Toelichting bij COM(2012)131 - Handhaving van Richtlijn 96/71/EG betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)131 - Handhaving van Richtlijn 96/71/EG betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van ... |
|---|---|
| bron | COM(2012)131   |
| datum | 21-03-2012 |
Algemene context
Het vrije verkeer van werknemers, de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting zijn grondbeginselen van de Europese Unie.
Het vrije verkeer van werknemers moet worden onderscheiden van de vrijheid van dienstverrichting op grond van artikel 56 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Het vrije verkeer van werknemers geeft alle burgers het recht naar een andere lidstaat te reizen om er te wonen en te werken, en waarborgt dat zij in vergelijking met onderdanen van die staat niet het slachtoffer worden van discriminatie op het gebied van werkgelegenheid, beloning en andere arbeidsvoorwaarden. De vrijheid van dienstverrichting daarentegen geeft ondernemingen het recht om in een andere lidstaat diensten te verrichten. Daartoe kunnen zij hun eigen werknemers tijdelijk naar de andere lidstaat uitsturen ("detacheren") om er de werkzaamheden uit te oefenen die voor de dienstverrichting noodzakelijk zijn. Aldus gedetacheerde werknemers vallen onder Richtlijn 96/71/EG[1].
Die richtlijn wil een evenwicht tot stand brengen tussen de uitoefening van die vrijheid om grensoverschrijdende diensten te verrichten uit hoofde van artikel 56 VWEU en een passende mate van bescherming van de rechten van daarvoor tijdelijk in het buitenland gedetacheerde werknemers. Met het oog daarop bevat de richtlijn een aantal dwingende regels op EU-niveau die in het ontvangende land moeten worden toegepast op gedetacheerde werknemers[2]. Zij legt duidelijk omschreven basisarbeidsvoorwaarden en -omstandigheden vast die de dienstverrichter in het ontvangende land in acht moet nemen om een minimumniveau van bescherming van de werknemers te garanderen. De richtlijn biedt dus een wezenlijk niveau van bescherming aan werknemers die kwetsbaar kunnen zijn door hun situatie (tijdelijk werk in een vreemd land, problemen bij het vinden van rechtsbijstand of andere adequate vertegenwoordiging, onvoldoende kennis van plaatselijke wetten, instanties en taal). De richtlijn speelt ook een belangrijke rol bij het bevorderen van een klimaat van eerlijke concurrentie tussen alle dienstverrichters (ook die uit andere lidstaten) doordat zij gelijke mededingingsvoorwaarden en rechtszekerheid garandeert voor dienstverrichters, ontvangers van diensten en voor het verrichten van diensten gedetacheerde werknemers.
Belangrijkste elementen van Richtlijn 96/71/EG
De richtlijn is van toepassing op ondernemingen die werknemers tijdelijk detacheren in een andere lidstaat dan die wiens wetten de arbeidsverhouding beheersen. Zij betreft drie soorten grensoverschrijdende situaties:
- detachering in het kader van een overeenkomst tussen de onderneming van herkomst en de ontvanger van de dienst ("aanneming/onderaanneming");
- detachering aan een tot hetzelfde concern behorende vestiging of onderneming op het grondgebied van een andere lidstaat ("overplaatsing binnen de onderneming");
- terbeschikkingstelling door een uitzendbedrijf of onderneming van herkomst aan een ontvangende onderneming die in een andere lidstaat gevestigd is,
voor zover er in die drie gevallen gedurende de periode van detachering een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat[3].
De basisarbeidsvoorwaarden en -omstandigheden waaraan moet worden voldaan, zoals omschreven in artikel 3, lid 1, van de richtlijn, omvatten:
- maximale werk- en minimale rustperioden;
- minimumaantal betaalde vakantiedagen;
- minimumlonen, inclusief vergoeding voor overwerk (dit is niet van toepassing op de aanvullende bedrijfspensioenregelingen);
- voorwaarden voor het ter beschikking stellen van werknemers, inzonderheid door uitzendbedrijven;
- gezondheid, veiligheid en hygiëne op het werk;
- beschermende maatregelen met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van zwangere of pas bevallen vrouwen, kinderen en jongeren;
- gelijke behandeling van mannen en vrouwen, alsmede andere bepalingen inzake niet-discriminatie.
Voor zover die arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden zijn vastgelegd in wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, moeten de lidstaten die toepassen op op hun grondgebied gedetacheerde werknemers. De lidstaten dienen dergelijke voorwaarden eveneens toe te passen op gedetacheerde werknemers als die zijn vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten of scheidsrechterlijke uitspraken die algemeen verbindend zijn verklaard in de zin van artikel 3, lid 8, voor zover deze betrekking hebben op de in de bijlage bij de richtlijn genoemde activiteiten (activiteiten in de bouwsector). Voor andere activiteiten mogen de lidstaten kiezen of zij arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden voorschrijven die zijn vastgesteld in dergelijke collectieve arbeidsovereenkomsten of scheidsrechterlijke uitspraken (artikel 3, lid 10, tweede streepje). Met inachtneming van het Verdrag mogen zij ook arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden voorschrijven die betrekking hebben op andere aangelegenheden dan bedoeld in de richtlijn, voor zover het gaat om bepalingen van openbare orde (artikel 3, lid 10, eerste streepje).
De richtlijn verplicht de lidstaten niet om een minimumloon in te voeren. Bij de vaststelling van de richtlijn verklaarden de Raad en de Commissie dat artikel 3, lid 1, eerste en tweede alinea, voor lidstaten wier wetgeving niet voorziet in minimumlonen, geen verplichting inhoudt om minimumlonen in te voeren[4].
Hoewel de richtlijn niet rechtstreeks van toepassing is op in derde landen gevestigde ondernemingen, bepaalt artikel 1, lid 4, dat ondernemingen die gevestigd zijn in een derde land geen gunstiger behandeling mogen krijgen dan in een lidstaat gevestigde ondernemingen. Dat betekent dat de lidstaten in een derde land gevestigde ondernemingen geen gunstiger concurrentiepositie mogen bieden dan in een lidstaat gevestigde ondernemingen, met name wat arbeidsvoorwaarden en loonkosten betreft. De richtlijn legt voor hun werknemers dus indirect een minimumbeschermingsniveau vast.
Verder bevatten de artikelen 4, 5 en 6 van de richtlijn bepalingen inzake toegang tot informatie, administratieve samenwerking, handhaving en rechterlijke bevoegdheid.
Politieke context — ontwikkelingen sinds de vaststelling van de richtlijn in 1996
Reeds vóór de vaststelling van de detacheringsrichtlijn was de vraag of, en zo ja, in welke mate nationale arbeidsreglementeringen konden worden toegepast op werknemers van buitenlandse dienstverrichters zeer controversieel, zoals uit de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie blijkt.
In 2003 heeft de Commissie de uitvoering en toepassing van de richtlijn geëvalueerd en daarover een verslag opgesteld[5]. In dat verslag wordt melding gemaakt van verschillende tekortkomingen en problemen met een onjuiste uitvoering en/of toepassing van de richtlijn in bepaalde lidstaten.
Voorts stelde de Commissie in 2006[6] richtsnoeren vast om te verduidelijken in welke mate bepaalde nationale controlemaatregelen naar geldend EU-recht zoals dat in de rechtspraak van het Hof is uitgelegd, gerechtvaardigd en evenredig kunnen zijn. In een tweede mededeling van de Commissie uit 2007[7] werden verschillende tekortkomingen aangestipt met betrekking tot de wijze waarop in sommige lidstaten controles werden verricht en met betrekking tot de slechte kwaliteit van de administratieve samenwerking en de toegang tot informatie[8].
De arresten van het Hof van Justitie in de zaken Viking-Line, Laval, Rüffert en Commissie/Luxemburg[9] gaven aanleiding tot een intensieve discussie tussen de instellingen van de EU, academici en de sociale partners. Die draaide rond twee belangrijke kwesties.
De eerste betrof de vraag naar het juiste evenwicht tussen de uitoefening door de vakbonden van het recht om collectieve actie te voeren, met inbegrip van het stakingsrecht, en de in het VWEU verankerde economische vrijheden, inzonderheid de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting. De tweede betrof de uitlegging van een aantal centrale bepalingen van Richtlijn 96/71/EG, zoals het begrip openbare orde, de materiële werkingssfeer van de door de richtlijn voorgeschreven arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden en de aard van dwingende regels, met name het minimumloon.
Toen voorzitter Barroso op 15 september 2009 zijn politieke prioriteiten voorstelde aan het Europees Parlement, erkende hij de noodzaak om in te gaan op de bezorgdheid en de vragen van verschillende belanghebbenden in die discussie, en kondigde hij een wetgevingsinitiatief aan om de problemen bij de uitvoering en uitlegging van de detacheringsrichtlijn op te lossen.
Ook het rapport over een nieuw elan voor de eengemaakte markt[10] dat professor Monti op 9 mei 2010 heeft voorgesteld, ging in op die punten. Hij erkende dat de controverse die door de arresten was aangewakkerd "ertoe [kan] leiden dat een deel van de publieke opinie, van de arbeidersverenigingen en van de vakbonden – die in het verleden belangrijke voorstanders waren van economische integratie – zich afkeert van de eengemaakte markt en van de EU". Hij voegde daaraan toe: "De aan het Hof voorgelegde zaken hebben de breuklijnen tussen de eengemaakte markt en de sociale dimensie op nationaal niveau […] blootgelegd".
In 2008 had de Commissie reeds een aanbeveling[11] aangenomen waarin zij de lidstaten opriep snel maatregelen te nemen om de situatie van gedetacheerde werknemers te verbeteren door een betere samenwerking tussen de nationale administraties, een betere uitwisseling van informatie tussen de lidstaten en een betere toegang tot informatie en uitwisseling van goede praktijkvoorbeelden. In dat jaar stelde zij ook een Comité van deskundigen inzake de detachering van werknemers in[12] , bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en de sociale partners, om problemen bij de uitvoering en toepassing van de richtlijn te bespreken en te verduidelijken.
Omvang van het fenomeen detachering
De analyse van detachering als economisch en sociaal fenomeen wordt, afgezien van anekdotische aanwijzingen, bemoeilijkt door het gebrek aan nauwkeurige gegevens en de slechte kwaliteit van de databank. De enige beschikbare gegevensbron op EU-niveau is gebaseerd op de systematische verzameling van gegevens over E101-verklaringen (2005-2009) op het terrein van de sociale zekerheid, die DG EMPL in samenwerking met de nationale autoriteiten heeft verricht[13]. Die databank heeft echter haar beperkingen[14].
Met dat voorbehoud kan worden geschat dat ieder jaar ongeveer een miljoen werknemers van de ene naar de andere lidstaat gedetacheerd worden door hun werkgevers. Detachering betreft dus slechts een klein deel van de beroepsbevolking (0,4% van de beroepsbevolking uit de EU-15 en 0,7% van de beroepsbevolking uit de EU-12, als uitzendende landen). Wat de arbeidsmobiliteit binnen de EU als geheel betreft, vertegenwoordigden detacheringen in 2007 echter 18,5% van het totale aantal EU-27-burgers die in een andere lidstaat werkten. Detachering is dus een significant verschijnsel in termen van arbeidsmobiliteit, met name in sommige landen en sectoren, maar is van relatief weinig betekenis vanuit het perspectief van de arbeidsmarkt van de EU als geheel[15].
In enkele lidstaten (Duitsland, Frankrijk, Luxemburg, België en Polen) zijn er echter vrij veel gedetacheerde werknemers, en het verschijnsel breidt zich nog voortdurend uit, zodat het nu alle lidstaten betreft, hetzij als uitzendende, hetzij als ontvangende landen. Het economische belang van detachering is ook groter dan het op grond van de aantallen betrokkenen lijkt; detacheringen kunnen een cruciale economische rol vervullen door tijdelijke tekorten aan arbeidskrachten in bepaalde beroepen of sectoren (bv. in de bouw of het vervoer) op te vangen. Bovendien stimuleert de detachering van werknemers de internationale handel in diensten, met alle bekende aan de interne markt verbonden voordelen (meer concurrentie en efficiëntie, enz.).
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
De arresten van het Hof in de zaken Viking-Line, Laval, Rüffert en Commissie/Luxemburg uit 2007-2008 hebben een intensieve discussie gevoed over met name de gevolgen van de vrijheid van dienstverrichting en de vrijheid van vestiging voor de bescherming van de rechten van werknemers en de rol van de vakbonden bij de bescherming van de rechten van werknemers in grensoverschrijdende situaties.
De Europese vakbonden en sommige fracties in het Europees Parlement beschouwen die arresten als asociaal. Het EVV noemt ze een 'vrijbrief voor sociale dumping'. Volgens hen moet de wettelijke regeling worden gewijzigd om de rechtssituatie te verduidelijken en in de toekomst rechterlijke uitspraken te voorkomen die ongunstig zijn voor wat zij als de belangen van de werknemers beschouwen. Daartoe hebben zij twee centrale eisen gesteld:
- herziening van de detacheringsrichtlijn (Richtlijn 96/71/EG) om daarin een verwijzing naar het beginsel van 'gelijke beloning voor gelijk werk' op te nemen en de 'ontvangende lidstaat' in staat te stellen gunstigere voorwaarden toe te passen dan de basisarbeidsvoorwaarden en -omstandigheden overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de richtlijn;
- opneming van een 'Protocol inzake sociale vooruitgang' in het Verdrag, om voorrang te verlenen aan sociale grondrechten boven economische vrijheden.
Andere belanghebbenden zijn een andere mening toegedaan. BusinessEurope toonde zich verheugd over de verduidelijking door de arresten van het Hof en acht herziening van de richtlijn niet nodig. De meeste lidstaten hebben soortgelijke opvattingen geuit. De lidstaten waarop de arresten in de eerste plaats betrekking hadden (Zweden, Duitsland, Luxemburg en Denemarken), hebben hun wettelijke regeling conform de arresten gewijzigd.
In oktober 2008 heeft het Europees Parlement een resolutie aangenomen waarin alle lidstaten worden opgeroepen om de detacheringsrichtlijn naar behoren te implementeren en de Commissie wordt verzocht een gedeeltelijke herziening van de richtlijn na een grondig onderzoek van de problemen en uitdagingen niet uit te sluiten[16]. Tegelijkertijd heeft het beklemtoond dat de vrijheid om diensten te verlenen "een van de hoekstenen is van het Europese project [en] dat dit enerzijds moet worden uitgebalanceerd tegen fundamentele rechten en de sociale doelstellingen die zijn verankerd in de Verdragen, en anderzijds tegen het recht van regeringen en sociale partners om non-discriminatie, gelijke behandeling en verbetering van de leef- en werkomstandigheden te waarborgen"[17]. Op 2 juni 2010 heeft de Commissie werkgelegenheid en sociale zaken een hoorzitting met drie deskundigen (die de Commissie, het EVV en België vertegenwoordigden) georganiseerd, waarop parlementsleden van de fracties Socialisten en Democraten, Links en Groen de Commissie hebben opgeroepen actie te ondernemen in de door het EVV voorgestelde zin.
Op gezamenlijke uitnodiging van commissaris Špidla en minister Bertrand (in zijn hoedanigheid van voorzitter van de Raad) op het Forum van oktober 2008, hebben de Europese sociale partners erin toegestemd een gezamenlijke analyse van de gevolgen van de uitspraken van het Hof van Justitie in de context van mobiliteit en globalisering uit te voeren. In maart 2010[18] hebben de Europese sociale partners een verslag uitgebracht over de gevolgen van die uitspraken. Daaruit bleek dat hun standpunten ver uiteenliepen. Terwijl BusinessEurope tegen een herziening van de richtlijn is gekant (maar de noodzaak van verduidelijking van bepaalde aspecten in verband met handhaving aanvaardt), wil het EVV een ingrijpende wijziging.
In 2010 heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité een advies uitgebracht over 'de sociale dimensie van de interne markt'[19], waarin werd verzocht om een betere uitvoering van Richtlijn 96/71/EG en werd gepleit voor een initiatief van de Commissie – dat een gedeeltelijke herziening van de richtlijn omvat – waarmee de wettelijke verplichtingen van nationale overheden, bedrijven en werknemers worden verduidelijkt. Volgens het advies zou de Commissie voorts het stakingsrecht moeten uitsluiten van het toepassingsgebied van de eengemaakte markt en moeten nagaan of er een 'Europese sociale Interpol' kan worden opgericht, ter ondersteuning van de activiteiten van de arbeidsinspectiediensten in de lidstaten.
Professor Monti, die in zijn rapport 'Een nieuwe strategie voor de eengemaakte markt' erkende dat de uitspraken van het Hof de controverse hadden gevoed, heeft de volgende aanbevelingen geformuleerd:
- meer duidelijkheid over de tenuitvoerlegging van de richtlijn betreffende de detachering van werknemers, betere verspreiding van informatie over de rechten en verplichtingen van werknemers en ondernemingen, versterkte administratieve samenwerking en strengere sancties in het kader van het vrije verkeer van personen en de grensoverschrijdende verlening van diensten;
- opneming van een bepaling die het stakingsrecht waarborgt en is geïnspireerd op artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2679/98 van de Raad (de zogenoemde Monti-verordening ) alsook van een regeling voor de informele beslechting van arbeidsgeschillen over de toepassing van de richtlijn.
In oktober 2010 heeft de Commissie met haar mededeling "Naar een Single Market Act — Voor een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen — 50 voorstellen om beter samen te werken, te ondernemen en zaken te doen"[20] het startschot gegeven voor een openbare raadpleging over de vraag hoe de eengemaakte markt nieuw leven kan worden ingeblazen. Zij heeft twee voorstellen (nummers 29 en 30) gedaan om het vertrouwen en de steun van de burgers te herstellen, een inzake het evenwicht tussen sociale grondrechten en economische vrijheden en een inzake de detachering van werknemers.
- Voorstel 29: "In het kader van haar nieuwe strategie voor de effectieve tenuitvoerlegging door de Europese Unie van het Handvest voor de grondrechten zal de Commissie erop toezien dat de bij het Handvest gegarandeerde rechten, inclusief het stakingsrecht, in aanmerking worden genomen. ….’
- Voorstel 30: 'In 2011 zal de Commissie een wetgevingsvoorstel aannemen met het oog op een betere tenuitvoerlegging van de richtlijn betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers. Dat voorstel zal mogelijk een verduidelijking betreffende de uitoefening van de sociale grondrechten in de context van de economische vrijheden van de interne markt bevatten of met een dergelijke verduidelijking worden aangevuld.'
Uit de openbare raadpleging is gebleken dat bij vakbonden, individuele burgers en ngo’s enorme belangstelling en steun voor deze acties bestond.
Voorstel 29 over de effectieve tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten en de maatschappelijke effectbeoordeling wordt door 740 (van de meer dan 800) respondenten beschouwd als een van de belangrijkste kwesties.
De Europese sociale partners hebben volgens vast stramien op de raadpleging geantwoord. Het EVV herhaalde zijn verzoek om een 'Protocol inzake sociale vooruitgang' waarbij het Verdrag wordt gewijzigd en bleef bij zijn standpunt dat de Commissie niet alleen de uitvoering van de detacheringsrichtlijn zou moeten verduidelijken en verbeteren, maar die richtlijn ook grondig zou moeten herzien. BusinessEurope schaarde zich achter de strategie van de Commissie voor een betere uitvoering en handhaving van de bestaande richtlijn.
De idee van een zogenoemde Monti II-verordening werd door het EVV verwelkomd (en ook uitdrukkelijk genoemd in diverse antwoorden van nationale vakbonden), naast een Protocol inzake sociale vooruitgang. BusinessEurope spreekt zich in haar bijdrage niet duidelijk uit, maar lijkt de meerwaarde ervan in twijfel te trekken, nu zij duidelijk aangeeft dat die verordening de uitsluiting van het stakingsrecht van de EU-bevoegdheden niet op losse schroeven mag zetten.
Na het brede openbare debat en op basis van de in de loop daarvan ontvangen bijdragen heeft de Commissie op 13 april 2011 de mededeling 'Akte voor de interne markt: Twaalf hefbomen voor het stimuleren van de groei en het versterken van het vertrouwen'[21] vastgesteld. Wetgevingsinitiatieven met betrekking tot de detachering van werknemers maken deel uit van de twaalf kernacties van het hoofdstuk over sociale samenhang: ' wetgeving tot verbetering en versterking van de omzetting, de toepassing en de naleving in de praktijk van de richtlijn betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers . Deze wetgeving zal ook maatregelen omvatten om elk misbruik en elke omzeiling van de toepasselijke regels te voorkomen en te bestraffen, en tevens vergezeld gaan van wetgeving ter verduidelijking van de verhouding tussen, enerzijds, de uitoefening van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting, en, anderzijds, de sociale grondrechten '.
Na de vaststelling van de Akte voor de interne markt heeft het Europees Parlement op 6 april 2011 drie resoluties aangenomen[22]. Anders dan de algemenere kwestie van mobiliteit (en de overdraagbaarheid van pensioenrechten), maakte de detachering van werknemers evenwel geen deel uit van de vastgestelde kernprioriteiten.
De detachering van werknemers en de economische vrijheden behoren daarentegen wel tot de prioriteiten die zijn vastgesteld door het Europees Economisch en Sociaal Comité[23].
In zijn conclusies over de prioriteiten die de eengemaakte markt nieuw elan moeten geven, is de Raad:
"14. VAN OORDEEL dat, als de richtlijn terbeschikkingstelling van werknemers naar behoren wordt uitgevoerd en toegepast, dit kan helpen om de rechten van gedetacheerde werknemers beter te beschermen, meer duidelijkheid kan scheppen omtrent de rechten en verplichtingen van dienstverlenende bedrijven en van nationale autoriteiten, en ertoe kan bijdragen dat de geldende voorschriften niet worden omzeild; voorts VAN OORDEEL dat de samenhang van vrijheid van vestiging en vrijheid van dienstverrichting met sociale grondrechten duidelijker tot uiting moet worden gebracht;"[24]
In het kader van de Conferentie over sociale grondrechten en de detachering van werknemers (27-28 juni 2011) zijn ministers, sociale partners, vertegenwoordigers van de EU-instellingen en academici bijeengekomen om de beschikbare regelgevingsopties te bespreken en haalbare oplossingen te helpen vaststellen[25]. De conferentie was bedoeld om via een open en constructieve discussie tot een meer gemeenschappelijke visie bij te dragen en om de uitkomsten van recente onderzoeken te presenteren.
Bovendien is in de verklaring van Krakau[26] herhaald dat de grensoverschrijdende verrichting van diensten en de mobiliteit van gedetacheerde werknemers essentiële aspecten van de interne markt zijn. Het vergemakkelijken van de tijdelijke grensoverschrijdende verrichting van diensten moet hand in hand gaan met het waarborgen van een adequate en passende mate van bescherming voor werknemers die in een andere lidstaat worden gedetacheerd om deze diensten te verrichten.
Effectbeoordeling
In overeenstemming met haar beleid voor betere regelgeving heeft de Commissie op basis van een extern onderzoek een effectbeoordeling van beleidsopties verricht[27]. Sinds 2009 heeft de Commissie ook vier evaluaties achteraf verricht:
- Onderzoek naar de economische en sociale gevolgen van het fenomeen van detachering van werknemers in de Europese Unie[28];
- Onderzoek van de juridische aspecten van de detachering van werknemers met het oog op het verrichten van diensten in de Europese Unie (dat 12 lidstaten beslaat)[29];
- Aanvullend onderzoek van de juridische aspecten van de detachering van werknemers met het oog op het verrichten van diensten in de Europese Unie (dat 15 lidstaten beslaat)[30];
- onderzoek naar de bescherming van de rechten van werknemers bij onderaanneming in de Europese Unie[31].
De beleidsalternatieven bestaan uit een reeks mogelijke opties, subopties en optiepakketten, met verschillende niveaus van optreden van de EU: maatregelen van niet-regelgevende aard en maatregelen van regelgevende aard. Wat dit laatste betreft, voorzien de subopties en optiepakketten in een verdere diversificatie van de scenario's, van een minimaal tot een maximaal optreden.
Al deze opties werden getoetst aan de algemene doelstellingen, namelijk de duurzame ontwikkeling van de eengemaakte markt, gebaseerd op een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen, de vrijheid van dienstverrichting en de bevordering van gelijke mededingingsvoorwaarden, de verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden, de eerbiediging van de verscheidenheid van de stelsels van arbeidsbetrekkingen in de lidstaten en de bevordering van de sociale dialoog. Zij zijn ook getoetst aan de meer specifieke (en daarmee verband houdende operationele) doelstellingen: i) een betere bescherming van de rechten van gedetacheerde werknemers, ii) de vergemakkelijking van de grensoverschrijdende dienstverrichting en de bevordering van een klimaat van eerlijke concurrentie, en iii) de verbetering van de rechtszekerheid ten aanzien van het evenwicht tussen sociale rechten en economische vrijheden, met name in de context van de detachering van werknemers. Op basis van de strategie voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten door de Europese Unie is bij de effectbeoordeling nagegaan op welke grondrechten er effecten kunnen zijn, in welke mate het betrokken recht beperkt wordt en of die beperking noodzakelijk en evenredig is gelet op de beleidsopties en de beoogde doelstellingen[32].
De optie waaraan de voorkeur wordt gegeven, combineert verschillende maatregelen. Wat dit voorstel betreft, wordt een pakket van regelgevende maatregelen om de uitvoering, monitoring en handhaving van de minimale arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden (probleem 1) en het misbruik van de status van gedetacheerde werknemer ter ontduiking of omzeiling van de wet (probleem 2) aan te pakken, in combinatie met niet-regelgevende maatregelen voor de aanpak van de onduidelijke of controversiële interpretatie van de door Richtlijn 96/71/EG voorgeschreven arbeidsvoorwaarden en –omstandigheden (probleem 3) geacht het meest doeltreffend en efficiënt te zijn om de specifieke doelstellingen 'betere bescherming van de rechten van gedetacheerde werknemers', 'bevordering van een klimaat van eerlijke concurrentie' en 'vergemakkelijking van de grensoverschrijdende dienstverrichting' te bereiken, en het meest aan te sluiten bij de algemene doelstellingen. Zij ligt daarom in essentie ten grondslag aan het onderhavige voorstel.
Verwacht kan worden dat deze optie dankzij een betere en duidelijkere regelgeving een gunstige weerslag zal hebben op de kleine en middelgrote ondernemingen, en vooral op micro-ondernemingen. Het gebrek aan transparante informatie over de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden in de ontvangende lidstaat treft vooral de kmo's, daar zij nauwelijks in staat zijn zelf uit te zoeken welke regels van toepassing zijn. Ondernemingen zullen dus minder kosten moeten maken om de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden in de ontvangende lidstaat te onderzoeken, en zullen voordeel halen uit de mogelijkheid om diensten te verrichten op nieuwe markten. Daar vooral micro-, kleine en middelgrote ondernemingen te lijden hebben van administratieve vereisten die buitenlandse ondernemingen al te lastige verplichtingen opleggen, zullen zij voordeel halen uit dit voorstel, dat de mogelijkheden voor de lidstaten om dergelijke maatregelen op te leggen beperkt. Het geeft de lidstaten aanwijzingen inzake inspecties. Bij micro-, kleine en middelgrote ondernemingen met een goede staat van dienst zullen inspecties worden verricht op basis van een risicobeoordeling. Effectieve inspecties, betere administratieve samenwerking, grensoverschrijdende inning van geldboeten en een evenwichtige aansprakelijkheidsregeling zullen bijdragen tot eerlijkere concurrentie en meer gelijke mededingingsvoorwaarden. Micro-, kleine en middelgrote ondernemingen, die bijzonder gevoelig zijn voor oneerlijke concurrentie, zullen voordeel halen uit deze bepalingen[33].
In haar verslag 'Regeldruk voor het mkb verminderen - EU-regelgeving aanpassen aan de behoeften van micro-ondernemingen' van 23 november 2011 poneerde de Commissie het beginsel dat micro-ondernemingen worden uitgesloten van de toepassingssfeer van voorgestelde nieuwe regelgeving, tenzij kan worden aangetoond dat het niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel om hen ook onder de regelgeving te laten vallen[34]. Micro-ondernemingen kunnen niet van de toepassingssfeer van dit voorstel worden uitgesloten omdat dat in strijd zou zijn met een van de hoofddoelstellingen van het voorstel - de strijd tegen postbusbedrijven - en nieuwe mazen in de wetgeving zou creëren. Dat zou ook leiden tot een verminderde rechtszekerheid, daar het beschermingsniveau voor hun gedetacheerde werknemers dan per geval zou moeten worden vastgesteld. Betere handhaving van de bestaande wetgeving is slechts mogelijk als micro-ondernemingen binnen de toepassingssfeer van de handhavingsrichtlijn vallen. Micro-ondernemingen en andere kleine en middelgrote ondernemingen zullen in het algemeen echter beter worden van meer rechtszekerheid, eerlijkere concurrentie en meer gerichte, op risico's gebaseerde inspecties.
Kortom, de handhavingsrichtlijn zal voor verschillende soorten kmo's uiteenlopende, maar meestal zeer gunstige gevolgen hebben. Echte kmo's zullen baat vinden bij billijker mededingingsvoorwaarden, terwijl sommige postbus-kmo's wellicht zullen verdwijnen. Kmo's wier onderaannemers zich reeds hielden aan de wetgeving inzake minimumlonen en die dus hogere kosten hadden (vergeleken met concurrenten wier onderaannemers de wet schonden) zullen voordeel halen uit meer gelijke mededingingsvoorwaarden. Kmo's wier onderaannemers tot dusver de wetgeving inzake minimumlonen schonden, zullen nieuwe bedrijfsmodellen moeten zoeken.
De ontwerpeffectbeoordeling is onderzocht door de raad voor effectbeoordeling (Impact Assessment Board, IAB) en de aanbevelingen ter verbetering ervan zijn in het eindverslag verwerkt. Het advies van de IAB alsmede de definitieve effectbeoordeling en de samenvatting ervan worden samen met dit voorstel gepubliceerd.
3.1 Algemene context — samenvatting van de voorgestelde maatregel
Zonder Richtlijn 96/71/EG ter discussie te stellen, wil dit voorstel de praktische uitvoering, toepassing en handhaving ervan in de Europese Unie verbeteren, bevorderen en versterken door de vaststelling van een gemeenschappelijk algemeen kader van passende bepalingen en maatregelen voor een betere en meer uniforme uitvoering, toepassing en handhaving van de richtlijn, inclusief maatregelen om misbruik en omzeiling van de regels te voorkomen. Tegelijkertijd biedt het garanties voor de bescherming van de rechten van gedetacheerde werknemers en voor het wegwerken van ongerechtvaardigde belemmeringen van de vrijheid van dienstverrichting. Zoals aangegeven in de strategie voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten door de Europese Unie, moet degene die zich in een situatie bevindt die onder het recht van de Unie valt, zijn in het Handvest opgenomen grondrechten daadwerkelijk kunnen uitoefenen[35].
Samen met het voorstel voor een verordening ter verduidelijking van het recht om collectieve acties te voeren in de context van de economische vrijheden van de eengemaakte markt, met name de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting[36], vormt het een gerichte maatregel in overeenstemming met een van de hoofddoelstellingen van het Verdrag, namelijk de totstandbrenging van een interne markt en de inzet voor een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang. Doordat het met name grensoverschrijdende dienstverrichtingen vergemakkelijkt en een klimaat van eerlijke concurrentie bevordert, maakt dit initiatief het mogelijk de potentiële groei die de detachering van werknemers en de banen voor gedetacheerde werknemers mogelijk maken, te benutten als cruciaal element bij het verrichten van diensten in de interne markt. Het zal aldus bijdragen aan een herstel van de slimme, duurzame en inclusieve groei, in overeenstemming met de doelstellingen en prioriteiten van de Europa 2020-strategie[37].
Rechtsgrondslag
Dit voorstel is gebaseerd op artikel 53, lid 1, en artikel 62 VWEU, waarop ook Richtlijn 96/71/EG is gebaseerd en op grond waarvan richtlijnen kunnen worden vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure.
3.3 Subsidiariteitsbeginsel en evenredigheidsbeginsel
De genoemde problemen bij de uitvoering, toepassing en handhaving van Richtlijn 96/71/EG houden verband met de doelstellingen van artikel 3, lid 3, VEU, naar luid waarvan de Europese Unie een interne markt tot stand brengt op basis van een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang, en van de artikelen 56 en 151 VWEU.
Adequate uitvoering en effectieve toepassing en handhaving zijn essentieel voor het waarborgen van de doeltreffendheid van de toepasselijke EU-regels. Verschillen en ongelijkheden bij de uitvoering, toepassing en handhaving van Richtlijn 96/71/EG in de lidstaten zijn nadelig voor de goede werking van de richtlijn. Zij kunnen het uiterst moeilijk, zo niet onmogelijk maken om de noodzakelijke gelijke mededingingsvoorwaarden voor dienstverrichters te creëren en te garanderen dat voor het verrichten van diensten gedetacheerde werknemers in de hele EU dezelfde, door de richtlijn gewaarborgde bescherming genieten. In die omstandigheden kan de noodzakelijke juridische duidelijkheid en rechtszekerheid enkel op EU-niveau tot stand worden gebracht.
De doelstellingen van het voorstel kunnen dus niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt, en vergen een optreden op EU-niveau.
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen te verwezenlijken. Om de toepassing en handhaving van Richtlijn 96/71/EG in de praktijk te verbeteren, wordt een combinatie van doeltreffende preventiemaatregelen en adequate, evenredige sancties voorgesteld. De voorgestelde meer uniforme regels inzake administratieve samenwerking, wederzijdse bijstand, nationale controlemaatregelen en inspecties weerspiegelen de heterogeniteit van de inspecties en controlesystemen in de lidstaten, en pogen ook te vermijden dat de dienstverrichters onnodige of buitensporige administratieve lasten worden opgelegd. Bovendien wordt tegelijkertijd gewaarborgd dat de verschillende sociale modellen en stelsels van arbeidsbetrekkingen in de lidstaten worden geëerbiedigd.
Nadere uitleg van het voorstel
3.4.1 Onderwerp
Behalve de beschrijving van de doelstellingen van het voorstel voor een richtlijn, bevat artikel 1 wat wel vaker de 'Monti-clausule' wordt genoemd. Het combineert de tekst van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2679/98 van de Raad[38] en artikel 1, lid 7, van de dienstenrichtlijn[39]. Het strookt ook met de tekst van soortgelijke bepalingen in bijvoorbeeld het recente voorstel voor een verordening betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (herschikking Brussel I)[40] en de onlangs vastgestelde verordening over macro-economische onevenwichtigheden[41].
3.4.2 Voorkoming van misbruik en omzeiling – elementen voor een betere implementering van en een beter toezicht op de toepassing van het begrip detachering
Volgens de definitie in artikel 2, lid 1, van Richtlijn 96/71/EG[42] wordt voor de toepassing van die richtlijn onder ' ter beschikking gestelde werknemer ' verstaan, iedere werknemer die gedurende een bepaalde periode werkt op het grondgebied van een lidstaat die niet de staat is waar die werknemer gewoonlijk werkt .
Onverminderd artikel 2, lid 2, van Richtlijn 96/71/EG[43] heeft een werknemer de hoedanigheid van gedetacheerd werknemer op grond van zijn feitelijke situatie en van de omstandigheden waaronder hij/zij geacht wordt zijn/haar werkzaamheden te verrichten, waaronder:
- de tijdelijke aard van de te verrichten werkzaamheden;
- het bestaan van een rechtstreeks dienstverband tussen de onderneming die detacheert en de werknemer gedurende de hele periode van detachering;
- het land waar de werknemer gewoonlijk werkt, en
- het bestaan van een werkelijke band tussen de werkgever en het land van herkomst van de werknemer.
Richtlijn 96/71/EG bevat echter geen verdere aanwijzingen om uit te maken hoe moet worden bepaald of de werkgever in een lidstaat is gevestigd; zij bevat evenmin meer specifieke criteria voor de bepaling van de tijdelijke aard van de werkzaamheden die de gedetacheerde werknemer moet verrichten, of van de lidstaat waar de werknemers in kwestie 'gewoonlijk werken'.
Dit heeft in de praktijk verschillende problemen met betrekking tot de uitvoering, de toepassing en de handhaving van de richtlijn opgeleverd. De bevoegde autoriteiten in de lidstaten, dienstverrichters en gedetacheerde werknemers zelf krijgen vaak te maken met onduidelijke situaties, waarin moeilijk kan worden uitgemaakt of een detachering al dan niet onder de detacheringsrichtlijn valt[44]. Er is ook misbruik gepleegd door werkgevers die onduidelijkheden in de wettelijke bepalingen gebruiken om de toepasselijke regels te omzeilen[45].
Om omzeiling van de regels te voorkomen en misbruik bij de toepassing van Richtlijn 96/71/EG te bestrijden, bevat artikel 3, leden 1 en 2 , van dit voorstel een indicatieve, niet-exhaustieve lijst van kwalitatieve criteria/componenten die kenmerkend zijn voor zowel het tijdelijke karakter dat inherent is aan het begrip detachering om diensten te verrichten[46] als het bestaan van een echte band tussen de werkgever en de lidstaat van waaruit wordt gedetacheerd. Deze verdere specificatie en verduidelijking zal ook de rechtszekerheid vergroten.
Een duidelijker en makkelijker te handhaven indicatieve omschrijving van de componenten van het begrip detachering om diensten te verrichten en van de criteria voor een daadwerkelijke vestiging van de dienstverrichter in een lidstaat zal ertoe bijdragen 'creatief gebruik' van Richtlijn 96/71/EG in situaties die geen echte detacheringen in de zin van de richtlijn zijn, te vermijden.
De rol van de lidstaat van waaruit wordt gedetacheerd, wordt verder verduidelijkt in de context van administratieve samenwerking ( artikel 7 ).
3.4.3 Toegang tot informatie
Toegang tot informatie vooraf over de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden in het ontvangende land is noodzakelijk om de betrokkenen in staat te stellen diensten te verrichten overeenkomstig de regels van Richtlijn 96/71/EG en de bepalingen tot omzetting daarvan in nationaal recht. Het gebrek aan transparante informatie over de toepasselijke arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden in de ontvangende lidstaat treft vooral de kmo's, daar zij nauwelijks in staat zijn zelf uit te zoeken welke regels van toepassing zijn. Ondernemingen zullen dus minder kosten moeten maken om de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden in de ontvangende lidstaat te onderzoeken. Dat is ook een belangrijk instrument om de rechten van de werknemers gemakkelijker te eerbiedigen en te beschermen. Verder is een correcte en doeltreffende administratieve samenwerking tussen de lidstaten essentieel voor de controle op de naleving. Richtlijn 96/71/EG kan moeilijk met succes worden uitgevoerd, toegepast en gehandhaafd indien niet afdoende aan die vereisten wordt voldaan.
Hoewel vooruitgang is geboekt wat de toegang tot informatie betreft[47], bevat artikel 5 daarom nog enkele belangrijke meer gedetailleerde maatregelen om ervoor te zorgen dat informatie over de na te leven voorwaarden en omstandigheden, inclusief die welke zijn neergelegd in collectieve overeenkomsten, gemakkelijk toegankelijk en algemeen beschikbaar is (lid 4).
3.4.4 Administratieve samenwerking en wederzijdse bijstand
De algemene beginselen, regels en procedures die noodzakelijk zijn voor een goede administratieve samenwerking en wederzijdse bijstand staan in artikel 6 , terwijl de rol van de lidstaat van waaruit wordt gedetacheerd wordt behandeld in artikel 7 .
In artikel 18 wordt ook een passende rechtsgrondslag geboden voor het gebruik van een afzonderlijke en specifieke toepassing van het Informatiesysteem interne markt (IMI) als het elektronische systeem voor de uitwisseling van informatie dat de administratieve samenwerking bij de detachering van werknemers moet vergemakkelijken.
Artikel 8 voorziet in begeleidende maatregelen voor de ontwikkeling, vergemakkelijking, ondersteuning, bevordering en verdere verbetering van de administratieve samenwerking en de versterking van het wederzijds vertrouwen, ook door middel van financiële steun.
3.4.5 Toezicht op de naleving — nationale controlemaatregelen — verband met administratieve samenwerking
Hoofdstuk IV, 'Toezicht op de naleving', betreft nationale controlemaatregelen, inclusief die welke kunnen worden toegepast op burgers van derde landen die door hun werkgever in de EU worden gedetacheerd en daar legaal wonen en werken, en inspecties. Het houdt nauw verband met Hoofdstuk III (administratieve samenwerking) en Hoofdstuk I (algemene bepalingen, met name artikel 3, leden 1 en 2) en moet dus in nauwe samenhang daarmee worden gelezen.
In de rechtspraak van het Hof is erkend dat de bescherming van de rechten van werknemers, die een dwingende reden van algemeen belang is, ook bepaalde nationale inspecties en controlemaatregelen kan rechtvaardigen die noodzakelijk zijn voor de vervulling van de algemene toezichtstaak van de autoriteiten bij het verifiëren van de naleving van materiële verplichtingen die gerechtvaardigd worden door het algemeen belang[48]. Bij inspecties in verband met de uitvoering van de richtlijn dienen de lidstaten zich echter aan artikel 56 VWEU te houden en mogen zij geen ongerechtvaardigde en onevenredige beperkingen voor dienstverrichters binnen de Europese Unie invoeren of handhaven[49]. In het arrest Finalarte[50] aanvaardde het Hof dat van buiten de in de lidstaat van ontvangst gevestigde ondernemingen meer gegevens kunnen worden verlangd dan van in die lidstaat gevestigde ondernemingen voor zover die verschillende behandeling gerechtvaardigd is door objectieve verschillen tussen die ondernemingen en in de ontvangende lidstaat gevestigde ondernemingen.
Het Hof heeft echter ook erkend dat er tegelijkertijd stellig een verband bestaat tussen het bestaan van een georganiseerd systeem voor samenwerking en informatie-uitwisseling[51] en de mogelijkheid dat lidstaten bepaalde maatregelen toepassen om de naleving van hun regeling te controleren. Een dergelijk goed werkend systeem kan bepaalde verplichtingen immers overbodig maken[52].
Administratieve samenwerking en nationale controlemaatregelen zijn dus twee zijden van dezelfde medaille. Voor sommige aspecten van het begrip detachering, zoals de echte band tussen de werkgever en de uitzendende lidstaat, is de rol van de lidstaat van waaruit wordt gedetacheerd primordiaal, terwijl kwesties als de eerbiediging van de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden die moeten worden nageleefd in het land waar de diensten worden verricht, enkel in de ontvangende lidstaat kunnen worden gecontroleerd. Nauwe samenwerking tussen beide landen is ook nodig in andere aangelegenheden, zoals de indicatieve kwalitatieve criteria die moeten worden gebruikt in de context van het begrip detachering. Beide landen zijn dus een wezenlijk onderdeel van een goed werkend systeem voor samenwerking en informatie-uitwisseling, ook als de omvang van hun activiteiten in dat verband verschilt.
Een doeltreffende administratieve samenwerking is dus net als de controles en het toezicht die reeds plaatsvinden in de lidstaat van vestiging een belangrijk element voor de individuele beoordeling van de verenigbaarheid van nationale controlemaatregelen met het EU-recht[53]. Daarom is een herzieningsclausule opgenomen om de situatie verder te beoordelen, en met name te onderzoeken of het in het licht van de ervaringen met en de al dan niet doeltreffende werking van het systeem voor administratieve samenwerking en van de technologische ontwikkelingen noodzakelijk en passend is bepaalde controlemaatregelen toe te passen[54] ( artikel 9, lid 3 ).
Uit de monitoringprocedure die op basis van de mededeling van de Commissie van april 2006 is uitgevoerd, bleek niet alleen dat de controlemaatregelen van de lidstaten sterk uiteenlopen, maar ook dat vele lidstaten zich voor het toezicht op dienstverrichters enkel op hun eigen nationale maatregelen en instrumenten verlaten[55]. Die werden bovendien toegepast op een wijze die gelet op de nagestreefde doelstellingen niet altijd gerechtvaardigd of evenredig was en strookten derhalve niet met artikel 56 VWEU zoals uitgelegd door het Hof.
In de rechtspraak van het Hof is de verenigbaarheid van bepaalde nationale controlemaatregelen met het EU-recht verder verduidelijkt. Daarin is erkend dat het vereiste van een evenredige voorafgaande verklaring een passende maatregel is om later het nodige toezicht mogelijk te maken en fraude te voorkomen[56]. Verder aanvaardde het Hof[57] met betrekking tot de verplichting om bepaalde sociale documenten op het grondgebied van een lidstaat te bewaren, dat de aan buitenlandse ondernemingen opgelegde verplichting om de arbeidsovereenkomst (of een daarmee overeenstemmend stuk in de zin van Richtlijn 91/533), de salarisstroken, de arbeidstijdoverzichten en de documenten waaruit de loonbetalingen blijken, op de bouwplaats te bewaren, en de verplichting om die documenten te vertalen in de taal van de betrokken lidstaat[58], geen ongerechtvaardigde en onevenredige beperking van de vrijheid van dienstverrichting vormen[59]. Ook een soortgelijke verplichting om een kopie van met de individuele rekening en de loonafrekening vergelijkbare documenten op de arbeidsplaats[60] of op de woonplaats van de lasthebber of aangestelde van de werkgever op het grondgebied van de betrokken lidstaat ter beschikking te houden, werd niet in strijd bevonden met de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van dienstverrichting[61].
Het Hof besliste echter dat, ondanks de in de vorige alinea genoemde eisen, de lidstaten geen van de volgende eisen mogen stellen aan een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter die tijdelijk werknemers naar een andere lidstaat detacheert om er diensten te verrichten:
- een verplichting voor de dienstverrichter om een vestiging op hun grondgebied te hebben;
- een verplichting voor de dienstverrichter om van hun bevoegde instanties een vergunning te verkrijgen of daarbij te zijn geregistreerd, inclusief de inschrijving in een register of bij een beroepsorde of -vereniging op hun grondgebied, of om aan enige soortgelijke verplichting te voldoen, behalve wanneer andere rechtsinstrumenten van de EU daarin voorzien;
- een verplichting om een vertegenwoordiger of ad-hocgemachtigde aan te wijzen die in de ontvangende lidstaat is gevestigd, er woont of verblijft;
- een verbod voor de dienstverrichter op hun grondgebied een bepaalde vorm of soort infrastructuur, met inbegrip van een kantoor of kabinet, op te zetten om de betrokken diensten te kunnen verrichten;
- een verplichting om bepaalde sociale documenten op zijn grondgebied ter beschikking te houden, zonder uitzondering en zonder beperking in de tijd, wanneer de informatie binnen een redelijke termijn kan worden verkregen via de werknemer of de autoriteiten van de lidstaat van vestiging;
- een verplichting om bepaalde sociale documenten te redigeren overeenkomstig de regels van het gastland.
Het past om die rechtspraak te verduidelijken door haar in dit voorstel te codificeren, en daarbij duidelijk te vermelden welke eisen verenigbaar zijn met de uit het EU-recht voortvloeiende verplichtingen en welke niet. Door aan deze verplichtingen te voldoen, zouden de lidstaten een aanzienlijke bijdrage leveren aan het terugdringen van administratieve lasten, overeenkomstig de door de Europese Raad aangegeven doelstellingen. De kmo's zullen profiteren van betere handhaving van de bestaande richtlijn, gelijkere mededingingsvoorwaarden en eerlijkere concurrentie. Betere administratieve samenwerking en effectieve en adequate inspecties op basis van een risicobeoordeling zullen de inspecties doeltreffender maken en de kosten voor ondernemingen in sectoren of situaties die geen risico opleveren verminderen; zij zullen aldus bijdragen tot minder omslachtige controles[62].
Bovendien moeten in overeenstemming met IAO-Verdrag nr. 81[63] en voornamelijk op basis van een risicobeoordeling die op gezette tijden wordt opgesteld door de bevoegde autoriteiten, effectieve en adequate inspecties worden verricht om te controleren en erop toe te zien dat de toepasselijke regels worden nageleefd ( artikel 10 ). Om recht te doen aan de verschillende stelsels van arbeidsverhoudingen en de uiteenlopende controlesystemen in de lidstaten mogen ook andere actoren en/of instanties toezicht houden op sommige arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van gedetacheerde werknemers, zoals het minimumloon en de arbeidstijd.
3.4.6. Handhaving — verdediging van rechten, onderaannemingsketens, aansprakelijkheid en sancties
Hoofdstuk V ( artikelen 11 en 12 ) betreft de handhaving en de verdediging van rechten, hetgeen zelf betrekking heeft op een grondrecht: volgens het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie heeft eenieder wiens door het recht van de Europese Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden of niet worden geëerbiedigd, recht op een doeltreffende voorziening in rechte.
Klachtenmechanismen
Om de handhaving te vergemakkelijken en een juistere praktische toepassing van artikel 6 van Richtlijn 96/71/EG te garanderen, zijn doeltreffende mechanismen vereist waardoor gedetacheerde werknemers zelf of – mits zij daarmee instemmen – via aangewezen derden, zoals vakbonden, klachten kunnen indienen ( artikel 11 ). Dit doet niet af aan de bevoegdheid van de rechters in de lidstaten zoals die met name is vastgelegd in de desbetreffende rechtsinstrumenten van de Unie en/of internationale overeenkomsten, noch aan de nationale procesregels inzake vertegenwoordiging en verweer bij de rechter. Voor zover zij onder artikel 3, lid 1, van Richtlijn 96/71/EG vallen, kunnen ook gezamenlijke instellingen van de sociale partners er belang bij hebben dat de bepalingen van Richtlijn 96/71/EG worden geëerbiedigd.
Hoofdelijke aansprakelijkheid
De bescherming van de rechten van werknemers is van bijzonder belang in onderaannemingsketens, die in de Europese Unie zeer vaak voorkomen in de bouwsector. Er zijn aanwijzingen dat gedetacheerde werknemers in een aantal gevallen worden uitgebuit en het loon waarop zij krachtens Richtlijn 96/71/EG recht hebben, niet of slechts ten dele ontvangen. Het gebeurt ook dat gedetacheerde werknemers hun aanspraak op loon van hun werkgever niet kunnen afdwingen omdat de onderneming verdwenen is of nooit echt heeft bestaan. Afdoende, doeltreffende en afschrikkende maatregelen zijn nodig om ervoor te zorgen dat onderaannemers voldoen aan hun wettelijke en contractuele verplichtingen, met name wat de rechten van de werknemers betreft. Bovendien zullen de rechten van de werknemers door grotere transparantie in geval van onderaanneming beter worden beschermd.
Het Europees Parlement heeft de behoefte aan een voorstel aangekaart in parlementaire vragen[64] en heeft dienaangaande verschillende resoluties aangenomen, waarin het de Commissie verzoekt een wetgevingsinstrument inzake hoofdelijke aansprakelijkheid op EU-niveau voor te stellen, met name voor lange onderaannemingsketens[65].
Dienaangaande is echter voorzichtigheid geboden, zodat rekening kan worden gehouden met de uiteenlopende rechtsstelsels van de lidstaten en met de weerslag die een dergelijke regeling kan hebben op grensoverschrijdende dienstverrichtingen in de interne markt. Het is dan ook begrijpelijk dat de belanghebbenden verschillende opvattingen hebben over de vraag of een instrument op EU-niveau mogelijk en/of wenselijk is[66].
Momenteel bestaat slechts in een beperkt aantal lidstaten (8) en Noorwegen een regeling volgens welke anderen dan de rechtstreekse werkgever hoofdelijk aansprakelijk zijn voor socialezekerheidsbijdragen, belastingen en/of (minimum)lonen. Tussen de verschillende nationale stelsels van hoofdelijke aansprakelijkheid bestaan grote verschillen[67]. Wegens de uiteenlopende juridische tradities en de verschillende culturen inzake arbeidsverhoudingen in de betrokken landen zijn die stelsels zeer specifiek voor elke nationale situatie, en slechts weinig, zo niet geen, elementen daarvan kunnen deel gaan uitmaken van een Europese oplossing.
Verder onderzoek bevestigt dat ofschoon sommige mechanismen van hoofdelijke aansprakelijkheid gelijkenissen vertonen, zij toch sterk verschillen qua omvang, daadwerkelijke toepassing en doeltreffendheid, ook in grensoverschrijdende situaties[68].
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU kan de bescherming van de rechten van werknemers een beperking van de vrijheid van dienstverrichting rechtvaardigen. In het arrest Finalarte [69] overwoog het Hof ook dat een verschillende behandeling van buitenlandse en binnenlandse ondernemingen kan worden gerechtvaardigd door objectieve verschillen, en niet noodzakelijkerwijs een met de vrijheid van dienstverrichting strijdige discriminatie oplevert.
In de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU zijn aanwijzingen te vinden over de mogelijke onverenigbaarheid van sommige bestaande stelsels van hoofdelijke aansprakelijkheid met de uit het recht van de Unie voortvloeiende verplichtingen. In het arrest Wolff-Müller [70] besliste het Hof dat de Duitse regeling inzake de (keten)aansprakelijkheid voor de betaling van het minimumloon onder bepaalde voorwaarden als gerechtvaardigd kon worden beschouwd, terwijl het een Belgische regeling inzake hoofdelijke aansprakelijkheid voor de betaling van (loon)belastingschulden aanmerkte als onevenredig en dus als onverenigbaar met de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van dienstverrichting[71].
Dit voorstel bevat specifieke bepalingen betreffende de verplichtingen en de (hoofdelijke) aansprakelijkheid van de aannemer in verband met de eerbiediging van de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van gedetacheerde werknemers door onderaannemers ( artikel 12 ). Preventie staat daarbij centraal, samen met de mogelijkheid voor lidstaten die dat wensen om verdergaande stelsels van hoofdelijke of ketenaansprakelijkheid te handhaven of in te voeren.
De bepalingen hebben enkel betrekking op de bouwsector, als omschreven in de lijst van activiteiten in de bijlage bij Richtlijn 96/71. Detachering door uitzendbedrijven valt daaronder, mits zij bedoeld is voor activiteiten in de bouwsector. Lidstaten die dat wensen, mogen die bepalingen echter uitbreiden tot andere sectoren.
Dit evenwichtige pakket maatregelen zou afdoende recht moeten doen aan de variëteit en diversiteit van de op nationaal niveau bestaande stelsels en tegelijkertijd moeten vermijden dat de ondernemingen onnodige of ongerechtvaardigde administratieve lasten worden opgelegd. Verder zouden ondernemingen niet de overheidstaak op zich hoeven te nemen om na te gaan of andere ondernemingen het arbeidsrecht toepassen. Overeenkomstig de OESO-richtsnoeren voor multinationale ondernemingen vereist verantwoord ondernemersgedrag en ondernemingsbestuur echter minstens dat bij de selectie van onderaannemers een op risico's gebaseerde zorgvuldigheid aan de dag wordt gelegd. Er zijn ook aanwijzingen dat evenredig risicobeheer goed is voor de onderneming[72].
In het voorstel voor deze richtlijn wordt met betrekking tot handhaving een allesomvattende benadering gevolgd, die bewustmaking (betere informatie), mechanismen voor handhaving door de overheid (inspecties en sancties) en privaatrechtelijke handhavingsmechanismen (hoofdelijke aansprakelijkheid) omvat. Voor een evenwichtige aanpak zijn alle aspecten belangrijk. Verzwakking van een daarvan impliceert dat andere handhavingsaspecten moeten worden versterkt om tot een vergelijkbaar resultaat te komen. Daarom zijn alle aspecten evenwichtig opgenomen in het voorstel. Het voorgestelde stelsel van hoofdelijke aansprakelijkheid wordt beperkt tot situaties van directe onderaanneming in de bouwsector, waar de meeste gevallen van het niet betalen van lonen zijn vastgesteld. Aannemers die de vereiste zorgvuldigheid hebben betracht, kunnen niet aansprakelijk worden gesteld op grond van artikel 12, lid 1. Hoofdelijke aansprakelijkheid is een zelfreguleringsmechanisme tussen particulieren en een veel minder restrictief en meer evenredig stelsel dan mogelijke alternatieven als een louter overheidsoptreden door inspecties en sancties.
3.4.7. Grensoverschrijdende handhaving van administratieve boeten en sancties
Gelet op het transnationale karakter van detachering is de wederzijdse erkenning en afdwinging van boeten en sancties, vooral in het land van vestiging van de onderneming die de werknemers tijdelijk in een andere lidstaat detacheert, van cruciaal belang. Het gebrek aan een gemeenschappelijk instrument voor de wederzijdse erkenning en afdwinging wordt als oorzaak van grote praktische problemen en moeilijkheden bij de handhaving beschouwd[73].
Een deel van het probleem is te wijten aan het feit dat de lidstaten voor de niet-nakoming van de uit Richtlijn 96/71/EG voortvloeiende verplichtingen verschillende sancties opleggen[74]. In een aantal lidstaten zijn de sancties van strafrechtelijke aard, in andere vallen zij onder het administratief recht, en ook een combinatie van de twee komt voor. De daaraan ten grondslag liggende vorderingen betreffende de na te leven arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden zijn daarentegen vooral (zo niet altijd) van burgerlijke aard.
Bestaande EU-instrumenten beheersen in zekere mate sommige van de opgelegde boeten en sancties, onder meer via wederzijdse bijstand, en de wederzijdse erkenning daarvan. Kaderbesluit 2005/214/JBZ van de Raad van 24 februari 2005 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties[75] voorziet bijvoorbeeld in de wederzijdse erkenning van geldelijke sancties[76] en vergemakkelijkt aldus door een eenvoudig en doeltreffend systeem de grensoverschrijdende toepassing ervan. Het bestrijkt ook de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen inzake strafbare feiten die onder uitvoeringsverplichtingen vallen welke voortkomen uit instrumenten op grond van de Verdragen. De erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen inzake de onderliggende vorderingen van burgerlijke aard is geregeld in de Brussel I-verordening[77].
Voor adminstratieve boeten en sancties waartegen beroep kan worden ingesteld bij andere rechters dan de strafrechter, bestaan geen vergelijkbare instrumenten. Daarom voorziet Hoofdstuk VI ( artikelen 13-19 ) in een stelsel voor de grensoverschrijdende tenuitvoerlegging van dergelijke adminstratieve boeten en sancties. Inspiratie daarvoor is geput uit het stelsel voor de invordering van socialezekerheidsvorderingen in Verordening nr. 987/2009[78] en voor vorderingen in verband met belastingen in Richtlijn 2010/24/EU[79]. Voor de noodzakelijke wederzijdse bijstand en samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten zal het IMI-systeem worden gebruikt.
Dat hoofdstuk heeft niet ten doel geharmoniseerde regels betreffende justitiële samenwerking, rechterlijke bevoegdheid of erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken vast te stellen, noch de toepasselijke wetgeving te behandelen. Andere EU-instrumenten die deze kwesties in algemene termen regelen, blijven eveneens van toepassing.
3.4.8. Slotbepalingen - Sancties
Artikel 17 bevat de standaardbepaling inzake sancties bij niet-naleving, die doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn ( artikel 17 ). Doeltreffendheid vereist dat de sanctie geschikt is om het gewenste doel te bereiken, te weten de inachtneming van de regels. Evenredigheid vereist dat de sanctie in verhouding staat tot de ernst van de gedraging en de gevolgen ervan, en niet verder mag gaan dan dat wat voor het bereiken van het doel noodzakelijk is. Afschrikking vereist dat de sancties van dien aard zijn dat zij eventuele toekomstige daders van hun voornemen afhouden.
Artikel 18 biedt de passende rechtsgrondslag voor het gebruik van het Informatiesysteem interne markt (IMI) als het elektronische systeem voor informatie-uitwisseling dat de administratieve samenwerking moet vergemakkelijken, terwijl artikel 19 de noodzakelijke technische wijzigingen van de IMI-verordening bevat.
Dit voorstel zal gevolgen hebben voor de EU-begroting. De kosten voor subsidies (projecten, seminaries, uitwisseling van goede praktijkvoorbeelden, enz.), 2 miljoen EUR, en voor het Comité van deskundigen inzake de detachering van werknemers, jaarlijks 0,264 miljoen EUR, worden gedekt door Progress (2013) en het Programma voor sociale verandering en innovatie (2014-2020). De kosten van een evaluatie achteraf in 2016 (0,5 miljoen EUR) zullen worden gedekt door het Programma voor sociale verandering en innovatie. De kosten voor personeel (0,232 miljoen EUR) en andere administratiekosten (reiskosten 0,01 miljoen EUR; tweejaarlijkse conferenties van belanghebbenden 0,36 miljoen EUR) zullen worden gedekt door rubriek 5 van het meerjarige financiële kader. Details worden uiteengezet in het bij dit voorstel gevoegde financieel memorandum.