Toelichting bij COM(2012)371 - Voorwaarden en bepalingen voor visserij op diepzeebestanden in het noordoosten van de Atlantische Oceaan - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)371 - Voorwaarden en bepalingen voor visserij op diepzeebestanden in het noordoosten van de Atlantische Oceaan. |
|---|---|
| bron | COM(2012)371   |
| datum | 19-07-2012 |
De diepzeevisserij in het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan wordt ten dele gedomineerd door de traditionele kustvloten (Portugal) en grote nomadische trawlers (Frankrijk en Spanje). Samen zijn zij goed voor ongeveer 1 % van de aanlandingen uit het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan, hoewel de economische levensvatbaarheid van een aantal vissersgemeenschappen tot op zekere hoogte van de diepzeevisserij afhangt. De visserij vindt plaats in de wateren van de Unie en in internationale wateren die onder overeenkomsten in het kader van de Visserijcommissie voor het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan (NEAFC) vallen.
Bestanden van diepzeevissen zijn bestanden die worden bevist in wateren buiten de grote visgronden op het continentaal plat. Zij komen voor op de continentale hellingen of in de nabijheid van onderzeese bergen. Pas sinds 2003 geldt voor de diepzeevisserij een gedetailleerd beheer van de vangstmogelijkheden (totaal toegestane vangst, maximaal toelaatbare visserijinspanning). Daarvóór ontwikkelde de visserij zich grotendeels ongereguleerd en vertoonde zij typische symptomen van het probleem van de 'race naar vis', die tot uitputting van de bestanden leidt.
Sinds het begin van het beheer door middel van vangstmogelijkheden is een aantal technische maatregelen ingesteld waarmee het gebruik van bepaalde soorten vistuig in diepere wateren aan banden wordt gelegd of waarmee de visserij in bepaalde gebieden met een grote biodiversiteit op de zeebodem wordt verboden. Het sluiten van gebieden is het middel waarmee het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) gevolg geeft aan het aanwijzen van NATURA 2000-gebieden door de lidstaten in het kader van de habitatrichtlijn[1]; het sluiten van gebieden kan ook een algemene voorzorgsmaatregel zijn.
De maatregelen van de NEAFC op het gebied van diepzeevisserij die zijn goedgekeurd en omgezet in wetgeving van de Unie, omvatten het verbod op het gebruik van kieuwnetten, de sluiting van gebieden om bentische habitats te beschermen die de voornaamste bronnen van biodiversiteit zijn (kwetsbare mariene ecosystemen), het binden aan een maximum van de totale jaarlijks gebruikte visserijinspanning en het inventariseren van de bestaande visserijactiviteit met het doel aan nieuwe visserijtakken de voorwaarde van een voorafgaande milieueffectbeoordeling te verbinden.
Vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon werden deze en andere door de NEAFC aanbevolen technische maatregelen gewoonlijk ten uitvoer gelegd door middel van een jaarlijkse verordening van de Raad inzake de vangstmogelijkheden; daarna is een overgangsregeling[2] voor het hele noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan in werking getreden, onder meer voor in NEAFC-verband vastgestelde maatregelen.
Voor internationale wateren die niet door de regionale organisaties voor visserijbeheer worden beheerd, heeft de Unie een specifieke verordening vastgesteld waarbij het gebruik van bodemvistuig op volle zee zonder voorafgaande effectbeoordeling is verboden (Verordening (EG) nr. 734/2008) in antwoord op de AVVN-resolutie 61/105[3] inzake duurzaam beheer van diepzeevisserij.
Sinds 2002 kent de Unie een specifieke toegangsregeling (Verordening (EG) nr. 2347/2002) voor vissersvaartuigen die zich met de diepzeevisserij in het noodoostelijke deel van de Atlantische Oceaan bezighouden, bestaande uit vier onderdelen: capaciteitsbeperking, gegevensverzameling, monitoring van de inspanning en controle.
De tot nu toe genomen maatregelen hebben de voornaamste problemen van de visserij niet daadwerkelijk opgelost. Die problemen zijn:
de grote kwetsbaarheid van deze bestanden voor bevissing; veel van deze bestanden verdragen over een langere periode slechts een lage visserijdruk, die economisch niet rendabel is;
de visserij met bodemtrawls vormt het grootste risico op vernietiging van onvervangbare en kwetsbare mariene ecosystemen door vistuig. Het is niet bekend in welke mate deze vernietiging reeds heeft plaatsgevonden;
visserij op diepzeesoorten met trawls brengt grote hoeveelheden ongewenste bijvangst van diepzeesoorten met zich mee (gemiddeld 20 tot 40 gewichtspercenten met soms veel hogere pieken);
het is bijzonder moeilijk via wetenschappelijk advies vast te stellen op welk niveau de visserijdruk duurzaam is.
Omdat de diepzeebestanden zo kwetsbaar zijn voor bevissing, kunnen zij in korte tijd uitgeput raken en kan herstel heel veel tijd kosten, of zelfs helemaal niet lukken. De biologische situatie van de bestanden is grotendeels onbekend. Sommige worden als uitgeput beschouwd, andere zijn begonnen zich te stabiliseren op lage exploitatieniveaus. Over het algemeen is deze visserij niet duurzaam. De vangstmogelijkheden zijn steeds verder afgenomen sinds de regulering van deze bestanden is begonnen.
De komende jaren blijven de biologische gegevens van wetenschappelijk onderzoek waarschijnlijk ontoereikend om volledige analytische beoordelingen van de bestanden mogelijk te maken. De Commissie onderzoekt manieren om het systeem van wetenschappelijk onderzoek en gegevensverzameling ten aanzien van diepzeesoorten voor de volgende programmeringsperiode te verbeteren. Voorlopig kan het beheersconcept waarbij naar een maximale duurzame opbrengst wordt gestreefd, niet op diepzeebestanden worden toegepast omdat te weinig gegevens beschikbaar zijn. Een belangrijk wetenschappelijk project ("deepfishman") loopt tot en met 2012. Bij dit project wordt gepoogd vangstregels op basis van secundaire indicatoren te ontwikkelen, aangezien de voornaamste indicatoren (visserijmortaliteit en omvang van het bestand) onbekend zijn (DEEPFISHMAN[4] Ref. 227390).
De verplichting van de lidstaten om overeenkomstig de Kaderrichtlijn mariene strategie tegen 2020 een goede milieutoestand van hun mariene ecosystemen te bereiken of te handhaven[5], is bevorderlijk, wil men komen tot een kritische beoordeling van de omstandigheden voor de voortzetting van de diepzeevisserij, met inbegrip van milieu- en biodiversiteitsaspecten.
De algemene doelstelling van het voorstel is zo veel mogelijk te zorgen voor duurzame exploitatie van diepzeebestanden, de milieueffecten van deze visserij te verminderen en de informatiebasis voor wetenschappelijke beoordeling te verbeteren. Zolang de gegevens en de methode niet het vereiste niveau hebben bereikt op grond waarvan het beheer op basis van de maximale duurzame opbrengst mogelijk wordt, moet de visserij worden beheerd volgens de voorzorgsaanpak.
Om de vernietigende effecten op het mariene ecosysteem te beperken, moet het gebruik van bodemtrawls in deze tak van visserij worden uitgefaseerd, aangezien dat vistuig zeer schadelijk is voor kwetsbare mariene ecosystemen en grote hoeveelheden ongewenste bijvangst van diepzeesoorten met zich meebrengt. Het bij wijze van overgangsmaatregel ingestelde verbod op het gebruik van geankerde kieuwnetten op diepten van meer dan 600 m en op diepten tussen 200-600 m moet vergezeld gaan van een verbod op het gericht vissen op diepzeesoorten.
In het voorstel wordt ook overwogen van de gelegenheid gebruik te maken om het beheerssysteem voor deze bestanden waarvoor momenteel twee instrumenten worden gebruikt, namelijk vangstbeperkingen en capaciteits-/inspanningsbeperking, te vereenvoudigen. Wanneer blijkt dat deze instrumenten niet allebei nodig zijn om de doelstellingen van deze verordening te bereiken, zal worden voorgesteld de betrokken visserij met slechts één beheersinstrument te reguleren.
Inhoudsopgave
Naar aanleiding van de mededeling aan het Europees Parlement en de Raad[6] inzake de herziening van de toegangsregeling van 2002, heeft de Commissie een effectbeoordeling van de toekomstige beleidsopties uitgevoerd waarbij zij ook de lidstaten en de regionale adviesraden heeft betrokken. De Commissie heeft ook het Wetenschappelijk, Technisch en Economisch Comité voor de visserij (WTEVC) geraadpleegd over bepaalde technische aspecten van het beheer van de diepzeevisserij.
De antwoorden op de raadpleging lieten een ruime mate van overeenstemming zien wat betreft de noodzaak om de toegangsregeling van 2002 te verbeteren. Niettemin verschilden de meningen van de belanghebbenden over de te nemen maatregelen aanzienlijk.
De lidstaten hebben de beperkte waarde van de inspanningsrapportage, het inspanningsbeheer en het capaciteitsbeheer in de huidige opzet benadrukt, met name gezien het feit dat de geregistreerde capaciteit (op basis van de afgegeven machtigingen) niet echt overeenkomt met de visserijrealiteit. Te veel vaartuigen lijken een machtiging te hebben om op diepzeesoorten te vissen, terwijl die slechts een klein deel uitmaken van hun totale vangst. Dergelijke vaartuigen horen niet echt thuis in diepzeemetiers. De lidstaten waren ook kritisch over de teruggooi, die volgens hen gedeeltelijk door de visserijregelgeving werd veroorzaakt. Ook benadrukten zij het belang van een aanpassing van de toegangsregeling aan het nieuwe controlekader. Zij namen een voorzichtige houding aan ten aanzien van het tevoren definiëren van de beheersaanpak en drongen erop aan dat op zijn minst de conclusies van het lopende wetenschappelijke project 'DEEPFISHMAN' zouden worden afgewacht.
Wat de lijst van betrokken soorten betreft, erkenden de lidstaten de noodzaak van samenhangende criteria, maar zij benadrukten dat veranderingen gevolgen zouden hebben voor de visserijpatronen en het visserijbeheer. Bovendien benadrukten zij het belang van de naleving van verworven rechten in het kader van het beginsel van de relatieve stabiliteit. Tot slot verzetten zij zich, wat betreft de speciale verplichtingen op het gebied van gegevensverzameling, tegen een grotere wetenschappelijke dekking via waarnemers aan boord en ondersteunden zij de integratie van specifieke gegevensverzameling over de diepzee in het bredere gegevensverzamelingskader waarbinnen sommige metiers die zich op de diepzeevisserij richten, reeds bemonsterd worden. Er werd enige twijfel geuit ten aanzien van de vraag of de met de overstap naar analytische bestandsevaluaties gemoeide kosten gerechtvaardigd zouden kunnen worden gezien de geringe activiteit; de voorkeur werd dan ook gegeven aan een voorzorgsaanpak op basis van waargenomen bestandstrends.
De regionale adviesraden van de noordwestelijke en de zuidwestelijke wateren van de EU zijn geraadpleegd; zij benadrukten dat het begrip diepzeevisserij consequent moet worden gedefinieerd en stonden eveneens op het standpunt dat de beheersmaatregelen op in het metier gespecialiseerde vaartuigen moeten worden gericht. Zij suggereerden echter de vaartuigen die eerder in de betrokken visserijtak actief waren geweest en die tot het herstel van het bestand hadden bijgedragen door recenter op andere types visserij over te schakelen, niet te verbieden naar de diepzeevisserij terug te keren. Voorgesteld is inspanningsbeheer per metier in te stellen, hetgeen voor enkele groepen grote vaartuigen die in meerdere metiers actief zijn een ander beeld oplevert dan voor de groepen met vele kleine vaartuigen. Zij riepen op tot meer maatregelen voor de bescherming van kwetsbare mariene ecosystemen en tot een systeem van toewijzing, verlenging en intrekking van vismachtigingen.
Een alliantie van niet-gouvernementele organisaties (de Deep-sea Conservation Coalition) wees op de noodzaak voorwaarden op te stellen voor het gebruik van bodemtrawlers, vergelijkbaar met die welke worden toegepast op volle zee, en benadrukte het onopgeloste probleem van de ongewenste vangst van diepzeesoorten in de trawlvisserij.
De effectbeoordeling van de verschillende beleidsopties richtte zich voornamelijk op vijf opties. Drie daarvan zijn niet verder in overweging genomen omdat zij geacht werden geen betekenisvolle beheersbenaderingen te vertegenwoordigen, en omdat de nadelen de voordelen grotendeels overschaduwden, namelijk: a) voortzetting van de bestaande regeling, slechts gewijzigd ten behoeve van noodzakelijke actualiseringen; b) algeheel verbod op diepzeevisserij, en c) verenging van de regeling tot een instrument voor het omzetten van maatregelen die in NEAFC-verband zijn genomen, met het oog op de latere toepassing ervan in EU-wateren.
De twee opties die een zekere voorkeur genoten, waren: d) het geleidelijk verbieden van de meest schadelijke vistuigen waarmee op diepzeesoorten wordt gevist, of e) het introduceren in de EU-wateren van beheersnormen die zijn ontwikkeld voor de bodemvisserij op volle zee. Optie d) is gekozen als het meest doeltreffende en eenvoudigste instrument, terwijl optie e) grootschalige uitbreiding van de regelgeving met zich mee zou brengen en een rem zou zetten op de investeringen in een toch al noodlijdende visserijtak. Omdat de visserijinstanties worden ingekrompen als gevolg van de bezuinigingsmaatregelen, kan niet in voldoende mate worden gegarandeerd dat uitgebreide extra maatregelen in de praktijk kunnen worden uitgevoerd.
Wat de vereenvoudiging betreft, moet worden gestopt met het huidige systeem van rapportage van soortspecifieke visserijinspanning. De monitoring van de visserijinspanning kan beter op regelmatige basis worden gegarandeerd aan de hand van jaarlijkse gegevensoproepen op grond van het gegevensverzamelingskader[7], vergezeld van administratieve ad‑hoc‑rapportageverzoeken door de Commissie, bijvoorbeeld wanneer er twijfels bestaan over de naleving van inspanningsbeperkingen of wanneer de kwaliteit van de gegevens onvoldoende is. De reikwijdte van de verordening is verder toegespitst om te garanderen dat deze verordening volledig gericht is op vaartuigen die specifiek op diepzeesoorten vissen, en tevens te garanderen dat vaartuigen die deze soorten als bijvangst hebben, hun visserijinspanning niet verder uitbreiden. Verder worden de specifieke gegevensverzamelingsregels aangepast aan het gegevensverzamelingskader, zodat de lidstaten dezelfde statistische normen hanteren en de verzamelde gegevens in één enkel opslag- en verwerkingssysteem invoeren. Niet‑naleving van de wetenschappelijke normen voor gegevensverzameling zou vervolgens leiden tot het verlies van vangstmogelijkheden als voorzorgsmaatregel.
In dit voorstel wordt een kaderverordening vastgesteld voor de uitoefening van visserijactiviteit die gericht is op diepzeesoorten in het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan; het betreft EU-wateren, waaronder wateren van de ultraperifere gebieden van Spanje en Portugal, en internationale wateren.
Artikel 43, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is de rechtsgrond van het onderhavige voorstel. Dit voorstel valt onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie, zoals bedoeld in artikel 3, lid 1, onder d), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het subsidiariteitsbeginsel is derhalve niet van toepassing.
Bij Verordening (EG) nr. 2371/2002 van de Raad van 20 december 2002 inzake de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid is het algemene kader voor het GVB vastgesteld. Overeenkomstig artikel 4 van die verordening worden EU-maatregelen vastgesteld waarbij de toegang tot wateren en hulpbronnen en de duurzame uitoefening van visserijactiviteiten worden geregeld.
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. De lidstaten kunnen voor hun eigen vloot maatregelen uitwerken die tot een duurzamer beheer van diepzeehulpbronnen leiden. Veel diepzeebestanden worden echter door verschillende lidstaten gedeeld (in sommige gevallen is de vloot van de ene lidstaat meestal aanwezig in de wateren van een andere lidstaat). Om die redenen onderwerpen de lidstaten hun vloot niet graag aan beperkende maatregelen, tenzij dezelfde of vergelijkbare regels ook op naburige vloten worden toegepast.
Een verordening van de Unie is het gekozen actie-instrument. Zelfregulering is geen optie. Volgens de ervaring met de ontwikkeling van ongereguleerde diepzeevisserij kan niet met voldoende zekerheid worden verwacht dat de sector zijn eigen gedragscode zou kunnen ontwikkelen en opleggen om de duurzame bevissing van deze bestanden te garanderen.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.