Toelichting bij COM(2012)650 - Wijziging van Verordening 539/2001 tot vaststelling van de lijsten van derde landen waarvan de onderdanen wel en niet visumplichtig zijn - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)650 - Wijziging van Verordening 539/2001 tot vaststelling van de lijsten van derde landen waarvan de onderdanen wel en niet ... |
|---|---|
| bron | COM(2012)650   |
| datum | 07-11-2012 |
Overeenkomstig artikel 62, punt 2, onder b), punt i), van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap heeft de Raad zijn goedkeuring gehecht aan Verordening (EG) nr. 539/2001[1] tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum (de zogeheten „negatieve lijst”, bijlage I) en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (de zogeheten „positieve lijst”, bijlage II). Volgens artikel 61 van het EG-Verdrag behoorde de vaststelling van deze lijsten tot de begeleidende maatregelen die rechtstreeks verband houden met het vrije verkeer van personen in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. De betrokken rechtsgrondslag is artikel 77, lid 2, onder a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
De vaststelling van de derde landen waarvan de onderdanen aan de visumplicht zijn onderworpen en van die waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, geschiedt aan de hand van een beoordeling per geval van een aantal criteria die in het bijzonder verband houden met illegale immigratie, openbare orde en veiligheid alsook met de externe betrekkingen van de Europese Unie met derde landen, waarbij tevens rekening wordt gehouden met implicaties voor de regionale samenhang en de wederkerigheid. In verband met de criteria openbare orde en illegale immigratie moet ook bijzondere aandacht worden besteed aan de beveiliging van de reisdocumenten die door de betrokken derde landen worden afgegeven.
Aangezien de situatie van derde landen ten aanzien van de in Verordening (EG) nr. 539/2001 opgenomen criteria mettertijd kan wijzigen, moeten de positieve en de negatieve lijst geregeld worden herzien. In het programma van Stockholm, dat in december 2009 werd goedgekeurd, heeft de Europese Raad de Commissie specifiek verzocht de lijst van derde landen waarvan de onderdanen al dan niet onderworpen zijn aan de visumplicht, regelmatig opnieuw te bezien aan de hand van passende criteria betreffende illegale immigratie, openbare orde en veiligheid en daarbij rekening te houden met de doelstellingen van het intern en het buitenlands beleid van de Unie.
Inmiddels is Verordening (EG) nr. 539/2001 sinds haar vaststelling acht keer gewijzigd[2]. De meest recente wijziging, in 2010, betrof de overbrenging van Taiwan naar de positieve lijst, en het resultaat van de dialogen over opheffing van de visumplicht die aanleiding gaven tot de overbrenging van Albanië en Bosnië en Herzegovina naar de positieve lijst.
Het Europees Parlement en de Raad zijn in onderhandeling over een aantal door de Commissie voorgestelde wijzigingen in de bepalingen van Verordening (EG) nr. 539/2001[3]. Het betreft de invoering van een visumvrijwaringsclausule tot tijdelijke opschorting van een visumvrijstelling voor een derde land van de positieve lijst in een noodsituatie, de versterking van de rechtszekerheid door de invoering van regels voor bepaalde situaties die nog niet door de verordening worden bestreken, en de aanpassing van bepaalde definities naar aanleiding van recente wijzigingen in de afgeleide wetgeving, bijvoorbeeld de vaststelling van de Visumcode (Verordening (EG) nr. 810/2009 van de Raad)[4].
De bij Verordening (EG) nr. 539/2001 gevoegde lijsten moeten regelmatig opnieuw worden beoordeeld in het licht van de criteria die in de verordening zijn vervat.
Deze herziening van de bij de verordening gevoegde lijsten moet dan ook waarborgen dat:
· de samenstelling van de lijsten van derde landen in overeenstemming is met de in overweging 5 van de verordening genoemde criteria, met name met die inzake illegale immigratie, openbare orde en externe betrekkingen, en dat waar nodig landen van de ene naar de andere bijlage worden overgebracht;
· overeenkomstig artikel 77, lid 2, onder a), VWEU in de verordening op uitputtende wijze wordt bepaald of een onderdaan van een derde land al dan niet visumplichtig is.
Inhoudsopgave
2.1 Derde landen van de negatieve lijst (bijlage I) naar de positieve lijst (bijlage II) overbrengen
Overeenkomstig de aanpak die met het oog op de regelmatige herziening van de lijsten bij eerdere wijzigingen van Verordening (EG) nr. 539/2001 is gevolgd, heeft de Commissie de lidstaten gevraagd of zij van mening zijn dat de bijlagen bij de verordening in hun huidige versie nog steeds beantwoorden aan de criteria die in de verordening zijn vastgesteld. De lidstaten hebben geen suggesties gedaan om derde landen van de positieve naar de negatieve lijst over te brengen. De Commissie heeft wel suggesties ontvangen om een aantal derde landen van de negatieve naar de positieve lijst over te brengen. Bepaalde derde landen benaderden de Commissie rechtstreeks met het verzoek om naar de positieve lijst te worden overgebracht. De door de lidstaten verstrekte informatie (de Commissie ontving 20 antwoorden) is geanalyseerd in samenhang met informatie uit andere bronnen, waaronder de voor de betrokken derde landen verantwoordelijke EU-delegaties en Eurostat-statistieken over immigratiestromen, asiel en handhavingsmaatregelen tegen illegale immigratie[5]. De Commissie heeft op grond van deze analyse geconcludeerd dat de in de onderstaande alinea's genoemde landen en categorieën Britse onderdanen naar de positieve lijst dienen te worden overgebracht.
2.1.1 Caribische eilandstaten
Voor elk derde land of gebied dat door de lidstaten wordt voorgesteld, heeft de Commissie de beschikbare informatie, waaronder de statistieken, geanalyseerd. Bijzondere aandacht is daarbij uitgegaan naar het niveau van economische en sociale ontwikkeling van het land, het risico van illegale immigratie naar de EU, externe betrekkingen en regionale samenhang.
De Commissie kwam tot de conclusie dat het niet langer gerechtvaardigd was om onderdanen van Dominica, Grenada, Saint Lucia, Saint Vincent en de Grenadines of Trinidad en Tobago aan de visumplicht te onderwerpen. Een aanzienlijk aantal lidstaten stelde voor om deze landen van de negatieve naar de positieve lijst over te brengen. Deze vijf landen vormen geen risico uit het oogpunt van illegale immigratie noch een bedreiging van de openbare orde en veiligheid van de EU-lidstaten, criteria die zijn vervat in overweging 5 van de verordening. Bovendien zijn deze derde landen duurzame democratieën. Zij beschikken over een goede levensstandaard en een stabiele, groeiende economie in de regio. Zij hebben er blijk van gegeven de huidige wereldwijde economische crisis het hoofd te kunnen bieden en de reeds goede betrekkingen met de Unie en de internationale financiële instellingen verder te verbeteren. Bij de herziening van Verordening (EG) nr. 539/2001 in 2006[6] zijn al vier landen uit dezelfde regio overgebracht naar de positieve lijst en de afschaffing van de visumplicht voor de burgers van deze vier landen heeft geen negatieve gevolgen gehad met betrekking tot illegale immigratie of de veiligheid. Er wordt dan ook voorgesteld om Dominica, Grenada, Saint Lucia, Saint Vincent en de Grenadines en Trinidad en Tobago van de negatieve naar de positieve lijst over te brengen.
Overigens zij erop gewezen dat vier lidstaten een vertegenwoordiging hebben op Trinidad en Tobago (Frankrijk, Duitsland, Nederland en Spanje). Slechts één lidstaat (Frankrijk) heeft een consulaat op Saint Lucia, dat een populaire toeristische bestemming is. Aangezien geen enkele lidstaat een vertegenwoordiging heeft op Grenada, Dominica of Saint Vincent en de Grenadines, zijn hun burgers gedwongen Schengenvisa in het buitenland aan te vragen, wat aanzienlijke kosten meebrengt. Zowel Grenada als Saint Lucia heeft slechts één vertegenwoordiging in de Schengenlidstaten en een Hoge Commissie in het Verenigd Koninkrijk.
In Trinidad en Tobago zijn alle EU-burgers momenteel vrijgesteld van de visumplicht, hoewel de voorwaarden en verblijfsduur (één maand voor burgers van Slowakije, Slovenië, Tsjechië, Polen, Bulgarije, Roemenië, Hongarije, Litouwen, Letland en Estland) uiteenlopen. In de andere vier Caribische landen zijn de onderdanen van alle EU-lidstaten voor een verblijf van maximaal 180 dagen vrijgesteld van de visumplicht.
In verband met de criteria openbare orde en illegale immigratie moet ook bijzondere aandacht worden besteed aan de beveiliging van de reisdocumenten die door de betrokken derde landen worden afgegeven. Bij de laatste wijziging van de verordening kondigde de Commissie aan dat voor overbrenging naar de positieve lijst in de toekomst wellicht zou moeten worden voldaan aan specifieke voorwaarden inzake de beveiliging van de reisdocumenten. Met het oog op de gebreken van de oude paspoortsystemen in de betrokken regio en de problemen die daaruit voortvloeiden, werd de afgifte van biometrische paspoorten dan ook als voorwaarde gesteld voor de overbrenging van de westelijke Balkanlanden van de negatieve naar de positieve lijst. Gelet op de goede beveiliging van de Caricom-reisdocumenten van de landen waarvoor deze wijziging geldt, alsook op de regionale samenhang met een andere reeks landen die bij een recente wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 (Verordening (EG) nr. 1932/2006) naar de positieve lijst zijn overgebracht, dient de afgifte van biometrische paspoorten geen vereiste te zijn voor de overbrenging van Dominica, Grenada, Saint Lucia, Saint Vincent en de Grenadines of Trinidad en Tobago. Deze derde landen hebben streng beveiligde machineleesbare Caricom-paspoorten, die zij in de nabije toekomst door biometrische paspoorten willen vervangen.
Om de samenhang te waarborgen met eerdere visumvrijstellingen voor landen in datzelfde Caribisch gebied (overwegende dat deze visumvrijstellingen geen negatieve gevolgen hadden) en teneinde in de toekomst volledige wederkerigheid met al deze landen te waarborgen voor een kort visumvrij verblijf van drie maanden binnen een periode van zes maanden (hetgeen momenteel voor Trinidad en Tobago nog niet het geval is), dient de visumvrijstelling niet voor de onderdanen van die landen te gelden voordat een tussen de Europese Unie en de betrokken landen te sluiten visumvrijstellingsovereenkomst in werking is getreden.
2.1.2. Eilandstaten in de Stille Oceaan
Na toetsing aan de criteria inzake illegale immigratie, openbare orde en veiligheid en de externe betrekkingen van de Unie, is de Commissie van mening dat Kiribati, de Marshalleilanden, Micronesia, Nauru, Oost-Timor, Paulu, de Salomonseilanden, Samoa, Tonga, Tuvalu en Vanuatu dienen te worden overgebracht naar de positieve lijst van Verordening (EG) nr. 539/2001.
Uit recente statistieken blijkt dat geen van deze landen een bron van illegale immigratie naar de EU is.
De paspoorten die zij afgeven zijn machineleesbaar[7] en bevatten voldoende veiligheidskenmerken.
Zoals hierboven is uitgelegd voor de Caribische eilandstaten, dient de afgifte van biometrische paspoorten door de eilandstaten in de Stille Oceaan geen eerste vereiste te zijn voor het vrijstellen van hun onderdanen van de visumplicht. Slechts twee lidstaten zijn in deze groep landen vertegenwoordigd: Portugal in Oost-Timor en Frankrijk in Vanuatu. De beperkte aanwezigheid van de lidstaten in deze regio kan aanvragers van een Schengenvisum voor aanzienlijke kosten stellen.
Fiji maakt wel deel uit van deze regio, maar het wordt, gelet op de huidige politieke situatie en het gebrek aan vooruitgang bij het voldoen aan de essentiële elementen van de Overeenkomst van Cotonou, niet passend geacht om overbrenging naar de positieve lijst voor te stellen.
Papoea-Nieuw-Guinea ligt ook in de regio, maar is sterk verschillend wat betreft de omvang van zijn bevolking en grondgebied. Bovendien is het politieke klimaat er momenteel gespannen, waardoor het vooralsnog niet op de lijst van visumvrije landen kan worden geplaatst.
De meeste eilandstaten in de Stille Oceaan hebben de visumplicht voor de meeste lidstaten afgeschaft. Om te waarborgen dat het in de toekomst voor korte verblijven van drie maanden binnen een periode van zes maanden tot volledige wederkerigheid met deze eilandstaten in de Stille Oceaan komt en om de samenhang met eerdere visumvrijstellingen te garanderen, dient voor onderdanen van deze landen echter geen visumvrijstelling te gelden, voordat een tussen de Unie en de betrokken landen te sluiten visumvrijstellingsovereenkomst in werking is getreden.
2.1.3. Specifieke categorieën Britse onderdanen
Bij de herziening van Verordening (EG) nr. 539/2001[8] in 2006 is getracht de situatie te verhelderen van Britse burgers die geen onderdaan van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland zijn in de zin van het recht van de Unie. Een deel van deze burgers (de British Nationals (Overseas)) werd opgenomen in een nieuw onderdeel van bijlage II, terwijl de rest (British Overseas Territories Citizens, die niet het recht van verblijf in het Verenigd Koninkrijk genieten, British Overseas Citizens, British Subjects, die niet het recht van verblijf in het Verenigd Koninkrijk genieten en British Protected Persons) werd opgenomen in een nieuw onderdeel van bijlage I. Dit onderscheid werd indertijd onder meer nodig geacht omdat er een risico van illegale immigratie zou bestaan.
Uit de statistieken van de laatste drie jaar betreffende weigeringen aan de grenzen en aanhoudingen van illegale immigranten blijkt dat visumplichtige Britse burgers uit het oogpunt van illegale immigratie naar het Schengengebied geen risico vormen, aangezien het om verwaarloosbare aantallen gaat. Sommigen van hen genieten het recht van verblijf in het Verenigd Koninkrijk. Bovendien zijn de meesten van hen gevestigd op eilanden in het Caribisch gebied (Bermuda, Turks- en Caicoseilanden, Montserrat, enz.) die sterk lijken op landen in dezelfde regio die geleidelijk naar bijlage II worden overgebracht (zie punt. 2.1.1). Op grond van het criterium van regionale samenhang moeten deze personen op soortgelijke wijze worden behandeld. Het totale aantal mensen dat binnen de vier groepen Britse onderdanen valt die momenteel in bijlage I worden genoemd, wordt op minder dan 300 000 geschat.
De beveiliging van de reisdocumenten van de Britse onderdanen is gewaarborgd, aangezien dergelijke documenten volgens strenge technische specificaties worden vervaardigd in het Verenigd Koninkrijk. Zij zijn machineleesbaar en bevatten een aantal veiligheidskenmerken.
2.2. Bijwerken van de negatieve lijst (bijlage I): Zuid-Sudan toevoegen
Op 9 juli 2011 heeft Zuid-Sudan zich officieel onafhankelijk verklaard van Sudan, dat op de negatieve lijst staat. Op 14 juli 2011 werd het land lid van de Verenigde Naties. Zuid-Sudan moet derhalve in bijlage I worden opgenomen.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
De lidstaten werden geraadpleegd.
Effectbeoordeling
Niet nodig.
Rechtsgrondslag
Verordening (EG) nr. 539/2001 werd oorspronkelijk gebaseerd op artikel 62, punt 2, onder b), punt i), van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. In het licht van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vormt dit voorstel een ontwikkeling van het gemeenschappelijk visumbeleid overeenkomstig artikel 77, lid 2, onder a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
6. Subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel
Verordening (EG) nr. 539/2001 stelt de lijst vast van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum (negatieve lijst) en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van deze plicht zijn vrijgesteld (positieve lijst).
Het besluit om de lijsten te wijzigen, teneinde landen over te brengen van de negatieve naar de positieve lijst of andersom, valt onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie overeenkomstig artikel 77, lid 2, onder a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Keuze van instrumenten
Verordening (EG) nr. 539/2001 moet worden gewijzigd bij een verordening.
De voorgestelde wijziging heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.