Toelichting bij COM(2012)280 - Raamwerk voor het herstel van kredietverlenende instanties en investeringmaatschappijen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)280 - Raamwerk voor het herstel van kredietverlenende instanties en investeringmaatschappijen. |
|---|---|
| bron | COM(2012)280   |
| datum | 06-06-2012 |
De financiële crisis heeft het vermogen van de op nationaal en Unieniveau opererende autoriteiten om problemen bij bankinstellingen aan te pakken, zwaar op de proef gesteld. Inmiddels zijn de financiële markten van de Unie zo sterk met elkaar vervlochten geraakt dat binnenlandse schokken in een bepaalde lidstaat snel in andere lidstaten voelbaar kunnen worden.
Tegen deze achtergrond heeft de Commissie in oktober 2010 een mededeling 1 gepubliceerd met plannen voor een Uniekader voor crisisbeheersing in de financiële sector. Het kader zou de autoriteiten toerusten met gemeenschappelijke en doeltreffende instrumenten en bevoegdheden om bankcrises in de kiem te smoren, de financiële stabiliteit te vrijwaren en de op de toekenning van solvabiliteitssteun terug te voeren verliezen voor de belastingbetaler zoveel mogelijk te beperken.
Op internationaal niveau hebben de G20-leiders opgeroepen tot een herziening van de afwikkelingsregelingen en faillissementswetgeving in het licht van recente ervaringen, zodat deze een ordelijke liquidatie van grote complexe grensoverschrijdende instellingen mogelijk maken 2 . In november 2011 hebben zij te Cannes de 'Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions' 3 van de Raad voor financiële stabiliteit (Financial Stability Board — FSB) onderschreven. Daarin wordt aangegeven welke kernelementen de FSB noodzakelijk acht voor een doeltreffende afwikkelingsregeling. De tenuitvoerlegging ervan moet de autoriteiten in staat stellen financiële instellingen op ordelijke wijze af te wikkelen zonder dat de op de toekenning van solvabiliteitssteun terug te voeren verliezen op de belastingbetaler worden afgewenteld en waarbij tegelijkertijd de continuïteit van de vitale economische functies van de betrokken instellingen wordt gewaarborgd. In juni 2012 zal de G20 beginnen met de evaluatie van de vooruitgang die bij de toepassing van deze bepalingen in de verschillende rechtsgebieden is geboekt.
In juni 2010 heeft het Europees Parlement een initiatiefverslag over aanbevelingen betreffende grensoverschrijdende crisisbeheersing in de banksector 4 goedgekeurd. Daarin werd benadrukt dat behoefte bestaat aan een Uniebreed kader voor het besturen van banken in financiële moeilijkheden. Tevens werd aanbevolen te streven naar een sterkere integratie van en een grotere samenhang tussen afwikkelingsvoorschriften en –regelingen die op grensoverschrijdende instellingen van toepassing zijn. In december 2010 heeft de Raad (Ecofin) conclusies 5 aangenomen waarin werd gepleit voor een Uniekader voor crisispreventie, crisismanagement en crisisafwikkeling. In de conclusies wordt benadrukt dat het kader voor banken van alle omvang moet gelden, de grensoverschrijdende samenwerking moet bevorderen en drie pijlers moet omvatten (voorbereidende en preventiemaatregelen, vroegtijdige interventie en afwikkelingsinstrumenten en -bevoegdheden). Deze moeten gericht zijn "op vrijwaring van de financiële stabiliteit door het vertrouwen van het publiek en de markt te behouden; preventie en voorbereiding voorop te stellen; in geloofwaardige instrumenten voor crisisafwikkeling te voorzien; snel, kordaat optreden mogelijk te maken; het moreel risico te beteugelen en de globale uit openbare middelen te financieren kosten zoveel mogelijk te beperken door ervoor te zorgen dat de stakeholders van de financiële instellingen op billijke wijze in de kosten delen; bij te dragen aan een vlotte crisisafwikkeling van grensoverschrijdende groepen; te zorgen voor rechtszekerheid; en concurrentieverstoringen te voorkomen."
Daarnaast is het de bedoeling dat een groep op hoog niveau in de tweede helft van 2012 aan de Commissie verslag uitbrengt over de vraag of er, naast de lopende hervormingen op toezicht- en regelgevingsgebied, nog andere structurele hervormingen van banken in de Unie zijn die de financiële stabiliteit zouden versterken, de efficiëntie zouden verhogen en de consumenten een betere bescherming zouden bieden 6 . De voorstellen van de groep zullen apart worden beoordeeld na de voltooiing van de werkzaamheden.
Tor slot slotte heeft de Commissie op 30 mei 2012 te kennen gegeven dat zij de aanzet zal geven tot een proces "om de belangrijkste stappen naar een volledige economische en monetaire unie in kaart te brengen. (…) [Daarbij] kan onder meer worden overwogen een bancaire unie tot stand te brengen, met geïntegreerd financieel toezicht en een eengemaakt depositogarantiestelsel" 7 .
2. RESULTATEN VAN HET OVERLEG MET BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING
Tussen 2008 en 2012 hebben de diensten van de Commissie een aantal raadplegingen van en discussies met deskundigen en essentiële belanghebbenden georganiseerd over bankherstel en –afwikkeling. In januari 2011 is in het kader van een laatste openbare raadpleging vóór de goedkeuring van het voorstel een werkdocument van de diensten van de Commissie gepubliceerd met een gedetailleerde beschrijving van de mogelijke beleidsopties die door de diensten van de Commissie werden overwogen. De raadpleging is op 3 maart 2011 geëindigd. Over een van de afwikkelingsinstrumenten, namelijk het zogeheten instrument van de inbreng van de particuliere sector (bail in) of instrument van schuldafschrijving, hebben in april 2012 doelgerichte besprekingen plaatsgevonden met deskundigen uit de lidstaten, het bankwezen, academische kringen en advocatenkantoren. De besprekingen hadden betrekking op de essentiële parameters van het instrument van schuldafschrijving, zoals met name de voorwaarden die moeten zijn vervuld om tot afwikkeling over te gaan, de reikwijdte van de inbreng van de particuliere sector, de potentiële minimumomvang ervan, groepsafwikkeling en behoud van verkregen rechten. De met de openbare raadplegingen verband houdende documenten zijn te vinden op de website van de Europese Commissie 8 .
Op basis daarvan heeft de Commissie het bijgaande wetgevingsvoorstel opgesteld. De diensten van de Commissie hebben ook een effectbeoordeling voor het voorstel opgesteld, die eveneens op de website van de Europese Commissie is te vinden 9 .
Er is rekening gehouden met de opmerkingen die de Effectbeoordelingsraad in zijn eerste en tweede advies van respectievelijk mei en juni 2011 heeft geformuleerd. Daarnaast is de tekst van de effectbeoordeling bijgewerkt om met de laatste ontwikkelingen in internationale fora rekening te houden en om de resultaten van de in april 2012 gehouden besprekingen over het instrument van de inbreng van de particuliere sector erin te verwerken. Concreet wordt de juridische en institutionele context in de herziene effectbeoordeling beter gepresenteerd doordat een beschrijving wordt gegeven van de verantwoordelijkheden van nationale toezichthouders en afwikkelingsautoriteiten en van de relatie tussen het bail-invoorstel en de geplande RKV IV-vereisten. In de tekst van de effectbeoordeling wordt de inhoud van de opties, en met name de optie die op het instrument van de inbreng van de particuliere sector/schuldafschrijving betrekking heeft, beter uiteengezet. Ook is een beschrijving toegevoegd van het effect van het instrument van de inbreng van de particuliere sector op de financieringskosten van banken en niet-financiële ondernemingen (kleine en middelgrote ondernemingen). Voorts is het aan de samenhang van het voorstel met andere regelgevingsvoorstellen gewijde deel aangevuld. Ten slotte zijn de regelingen voor de monitoring en evaluatie verder verduidelijkt door aan te geven welke de meest relevante indicatoren zijn die in het oog moeten worden gehouden.
In de effectbeoordeling worden de volgende conclusies getrokken:
• Het voorgestelde Uniekader voor bankafwikkeling zal zorgen voor de verwezenlijking van de doelstellingen om de financiële stabiliteit te verhogen, het moreel risico (moral hazard) te verminderen, deposanten en kritieke bankdiensten te beschermen, openbare middelen te besparen en de interne markt voor financiële instellingen te beschermen.
• Het kader zal naar verwachting een positief sociaal effect hebben: in de eerste plaats wordt de kans op een systeemcrisis in het bankwezen kleiner en worden welvaartsverliezen als gevolg van een bankcrisis vermeden; in de tweede plaats worden de op de toekenning van solvabiliteitssteun aan instellingen terug te voeren verliezen voor de belastingbetaler zoveel mogelijk beperkt.
• De kosten van het kader komen voort uit een mogelijke toename van de financieringskosten voor instellingen. Deze toename is het gevolg van het wegvallen van de impliciete zekerheid dat op staatssteun kan worden gerekend, en van de kosten die aan afwikkelingsfondsen verbonden zijn. Instellingen kunnen deze hogere kosten op klanten of aandeelhouders afwentelen door de rentes op de depositorekeningen terug te schroeven, de rente voor leningen en de bankkosten te verhogen of het dividend op de aandelen te verlagen. Om concurrentieredenen kan het voor de instellingen echter moeilijk blijken om de kosten volledig af te wentelen. De potentiële voordelen van het kader in de vorm van economische welvaart op lange termijn en van een kleinere kans op een systeemcrisis zijn veel groter dan de potentiële kosten.
3. Algemene toelichting: een herstel- en afwikkelingskader
Inhoudsopgave
- De behoefte aan een doeltreffend herstel- en afwikkelingskader
- Voorbereiding en preventie, vroegtijdige interventie en afwikkeling
- Een evenwicht tussen voorspelbaarheid voor beleggers en investeerders en manoeuvreerruimte voor autoriteiten
- 4.4.1.Voorwerp en toepassingsgebied (artikel 1)
- 4.4.2.Afwikkelingsautoriteiten (artikel 3)
- 4.4.3.Herstel- en afwikkelingsplannen (artikelen 5 tot en met 13)
- 4.4.4.Bevoegdheden voor het aanpakken of wegnemen van belemmeringen voor de afwikkelbaarheid (artikelen 14 tot en met 16)
- 4.4.5.Financiële steun binnen de groep (artikelen 17 tot en met 23)
- 4.4.7.Afwikkelingsautoriteiten (artikel 27)
- 4.4.9.Waardering (artikel 30)
- Het instrument van de inbreng van de particuliere sector (artikelen 37 tot en met 51)
- 4.4.11.Beperkingen op de beëindiging en waarborgen voor tegenpartijen (artikelen 68 tot en met 73 en artikel 77)
- 4.4.12.Beperkingen op gerechtelijke procedures (artikelen 78 en 77)
- 4.4.13.Grensoverschrijdende afwikkeling (artikelen 80 tot en met 83)
- 4.4.14.Betrekkingen met derde landen (artikelen 84 tot en met 89)
- 4.4.15.Afwikkelingsfinanciering (artikelen 90 tot en met 99)
- 4.4.16.Inachtneming van de artikelen 290 en 291 VWEU
- 4.4.17.Wijziging van de liquidatierichtlijn, de richtlijnen vennootschaprecht en de EBA-verordening (artikelen 104 tot en met 111)
- 4.4.18.Inwerkingtreding
Banken en beleggingsondernemingen (hierna 'instellingen' genoemd) verlenen essentiële diensten aan burgers, bedrijven en de economie als geheel (zoals de inontvangstneming van deposito's, het verstrekken van leningen en het beheer van betalingssystemen). Zij opereren hoofdzakelijk op basis van vertrouwen en kunnen snel niet meer levensvatbaar worden als hun klanten en tegenpartijen het vertrouwen verliezen in hun vermogen om hun verplichtingen na te komen. Bij faillissementen dienen banken volgens normale insolventieprocedures te worden geliquideerd. Deze instellingen zijn echter zodanig sterk met elkaar verweven dat een systeemcrisis dreigt wanneer problemen in één bank zich over het gehele systeem kunnen uitbreiden. Wegens het systeemrisico en de belangrijke economische functie die de instellingen vervullen, kan een normale insolventieprocedure in sommige gevallen niet gepast zijn. Doordat doeltreffende instrumenten ontbreken om in een crisissituatie verkerende instellingen te besturen, is het dan ook maar al te vaak noodzakelijk gebleken overheidsmiddelen in te zetten om het vertrouwen in zelfs vrij kleine instellingen te herstellen en op die manier te voorkomen dat een domino-effect van omvallende instellingen de reële economie ernstige schade berokkent.
Er is derhalve behoefte aan een doeltreffend beleidskader om bankfaillissementen op ordelijke wijze af te handelen en besmetting van andere instellingen te vermijden. Doel van een dergelijk beleidskader is het toerusten van de betrokken autoriteiten met gemeenschappelijke en doeltreffende instrumenten en bevoegdheden om bankcrises in de kiem te smoren, de financiële stabiliteit te vrijwaren en de verliezen voor de belastingbetaler zoveel mogelijk te beperken.
Om dat doel te bereiken, dient het bevoegdhedenpakket van de betrokken autoriteiten uit de volgende drie elementen te bestaan: i) bevoegdheden om voorbereidende maatregelen en plannen uit te werken teneinde het risico op potentiële problemen zoveel mogelijk te beperken (voorbereiding en preventie 10 ); ii) in geval van zich aandienende problemen, bevoegdheden om de verslechterende situatie van een bank in een vroeg stadium een halt toe te roepen teneinde insolventie te vermijden (vroegtijdige interventie); en iii) indien de insolventie van een instelling een probleem van algemeen belang is (zoals omschreven in de artikelen 27 en 28), een duidelijk instrument om de bank op ordelijke wijze te saneren of te liquideren en tegelijkertijd de kritieke functies ervan in stand te houden en eventuele op de toekenning van solvabiliteitssteun terug te voeren verliezen voor belastingbetalers zoveel mogelijk te beperken (afwikkeling). Samen vormen deze bevoegdheden een doeltreffend kader voor het herstel en, in voorkomend geval, de afwikkeling van instellingen. Aangezien het risico dat een individuele bank voor de financiële stabiliteit inhoudt, niet ten volle van tevoren kan worden ingeschat, dienen de betrokken autoriteiten ten aanzien van alle banken, ongeacht de omvang of de reikwijdte van de activiteiten ervan, over deze bevoegdheden te kunnen beschikken.
Afwikkeling – Een speciale insolventieregeling voor instellingen
In de meeste landen moeten banken en niet-bancaire ondernemingen die in financiële moeilijkheden verkeren, normale insolventieprocedures doorlopen. Deze procedures maken het mogelijk de onderneming ofwel te saneren (hetgeen een met de crediteuren overeengekomen vermindering van de schuldenlast ervan impliceert), ofwel te liquideren en de verliezen over de crediteuren te verdelen, ofwel beide. In al deze gevallen zien crediteuren en aandeelhouders hun geld niet allemaal terug. De ervaring die met verschillende bankcrises is opgedaan, leert echter dat insolventiewetten niet altijd geschikt zijn om faillissementen van financiële instellingen efficiënt af te handelen, omdat in deze wetten er niet op passende wijze rekening mee wordt gehouden dat verstoringen van de financiële stabiliteit moeten worden vermeden, essentiële diensten in stand moeten worden gehouden of deposanten moeten worden beschermd. Insolventieprocedures zijn bovendien van lange duur en een sanering vereist complexe onderhandelingen en overeenkomsten met crediteuren, hetgeen een aantal nadelen voor debiteuren en crediteuren met zich mee kan brengen wat duur, kosten en uitkomsten betreft.
Afwikkeling is een alternatief voor normale insolventieprocedures en biedt de mogelijkheid tot herstructurering of liquidatie van een faillerende bank waarvan het faillissement anders problemen van algemeen belang zou kunnen veroorzaken (bedreiging van de financiële stabiliteit, de continuïteit van de kritieke functies van de bank en/of de veiligheid van deposito's, activa van cliënten en overheidsmiddelen) 11 . Wat de verdeling van verliezen over aandeelhouders en crediteuren betreft, zou de afwikkeling van instellingen dan ook vrijwel dezelfde resultaten moeten opleveren als normale insolventieprocedures waarbij met de staatssteunregels van de Unie rekening wordt gehouden, terwijl de financiële stabiliteit wordt gevrijwaard en de belastingbetaler zo min mogelijk op de toekenning van solvabiliteitssteun terug te voeren verliezen zou moeten dragen. Tegelijkertijd zou ook de rechtszekerheid, transparantie en voorspelbaarheid van de behandeling van aandeelhouders en bankcrediteuren worden gegarandeerd en waarde behouden blijven die anders bij het faillissement zou worden vernietigd. Doordat afwikkeling tevens de impliciete zekerheid wegneemt dat instellingen met overheidsgeld zullen worden gered, zouden onverzekerde crediteuren ertoe worden aangespoord het aan hun beleggingen en investeringen verbonden risico beter te controleren. Door de nationale regelingen voor afwikkelingsfinanciering zodanig op te zetten dat zij met de staatssteunregels in overeenstemming zijn, zal bovendien worden gegarandeerd dat de algemene doelstellingen van het afwikkelingskader kunnen worden gehaald.
Een evenwicht tussen voorspelbaarheid voor beleggers en investeerders en manoeuvreerruimte voor autoriteiten
Ter vrijwaring van bestaande eigendomsrechten mag pas tot afwikkeling van een bank worden overgegaan wanneer zij nagenoeg volledig insolvent is, met andere woorden wanneer zij op de rand van het faillissement staat. Het moment waarop de afwikkeling ingaat, kan afhangen van diverse variabelen en factoren die onder meer met de heersende marktomstandigheden of idiosyncratische liquiditeits- of solvabiliteitskwesties te maken hebben, hetgeen inhoudt dat de afwikkelingsautoriteit een zekere manoeuvreerruimte moet worden gelaten. Ook de concrete afwikkelingsmaatregelen die moeten worden genomen, mogen niet van tevoren voor alle banken vaststaan, maar moeten daarentegen in het licht van de concrete omstandigheden worden getroffen.
Er is een Uniekader met vergelijkbare instrumenten, beginselen en procedures vereist om tot een voldoende convergente toepassing van de afwikkeling door de nationale autoriteiten te komen. Bij het opzetten van dit kader moet een evenwicht worden gevonden tussen, enerzijds, het bieden van de noodzakelijke manoeuvreerruimte aan toezichthouders om op de specifieke kenmerken van elk apart geval te kunnen inspelen, en, anderzijds, het handhaven van gelijke concurrentieverhoudingen en van de integriteit van de interne markt. Aan de Europese Bankautoriteit (EBA) moet een duidelijke rol worden toebedeeld: zij dient richtsnoeren en technische normen uit te vaardigen om een consequente toepassing van de afwikkelingsbevoegdheden te garanderen, aan de afwikkelingsplanning van alle grensoverschrijdende instellingen mee te werken, en in staat te zijn met bindende kracht bemiddelend op te treden tussen nationale autoriteiten ingeval er sprake is van een verschil van mening over de toepassing van het kader.
Ten slotte zijn voor een succesvolle afwikkeling voldoende middelen vereist, bijvoorbeeld om garanties te verlenen of kortetermijnleningen toe te kennen teneinde de kritieke delen van een entiteit in afwikkeling wederom levensvatbaar te maken. Deze middelen dienen in beginsel op billijke en evenredige wijze door de banksector beschikbaar te worden gesteld en zoveel mogelijk (rekening houdend met de economische kosten) van tevoren te worden verstrekt. Alles samen garanderen deze ingrepen dat, welke passende afwikkelingsmaatregel ook wordt genomen, de kosten ervan in de eerste plaats door de instellingen zelf en hun eigenaren, beleggers en investeerders zullen worden gedragen.
De interne markt – Behandeling van grensoverschrijdende groepen
Grensoverschrijdende groepen bestaan uit instellingen die in verschillende lidstaten zijn gevestigd. Het afwikkelingskader erkent dat het bestaan van grensoverschrijdende groepen in Europa een van de drijvende krachten achter de integratie van de financiële markten van de Unie is. Het kader bevat speciale regels voor grensoverschrijdende groepen; deze hebben betrekking op voorbereiding en preventie (de artikelen 7, 8, 11, 12 en 15), vroegtijdige interventie (artikel 25) en afwikkeling (de artikelen 80 tot en met 83). Het bevat ook regels voor de overdracht van activa tussen entiteiten van eenzelfde groep in tijden van financiële onrust (de artikelen 16 tot en met 22).
De regels voor groepen zijn bedoeld om voor een juist evenwicht te zorgen tussen het belang van een eventuele efficiënte afwikkeling van de groep als geheel en de bescherming van de financiële stabiliteit in zowel de lidstaten waar de groep actief is, als de Unie. Het voorzien in efficiënte methoden voor de afwikkeling van grensoverschrijdende groepen is de enige manier om financiële stabiliteit in de Unie – en op die manier een betere werking van de eengemaakte markt, ook in tijden van crisis – te bewerkstelligen. Om een efficiënte en snelle afwikkeling van een groep te verzekeren waarbij het waardeverlies voor de groep tot een minimum beperkt blijft, moet met name aan de afwikkelingsautoriteit op groepsniveau een prominente rol worden toebedeeld, zonder dat evenwel wordt nagelaten de lidstaten van ontvangst de nodige waarborgen te bieden.
Ondanks de prominente rol die aan de afwikkelingsautoriteit op groepsniveau wordt toegekend, zullen ook de belangen van de afwikkelingsautoriteiten van de lidstaten van ontvangst voldoende in acht worden genomen door middel van het volgende: a) het treffen van samenwerkingsregelingen tussen afwikkelingsautoriteiten via het opzetten van colleges van afwikkelingsautoriteiten; b) de erkenning dat bij het nemen van besluiten met betrekking tot groepen rekening moet worden gehouden met de financiële stabiliteit in alle lidstaten waar de groep actief is; c) het opzetten van een duidelijk besluitvormingsproces dat alle autoriteiten in staat stelt hun standpunten kenbaar te maken en tegelijkertijd garandeert dat een enkel besluit met betrekking tot de afwikkeling van een groep wordt genomen; en d) de vaststelling van mechanismen voor het oplossen van conflicten tussen afwikkelingsautoriteiten (EBA-bemiddeling).
De EBA 12 zal met bindende kracht bemiddelend optreden, zoals in Verordening (EU) nr. 1093/2010 (de EBA-verordening), en met name in artikel 19, is bepaald. In dit verband zijn alle relevante voorschriften van genoemde verordening van toepassing, met inbegrip van artikel 38 en artikel 44, lid 1.
Al deze mechanismen moeten voorkomen dat de afwikkeling van een groep of het verlenen van financiële steun tussen verbonden instellingen aan bepaalde delen van groepen schade berokkent, en dat de financiële stabiliteit van de lidstaat waar een dochteronderneming is gevestigd, uit het oog wordt verloren.
4. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL
4.1.Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor dit voorstel is artikel 114 VWEU. Dit artikel maakt de vaststelling mogelijk van maatregelen inzake de onderlinge aanpassing van de voorschriften van de lidstaten welke op de totstandbrenging en de werking van de interne markt betrekking hebben.
Met het voorstel wordt de harmonisatie beoogd van nationale wetgeving op het gebied van herstel en afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, voor zover zulks noodzakelijk is om te garanderen dat lidstaten over dezelfde instrumenten en procedures beschikken om systeemrelevante tekortkomingen aan te pakken. Op deze manier zou het geharmoniseerde kader de financiële stabiliteit op de interne markt bevorderen door ervoor te zorgen dat in alle lidstaten een minimale capaciteit voor de afwikkeling van instellingen aanwezig is en door de samenwerking tussen de nationale autoriteiten te faciliteren bij het afhandelen van faillissementen van grensoverschrijdende groepen.
Artikel 114 VWEU is daarom de juiste rechtsgrondslag.
4.2.Subsidiariteit
Krachtens het in artikel 5, lid 3, VEU vastgelegde subsidiariteitsbeginsel mag de Unie op de gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts optreden indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.
Alleen maatregelen op Unieniveau kunnen garanderen dat lidstaten bij het omgaan met faillerende instellingen voldoende verenigbare maatregelen nemen. Hoewel de banksector in de Unie sterk is geïntegreerd, zijn de systemen om crises bij banken aan te pakken op nationale leest geschoeid en lopen zij sterk uiteen. Op dit moment verlenen tal van nationale rechtsstelsels de autoriteiten niet de noodzakelijke bevoegdheden om financiële instellingen ordelijk af te wikkelen, waarbij de diensten in stand worden gehouden die van essentieel belang zijn voor de financiële stabiliteit en tegelijkertijd de op de toekenning van solvabiliteitssteun terug te voeren verliezen voor de belastingbetaler zoveel mogelijk worden beperkt. Dergelijke verschillen in nationale wetgeving maken het moeilijk om adequaat met de grensoverschrijdende dimensie van crises om te gaan en compliceren aldus de samenwerkingsregelingen tussen de autoriteiten van de lidstaat van herkomst en de autoriteiten van de lidsta(a)t(en) van ontvangst.
Bovendien kunnen aanzienlijke verschillen in nationale afwikkelingsprocedures in onaanvaardbare risico's voor de financiële stabiliteit resulteren en tevens de doeltreffende afwikkeling van grensoverschrijdende groepen in het gedrang brengen. Aangezien de invoering van adequate afwikkelingsregelingen op Unieniveau een verregaande harmonisatie van nationale praktijken en procedures vereist, is het passend dat de Unie de daartoe noodzakelijke wetgevingsmaatregel voorstelt. Afwikkeling hangt evenwel nauw samen met niet-geharmoniseerde aspecten van het nationale recht, zoals insolventie– en eigendomsrecht. Daarom is een richtlijn het meest geschikte rechtsinstrument, aangezien omzetting noodzakelijk is om te garanderen dat het kader op zodanige wijze wordt ingevoerd dat het beoogde effect wordt bereikt en dat de specifieke kenmerken van het toepasselijke nationale recht in acht worden genomen.
4.3.Evenredigheid
Krachtens het evenredigheidsbeginsel mogen de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken.
In beginsel dient een failliete bank, net zoals elk ander bedrijf, een normale insolventieprocedure te doorlopen. De banksector is echter verschillend van de meeste bedrijfssectoren, in die zin dat hij kritieke functies voor de economie vervult en bijzonder kwetsbaar is voor systeemcrises. Deze typische kenmerken kunnen ertoe leiden dat de liquidatie van een bank ernstiger gevolgen heeft dan het verdwijnen van andere ondernemingen van de markt. Dit argument kan als rechtvaardiging worden aangevoerd voor het hanteren van speciale regels en procedures in geval van een bankcrisis.
Aangezien de systeemrelevantie van een bankfaillissement niet met volledige zekerheid van tevoren te bepalen is, dient het voorgestelde kader voor crisisbeheersing in beginsel op alle bankinstellingen van toepassing te zijn, ongeacht de omvang en complexiteit ervan. Net zoals het geen twijfel lijdt dat het omvallen van een instelling van mondiale omvang, marktrelevantie en verwevenheid een ernstige verstoring van het wereldwijde financiële stelsel en nadelige economische gevolgen voor tal van landen zou teweegbrengen, is het immers ook duidelijk dat een door een wijdverbreide crisis veroorzaakt gelijktijdig faillissement van vele kleine instellingen die een aanzienlijk deel van de banksector in een land uitmaken, even desastreuze gevolgen voor de economie zou hebben. Met het kader wordt er daarom voor gezorgd dat toezichthouders en afwikkelingsautoriteiten over speciale regels en procedures beschikken om wanneer er van een systeemrisico sprake is, op efficiënte wijze met het faillissement of bijna-faillissement van een bank te kunnen omgaan. In de context van herstel- en afwikkelingsplannen en bij het hanteren van de verschillende instrumenten waarover zij beschikken, dienen de nationale autoriteiten evenwel rekening te houden met het risico, de omvang en de verwevenheid van een bank en erop toe te zien dat de regeling op passende wijze wordt toegepast.
De voorschriften zijn bijgevolg evenredig met wat noodzakelijk is om de doelstellingen te bereiken. Bovendien moeten de beperkingen van het recht op eigendom die de uitoefening van de voorgestelde bevoegdheden met zich mee kunnen brengen, in overeenstemming zijn met het Handvest van de grondrechten zoals dit door het Europees Hof van Justitie is uitgelegd. Om die reden moet het moment waarop tot afwikkeling van een instelling wordt overgegaan, zo dicht mogelijk in de buurt van het moment van insolventie liggen, en moet het gebruik van de afwikkelingsbevoegdheden beperkt blijven tot de gevallen waarin zulks noodzakelijk is om een doelstelling van algemeen belang te verwezenlijken, namelijk het vrijwaren van de financiële stabiliteit in de Unie.
4.4.Nadere uitleg van het voorstel
Het voorstel heeft betrekking op de crisisbeheersing, (voorbereiding, herstel en afwikkeling) bij alle kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen. Het toepassingsgebied van het voorstel is identiek aan dat van de Richtlijn Kapitaalvereisten (RKV) 13 , waarin de prudentiële vereisten voor instellingen, met inbegrip van tot een bankgroep behorende financiële instellingen, en beleggingsondernemingen worden geharmoniseerd. Beleggingsondernemingen moeten onder het kader vallen, omdat een faillissement, zoals is gebleken bij dat van Lehman Brothers, ernstige systeembrede gevolgen kan hebben. Daarenboven dienen de bevoegdheden van afwikkelingsautoriteiten ook te gelden voor holdings wanneer een of meer dochterkredietinstellingen of beleggingsondernemingen aan de afwikkelingsvoorwaarden voldoen en de toepassing van de afwikkelingsinstrumenten en –bevoegdheden ten aanzien van de moederentiteit noodzakelijk is voor de afwikkeling van een of meer dochterondernemingen ervan of voor de afwikkeling van de groep als geheel.
Het voorstel verplicht de lidstaten ertoe om overheidsorganen afwikkelingsbevoegdheden te verlenen teneinde ervoor te zorgen dat de doelstellingen van het kader tijdig kunnen worden verwezenlijkt. Het voorstel schrijft niet voor welke specifieke autoriteit als afwikkelingsautoriteit moet worden aangewezen omdat dit niet noodzakelijk is om een doeltreffende afwikkeling te garanderen en omdat het de grondwettelijke en bestuurlijke regelingen van de lidstaten zou doorkruisen. Daarom wordt het aan de lidstaten overgelaten om de afwikkelingsautoriteit aan te wijzen; het kan bijvoorbeeld gaan om: nationale centrale banken, financiële toezichthouders, depositogarantiestelsels, de ministeries van Financiën of bijzondere autoriteiten.
De afwikkelingsautoriteiten moeten over voldoende deskundigheid en middelen beschikken om de afwikkeling van banken op nationaal en grensoverschrijdend niveau te kunnen beheren. Gezien de waarschijnlijkheid van belangenconflicten is een functiescheiding tussen de afwikkelingsactiviteiten en de overige activiteiten van een aangewezen autoriteit verplicht.
Vroegtijdige interventie op basis van herstelplannen kan een escalatie van de problemen voorkomen en de kans op een bankfaillissement verkleinen. Instellingen worden ertoe verplicht herstelplannen met regelingen en maatregelen op te stellen, zodat zij in een vroeg stadium maatregelen kunnen nemen om hun levensvatbaarheid op lange termijn te herstellen wanneer hun financiële positie aanmerkelijk verslechtert,. Groepen zullen ertoe worden verplicht zowel plannen op groepsniveau als voor de individuele instellingen binnen de groep op te stellen. Deze herstelplannen moeten door de toezichthouders worden beoordeeld en goedgekeurd.
Afwikkelingsplannen maken het mogelijk dat een instelling wordt afgewikkeld waarbij de op de toekenning van solvabiliteitssteun terug te voeren verliezen voor de belastingbetaler tot een minimum worden beperkt en tegelijkertijd essentiële economische functies worden gevrijwaard. In een herstelplan, dat in normale omstandigheden door de afwikkelingsautoriteiten in samenwerking met de toezichthouders wordt opgesteld, worden de mogelijkheden beschreven voor de afwikkeling van de instelling volgens diverse scenario's, waaronder het scenario van een systeemcrisis. Deze plannen moeten nadere gegevens bevatten over de toepassing van afwikkelingsinstrumenten en manieren om de continuïteit van kritieke functies te garanderen. Een groepsafwikkelingsplan omvat zowel een plan voor de groep als geheel, als plannen voor elke instelling binnen de groep.
4.4.4.Bevoegdheden voor het aanpakken of wegnemen van belemmeringen voor de afwikkelbaarheid (artikelen 14 tot en met 16)
Op basis van het afwikkelingsplan gaan de afwikkelingsautoriteiten na of een instelling of groep afwikkelbaar is. Indien de afwikkelingsautoriteiten constateren dat de afwikkelbaarheid van een instelling of groep op aanzienlijke belemmeringen stuit, kunnen zijn van de instelling of groep verlangen dat deze maatregelen treft om de afwikkelbaarheid te bevorderen.
Eventuele dergelijke maatregelen zijn onder meer: vereenvoudigen van de complexe structuur door wijzigingen in de juridische of operationele structuren aan te brengen, zodat kritieke functies juridisch en economisch van andere functies kunnen worden gescheiden; opstellen van dienstenovereenkomsten om de vervulling van kritieke functies te garanderen; beperken van maximale individuele en geaggregeerde posities; opleggen van rapportagevoorschriften; beperken of staken van bestaande of voorgenomen activiteiten; beperken of voorkomen van de ontwikkeling van nieuwe bedrijfsonderdelen of producten; en uitgeven van extra converteerbare kapitaalinstrumenten.
De toetsing van de afwikkelbaarheid van groepen berust op coördinatie en overleg tussen en gezamenlijke evaluaties van, enerzijds, de afwikkelingsautoriteiten op groepsniveau en, anderzijds, de afwikkelingsautoriteiten van de dochterondernemingen, andere betrokken bevoegde autoriteiten en de EBA.
Voor de EBA is een belangrijke rol weggelegd bij het garanderen dat de betrokken autoriteiten in alle lidstaten op eenzelfde wijze de afwikkelbaarheid beoordelen en de preventiebevoegdheden uitoefenen. Concreet zal zij ontwerpen van technische normen moeten opstellen waarin de benodigde parameters voor de beoordeling van het systeemeffect van afwikkelingsplannen worden vastgelegd. Tevens zal zij ontwerpen van technische normen moeten ontwikkelen met het oog op de nadere bepaling van de aangelegenheden die bij de beoordeling van de afwikkelbaarheid van een instelling of groep moeten worden onderzocht.
Met het voorstel wordt beoogd de bestaande juridische belemmeringen weg te nemen voor het verlenen van financiële steun door de ene entiteit binnen een groep aan de andere. Instellingen die in een groepsstructuur functioneren, worden in staat gesteld overeenkomsten tot het verlenen van financiële steun (in de vorm van een lening, een borgstelling of de verschaffing van activa voor gebruik als zekerheid bij transacties) te sluiten met andere entiteiten binnen de groep die financiële moeilijkheden ondervinden. Dergelijke financiële hulp in een vroeg stadium kan het ontstaan van financiële problemen bij individuele groepsleden tegengaan. De overeenkomst kan overeenkomstig het nationale recht vooraf ter goedkeuring aan de aandeelhoudersvergaderingen van alle deelnemende entiteiten worden voorgelegd en zal de leidinggevende organen indien nodig toestaan om binnen de voorwaarden van de overeenkomst financiële steun te verlenen. Aldus zal de rechtszekerheid toenemen omdat duidelijk zal zijn wanneer en hoe dergelijke financiële steun kan worden verleend. De overeenkomsten worden op vrijwillig basis gesloten en stellen bankgroepen in staat om te beoordelen of dergelijke overeenkomsten in het belang van de groep zouden zijn (een groep kan meer of minder geïntegreerd zijn en in meer of mindere mate een gemeenschappelijke strategie hebben) en om de ondernemingen te identificeren die partij bij deze overeenkomst zouden moeten zijn (het kan wenselijk zijn om ondernemingen met riskantere activiteiten uit te sluiten).
Als waarborg zal de toezichthouder van de overdragende instelling de bevoegdheid hebben om de verlening van financiële steun op grond van de overeenkomst te verbieden of te beperken wanneer die steun een bedreiging vormt voor de liquiditeit of de solvabiliteit van de overdragende instelling of voor de financiële stabiliteit.
4.4.6.Vroegtijdige interventie – Bijzonder bestuur (artikelen 23 tot en met 26)
Het voorstel vergroot de bevoegdheden van toezichthouders om in een vroeg stadium op te treden wanneer de financiële positie of de solvabiliteit van een instelling verslechtert. De bevoegdheden die in het voorstel zijn opgenomen, vormen een aanvulling op de bij artikel 136 van de Richtlijn Kapitaalvereisten aan de toezichthouders verleende bevoegdheden. Deze bevoegdheden doen geen afbreuk aan rechten of procedurele verplichtingen uit hoofde van het vennootschapsrecht.
De vroegtijdige-interventiebevoegdheden omvatten de bevoegdheid om van de instelling te verlangen dat zij de in het herstelplan vastgestelde regelingen en maatregelen uitvoert; om een actieprogramma en een tijdschema voor de tenuitvoerlegging ervan op te stellen; om voor te schrijven dat het bestuur van de instelling de aandeelhoudersvergadering bijeenroept, of deze rechtstreeks bijeen te roepen, en de agenda en de aanneming van bepaalde besluiten voor te stellen; en om te verlangen dat de instelling samen met haar crediteuren een plan voor de herstructurering van de schulden opstelt.
Daarnaast zou de toezichthouder de bevoegdheid hebben gedurende een beperkte periode een bijzonder bestuurder aan te stellen wanneer wordt geoordeeld dat de solvabiliteit van een instelling voldoende bedreigd is. De bijzonder bestuurder heeft als belangrijkste taak de financiële positie van de instelling te herstellen en te zorgen voor een gezonde en prudente bedrijfsvoering. Een bijzonder bestuurder vervangt het bestuur van de instelling en heeft alle bevoegdheden, zonder dat aan de rechten van gewone aandeelhouders wordt geraakt. De bevoegdheid om een bijzonder bestuurder aan te stellen, zal dienen als disciplinemaatregel voor het bestuur en de aandeelhouders, en als middel om oplossingen vanuit de particuliere sector te bevorderen voor problemen die, als zij niet worden opgelost, tot het faillissement van een instelling kunnen leiden.
In het voorstel worden gemeenschappelijke parameters vastgesteld voor de voorwaarden die tot de toepassing van afwikkelingsinstrumenten aanleiding geven. De autoriteiten moeten in staat zijn actie te ondernemen wanneer een instelling zodanig insolvent is of zodanig dicht bij de rand van de insolvente staat dat als geen actie wordt ondernomen de instelling in de nabije toekomst insolvent zal zijn.
Tegelijkertijd moet ervoor worden gezorgd dat pas ingrijpende maatregelen worden genomen wanneer een aantasting van de rechten van de belanghebbenden gerechtvaardigd is. Daarom mogen afwikkelingsmaatregelen alleen worden toegepast indien de instelling failliet gaat of waarschijnlijk failliet gaat en er geen andere oplossing voorhanden is die de instelling binnen een passend tijdsbestek zou herstellen. Bovendien moet de interventie aan de hand van afwikkelingsmaatregelen om redenen van algemeen belang als omschreven in artikel 28 gerechtvaardigd zijn.
4.4.8.Algemene beginselen – In het bijzonder dat geen enkele crediteur slechter af mag zijn (artikel 29)
Het kader voorziet in een aantal algemene beginselen die door de afwikkelingsautoriteiten in acht moeten worden genomen. Deze beginselen hebben onder meer betrekking op de verdeling van de verliezen en de behandeling van aandeelhouders en crediteuren, en op de gevolgen die het aanwenden van de instrumenten voor het bestuur van de instelling kunnen hebben.
Krachtens het kader moeten de verliezen, zodra deze middels een waarderingsprocedure (artikel 30) zijn bepaald, over de aandeelhouders en de crediteuren van de instelling worden verdeeld volgens de door elke nationale insolventieregeling vastgestelde rangorde van de vorderingen. Zoals reeds is opgemerkt (zie punt 3), wordt bij normale insolventieregelingen echter onvoldoende rekening gehouden met de financiële stabiliteit of andere aangelegenheden van algemeen belang. Daarom stelt het afwikkelingskader bepaalde beginselen voor de verdeling van de verliezen vast die steeds in acht moeten worden genomen, ongeacht wat elke nationale insolventieregeling voorschrijft. Deze beginselen luiden als volgt: a) de verliezen moeten eerst zoveel mogelijk op de aandeelhouders worden verhaald en vervolgens op de crediteuren, en b) crediteuren van dezelfde categorie kunnen eventueel verschillend worden behandeld indien zulks om redenen van algemeen belang gerechtvaardigd is, en met name om de financiële stabiliteit te ondersteunen. Deze beginselen zijn op alle afwikkelingsinstrumenten van toepassing. Daarnaast stelt het kader een meer gedetailleerde rangorde van vorderingen vast voor het instrument van de inbreng van de particuliere sector (artikel 43). Deze meer gedetailleerde rangorde vult de in elk nationaal insolventierecht vastgelegde rangorde aan en annuleert en vervangt deze indien zulks noodzakelijk is.
Ingeval de crediteuren in economische termen minder ontvangen dan indien de instelling volgens een normale insolventieprocedure zou zijn afgewikkeld, moeten de autoriteiten ervoor zorgen dat zij het verschil vergoed krijgen. Deze eventuele vergoeding wordt door het afwikkelingsfonds betaald. Het beginsel dat verliezen eerst op aandeelhouders en vervolgens op crediteuren moeten worden verhaald, in combinatie met het feit dat afwikkelingsmaatregelen moeten worden genomen voordat buitengewone openbare financiële steun beschikbaar wordt gesteld, moet het in beginsel mogelijk maken om de doelstelling om de verliezen voor de belastingbetalers zoveel mogelijk te beperken, ook effectief te verwezenlijken (artikel 29).
Bij de toepassing van de afwikkelingsinstrumenten en –bevoegdheden wordt uitgegaan van een raming van de reële waarde van de activa en passiva van de instelling die op de rand van het faillissement staat. Te dien einde voorziet het kader in een waardering op basis van het beginsel van de 'marktwaarde'. Aldus wordt gewaarborgd dat de verliezen worden onderkend op het moment dat tot afwikkeling van de instelling wordt overgegaan.
De waardering dient door een onafhankelijke deskundige te worden uitgevoerd, tenzij er sprake is van spoedeisendheid; in dat geval gaan de afwikkelingsautoriteiten over tot een voorlopige waardering, die daarna wordt aangevuld met een definitieve waardering waarbij een onafhankelijke deskundige betrokken is. Aan de afwikkelingsautoriteiten zijn de nodige bevoegdheden verleend om hun afwikkelingsmaatregelen 14 aan eventuele mogelijke discrepanties tussen de voorlopige en de definitieve waardering aan te passen.
4.4.10.Afwikkelingsinstrumenten en –bevoegdheden (artikelen 31 tot en met 64)
Wanneer is voldaan aan de voorwaarden om tot afwikkeling over te gaan, zijn de afwikkelingsautoriteiten bevoegd om de volgende afwikkelingsinstrumenten toe te passen:
(a)verkoop van de onderneming;
(b)bruginstelling;
(c)afsplitsing van activa;
(d)inbreng van de particuliere sector (bail in).
Bij de toepassing van deze instrumenten zijn de afwikkelingsautoriteiten bevoegd om de zeggenschap over een instelling die failliet is gegaan of bijna failliet gaat, alsook de taken van de aandeelhouders en bestuurders over te nemen, activa en passiva over te dragen en de naleving van contracten af te dwingen.
De afwikkelingsinstrumenten kunnen apart of in combinatie met elkaar worden toegepast. Zij brengen allemaal een zekere herstructurering van de bank met zich mee. Alleen met het instrument van de inbreng van de particuliere sector is geen herstructurering gemoeid. Het instrument van afsplitsing van activa dient in alle omstandigheden in combinatie met andere instrumenten te worden toegepast (artikel 32) Wanneer zulks toepasselijk is, dienen de afwikkelingsinstrumenten conform de staatssteunregels van de Unie te worden ingezet. In dit verband zij erop gewezen dat elk beroep op overheidssteun en/of de afwikkelingsfondsen ter ondersteuning van de afwikkeling van faillerende instellingen aan de Commissie moet worden gemeld en zal worden getoetst aan de desbetreffende staatssteunregels om de verenigbaarheid ervan met de interne markt te controleren.
Het voorstel bevat een minimumpakket van afwikkelingsinstrumenten die alle lidstaten dienen in te voeren. De nationale autoriteiten zullen daarnaast echter nog specifieke nationale instrumenten en bevoegdheden kunnen behouden om met faillerende instellingen om te gaan, mits deze met de beginselen en doelstellingen van het afwikkelingskader van de Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie verenigbaar zijn en geen belemmering voor een doeltreffende groepsafwikkeling vormen 15 . Nationale afwikkelingsautoriteiten zouden deze nationale instrumenten en bevoegdheden alleen mogen gebruiken indien zij kunnen aantonen dat geen van de in het Uniekader vervatte instrumenten (apart of samen toegepast) hen in staat stelt doeltreffende afwikkelingsmaatregelen te nemen.
Het instrument van verkoop van de onderneming stelt de afwikkelingsautoriteiten in staat om de instelling, dan wel het geheel of een deel van haar bedrijfsactiviteiten tegen commerciële voorwaarden te verkopen, zonder toestemming van de aandeelhouders te moeten vragen of te moeten voldoen aan procedurele voorschriften die anders van toepassing zouden zijn. Voor zover dit gezien de omstandigheden mogelijk is, moeten de afwikkelingsautoriteiten de instelling of delen van haar bedrijfsactiviteiten op de markt brengen.
Het instrument van de bruginstelling stelt de afwikkelingsautoriteiten in staat om de bedrijfsactiviteiten van een instelling geheel of gedeeltelijk over te dragen aan een entiteit die onder de zeggenschap van de overheid staat. Aan de bruginstelling moet overeenkomstig de Richtlijn Kapitaalvereisten vergunning worden verleend en zij moet functioneren als een commerciële onderneming binnen de limieten die door de staatssteunregels zijn voorgeschreven. De bedrijfsactiviteiten van een bruginstelling zijn tijdelijk: het is immers de bedoeling deze activiteiten aan de particuliere sector te verkopen zodra de marktomstandigheden zich daartoe lenen.
Het instrument van afsplitsing van activa is bedoeld om de afwikkelingsautoriteiten de mogelijkheid te bieden dubieuze of probleemactiva aan een vehikel voor activabeheer over te dragen, zodat deze kunnen worden beheerd en worden geherstructureerd in de tijd. Activa moeten tegen marktwaarde of de economische waarde ervan op lange termijn worden overgedragen (artikel 30), zodat alle verliezen op het moment van de overdracht worden onderkend. Om de kans op concurrentieverstoringen en moreel risico zo veel mogelijk te beperken, mag dit instrument alleen in combinatie met een ander afwikkelingsinstrument worden toegepast.
Het instrument van de inbreng van de particuliere sector verleent de afwikkelingsautoriteiten de bevoegdheid om de vorderingen van concurrente crediteuren van een faillerende instelling af te schrijven en om schuldvorderingen in aandelen om te zetten. Het instrument kan worden gebruikt voor het herkapitaliseren van een instelling die failliet gaat of bijna failliet is, zodat autoriteiten de kans krijgen de instelling via het afwikkelingsproces te herstructureren en de levensvatbaarheid ervan te herstellen na de sanering en herstructurering ervan. Dit biedt de autoriteiten meer flexibiliteit bij het reageren op het faillissement van grote, complexe financiële instellingen. Dit instrument gaat gepaard met het ontslag van het bestuur dat voor de problemen van de instelling verantwoordelijk is, en met de uitvoering van een bedrijfsherstelplan.
De afwikkelingsautoriteiten dienen bevoegd te zijn om voor alle passiva van de instelling een inbreng van de particuliere sector te eisen. Er zijn echter bepaalde passiva die van tevoren uitgesloten zijn (zoals door zekerheid gedekte verplichtingen, gedekte deposito's en verplichtingen met een resterende looptijd van minder dan een maand). In uitzonderlijke gevallen en wanneer er een gerechtvaardigde noodzaak is om kritieke bedrijfsactiviteiten en kernbedrijfsonderdelen van de instelling of de financiële stabiliteit te verzekeren (artikel 38), kan de afwikkelingsautoriteit uit derivaten voortvloeiende passiva uitsluiten. De geharmoniseerde toepassing op Unieniveau van de mogelijke uitsluitingen zou middels gedelegeerde handelingen van de Commissie worden gewaarborgd.
Om het instrument van de inbreng van de particuliere sector te kunnen toepassen, moeten de afwikkelingsautoriteiten er zeker van kunnen zijn dat instellingen genoeg passiva op hun balans hebben waarop de bail-inbevoegdheden kunnen worden uitgeoefend. Voor elke categorie instellingen is het minimumbedrag evenredig en aangepast aan het gelopen risico of aan de samenstelling van de financieringsbronnen (artikel 39). De geharmoniseerde toepassing van het minimumvereiste op Unieniveau zou worden gewaarborgd middels gedelegeerde handelingen van de Commissie. Op basis van gegevens die de recente financiële crisis heeft opgeleverd en die via modelsimulaties zijn verkregen, kan bijvoorbeeld 10% van de totale passiva (exclusief het toetsingsvermogen) worden aangemerkt als een passend percentage van de totale passiva waarop het instrument van de inbreng van de particulier sector zou kunnen worden toegepast.
Zoals in punt 4.4.8 is uiteengezet, wordt in de artikelen 43 en 44 een gedetailleerde rangorde vastgelegd die een aanvulling vormt op de in elk nationaal insolventierecht vastgelegde rangorde en die deze, indien nodig, annuleert en vervangt. In beginsel dienen eerst alle vorderingen van aandeelhouders uitgeput te zijn voordat die van achtergestelde crediteuren in aanmerking komen. Alleen wanneer al die vorderingen zijn uitgeput, kunnen de afwikkelingsautoriteiten afschrijvingen op niet-achtergestelde vorderingen opleggen (artikelen 43 en 44). Er kunnen zich evenwel omstandigheden voordoen waarin de afwikkelingsautoriteiten in de rechten van crediteuren kunnen ingrijpen zonder dat zij alle vorderingen van aandeelhouders hebben aangesproken. Deze omstandigheden zijn eigen aan het instrument van de inbreng van de particuliere sector en kunnen zich voordoen wanneer een instelling in afwikkeling eventueel enig restkapitaal heeft (volgens de afwikkelingsvoorwaarden zou een instelling failliet gaan of waarschijnlijk failliet gaan indien haar kapitaal geheel of vrijwel geheel is weggevaagd). In dat geval kunnen de afwikkelingsautoriteiten, na de verliezen op de aandeelhouders te hebben verhaald en het merendeel van de vorderingen van de aandeelhouders te hebben gereduceerd of geannuleerd, achtergestelde en, indien nodig, niet-achtergestelde verplichtingen in kapitaal omzetten. Deze omzetting dient op zodanige wijze plaats te vinden dat er van een ernstige verwatering van de resterende vorderingen van aandeelhouders sprake is.
4.4.11.Beperkingen op de beëindiging en waarborgen voor tegenpartijen (artikelen 68 tot en met 73 en artikel 77)
Voor de doelmatige toepassing van afwikkelingsinstrumenten moet het de afwikkelingsautoriteiten worden toegestaan een tijdelijke opschorting op te leggen van de uitoefening door crediteuren en tegenpartijen van rechten om vorderingen af te dwingen en om contracten met een faillerende instelling te verrekenen met vervroegde vervaldatum, te versnellen of anderszins te beëindigen. Een dergelijke tijdelijke opschorting, die niet langer zou duren dan tot de volgende werkdag om 17.00 uur, biedt de autoriteiten enige tijd voor het identificeren en waarderen van de contracten die aan een solvente derde moeten worden overgedragen, zonder dat het risico wordt gelopen dat financiële contracten in waarde en reikwijdte veranderen omdat tegenpartijen hun recht op beëindiging hebben uitgeoefend. Het recht op beëindiging van de resterende tegenpartijen van de faillerende instelling zou na afloop van de opschorting weer ingaan. Een overdracht aan een solvabele derde mag echter niet worden aangemerkt als een geval van wanbetaling waardoor een recht op beëindiging ontstaat.
Deze noodzakelijke beperkingen op contractuele rechten worden gecompenseerd door waarborgen voor tegenpartijen om te voorkomen dat autoriteiten samenhangende verplichtingen, rechten en contracten splitsen: bij een gedeeltelijke eigendomsoverdracht dienen samenhangende regelingen ofwel in hun geheel, ofwel in het geheel niet te worden overgedragen. Deze regelingen kunnen bestaan uit overeenkomsten tot verrekening met vervroegde vervaldatum, verrekeningsregelingen, financiëlezekerheidsovereenkomsten die tot overdracht van eigendom/gerechtigdheid leiden, zekerheidsregelingen en gestructureerde financieringsregelingen.
In overeenstemming met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten hebben de betrokken partijen recht op een eerlijk proces en recht op een doeltreffende voorziening in rechte tegen de maatregelen die op hen van invloed zijn. De besluiten die door de afwikkelingsautoriteiten worden genomen, moeten derhalve een rechterlijke toetsing ondergaan. Om derden te beschermen die uit hoofde van de uitoefening van de afwikkelingsbevoegdheden door de autoriteiten activa, rechten en verplichtingen van de instelling in afwikkeling hebben gekocht en om de stabiliteit van de financiële markten te waarborgen, dient de rechterlijke toetsing elke administratieve handeling en/of transactie die op basis van het geannuleerde besluit heeft plaatsgevonden, onverlet te laten. De rechtsmiddelen voor een onrechtmatig besluit dienen derhalve beperkt te blijven tot de toekenning van schadevergoeding aan de getroffen personen.
Voorts moet worden voorkomen dat andere gerechtelijke procedures ten aanzien van een bank in afwikkeling worden aangespannen of voortgezet. Te dien einde schrijft het kader voor dat de nationale rechter, alvorens een insolventieprocedure ten aanzien van een instelling te openen, de afwikkelingsautoriteit van elke ingestelde vordering in kennis moet stellen; de afwikkelingsautoriteit heeft dan het recht om binnen een termijn van 14 dagen na de kennisgeving te besluiten een afwikkelingsmaatregel ten aanzien van de betrokken instelling te nemen.
In het herstel- en afwikkelingskader wordt met het grensoverschrijdende karakter van sommige bankgroepen rekening gehouden met de bedoeling een alomvattend en geïntegreerd kader voor bankherstel en –afwikkeling in de Unie tot stand te brengen.
De herstel- en afwikkelingsplannen dienen dan ook voor de groep als geheel te worden opgesteld, overeengekomen en uitgevoerd, waarbij tevens rekening wordt gehouden met de bijzondere kenmerken van de structuur van elke groep en met de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de autoriteiten van de lidsta(a)t(en) van ontvangst en de autoriteiten van de lidstaat van herkomst. Dit zal gebeuren via maatregelen die een intensievere samenwerking tussen nationale autoriteiten zullen vereisen en via het stimuleren van het volgen van een benadering op groepsniveau in alle fasen van de voorbereiding, het herstel en de afwikkeling.
Er worden afwikkelingscolleges opgericht met een duidelijk aangewezen leiding en met de deelname van de Europese Bankautoriteit (EBA). De EBA bevordert de samenwerking van de autoriteiten en bemiddelt indien zulks noodzakelijk is. De colleges hebben ten doel de voorbereidings- en afwikkelingsmaatregelen van de nationale autoriteiten te coördineren om optimale oplossingen op Unieniveau te garanderen.
Omdat veel instellingen en bankgroepen in de Unie in derde landen actief zijn, moet een doeltreffend afwikkelingskader voorzien in samenwerking met de autoriteiten van derde landen. Het voorstel verschaft de autoriteiten in de Unie de nodige bevoegdheden om buitenlandse maatregelen voor de afwikkeling van een faillerende buitenlandse bank te ondersteunen door uitvoering te geven aan overdrachten van haar activa en passiva die zich in hun rechtsgebied bevinden of onder de wetgeving daarvan vallen. Een dergelijke ondersteuning zou echter alleen worden gegeven indien de buitenlandse maatregel een billijke en gelijkwaardige behandeling van plaatselijke deposanten en crediteuren garandeert en de financiële stabiliteit van de lidstaat niet in gevaar brengt. De afwikkelingsautoriteiten in de Unie dienen ook de bevoegdheid te hebben om afwikkelingsinstrumenten toe te passen op nationale bijkantoren van instellingen in derde landen wanneer afzonderlijke afwikkeling noodzakelijk is met het oog op de financiële stabiliteit of de bescherming van plaatselijke deposanten. Het voorstel bepaalt dat buitenlandse afwikkelingsmaatregelen worden ondersteund wanneer de afwikkelingsautoriteiten een samenwerkingsovereenkomst met de buitenlandse afwikkelingsautoriteit hebben gesloten. Dergelijke overeenkomsten moeten zorgen voor een doeltreffende planning, besluitvorming en coördinatie met betrekking tot internationale groepen.
De EBA dient overeenkomstig artikel 33 van Verordening (EU) nr. 1093/2010 administratieve kaderregelingen te ontwikkelen en aan te gaan met autoriteiten van derde landen, en de nationale autoriteiten dienen bilaterale regelingen te treffen die zoveel mogelijk in de lijn liggen van de EBA-kaderregelingen.
Dankzij afwikkeling kunnen de afwikkelingskosten in de loop van het afwikkelingsproces beter over aandeelhouders en crediteuren worden verdeeld wanneer insolventieprocedures niet geschikt worden geacht in het licht van de mogelijke risico's voor de financiële stabiliteit. Een dergelijk optreden kan echter niet altijd volstaan en kan eventueel met extra financiering moeten worden aangevuld, bijvoorbeeld om liquiditeiten aan een brugbank te verstrekken. De in het verleden opgedane ervaring leert dat het noodzakelijk is financieringsregelingen op te zetten die door de instellingen zelf worden gefinancierd, teneinde de op de toekenning van solvabiliteitssteun aan instellingen terug te voeren verliezen voor de belastingbetaler zoveel mogelijk te beperken. De artikelen 90 en 99 bevatten de daartoe vereiste bepalingen.
Artikel 89 voorziet in het opzetten van financieringsregelingen in elke lidstaat. De doeleinden waarvoor deze regelingen mogen worden aangewend, zijn opgesomd in artikel 89, lid 2, en lopen uiteen van garanties tot leningen of bijdragen. De verliezen worden hoofdzakelijk door aandeelhouders en crediteuren gedragen, maar andere financieringsregelingen zijn in beginsel niet uitgesloten.
In artikel 90 zijn de regels vastgelegd voor de bijdragen aan de financieringsregelingen. Het betreft een mix van vooraf te betalen bijdragen, aangevuld met achteraf te betalen bijdragen en, indien zulks absoluut noodzakelijk is, leningfaciliteiten van financiële instellingen of de centrale bank. Om te garanderen dat steeds middelen beschikbaar zijn en gezien het procyclische karakter van financiering achteraf, is een minimaal streefbedrag vastgesteld dat over een periode van 10 jaar door middel van vooraf te betalen bijdragen moet worden bijeengebracht. Op basis van een modelberekening is het optimale minimale streefbedrag vastgesteld op 1% van de gedekte deposito's.
Om de weerbaarheid van nationale financieringsregelingen te versterken, verleent artikel 97 nationale regelingen het recht bij hun tegenhangers in andere lidstaten te lenen. Om de bevoegdheidsverdeling over de diverse nationale autoriteiten bij de afwikkeling van groepen te weerspiegelen, worden in artikel 98 regels vastgesteld voor de respectieve bijdragen van nationale financieringsregelingen aan de afwikkeling van groepen. Deze bijdragen zullen worden gebaseerd op de voordien in het kader van de groepsafwikkelingsplannen overeengekomen bijdragen. Nationale financieringsregelingen vormen samen met leningmechanismen en de wederzijdse waarborging van nationale regelingen in geval van de afwikkeling van grensoverschrijdende groepen (artikel 98) een Europees systeem van financieringsregelingen.
Artikel 99 heeft betrekking op de rol die in het afwikkelingskader voor depositogarantiestelsels is weggelegd. Er kan op twee manieren een beroep op depositogarantiestelsels worden gedaan om aan de afwikkeling bij te dragen.
Ten eerste moeten depositogarantiestelsels een bijdrage leveren om de continue toegang tot gedekte deposito's te garanderen. Momenteel zijn in alle lidstaten overeenkomstig Richtlijn 94/19/EG depositogarantiestelsels opgezet. Zij vergoeden kleine deposanten een bedrag van maximaal 100 000 EUR van hun onbeschikbare deposito's voordat deze worden gesubrogeerd in het kader van een liquidatieprocedure. Bij afwikkeling daarentegen wordt onbeschikbaarheid van gedekte deposito's vermeden, wat uit het oogpunt van deposanten de voorkeur verdient. Het is derhalve wenselijk dat het bedrag van de bijdrage van het depositogarantiestelsel gelijkwaardig is aan de verliezen die het bij een normale insolventieprocedure had moeten dragen, zoals in artikel 99, lid 1, is bepaald. Om in voldoende financiering te voorzien, wordt aan depositogarantiestelsels een rang toegekend in de rangorde van vorderingen: zij zijn van dezelfde rang als concurrente, niet-preferente vorderingen. De bijdrage van het depositogarantiestelsel moet de vorm aannemen van contanten om de met gedekte deposito's samenhangende verliezen op te vangen.
Een tweede punt is dat, hoewel de lidstaten ten minste van het depositogarantiestelsel moeten gebruikmaken om contanten te verstrekken teneinde de continue toegang tot gedekte deposito's te verzekeren, zij de afwikkeling toch naar eigen goeddunken kunnen financieren: zij kunnen besluiten financieringsregelingen op te zetten die los staan van het depositogarantiestelsel, of zij kunnen hun depositogarantiestelsel ook als financieringsregeling in de zin van artikel 91 aanwenden. Er is immers sprake van synergieën tussen depositogarantiestelsels en afwikkeling. Wanneer een afwikkelingskader is opgezet dat besmetting beperkt, resulteert dat immers in een vermindering van het aantal bankfaillissementen, en daarmee ook in een kleinere kans dat het depositogarantiestelsel tot uitbetalingen moet overgaan. Het voorstel biedt lidstaten daarom de gelegenheid het depositogarantiestelsel voor afwikkelingsfinanciering te gebruiken teneinde van schaalvoordelen te profiteren. Wanneer beide regelingen los staan van elkaar, is het depositogarantiestelsel in de mate en onder de voorwaarden die in artikel 99, leden 1 tot en met 4, zijn vastgelegd, aansprakelijk voor de bescherming van gedekte deposanten, terwijl de aanvullende financiering wordt verstrekt door aparte financieringsregelingen die overeenkomstig artikel 91 zijn opgezet. Wanneer de lidstaten daarentegen voor één enkele financieringsregeling opteren, dient deze zowel voor de dekking van de verliezen uit hoofde van gedekte deposito's als voor andere doeleinden als bedoeld in artikel 92. In dat geval moet het depositogarantiestelsel aan alle in de artikelen 93 tot en met 98 gestelde voorwaarden inzake bijdragen, leningen en wederzijdse waarborging voldoen.
Indien de instelling in afwikkeling na de uitkering van een bijdrage van het depositogarantiestelsel later toch failliet gaat en het depositogarantiestelsel over onvoldoende middelen beschikt om deposanten terug te betalen, moet het stelsel hoe dan ook regelingen hebben getroffen om de benodigde bedragen onmiddellijk bij zijn leden te kunnen innen.
Ongeacht welk type financieringsregeling de respectieve lidstaten kiezen (een afwikkelingsfonds dat los staat van het depositogarantiestelsel, dan wel het gebruik van het depositogarantiestelsel als afwikkelingsfonds), in de interventie van de afwikkelingsfondsen zal wellicht steeds een staatssteunelement aanwezig zijn.
Op 23 september 2009 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan voorstellen voor verordeningen tot oprichting van de EBA, de EIOPA en de ESMA 16 . In dit verband herinnert de Commissie aan haar verklaringen bij de vaststelling van de verordeningen tot oprichting van de Europese toezichthoudende autoriteiten met betrekking tot de artikelen 290 en 291 VWEU: "Wat het proces voor de vaststelling van de regelgevingsnormen betreft, benadrukt de Commissie het unieke karakter van de financiëledienstensector, dat voortvloeit uit de Lamfalussy-structuur en expliciet erkend wordt in verklaring 39 bij het VWEU. De Commissie twijfelt er evenwel sterk aan of de beperkingen van haar rol bij het vaststellen van gedelegeerde handelingen en uitvoeringsmaatregelen in overeenstemming zijn met de artikelen 290 en 291 VWEU".
4.4.17.Wijziging van de liquidatierichtlijn, de richtlijnen vennootschaprecht en de EBA-verordening (artikelen 104 tot en met 111)
Richtlijn 2001/24/EG voorziet in de wederzijdse erkenning en de handhaving van de sanerings- of liquidatiemaatregelen ten aanzien van kredietinstellingen met bijkantoren in andere lidstaten. Met de richtlijn wordt beoogd te garanderen dat de sanering of liquidatie van een kredietinstelling en de bijkantoren ervan in andere lidstaten overeenkomstig de beginselen van eenheid en universaliteit plaatsvindt, waardoor er van slechts één enkele insolventieprocedure sprake is in het kader waarvan de kredietinstelling als één entiteit wordt behandeld. Eenheid en universaliteit van de procedure waarborgen een gelijke behandeling van crediteuren, ongeacht hun nationaliteit, verblijfplaats of woonplaats. Om ook in het kader van het afwikkelingsproces een gelijke behandeling van de crediteuren te garanderen, werd Richtlijn 2001/24/EG gewijzigd: het toepassingsgebied ervan is uitgebreid tot beleggingsondernemingen en tot het gebruik van afwikkelingsinstrumenten voor alle entiteiten die onder de afwikkelingsregeling vallen.
De Unierichtlijnen inzake vennootschapsrecht bevatten voorschriften voor de bescherming van aandeelhouders en crediteuren. Sommige van deze voorschriften kunnen een snel ingrijpen door afwikkelingsautoriteiten in de weg staan.
De tweede richtlijn vennootschapsrecht schrijft voor dat een kapitaalverhoging in een naamloze vennootschap door de algemene vergadering moet worden goedgekeurd, terwijl Richtlijn 2007/36 (richtlijn betreffende de rechten van aandeelhouders) een termijn van 21 dagen tussen de oproeping en die vergadering voorschrijft. Hierdoor is een snel herstel van de financiële positie van een kredietinstelling door middel van een kapitaalverhoging niet mogelijk. Daarom wijzigt het voorstel de richtlijn betreffende de rechten van aandeelhouders in die zin, dat het de algemene vergadering wordt toegestaan om vooraf te besluiten dat een verkorte periode geldt voor het bijeenroepen van een algemene vergadering waarop over een kapitaalverhoging in noodsituaties wordt beslist. Een dergelijke toestemming maakt deel uit van het herstelplan. Dit maakt een snel ingrijpen mogelijk, terwijl de beslissingsbevoegdheid van de aandeelhouders toch wordt behouden.
Bovendien schrijven de richtlijnen vennootschapsrecht voor dat kapitaalverhogingen en -verlagingen, fusies en splitsingen door de aandeelhouders moeten worden goedgekeurd, en dat voorkeurrechten van toepassing zijn zodra het kapitaal is verhoogd tegen inbreng in geld. Bovendien schrijft de overnamerichtlijn voor dat een bod moet worden uitgebracht wanneer een persoon – met inbegrip van de staat – een zodanige hoeveelheid aandelen in een beursgenoteerde vennootschap verwerft dat de zeggenschapsdrempel is overschreden (doorgaans 30 à 50%). Om deze belemmeringen weg te nemen, staat het voorstel de lidstaten toe om af te wijken van de bepalingen die voorschrijven dat toestemming van crediteuren of aandeelhouders is vereist, of die anderszins een doelmatige en snelle afwikkeling belemmeren.
Om te garanderen dat de voor de afwikkeling verantwoordelijke autoriteiten in de bij Verordening (EU) nr. 1092/2010 opgerichte Europese Raad voor systeemrisico's vertegenwoordigd zijn en ervoor te zorgen dat de EBA over de nodige deskundigheid beschikt om de haar bij deze richtlijn toebedeelde taken uit te voeren, dient Verordening (EU) nr. 1093/2010 te worden gewijzigd om het bij genoemde verordening vastgestelde begrip 'bevoegde autoriteiten' uit te breiden tot de nationale afwikkelingsautoriteiten als omschreven in deze richtlijn.
De richtlijn zal in werking treden op de twintigste dag na de bekendmaking ervan in het Publicatieblad.
De omzettingstermijn van de richtlijn is zoals gebruikelijk vastgesteld op 18 maanden en loopt af op 31 december 2014.
Voor de bepalingen betreffende de inbreng van de particuliere sector is een langere omzettingstermijn vastgesteld: deze moeten vanaf 1 januari 2018 worden toegepast. Bij deze datum is rekening gehouden met de looptijden van bestaande schuld, de noodzaak om schuldafbouw te vermijden en het feit dat instellingen de nieuwe kapitaalvereisten uiterlijk in 2018 moeten toepassen.
Overeenkomstig de gezamenlijke politieke verklaring van de lidstaten en de Commissie van 28 september 2011 over toelichtende stukken dienen de lidstaten de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van concordantietabellen. Dit is gerechtvaardigd in het licht van de complexiteit van de richtlijn, die op uiteenlopende onderwerpen betrekking heeft en waarvan de tenuitvoerlegging wellicht meerdere maatregelen zal vergen, alsook in het licht van het feit dat in sommige lidstaten reeds wetgeving is aangenomen waarmee voor een deel uitvoering aan deze richtlijn is gegeven.
5. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De bovenbeschreven beleidsopties zullen gevolgen hebben voor de begroting van de Unie.
Krachtens het onderhavige voorstel dient de EBA: i) circa 23 technische normen en 5 richtsnoeren te ontwikkelen; ii) deel te nemen aan afwikkelingscolleges, besluiten te nemen in geval van meningsverschillen en met bindende kracht bemiddelend op te treden; en iii) overeenkomstig artikel 85 voor de erkenning van afwikkelingsprocedures van derde landen te zorgen en overeenkomstig artikel 88 niet-bindende kaderovereenkomsten voor samenwerking met derde landen te sluiten. De technische normen moeten klaar zijn 12 maanden na de inwerkingtreding van de richtlijn, die tussen juni en december 2013 is gepland. Het voorstel van de Commissie brengt over een lange periode te vervullen taken voor de EBA met zich mee waarvoor vanaf 2014 5 extra ambten (tijdelijke functionarissen) vereist zullen zijn. Daarnaast wordt nog in 11 gedetacheerde nationale deskundigen voorzien om tot de jaren 2014 en 2015 beperkt blijvende tijdelijke taken te vervullen.