Toelichting bij COM(2012)129 - Wijziging van Richtlijn 2009/16/EG betreffende havenstaatcontrole - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)129 - Wijziging van Richtlijn 2009/16/EG betreffende havenstaatcontrole. |
|---|---|
| bron | COM(2012)129   |
| datum | 23-03-2012 |
Het Verdrag betreffende Maritieme arbeid (MLC) van 2006 is op 23 februari 2006 in Genève nagenoeg met eenparigheid van stemmen door de IAO aangenomen. Het is van toepassing op de internationale scheepvaart en heeft betrekking op belangrijke kwesties, zoals de minimumvereisten voor zeevarenden om aan boord van een schip te mogen werken (titel I van het MLC), de arbeidsvoorwaarden (titel II), huisvesting, recreatievoorzieningen, voeding en catering (titel III), de bescherming van de gezondheid, medische zorg, welzijn en sociale zekerheid (titel IV), en de naleving en handhaving (titel V) om correcte werk- en leefomstandigheden aan boord van schepen te waarborgen. Het verdrag voorziet ook in procedures voor de tenuitvoerlegging van deze bepalingen. Het verdrag kan worden beschouwd als het eerste maritieme arbeidswetboek voor de meer dan 1,2 miljoen zeevarenden en alle reders en scheepvaartlanden in de wereld.
De EU-lidstaten en de Commissie hebben de totstandkoming van het IAO-verdrag van meet af aan ondersteund. De EU onderschrijft de doelstelling van het MLC om op wereldschaal gelijke concurrentievoorwaarden in de scheepvaart tot stand te brengen door de vaststelling van gemeenschappelijke minimumnormen voor alle vlaggen en zeevarenden. Bij Beschikking 2007/431/EG van 7 juni 2007 heeft de Raad de lidstaten gemachtigd, in het belang van de Europese Gemeenschap, het Verdrag van de Internationale Arbeidsorganisatie van 2006 betreffende maritieme arbeid te ratificeren[1]. Een aantal lidstaten hebben het verdrag reeds geratificeerd (Bulgarije, Spanje, Luxemburg, Denemarken, Letland en Nederland); in een aantal andere lidstaten gebeurt dat binnenkort. De nationale wetgevingen van de lidstaten bieden in het algemeen een betere en meer gedetailleerde bescherming dan de IAO-normen. Om de samenhang tussen de internationale en nationale normen te handhaven en het verdrag te ratificeren, moet vooraf een uitgebreide en tijdrovende screening van de nationale wetgevingen worden uitgevoerd.
Tot dusver hebben 22 landen, die meer dan 45% van de wereldwijde tonnage vertegenwoordigen, het MLC geratificeerd terwijl 30 ratificaties en 33% van de wereldvloot vereist zijn om het MLC in werking te doen treden.
Voorts heeft de EU Richtlijn 2009/13/EG van de Raad van 16 februari 2009 tot tenuitvoerlegging van de overeenkomst tussen de Associatie van reders van de Europese Gemeenschap (ECSA) en de Europese Federatie van Vervoerswerknemers (ETF) inzake het Verdrag betreffende maritieme arbeid van 2006 en tot wijziging van Richtlijn 1999/63/EG[2] aangenomen. Richtlijn 2009/13/EG is een opmerkelijk resultaat van het sectoraal sociaal overleg.
Daartoe dienen de lidstaten onder meer Richtlijn 2009/13/EG toe te passen bij de uitoefening van hun bevoegdheden als vlaggenstaat. Middels Richtlijn 2009/13/EG is de Europese regelgeving in overeenstemming gebracht met de internationale normen van het MLC. In de richtlijn zijn de relevante bepalingen van het MLC betreffende de rechten van zeevarenden van de voornoemde titels I, II, III en IV opgenomen.
De Europese sociale partners, die de overeenkomst ten uitvoer wensen te leggen door middel van een besluit van de Raad op basis van artikel 155 VWEU, zijn echter niet bevoegd om in hun overeenkomst de handhavingsregels van titel V op te nemen en hebben de Commissie gevraagd de nodige stappen te nemen. Dat is het doel van dit initiatief inzake de verantwoordelijkheden van havenstaten.
Dit initiatief past binnen het EU-beleid inzake de maritieme beroepen. Zoals gesteld in de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's 'Strategische doelstellingen en aanbevelingen voor het zeevervoersbeleid van de EU tot 2018'[3], wenst de EU de belangstelling van de Europeanen voor zeevaartberoepen aan te wakkeren door een aantal initiatieven van de Commissie, de lidstaten en de sector zelf. De tenuitvoerlegging van het MLC, waardoor de leef- en werkomstandigheden aan boord van schepen aanzienlijk zullen verbeteren, sluit perfect aan bij die doelstelling. In de mededeling wordt benadrukt dat de overeenkomst tussen de sociale partners van de EU over de tenuitvoerlegging van de essentiële elementen van dit verdrag aantoont dat hiervoor binnen de sector brede steun bestaat en dat de EU en haar lidstaten derhalve dienen te streven naar:
- de snelle bekrachtiging van het MLC door de lidstaten en de spoedige goedkeuring van het voorstel van de Commissie, dat gebaseerd is op de overeenkomst tussen de sociale partners om de kernelementen ervan in de EU-wetgeving om te zetten;
- de efficiënte handhaving van de nieuwe regels door middel van passende maatregelen, inclusief de vereisten inzake vlaggen- en havenstaatcontrole[4].
In het Witboek "stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem"[5] wordt gewezen op het belang van een sociale agenda voor het zeevervoer om de aantrekkelijkheid van het zeevaartberoep te vergroten en de veiligheid te verbeteren. In het begeleidend werkdocument bij het Witboek wordt een voorstel voor een effectieve handhaving van het MLC aangekondigd.
Dit voorstel is nauw verbonden met het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de verantwoordelijkheden van de vlaggenstaat met betrekking tot de handhaving van Richtlijn 2009/13/EG.
De scheepvaart wordt vaak en ook door de IAO expliciet de eerste sector met een mondiale dimensie genoemd. Dat vergt een passende internationale regelgevende aanpak met mondiale normen die voor de hele sector gelden.
Het MLC is in 2006 goedgekeurd en biedt alle zeevarenden, ongeacht hun nationaliteit en de vlag van het schip, uitgebreide rechten en bescherming.
Het MLC beoogt enerzijds degelijke arbeidsomstandigheden voor zeevarenden en anderzijds een eerlijke concurrentie tussen reders. Het verdrag beschrijft de verschillende aspecten van de goede arbeidsomstandigheden waar zeevarenden recht op hebben en is bedoeld om in de hele wereld te worden toegepast, gemakkelijk te begrijpen, actualiseerbaar en wordt op uniforme wijze gehandhaafd. Het is bedoeld als mondiaal instrument en moet de 'vierde pijler' worden van het internationale regelgevende stelsel voor een hoogwaardige scheepvaart als aanvulling op de drie belangrijke verdragen van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO): het Internationaal Verdrag voor de beveiliging van mensenlevens op zee (SOLAS), het Internationaal Verdrag betreffende de normen inzake certificering, opleiding en wachtdiensten (STCW) en het Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen (MARPOL).
Het MLC bevat vier titels inzake de rechten van zeevarenden: titel 1 betreffende de minimumvereisten om als zeevarende op een schip te mogen werken; titel 2 inzake de arbeidsvoorwaarden; titel 3 betreffende huisvesting, recreatievoorzieningen, voeding en catering; titel 4 inzake de bescherming van de gezondheid, medische zorg, welzijn en sociale zekerheid.
Daarnaast voorziet titel 5 van het MLC in mechanismen om het toezicht op de verschillende niveaus te verbeteren: het schip, de rederij, de vlaggenstaat, de havenstaat, de staten die werknemers leveren en het IAO-systeem voor een mondiale en uniforme naleving en controle. Naast een degelijke regelgeving was er immers behoefte aan een beter controle- en handhavingssysteem om komaf te maken met schepen die niet aan de normen inzake veiligheid, beveiliging en milieubescherming voldoen.
Daarom moet de EU er via de vlaggen- en havenstaatcontrole voor zorgen dat de toepasselijke maritieme arbeidsnormen van het MLC aan boord van alle schepen die een haven in de EU aandoen, worden nageleefd, ongeacht de nationaliteit van hun bemanning.
De handhaving van de MLC-normen via de vlaggenstaat- en havenstaatcontrole is tevens een manier om de strijd aan te gaan tegen sociale dumping, waardoor de arbeidsomstandigheden aan boord verslechteren en reders die correcte arbeidsvoorwaarden hanteren en de IAO-regels naleven, worden benadeeld.
De verantwoordelijkheid om te waarborgen dat een schip in overeenstemming is met de bepalingen van de relevante instrumenten berust bij de reders, de kapiteins en de vlaggenstaten. In sommige vlaggenstaten worden die bepalingen echter niet goed gehandhaafd. Zij komen hun verplichtingen op grond van de instrumenten van internationaal recht vastgestelde niet na of zijn te laks bij de toepassing van de scheepvaartnormen, waardoor sommige schepen een loopje nemen met de veiligheid, mensenlevens in gevaar brengen en een bedreiging vormen voor het mariene milieu. Om dit probleem aan te pakken zijn de havenstaatcontroles in het leven geroepen.
Havenstaten, als systeem van gestandaardiseerde inspectieprocedures, zijn juridisch bevoegd voor de schepen die hun havens aandoen en vormen een 'veiligheidsnet' om onveilige schepen te onderscheppen en er uiteindelijk voor te zorgen dat dergelijke schepen verdwijnen. In die context is het belangrijk om een nauwe samenwerking tot stand te brengen tussen vlaggen- en havenstaten.
Op dit moment worden reeds havenstaatcontroles uitgevoerd om de naleving af te dwingen van de sociale normen op basis van de IAO-verdragen, met name in het Verdrag betreffende minimumnormen op koopvaardijschepen van 1976 (IAO-verdrag nr. 147), waarin wordt verwezen naar:
- het Verdrag betreffende de minimumleeftijd, 1973 (nr. 138);
- het Verdrag betreffende de minimumleeftijd (arbeid op zee - herzien), 1936 (nr. 58);
- het Verdrag betreffende de minimumleeftijd (arbeid op zee), 1920 (nr.
7);
- het Verdrag betreffende de medische keuring (van zeevarenden), 1946 (nr. 73);
- het Verdrag betreffende de preventie van ongevallen (zeevarenden), 1970 (nr. 134) (artikelen 4 en 7);
- het Verdrag betreffende accommodatie voor scheepsbemanningen (herzien), 1949 (nr. 92);
- het Verdrag betreffende de voeding en catering (voor scheepsbemanningen), 1946 (nr. 68) (artikel 5);
- het Verdrag betreffende bekwaamheidscertificaten voor officieren, 1936 (nr. 53) (artikelen 3 en 4);
- het Verdrag betreffende het wervingscontract van zeelieden, 1926 (nr. 22);
- het Verdrag betreffende de repatriëring van zeevarenden, 1926 (nr. 23);
- het verdrag betreffende de vrijheid tot het oprichten van vakverenigingen en de bescherming van het vakverenigingsrecht, 1948 (nr. 87);
- het Verdrag betreffende het recht zich te organiseren en collectief te onderhandelen, 1949 (nr. 98).
Deze verdragen werden geconsolideerd in het MLC van 2006 maar zijn nog steeds van kracht aangezien sommige partijen ze misschien nog steeds willen toepassen zonder het MLC te ratificeren.
Het MLC bevat bepalingen inzake havenstaatcontrole en verplicht havenstaten de naleving van de MLC-vereisten te controleren op schepen die havens van verdragpartijen aandoen. Havenstaten vormen de tweede verdedigingslijn om het MLC te handhaven en dragen bij tot het wegwerken van inbreuken in de scheepvaart. Het verdrag bevat ook een 'geen gunstiger behandelings'-clausule. Op grond van die clausule dient elke verdragsluitende partij haar verantwoordelijkheden op grond van het verdrag op dusdanige wijze uit te oefenen dat schepen die de vlag voeren van een land dat het verdrag niet heeft geratificeerd, niet gunstiger worden behandeld dan schepen met een vlag van een verdragspartij. Deze clausule moet de uniformiteit op het gebied van inspecties bevorderen en bijdragen tot gelijke en gezonde concurrentievoorwaarden in de scheepvaart.
In de praktijk voorziet het MLC in een specifieke en eenvoudige procedure. Een eerste inspectie omvat een controle van de door de vlaggenstaat afgegeven documenten (het maritieme-arbeidscertificaat en een verklaring betreffende de naleving van de maritieme arbeidsregels) en een ronde op het schip om een beeld te krijgen van de bemanning en de toestand van het schip, met inbegrip van de machinekamer en de huisvesting, en na te gaan of de geldende normen worden nageleefd. Op basis van het professioneel oordeel van de haveninspecteurs en hun eventuele duidelijke indicaties dat het schip niet aan de internationale normen voldoet, kunnen grondigere inspecties worden uitgevoerd, met name wanneer er sprake is van tekortkomingen die volgens het MLC een duidelijk gevaar vormen voor de veiligheid, de gezondheid of de bescherming van zeevarenden.
Alle klachten betreffende de omstandigheden aan boord worden grondig onderzocht en indien nodig neemt de havenstaatinspecteur de nodige stappen. Indien nodig wordt het schip aan de ketting gelegd tot passende corrigerende maatregelen zijn genomen.
De IAO is, net als de IMO, een internationale wetgever met mondiale invloed met een permanent stelstel van internationale verdragen, regels, codes en aanbevelingen. Omdat de IAO geen rechtstreekse autoriteit aan boord van schepen uitoefent was er behoefte aan aanvullende regelgeving op EU- en nationaal niveau.
1.3.1 Richtlijn 2009/16/EG betreffende havenstaatcontrole[6]
Op EU-niveau moet Richtlijn 2009/16/EG het aantal inbreuken in de scheepvaart drastisch terugdringen dankzij:
a) een betere naleving van de internationale en relevante EU-wetgeving op het gebied van de veiligheid op zee, maritieme beveiliging, bescherming van het mariene milieu en de leef- en werkomstandigheden aan boord van schepen, ongeacht onder welke vlag zij varen;
b) het opstellen van gemeenschappelijke criteria voor controle van schepen door de havenstaat en harmonisering van de inspectie- en aanhoudingsprocedures, daarbij voortbouwend op de expertise en ervaringen in het kader van het Memorandum van Parijs (MOU van Parijs[7]);
c) in de Unie een havenstaatcontrolestelsel toe te passen dat is gebaseerd op de inspecties die in de Unie en in het onder het MOU van Parijs vallende gebied worden verricht, en dat ertoe strekt alle schepen te inspecteren met een regelmaat die wordt bepaald door het risicoprofiel van het betrokken schip, waarbij schepen met een hoger risicoprofiel vaker en grondiger worden geïnspecteerd.
Na de overeenkomst tussen de EU en de sociale partners zijn bepaalde normen van het MLC bij Richtlijn 2009/13/EG in het EU-recht opgenomen. In de bijlage zijn de relevante elementen opgenomen van de titels 1, 2, 3 en 4 van het MLC inzake de minimumvereisten om aan boord van een schip te werken (medisch attest, minimumleeftijd, opleiding en kwalificaties), de arbeidsvoorwaarden (arbeidsovereenkomsten zeevarenden, repatriëring, vergoeding voor zeevarenden in geval van verlies of zinken van het schip, bemanning, carrière en competentieontwikkeling en werkgelegenheidsperspectieven voor zeevarenden), bepalingen inzake huisvesting, recreatievoorzieningen, voeding en catering, bepalingen inzake de bescherming van de gezondheid, medische zorg, welzijn en sociale zekerheid, met inbegrip van de aansprakelijkheid van reders, en de toegang tot voorzieningen aan wal en ten slotte bepalingen inzake klachtenprocedures aan boord.
Tenzij uitdrukkelijk anders bepaald, is Richtlijn 2009/13/EG van toepassing op alle schepen in particuliere en overheidshanden waarmee doorgaans een economische activiteit wordt bedreven, met uitzondering van schepen die worden gebruikt voor de visvangst of voor soortgelijke doeleinden en traditioneel gebouwde schepen zoals dhows en jonken.
Inhoudsopgave
- Resultaten van de raadpleging van belanghebbende partijen
- Juridische elementen van het voorstel
- 1.1. Het Verdrag betreffende maritieme arbeid
- 1.2. De verantwoordelijkheden van MLC-havenstaten
- 1.3 De huidige EU-wetgeving
- 1.3.2 Richtlijn 2009/13/EG
- 3.1 De inhoud van het voorstel
- 3.1.1 Wijziging van de richtlijn betreffende havenstaatcontrole
- 3.1.2 Gedetailleerde toelichting van het voorstel
- 3.2 Rechtsgrondslag
- 3.3 Subsidiariteitsbeginsel
- 3.4 Evenredigheidsbeginsel
- 3.5 Keuze van instrumenten
- 3.6 Inwerkingtreding
De EU-lidstaten hebben, samen met de Commissie, die de coördinatie voor haar rekening nam, actief deelgenomen aan de MLC-onderhandelingen. Alle lidstaten van de Europese Unie hebben het MLC in 2006 goedgekeurd.
Tijdens een volwaardige openbare raadpleging hebbende lidstaten en belanghebbenden in juni 2011 bovendien de kans gekregen hun standpunten mee te delen.
Er bleek een algemene consensus te bestaan over de behoefte om de regelgeving inzake de vlaggen- en havenstaat te wijzigen om de MLC-voorschriften te handhaven.
De volgende specifieke effecten werden benadrukt: de verbetering van de maritieme veiligheid, het verbeteren van de kwaliteit van de scheepvaart, eerlijker concurrentie tussen reders uit de EU en reders uit derde landen en tussen EU- en niet-EU-vlaggen.
Belanghebbenden wezen tevens op de betere arbeidsomstandigheden voor alle zeevarenden, namelijk zeevarenden uit de Unie die op schepen onder een EU-vlag werken, zeevarenden uit de Unie die op schepen onder de vlag van een derde land werken en, buiten de EU, zeevarenden van buiten de Unie die aan boord van schepen uit derde landen varen.
Ook de taskforce maritieme werkgelegenheid en concurrentievermogen, een onafhankelijk orgaan dat in juli 2010 door vicevoorzitter Siim Kallas is opgericht en dat zijn werkzaamheden in juni 2011 heeft afgerond met de publicatie van een rapport[8] met beleidsaanbevelingen over de promotie van de beroepen in de zeevaart, heeft aanbevolen het MLC te handhaven.
In Richtlijn 2009/16/EG wordt reeds naar het MLC (overweging 5) en de IAO-normen verwezen (bijlage IV), maar de richtlijn moet worden geactualiseerd teneinde rekening te houden met de nieuwe MLC-documenten en ‑regelingen.
Derhalve wordt voorgesteld de richtlijn betreffende havenstaatcontrole te wijzigen:
- aan de door de inspecteurs te controleren documenten worden het maritieme-arbeidscertificaat en de verklaring betreffende de naleving van de maritieme arbeidsregels toegevoegd;
- de inspecties worden uitgebreid met nieuwe elementen (bv. dat voor elke zeevarende een door beide partijen ondertekende en passende arbeidsovereenkomst is opgesteld en dat in die overeenkomst de vereiste clausules zijn opgenomen);
- de reikwijdte van de onderzoeken naar aanleiding van klachten wordt uitgebreid en er wordt voorzien in een passende procedure.
Artikel 1 bevat alle wijzigingen die in Richtlijn 2009/16/EG moeten worden aangebracht om ze in overeenstemming te brengen met de MLC-vereisten.
Een aantal artikelen van de huidige Richtlijn 2009/16/EG (artikelen 2 en 19) en de bijlagen I; IV; V en X moeten worden aangevuld om enerzijds in de lijst van internationale verdragen ook te verwijzen naar het MLC en anderzijds de nieuwe documenten op grond van het MLC te vermelden, namelijk het maritieme-arbeidscertificaat en de verklaring betreffende de naleving van de maritieme arbeidsregels.
Op inhoudelijk vlak werden in het MLC specifieke procedures ingevoerd voor de behandeling van klachten. Die procedures zijn niet helemaal identiek aan de bepalingen van Richtlijn 2009/16/EG, die ook op andere dan sociale aangelegenheden van toepassing zijn. Het is niet de bedoeling het huidige in Richtlijn 2009/16/EG vastgestelde klachtensysteem te wijzigen, maar wel om dat aan te vullen met een procedure die aangepast is aan klachten in verband met het MLC. Daartoe zijn in het voorstel specifieke bepalingen opgenomen (artikel 1, lid 7).
Voorts houden een aantal wijzigingen verband met het feit dat Richtlijn 2009/16/EG de eerste keer wordt gewijzigd sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Derhalve moeten de nieuwe regels inzake gedelegeerde en uitvoeringshandelingen worden opgenomen.
3.1.3 Toelichtende stukken bij de aanmelding van omzettingsmaatregelen.
Op basis van de gezamenlijke politieke verklaringen (PB C 2011/369/2, PB C 2011/369/3) onderzoekt de Commissie nu geval per geval of toelichtende stukken nodig zijn. In het licht van het evenredigheidsbeginsel is geoordeeld dat toelichtende stukken voor onderhavig voorstel niet zinvol zijn omdat slechts een beperkt aantal wettelijke verplichtingen van een bestaande richtlijn door het voorstel worden gewijzigd. Het huidige voorstel bevat derhalve geen overweging betreffende toelichtende stukken.
Artikel 100, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Geharmoniseerde regels voor de tenuitvoerlegging moeten in de hele EU gelijke concurrentievoorwaarden helpen creëren om te voorkomen dat verstoring van de concurrentie op de interne markt te koste gaat van de scheepvaartveiligheid en alle zeevarenden, ongeacht hun nationaliteit, correcte werk- en leefomstandigheden te waarborgen. De ervaring met havenstaatcontrole op EU-niveau is dankzij de bundeling van middelen en de uitwisseling van informatie doeltreffend gebleken om een beter toezicht te waarborgen op schepen die EU-havens aandoen.
De handhaving van het MLC via de havenstaatcontrole overeenkomstig de EU-regelgeving blijkt de meest doeltreffende manier om de naleving van het verdrag met bestaande instrumenten af te dwingen.
In een context waarin de lidstaten minimumnormen ten uitvoer moeten leggen binnen hun nationale systemen en er sprake is van gedeelde bevoegdheden, is een richtlijn het geschikte instrument.
Deze richtlijn treedt in werking op de datum van inwerkingtreding van het Verdrag betreffende maritieme arbeid van 2006.