe richtlijn ter bijwerking en verbetering van de bepalingen van Richtlijn 2004/40/EG en intrekking en vervanging van de eerdere richtlijn overleg te voeren en tot een compromis te komen.
1.2. Richtlijn 2004/40/EG
Richtlijn 2004/40/EG is de achttiende bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van Richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheidsbescherming van werknemers op het werk. Zij heeft betrekking op de schadelijke effecten op korte termijn voor de gezondheid van tijdens het werk aan elektromagnetische velden blootgestelde werknemers.
De bepalingen van de richtlijn zijn minimumvoorschriften, wat betekent dat elke lidstaat strengere bepalingen kan vaststellen.
In de richtlijn worden grenswaarden voor de blootstelling aan tijdsafhankelijke elektrische, magnetische en elektromagnetische velden met een frequentie van 0 tot 300 GHz[4] vastgesteld. Werknemers mogen niet blootgesteld worden aan veldsterkten die groter zijn dan deze limieten, die gebaseerd zijn op de gevolgen voor de gezondheid en biologische overwegingen.
De richtlijn bevat voorts actiewaarden voor zowel tijdsafhankelijke als statische velden. Deze waarden zijn rechtstreeks meetbaar en geven aan wanneer de werkgever een of meer in de richtlijn genoemde maatregelen moet nemen. Naleving van deze actiewaarden houdt automatisch in dat de desbetreffende grenswaarden voor blootstelling worden nageleefd.
De grenswaarden van de richtlijn zijn in 1998 vastgesteld op grond van de aanbevelingen van de ICNIRP, de organisatie die wereldwijd erkenning geniet als autoriteit wat betreft de beoordeling van de gezondheidseffecten van dit soort straling. De ICNIRP werkt nauw samen met tal van internationale organisaties als de WHO, IAO, IRPA, ISO, Cenelec, IEC, CIE en IEEE.
De richtlijn volgt dezelfde preventiefilosofie als in meer algemene zin is vastgesteld in de kaderrichtlijn, Richtlijn 89/391/EEG:
– bescherming van alle werknemers, ongeacht de sector waarin zij werkzaam zijn, waarbij werknemers die aan dezelfde risico's zijn blootgesteld recht hebben op hetzelfde beschermingsniveau;
– de werkgever is verplicht de risico's te bepalen en te evalueren;
– de geconstateerde risico's moeten worden weggenomen, of als dat niet mogelijk is, tot een minimum worden beperkt;
– specifieke voorlichting en scholing voor en overleg met de betrokken werknemers;
– adequaat medisch toezicht.
De richtlijn geldt voor alle sectoren en moet uiterlijk 30 april 2012 in nationale wetgeving zijn omgezet, als er verder geen actie wordt ondernomen.
Voordat de richtlijn werd goedgekeurd is zowel in de Raad als in het Europees Parlement uitvoerig gesproken over het specifieke geval MRI. Nationale deskundigen van instellingen als de Britse National Radiation Protection Board (NRPB), het Franse Institut national de recherche et de sécurité (INRS), het Finse Institute of Occupational Health (FIOH) en het Duitse Bundesamt für Strahlenschutz (BfS) hebben bij de onderhandelingen in de Raad technische ondersteuning verleend. Het voorzitterschap van de Raad heeft de ICNIRP herhaaldelijk om advies gevraagd.
Aangezien niets duidde op ongewenste gevolgen hebben het Europees Parlement en de Raad de richtlijn vastgesteld, waarbij zij alleen enkele wijzigingen aanbrachten in de oorspronkelijk door de Commissie voorgestelde waarden; Onder andere werd geen grenswaarde vastgesteld voor de blootstelling aan statische magneetvelden (die een essentiële rol spelen bij MRI), omdat die waarde destijds opnieuw geëvalueerd werd in het licht van de jongste wetenschappelijke gegevens van dat moment.
1.3. Voorstel COM(2011) 348 voor een nieuwe richtlijn
Bovengenoemd voorstel heeft tot doel de bepalingen van Richtlijn 2004/40/EG bij te werken en te verbeteren, alsmede om die richtlijn in te trekken en te vervangen. Daarbij wordt vastgehouden aan een aantal belangrijke beginselen en bepalingen van Richtlijn 2004/40/EG.
De belangrijkste voorgestelde wijzigingen, waarbij rekening wordt gehouden met de recentste wetenschappelijke gegevens, zijn:
– duidelijkere definities, met name van schadelijke gezondheidseffecten (Richtlijn 2004/40/EG, artikel 2);
– opneming van een herzien systeem voor grens- en referentiewaarden die verschillen van de huidige grenswaarden en actiewaarden voor frequenties tussen 0 en 100 kHz (dit zal gevolgen hebben voor de artikelen 2 en 3 van en de bijlage bij Richtlijn 2004/40/EG);
– invoering van indicatoren om metingen en berekeningen te vergemakkelijken (artikel 3, lid 3) en als leidraad te dienen bij het in aanmerking nemen van meetonzekerheden. De bij de Richtlijnen 1999/5/EG en 2006/95/EG vastgestelde wetgeving inzake productveiligheid waarborgt dat de bevolking, met inbegrip van werknemers, niet aan hogere dan de in Aanbeveling 1999/519/EEG vastgestelde niveaus wordt blootgesteld als de producten overeenkomstig de bestemming ervan worden gebruikt. Aangezien de voor de bevolking vastgestelde niveaus lager zijn dan die voor werknemers en ook bescherming tegen effecten op lange termijn omvatten, zal bij naleving van die richtlijnen ook worden gezorgd voor een afdoende bescherming in deze situaties;
– invoering van enige richtsnoeren om te zorgen voor eenvoudigere maar efficiëntere risicobeoordelingen (artikel 4), waardoor het uitvoeren van evaluaties wordt vergemakkelijkt en de lasten voor kleine en middelgrote ondernemingen worden beperkt;
– invoering van een beperkte maar passende mate van flexibiliteit door een gecontroleerd kader voor beperkte afwijkingen van de grenswaarden en actiewaarden voor de industrie voor te stellen; Het voorstel omvat twee specifieke afwijkingen, één voor medische toepassingen op basis van magnetische resonantie (MR) en één voor de strijdkrachten. Een derde afwijking is bedoeld voor incidentele situaties en vereist streng toezicht en goedkeuring door de lidstaten, gevolgd door een evaluatie. De lidstaten moeten de Commissie in kennis stellen van de verleende vergunningen. Deze drie afwijkingen vloeien voort uit intensieve raadplegingen van alle belanghebbenden en de reikwijdte ervan is duidelijk omschreven; zij garanderen een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en veiligheid maar waarborgen tegelijkertijd dat medische en industriële activiteiten niet onevenredig worden belemmerd;
– opneming van gronden voor medisch toezicht (artikel 8);
– speciale aandacht voor het specifieke geval van medische toepassingen waarbij gebruik wordt gemaakt van magnetische resonantie en aanverwante activiteiten;
– voorzien in aanvullende niet-bindende maatregelen, zoals een niet-bindende praktische gids.
2. RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING 2.1. Raadpleging van belanghebbende partijen
Raadpleging van het Raadgevend Comité voor veiligheid en gezondheid op de arbeidsplaats
De vertegenwoordigers van de sociale partners en de regeringsvertegenwoordigers van de 27 lidstaten in het Raadgevend Comité voor veiligheid en gezondheid op de arbeidsplaats hebben zich op de plenaire vergadering van 1 december 2011 uitgesproken voor verlenging van de termijn voor de omzetting van Richtlijn 2004/40/EG in de nationale rechtsorde van de lidstaten om het optreden van een situatie van rechtsonzekerheid na 30 april 2012 te voorkomen en het Europees Parlement en de Raad voldoende tijd te gunnen om tot een compromis inzake het voorstel COM(2011) 348 van de Commissie te komen.
Raadpleging van de sociale partners in de EU
Gezien de aard van het voorstel, dat alleen betrekking heeft op de omzettingstermijn van de richtlijn en de inhoudelijke bepalingen ongemoeid laat, is in overleg met de Juridische dienst en het Secretariaat-generaal van de Commissie besloten dat formele raadpleging van de sociale partners op Europees niveau overeenkomstig artikel 154 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie niet nodig is. De bedrijfstakoverkoepelende sociale partners in de EU zijn desalniettemin van het voorstel op de hoogte gesteld door middel van een brief van commissaris Andor en uitgenodigd om hun opmerkingen kenbaar te maken.
2.2. Toezending van het voorstel aan de nationale parlementen,
Ontwerpen van wetgevingshandelingen, met inbegrip van voorstellen van de Commissie, die bij het Europees Parlement en de Raad worden ingediend, moeten worden doorgestuurd naar de nationale parlementen overeenkomstig het Protocol (nr.
1) betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie, dat aan de Verdragen is gehecht.
Overeenkomstig artikel 4 van het protocol moet er een periode van acht weken verstrijken tussen het tijdstip waarop een ontwerp van een wetgevingshandeling aan de nationale parlementen beschikbaar wordt gesteld, en de datum waarop het met het oog op de vaststelling ervan of op de vaststelling van een standpunt in het kader van een wetgevingsprocedure op de voorlopige agenda van de Raad wordt geplaatst.
Krachtens artikel 4 zijn echter uitzonderingen mogelijk in spoedeisende gevallen, waarvoor de redenen in de handeling of het standpunt van de Raad moeten worden aangegeven. De vaststelling van dit voorstel door het Europees Parlement en de Raad moet worden beschouwd als een uiterst urgente aangelegenheid om de bovengenoemde redenen, die als volgt kunnen worden samengevat.
Het voorstel COM(2011) 348 van de Commissie, dat op dit moment door het Europees Parlement en de Raad wordt besproken, heeft tot doel vóór 30 april 2012 de bepalingen van Richtlijn 2004/40/EG bij te werken en te verbeteren, alsmede die richtlijn in te trekken en te vervangen. Als gevolg daarvan heeft de overgrote meerderheid van de lidstaten Richtlijn 2004/40/EG niet omgezet, in afwachting van de vaststelling van de nieuwe bijgewerkte richtlijn op basis van het bovengenoemde voorstel.
Gezien de complexiteit van het onderwerp en de sterk uiteenlopende opvattingen binnen de Raad lijkt het uitgesloten dat het Europees Parlement en de Raad de goedkeuringsprocedure vóór het aflopen van de termijn van 30 april 2012 kunnen afronden.
Dit voorstel heeft uitsluitend tot doel de omzettingstermijn van Richtlijn 2004/40/EG met twee jaar uit te stellen, en moet derhalve met spoed worden vastgesteld in de zeer korte tijd die nog beschikbaar is. Als het voorstel niet uiterlijk op 30 april 2012 wordt vastgesteld, kan dit negatieve rechtsgevolgen hebben in de interne rechtsordes van alle lidstaten die de richtlijn nog niet hebben omgezet (zie punt 1.1 hierboven).
Effectbeoordeling
Gezien de urgentie van het voorstel en de beperkte effecten ervan, gaat het voorstel niet vergezeld van een afzonderlijke effectbeoordeling.
Door in deze fase niets te doen zou de overgrote meerderheid van de lidstaten die Richtlijn 2004/40/EG nog niet in nationaal recht hebben omgezet ertoe verplicht worden dit alsnog te doen en de richtlijn daarna toe te passen binnen een uiterst kort tijdsbestek, namelijk vóór het aflopen van de huidige termijn van 30 april 2012, met mogelijk ernstige gevolgen voor de continuïteit van de gezondheidszorg waarbij MRI gebruikt wordt. Ook zou dit negatieve gevolgen kunnen hebben voor bepaalde industriële activiteiten.
In alle lidstaten die de richtlijn niet vóór het aflopen van de termijn hebben omgezet zou een uiterst onzekere juridische situatie optreden. Op grond van het door het Hof van Justitie vastgestelde beginsel van de verticale rechtstreekse werking van EU-richtlijnen zouden burgers rechtszaken kunnen aanspannen tegen die lidstaten voor het niet toepassen van de richtlijn. Tevens zou de Commissie in beginsel inbreukprocedures wegens niet-mededeling van de omzettingsmaatregelen moeten inleiden tegen die lidstaten.
Verlenging van de omzettingstermijn betekent dat MRI en bepaalde industriële toepassingen niet nodeloos geblokkeerd worden. Tegelijkertijd zou uitstel voldoende tijd bieden om de richtlijn, en met name de grenswaarden voor blootstelling, bij te werken en te verbeteren door middel van een nieuwe richtlijn op basis van het voorstel COM(2011) 348 van de Commissie. Hiermee zou recht worden gedaan aan nieuwe wetenschappelijke inzichten en een hoog beschermingsniveau voor de werknemers en de continuïteit van de economische activiteiten gewaarborgd worden.
De voorgestelde wijziging heeft alleen betrekking op de verplichting van de lidstaten om de richtlijn uiterlijk 30 april 2012 om te zetten, en verlengt deze termijn tot 30 april 2014. De materiële bepalingen van de desbetreffende richtlijn worden er niet door gewijzigd, en de wijziging houdt derhalve geen nieuwe verplichtingen voor het bedrijfsleven in.
3. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL 3.1. Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
Het voorstel wijzigt artikel 13, lid 1, van Richtlijn 2004/40/EG door de omzettingstermijn te verlengen tot 30 april 2014.
Rechtsgrondslag
Artikel 153, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel betrekking heeft op een gebied — namelijk de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van werknemers op het werk — dat niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie valt.
De doelstellingen van dit voorstel kunnen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt omdat bepalingen van richtlijnen niet op nationaal niveau gewijzigd of ingetrokken kunnen worden.
De doelstellingen van het voorstel kunnen alleen door optreden van de Unie worden verwezenlijkt; er wordt immers voorgesteld een rechtsinstrument van de Unie te wijzigen en dat kunnen de lidstaten niet op hun niveau doen.
Het subsidiariteitsbeginsel is geëerbiedigd omdat dit voorstel reeds bestaande wetgeving van de Unie wijzigt.
Evenredigheidsbeginsel
Dit voorstel is om de volgende reden in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
De materiële bepalingen van de huidige EU-wetgeving worden er niet door gewijzigd: het beperkt zich ertoe de omzettingstermijn van Richtlijn 2004/40/EG tot 30 april 2014 te verlengen, om het optreden van een situatie van rechtsonzekerheid na het aflopen van de huidige termijn te voorkomen en het Europees Parlement en de Raad voldoende tijd te gunnen om het voorstel COM(2011) 348 van de Commissie, dat tot doel heeft de bepalingen van Richtlijn 2004/40/EG bij te werken en te verbeteren, alsmede die richtlijn in te trekken en te vervangen, te bespreken en tot een compromis te komen.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): richtlijn.
Andere instrumenten komen niet in aanmerking. Een richtlijn is het aangewezen instrument om een richtlijn te wijzigen.
Inhoudsopgave
– Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.
·
Vereenvoudiging
Het voorstel behelst geen vereenvoudiging van de wetgeving. Het is alleen bedoeld om de omzettingstermijn van Richtlijn 2004/40/EG te verlengen tot 30 april 2014.
·
Intrekking van bestaande wetgeving
De vaststelling van het voorstel heeft geen intrekking van bestaande wetgeving tot gevolg.
·
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.
·
Nadere uitleg van het voorstel, per hoofdstuk of per artikel
Het voorstel is bedoeld om de omzettingstermijn van Richtlijn 2004/40/EG te verlengen tot 30 april 2014. Deze verlenging met twee jaar van de termijn voor de omzetting van de bepalingen in nationaal recht is ingegeven door de geuite en deels bevestigde vrees dat de in de richtlijn vastgestelde grenswaarden voor de blootstelling onevenredige gevolgen kunnen hebben voor de continuïteit van medische verrichtingen waarbij MRI wordt gebruikt. Na de verlenging is er voldoende tijd om de richtlijn, en met name de grenswaarden voor de blootstelling, bij te werken en te verbeteren door middel van een nieuwe richtlijn op basis van het voorstel COM(2011) 348 van de Commissie, dat op dit moment door het Europees Parlement en de Raad wordt besproken en dat tot doel heeft een hoog beschermingsniveau voor de werknemers en de continuïteit van medische verrichtingen en andere economische activiteiten te waarborgen. Verlenging van de termijn met twee jaar zal tevens negatieve rechtsgevolgen in de rechtsordes van de lidstaten die de richtlijn nog niet hebben omgezet, voorkomen.
Artikel 1 van het voorstel brengt deze wijziging aan artikel 13, lid 1, getiteld 'Omzetting', van Richtlijn 2004/40/EG.