Toelichting bij COM(2012)628 - Wijziging van Richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)628 - Wijziging van Richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten. |
|---|---|
| bron | COM(2012)628   |
| datum | 26-10-2012 |
Algemene context
– Motivering en doel van het voorstel
Richtlijn 2011/92/EU[1] bevat een wettelijke vereiste om, voordat een vergunning wordt verleend, een milieueffectbeoordeling (MEB) uit te voeren voor particuliere of openbare projecten die mogelijk aanzienlijke gevolgen voor het milieu hebben. Er is een consensus dat de hoofddoelstelling van de richtlijn is bereikt: de beginselen van milieubeoordeling zijn over de gehele EU geharmoniseerd door de invoering van minimumeisen inzake het type projecten dat aan een beoordeling is onderworpen, de voornaamste verplichtingen van de opdrachtgever, de inhoud van de beoordeling en de inspraak van de bevoegde autoriteiten en het publiek. Tegelijk is de MEB als onderdeel van het proces voor de toekenning van een vergunning een instrument om de milieukosten en -baten van specifieke projecten te beoordelen met het oog op het waarborgen van de duurzaamheid ervan. Bijgevolg is de richtlijn een belangrijk instrument voor milieu-integratie geworden dat ook ecologische en sociaaleconomische voordelen oplevert.
Na 25 jaar toepassing is de MEB-richtlijn niet aanzienlijk gewijzigd, terwijl de juridische, technische en beleidscontext aanmerkelijke ontwikkelingen heeft doorgemaakt. De ervaring met de uitvoering, zoals weergegeven in de verslagen van de Commissie over de toepassing en doeltreffendheid van de MEB-richtlijn, met inbegrip van het meest recente verslag, dat in juli 2009 is gepubliceerd[2], heeft geleerd dat er een aantal tekortkomingen bestaan. In haar tussentijdse evaluatie van het Zesde Milieuactieprogramma[3] heeft de Commissie de noodzaak benadrukt om de beoordeling van milieueffecten op nationaal niveau te verbeteren en een evaluatie van de MEB-richtlijn aangekondigd. In de context van betere regelgeving is de richtlijn ook aangewezen als een mogelijk instrument voor vereenvoudiging[4]. De algemene doelstelling van het voorstel bestaat erin de bepalingen van de gecodificeerde MEB-richtlijn aan te passen om tekortkomingen te verhelpen, de bestaande ecologische en sociaaleconomische veranderingen en uitdagingen te weerspiegelen en de richtlijn in overeenstemming te brengen met de beginselen van slimme regelgeving.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Aangezien de herziene MEB-richtlijn een cruciale rol kan spelen bij het bewerkstelligen van een efficiënt gebruik van hulpbronnen (bijvoorbeeld door nieuwe vereisten in te voeren voor het beoordelen van kwesties die verband houden met het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, zoals biodiversiteit en klimaatverandering), past het voorstel in het kader van de initiatieven die gericht zijn op de uitvoering van het Stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik in Europa[5]. Voorts sluit de herziening van de MEB-richtlijn aan bij de Europa 2020-strategie[6], met name bij de prioriteit van duurzame groei. De herziene richtlijn kan ook een aanzienlijke bijdrage leveren aan het volbrengen van de plicht van de Unie om in al haar beleidsmaatregelen en acties rekening te houden met culturele aspecten.
2. RESULTATEN VAN RAADPLEGINGEN VAN DE BETROKKEN PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
Raadpleging van belanghebbende partijen
De raadpleging vond plaats in 2010, overeenkomstig de normen van de Commissie. Van juni tot en met september 2010 vond aan de hand van een webgebaseerde vragenlijst in alle officiële EU-talen een brede openbare raadpleging over de herziening van de MEB-richtlijn plaats. Er werden 1365 antwoorden ontvangen (684 van burgers, 479 van organisaties, bedrijven en ngo's en 202 van overheden en overheidsinstanties). Daarnaast stuurde het Instituut voor milieubeheer en -beoordeling (Institute for Environmental Management & Assessment – IEMA)[7] een bijdrage (1815 antwoorden) in de vorm van een enquête die een aantal van de vragen van de Commissie bevatte. De raadplegingsfase werd afgesloten met een conferentie (op 18-19.11.2010 in Leuven, België), die tot doel had commentaren van gespecialiseerde belanghebbenden in te winnen en zodoende een aanvulling op de brede openbare raadpleging vormde. 200 vertegenwoordigers van de EU, internationale instellingen, overheidsinstanties – op nationaal, regionaal en lokaal niveau –, het bedrijfsleven, milieuorganisaties en de academische wereld waren op de conferentie aanwezig. De resultaten van de openbare raadpleging[8] en de conclusies van de conferentie[9] vormden nuttige input voor de ontwikkeling van het voorstel van de Commissie.
Resultaat van de effectbeoordeling
De effectbeoordeling waarvan dit voorstel vergezeld gaat, beschrijft de tekortkomingen van de huidige MEB-wetgeving die leiden tot een onbevredigende uitvoering (geen bepalingen welke de kwaliteit van de informatie en kwaliteitsnormen voor het MEB-proces waarborgen en lacunes bij de uitvoering) en sociaaleconomische kosten bij de uitvoering van de richtlijn. Indien deze problemen niet afdoende worden aangepakt, wordt de richtlijn minder doelmatig en doeltreffend en verliest zij haar vermogen om te waarborgen dat milieuoverwegingen in de besluitvorming worden geïntegreerd. Bovendien is de kans groot dat de sociaaleconomische kosten de harmonisatie van de eengemaakte markt negatief beïnvloeden. De tekortkomingen van de richtlijn kunnen in drie specifieke probleemgebieden worden ingedeeld: (1) de screeningprocedure, (2) de kwaliteit en analyse van de MEB en (3) de risico's op een gebrek aan samenhang binnen het MEB-proces zelf en met andere wetgeving.
In de EB zijn een aantal beleidsopties beoordeeld met de bedoeling kosteneffectieve maatregelen aan te wijzen om deze problemen aan te pakken. De uitkomst daarvan is voor de Commissie reden om een aantal wijzigingen voor te stellen, waarvan de belangrijkste hierna worden toegelicht.
Voorgesteld wordt de screeningprocedure te verduidelijken door de criteria van bijlage III aan te passen en de inhoud en motivering van screeningbesluiten te specificeren. Door deze wijzigingen wordt gewaarborgd dat MEB's uitsluitend voor projecten met aanzienlijke milieueffecten worden uitgevoerd en worden onnodige administratieve lasten voor kleinschalige projecten voorkomen.
Wat de kwaliteit en analyse van de MEB betreft, wordt voorgesteld wijzigingen aan te brengen om de kwaliteit van het proces te verbeteren (d.i. verplichte scoping en kwaliteitscontrole van MEB-informatie), de inhoud van het MEB-rapport te specificeren (verplichte beoordeling van redelijke alternatieven, motivering van eindbesluiten, verplichte post-MEB-monitoring van aanzienlijke nadelige effecten) en de MEB aan te passen aan uitdagingen (d.i. biodiversiteit, klimaatverandering, risico's op rampen, de beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen).
Met betrekking tot het risico op inconsistenties wordt voorgesteld de termijnen voor de voornaamste stadia die de richtlijn voorschrijft (openbare raadpleging, screeningbesluit, MEB-eindbesluit) te specificeren en een mechanisme in te voeren, een soort 'eenloketsysteem' voor MEB, om coördinatie of gezamenlijke actie te waarborgen tussen de MEB en de milieubeoordelingen uit hoofde van andere toepasselijke EU-wetgeving, bijvoorbeeld de Richtlijnen 2010/75/EU, 92/43/EEG en 2001/42/EG.
Negen van de twaalf geanalyseerde wijzigingen leveren naar verwachting aanzienlijke ecologische en sociaaleconomische voordelen zonder extra administratieve kosten op; er worden ook middelmatige besparingen verwacht. Twee wijzigingen (beoordeling van alternatieven en monitoring) leveren naar verwachting hoge ecologische en sociaaleconomische voordelen op tegen middelmatige kosten voor opdrachtgevers en tegen beperkte of verwaarloosbare kosten voor overheidsinstanties; een wijziging (aanpassing van de MEB aan nieuwe uitdagingen) zal naar verwachting hoge voordelen opleveren tegen middelmatige tot hoge kosten voor opdrachtgevers en overheidsinstanties. Op lange termijn zullen de aanzienlijke ecologische en sociaaleconomische voordelen en de middelmatige besparingen die met de voorgestelde wijzigingen gepaard gaan de administratieve kosten waarschijnlijk overtreffen.
Inhoudsopgave
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
Het voorstel zal de bepalingen betreffende de kwaliteit van de MEB versterken met het oog op het bereiken van een hoog niveau van milieubescherming. Het vermogen om gefundeerde besluiten over de milieueffecten van een project te nemen hangt – in hoge mate – af van de kwaliteit van de in de MEB-documentatie gebruikte informatie en de kwaliteit van het MEB-proces. Voorts zal het voorstel de samenhang van het beleid en synergieën met andere rechtsinstrumenten van de EU verbeteren en procedures vereenvoudigen met het oog op het terugdringen van onnodige administratieve lasten.
Specifieke informatie over de gewijzigde artikelen en bijlagen van de MEB-richtlijn wordt hieronder gegeven.
De wijzigingen van artikel 1, lid 2, artikel 1, lid 3, en artikel 1, lid 4 zijn erop gericht de bewoordingen van de richtlijn te verduidelijken op basis van ervaring met de uitvoering en de jurisprudentie van het Hof. De definitie van 'project' wordt gewijzigd om duidelijk te maken dat sloopwerken daaronder begrepen zijn, overeenkomstig het arrest van het Hof in zaak C-50/09; ook worden relevante definities toegevoegd. De mogelijkheid om de richtlijn niet toe te passen is beperkt tot projecten met nationale defensie als enige doel en wordt uitgebreid tot civiele noodsituaties, zoals reeds het geval is krachtens Richtlijn 2001/42/EG.
Artikel 2, lid 3, wordt gewijzigd om een 'eenloketsysteem' voor MEB in te voeren, teneinde de coördinatie of integratie van beoordelingsprocedures uit hoofde van de MEB-richtlijn en andere EU-wetgeving mogelijk te maken.
De wijzigingen van artikel 3 zijn bedoeld om samenhang met artikel 2, lid 1, te waarborgen door naar 'aanzienlijke' effecten te verwijzen, en om de MEB aan te passen in het licht van milieuproblemen (biodiversiteit, klimaatverandering, risico's op rampen, het gebruik van natuurlijke hulpbronnen).
De wijzigingen van artikel 4 stroomlijnen de screeningprocedure en verbeteren de samenhang met de benaderingen van de lidstaten om te waarborgen dat MEB's enkel vereist zijn wanneer duidelijk is dat er aanzienlijke milieueffecten zijn. Wat de in bijlage II genoemde projecten betreft, wordt een nieuw lid ingevoegd betreffende de verplichting van de opdrachtgever om specifieke informatie aan de bevoegde autoriteit te verstrekken (zie bijlage II.A). Dit artikel maakt het ook mogelijk de in bijlage III opgenomen selectiecriteria te specificeren middels gedelegeerde handelingen. De inhoud van het screeningbesluit wordt gespecificeerd ter erkenning van de succesvolle praktijk om projecten onder bepaalde voorwaarden aan te passen (op basis van een overweging van de meest relevante effecten en uit hoofde van andere milieuwetgeving van de Unie voortgebrachte informatie), waardoor kan worden vermeden dat een volledige beoordeling moet worden uitgevoerd, aangezien de meest relevante milieueffecten op bevredigende wijze door het aangepaste project worden aangepakt. De waarschijnlijkheid van aanzienlijke effecten en de daaruit volgende noodzaak van een MEB wordt bepaald rekening houdend met de aard, complexiteit, locatie en omvang van het voorgestelde project en wordt gebaseerd op objectieve factoren, zoals de schaal van het project, het gebruik van waardevolle hulpbronnen, de ecologische kwetsbaarheid van de locatie en de omvang of onomkeerbaarheid van de mogelijke effecten. Voorts worden de lessen meegenomen die zijn getrokken uit de jurisprudentie, waar het Hof de noodzaak benadrukt van "naar behoren [...] gemotiveerd[e]" (C-75/08) screeningbesluiten, die voorzien zijn of vergezeld gaan van alle gegevens aan de hand waarvan kan worden getoetst of het besluit gebaseerd is op een passende voorafgaande verificatie (C-87/02). Tot slot wordt een termijn voor de goedkeuring van het screeningbesluit vastgesteld.
Artikel 5 wordt ingrijpend gewijzigd teneinde de kwaliteit van de informatie te verbeteren en het MEB-proces te stroomlijnen. De kernvereiste ten aanzien van de opdrachtgever om milieu-informatie in te dienen, wordt behouden, maar de vorm en inhoud ervan worden gestroomlijnd en gespecificeerd in bijlage IV. Het scopingproces wordt verplicht en de inhoud van het door de bevoegde autoriteit verstrekte advies wordt gespecificeerd. Er worden mechanismen ingevoerd om te waarborgen dat de milieurapporten volledig en van voldoende kwaliteit zijn.
Artikel 6, lid 6, waarin wordt verwezen naar termijnen voor de openbare raadpleging, wordt gewijzigd om de rol van milieu-instanties te versterken en concrete termijnen voor de fase van de raadpleging over het milieurapport vast te stellen.
Artikel 7, lid 5, wordt gewijzigd om de vaststelling van termijnen voor raadplegingen toe te voegen aan de kwesties waarover de lidstaten moeten beslissen bij het vaststellen van regelingen voor de uitvoering van projecten die vermoedelijk aanzienlijke grensoverschrijdende milieueffecten hebben.
Artikel 8 wordt substantieel gewijzigd en omvat verscheidene nieuwe bepalingen. Ten eerste wordt een termijn gesteld voor het afsluiten van de milieueffectbeoordelingsprocedure. Ten tweede wordt de bevoegde autoriteit verplicht in de vergunningprocedure zelf enkele punten ter motivering van het besluit op te nemen; dit is in overeenstemming met de jurisprudentie (bijvoorbeeld C-50/09). Ten derde wordt uitsluitend voor projecten die volgens de gehouden raadplegingen en de vergaarde informatie (met inbegrip van het milieurapport) aanzienlijke nadelige milieueffecten hebben verplichte ex-postmonitoring ingevoerd, met de bedoeling de uitvoering en doeltreffendheid van mitigerende en compenserende maatregelen te beoordelen. Bepaalde lidstaten schrijven zulke monitoring reeds voor. Omdat deze niet mag overlappen met die welke kan worden vereist krachtens andere wetgeving van de Unie (bijvoorbeeld inzake industriële emissies of waterkwaliteit) is het passend gemeenschappelijke minimumvereisten vast te stellen. Deze nieuwe verplichting is kosteneffectief aangezien zij kan helpen nadelige effecten op het milieu en de menselijke gezondheid en herstelkosten te voorkomen, en zij is van belang voor het aanpakken van effecten die verband houden met nieuwe uitdagingen zoals klimaatverandering en risico's op rampen. Ten vierde wordt de bevoegde autoriteit verplicht te verifiëren dat de gegevens van het milieurapport up-to-date zijn alvorens te besluiten de vergunning te verlenen of te weigeren.
De belangrijkste wijziging van artikel 9 is de opneming van een beschrijving van de monitoringregelingen in de informatie die aan het publiek wordt verstrekt wanneer er een vergunning wordt verleend.
Artikel 12 wordt gewijzigd om de voor de monitoring van de uitvoering van de richtlijn vereiste informatie te specificeren.
Er worden twee nieuwe artikelen ingevoegd (12 bis en 12 ter) met betrekking tot de aanpassing middels gedelegeerde handelingen van de bijlagen II.A, III en IV aan de wetenschappelijke vooruitgang.
In bijlage II.A, een nieuwe bijlage, wordt vastgesteld welke informatie door de opdrachtgever moet worden ingediend met betrekking tot in bijlage II opgenomen projecten, waarvoor screening wordt verricht om te bepalen of er een MEB vereist is. Deze wijziging is erop gericht het screeningproces te harmoniseren.
Bijlage III, waarin de criteria voor het screenen van projecten van bijlage II worden vastgesteld, wordt gewijzigd om de bestaande criteria te verduidelijken (bijvoorbeeld cumulatieve effecten of koppelingen met andere EU-wetgeving) en om de aanvullende criteria op te nemen (hoofdzakelijk die welke betrekking hebben op nieuwe milieuproblemen).
Bijlage IV bevat de onderwerpen die moeten worden behandeld in het krachtens artikel 5 vereiste milieurapport. De belangrijkste wijzigingen hebben betrekking op aanvullende informatievereisten betreffende de beoordeling van redelijke alternatieven, de beschrijving van monitoringmaatregelen en de beschrijving van aspecten met betrekking tot nieuwe milieukwesties (bijvoorbeeld klimaatverandering, biodiversiteit, risico's op rampen en het gebruik van natuurlijke hulpbronnen).
De gewijzigde richtlijn bevat overgangsbepalingen, die gebaseerd zijn op de jurisprudentie (bijvoorbeeld zaak C-81/96). De MEB moet van toepassing zijn op projecten waarvan de aanvraag voor een vergunning is ingediend vóór de omzettingstermijn en waarvan de milieueffectbeoordeling niet voor die datum is voltooid.
Toelichtende stukken
Om de volgende redenen is de Commissie van oordeel dat toelichtende stukken noodzakelijk zijn om de kwaliteit van de informatie over de omzetting van de richtlijn te verbeteren.
De volledige en correcte omzetting van de richtlijn is essentieel om te waarborgen dat de doelstellingen (d.i. de menselijke gezondheid en het milieu beschermen en voor gelijke voorwaarden te zorgen) ervan worden verwezenlijkt. De MEB maakt deel uit van het proces voor de beoordeling en de vergunning van een breed scala van openbare en particuliere projecten in de lidstaten, hetzij als een afzonderlijk, hetzij als een geïntegreerd onderdeel van de beoordelingsprocedures. Bovendien is de uitvoering van de richtlijn vaak in hoge mate gedecentraliseerd, aangezien regionale en lokale autoriteiten verantwoordelijk zijn voor de toepassing en, in sommige lidstaten, zelfs voor de omzetting ervan. Tot slot zal de codificatie van de MEB-richtlijn wellicht resulteren in wijzigingen van de nationale maatregelen die de oorspronkelijke richtlijn en de drie latere wijzigingen ervan geleidelijk omzetten. Ter omzetting van de bepalingen van de herziene richtlijn, die de gecodificeerde versie wijzigt, is het mogelijk dat de lidstaten op verschillende beleidsdomeinen maatregelen moeten nemen en een grote verscheidenheid aan wetgevingshandelingen op nationaal, regionaal en lokaal niveau moeten wijzigen.
De kans is groot dat de bovenstaande factoren de risico's op een incorrecte omzetting en uitvoering van de richtlijn verhogen en de taak van de Commissie om de toepassing van het recht van de EU te monitoren, bemoeilijken. Duidelijke informatie aangaande de omzetting van de herziene MEB-richtlijn is behulpzaam bij het waarborgen van overeenstemming van de nationale wetgeving met de bepalingen van de richtlijn.
Hoe dan ook kan de vereiste om toelichtende stukken te verstrekken een extra administratieve belasting vormen voor lidstaten die niet op deze basis werken. Toelichtende stukken zijn echter noodzakelijk om doeltreffend te kunnen verifiëren of de richtlijn volledig en correct is omgezet, hetgeen om bovengenoemde redenen essentieel is, en er zijn geen minder belastende maatregelen voorhanden om doeltreffende verificatie mogelijk te maken. Bovendien kunnen toelichtende stukken aanzienlijk bijdragen tot het verminderen van de administratieve lasten met betrekking tot de monitoring van de naleving door de Commissie; zonder deze stukken zouden aanzienlijke middelen en veelvuldige contacten met nationale autoriteiten nodig zijn om de omzettingsmethoden in alle lidstaten te volgen. Bijgevolg is de mogelijke extra administratieve belasting ten gevolge van het verstrekken van toelichtende stukken proportioneel met het nagestreefde doel, namelijk het waarborgen van de doeltreffende omzetting van de richtlijn en het volledig verwezenlijken van de doelstellingen ervan.
Gelet op het bovenstaande is het passend de lidstaten te verzoeken de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van een of meer documenten waarin het verband tussen de bepalingen van de richtlijn en de overeenkomstige onderdelen van de nationale omzettingsdocumenten wordt toegelicht.
Rechtsgrondslag
Aangezien de primaire doelstelling van de richtlijn de bescherming van het milieu overeenkomstig artikel 191 VWEU is, is het voorstel gebaseerd op artikel 192, lid 1, VWEU.
Subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel en keuze van instrumenten
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt. De bestaande wetgeving bevat minimumvereisten voor de milieubeoordeling van projecten in de gehele EU en is erop gericht internationale verdragen na te leven (bijvoorbeeld Espoo, Aarhus en het Verdrag inzake biologische diversiteit). Dit beginsel wordt behouden in het voorstel, dat de beginselen van milieubeoordeling verder harmoniseert en inconsistenties aanpakt. Alle lidstaten moeten maatregelen nemen om aan de minimumvereisten te voldoen; individuele nationale maatregelen kunnen de werking van de eengemaakte markt verstoren aangezien van lidstaat tot lidstaat verschillende regelgeving grensoverschrijdende economische activiteiten kan belemmeren.
De doelstellingen van het voorstel kunnen beter worden verwezenlijkt door EU-maatregelen. Sinds de vaststelling van de richtlijn in 1985 is de EU uitgebreid, terwijl de omvang en de ernst van de milieuproblemen die moeten worden aangepakt en het aantal grote infrastructuurprojecten op EU-schaal eveneens zijn toegenomen (bijvoorbeeld grensoverschrijdende projecten op het gebied van energie of vervoer). Vanwege de grensoverschrijdende aard van milieuproblemen (bijvoorbeeld klimaatverandering of risico's op rampen) en van sommige projecten, is actie op het niveau van de EU nodig en biedt deze toegevoegde waarde vergeleken bij individuele nationale acties. De maatregelen van de EU zullen ook problemen aanpakken die belangrijk zijn voor de EU als geheel, zoals de aanpassing aan de klimaatverandering en rampenpreventie, en hebben een rol te spelen bij de verwezenlijking van de Europa 2020-doelstellingen inzake duurzame groei.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Het gekozen rechtsinstrument is een richtlijn omdat het voorstel erop gericht is een bestaande richtlijn te wijzigen. In het voorstel zijn algemene doelstellingen en verplichtingen vastgesteld, terwijl de lidstaten voldoende flexibiliteit wordt gelaten ten aanzien van de keuze van maatregelen ter naleving en de concrete uitvoering daarvan. Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
Dit voorstel betreft een aangelegenheid die van belang is voor de Europese Economische Ruimte en moet dus op de EER van toepassing zijn.