Toelichting bij COM(2013)28 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1370/2007 met betrekking tot openstelling van de markt voor het binnenlands passagiersvervoer per spoor - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)28 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1370/2007 met betrekking tot openstelling van de markt voor het binnenlands ... |
|---|---|
| bron | COM(2013)28   |
| datum | 30-01-2013 |
In het Witboek Vervoer 2011 van 28 maart 2011[1] schetst de Commissie haar visie op de Europese spoorwegruimte met een interne spoorwegmarkt waarop alle Europese spoorwegondernemingen zonder overbodige technische en administratieve belemmeringen diensten kunnen aanbieden.
In verschillende beleidsinitiatieven werd reeds gewezen op het potentieel van de spoorweginfrastructuur als ruggengraat van de interne markt en motor voor duurzame groei. In zijn conclusies van januari 2012 heeft de Europese Raad aangedrongen op het ontsluiten van het groeischeppende potentieel van een volledig geïntegreerde eengemaakte markt, onder meer wat betreft de netwerksectoren. In de mededeling van de Commissie 'Actie voor stabiliteit, groei en werkgelegenheid' van 30 mei 2012 wordt benadrukt dat de regelgevingslast verder moet worden verlicht en dat de drempels om de spoorvervoersmarkt te betreden moeten worden weggenomen. Ook in de mededeling van de Commissie van 6 juni 2012 betreffende een betere governance van de interne markt[2] wordt het belang van de vervoerssector benadrukt.
Het jongste decennium zijn drie 'spoorwegpakketten' vastgesteld om de nationale spoorwegmarkten open te stellen en het concurrentievermogen en de interoperabiliteit van het spoor op Europees niveau te versterken. Bij Verordening (EG) nr. 1370/2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg, gepubliceerd in december 2007, is een kader gecreëerd voor de gunning van openbaredienstcontracten en de toekenning van compensaties voor openbaredienstverplichtingen, maar er is tot op heden nog geen gemeenschappelijke aanpak voor de gunning van contracten voor passagiersvervoer per spoor. Ondanks de nieuwe EU-regelgeving blijft het aandeel van het spoor in het vervoer binnen de Unie bescheiden.
De belanghebbenden zijn van oordeel dat het spoor binnen het huidige regelgevingskader ondermaats presteert inzake kwaliteit en operationele efficiency. Bij het Eurobarometeronderzoek van 2012 gaf slechts 54 % van de respondenten aan tevreden te zijn over het binnenlands of regionaal spoorvervoer. In het consumentenscorebord voor 2011 bedraagt de algemene tevredenheid van spoorwegpassagiers 6,7/10[3]. Daarmee scoort het spoor een stuk lager dan de meeste consumptiegoederen en diensten. Het spoor behaalt de slechtste score van alle andere vervoerswijzen (met name het stedelijk openbaar vervoer en de luchtvaart scoren beter) en strandt op de 27ste plaats van 30 dienstenmarkten. Er zijn aanzienlijke verschillen tussen de operationele efficiency van de beste en slechtst presterende spoorsystemen. Deze verschillen zijn een weergave van de grote verschillen in de aanwending van middelen zoals rollend materieel en infrastructuur en in arbeidsproductiviteit. Door die sterk uiteenlopende operationele prestaties slorpt het spoor in vergelijking met andere sectoren veel openbare middelen op (zonder rekening te houden met middelen voor infrastructuur) en maken veel spoorwegondernemingen verlies.
Een aantal belemmeringen staan een verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening en van de operationele efficiency van de spoorwegondernemingen in de weg. Deze obstakels hebben in de eerste plaats te maken met de toegang tot de markt voor het binnenlands passagiersvervoer en het ontbreken van concurrentiedruk. In talrijke lidstaten zijn deze markten gesloten voor concurrentie. Dit beperkt niet alleen de groei maar leidt ook tot verschillen tussen lidstaten die hun markt hebben opengesteld en landen waar dat niet het geval is. De verschillende beleidsvisies van de lidstaten inzake de opening van de markt voor binnenlands passagiersvervoer per spoor belemmeren het ontstaan van een reële Europese markt voor het passagiersvervoer per spoor.
De overgrote meerderheid van het binnenlands passagiersvervoer wordt niet op commerciële basis georganiseerd, maar op grond van openbaredienstcontracten. Aangezien er geen EU-regels bestaan voor de gunning van dergelijke contracten worden die in sommige lidstaten via aanbestedingsprocedures gegund, terwijl andere lidstaten dergelijke contracten onderhands gunnen. De versnipperde regelgeving in de Unie maakt het voor spoorwegondernemingen moeilijk om het potentieel van de interne markt volledig te benutten. Derhalve wordt in dit regelgevingspakket ook aandacht besteed aan concurrentie voor openbaredienstcontracten en de belemmeringen voor concurrentie, zoals de beschikbaarheid van geschikt rollend materieel voor potentiële exploitanten en de niet-discriminerende toegang tot informatiesystemen en geïntegreerde ticketsystemen, die de passagiers ten goede komen.
De belangrijkste doelstelling van het vervoersbeleid van de Unie is een interne vervoersmarkt tot stand brengen dankzij een sterk concurrentievermogen en de harmonieuze, evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de economische activiteiten. Volgens het Witboek Vervoer van 2011 moet de trein tegen 2050 de meerderheid van het passagiersvervoer over middellange afstand voor zijn rekening nemen. De beoogde modale verschuiving naar het spoor zal bijdragen tot de daling van de broeikasgasemissies met 20 %, een doelstelling die in de Europa 2020-agenda voor slimme, duurzame en inclusieve groei[4] is vooropgesteld. In het Witboek luidt de conclusie dat een ingrijpende bijsturing van het vervoerspatroon niet haalbaar is zonder een degelijke spoorinfrastructuur en een intelligenter gebruik daarvan.
Als onderdeel van het vierde spoorwegpakket beoogt dit voorstel een betere kwaliteit en operationele efficiency van het passagiersvervoer per spoor om de concurrentie- en aantrekkingskracht van het spoor ten opzichte van andere vervoerswijzen te versterken en de Europese spoorwegruimte verder te ontwikkelen
Dit voorstel voorziet in gemeenschappelijke regels voor de gunning van openbaredienstcontracten voor passagiersvervoer per spoor en in begeleidende maatregelen om de slaagkansen van de aanbestedingsprocedures te verhogen.
De verplichte openbare aanbesteding van openbaredienstcontracten moet de concurrentiedruk op de binnenlandse markten voor spoorvervoer verhogen en in het passagiersvervoer voor een kwaliteitssprong en een toename van het aanbod zorgen. Overheden krijgen dankzij openbare aanbestedingen van spoorcontracten openbaarvervoersdiensten met een betere prijs-kwaliteitsverhouding. Voor spoorwegondernemingen dragen de gemeenschappelijke regels inzake de gunningsprocedure bij tot een meer gestandaardiseerd ondernemingsklimaat. Deze voorstellen hangen samen met de voorgestelde wijzigingen van Richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte (herschikking)[5], die voorziet in het recht op vrije toegang voor spoorwegondernemingen en die het recht op niet-discriminerende toegang tot de spoorweginfrastructuur versterkt.
Om de Commissie te ondersteunen bij het effectbeoordelingsproces heeft een externe consultant de opdracht gekregen een ondersteunende studie en een gerichte raadpleging van de belanghebbenden uit te voeren. De studie ging in december 2011 van start en het eindrapport is in september 2012 opgeleverd.
Om de visies van de belanghebbenden te verzamelen werd de voorkeur gegeven aan een brede mix van gerichte raadplegingen in plaats van een open raadpleging. Tussen 1 maart en 16 april 2012 werden naar 427 belanghebbenden uit de spoorwegsector (spoorwegondernemingen, infrastructuurbeheerders, ministeries voor openbaar vervoer, veiligheidsinstanties, ministeries, representatieve instanties, werknemersorganisaties, enz.) specifieke vragenlijsten gestuurd. De visie van de passagiers werd verzameld via een Eurobarometeronderzoek onder 25 000 respondenten in de 25 lidstaten die over een spoorwegnet beschikken. De lokale en regionale overheden werden geraadpleegd via het netwerk van het Comité van de Regio's.
Naast de raadplegingen van de belanghebbenden vond op 29 mei 2012 een stakeholdervergadering plaats (met ongeveer 85 deelnemers), gevolgd door een conferentie (ongeveer 420 deelnemers) op 24 september 2012. In de loop van 2012 werden bepaalde specifieke actoren geïnterviewd. De diensten van de Commissie hebben overleg gepleegd met vertegenwoordigers van de Gemeenschap van Europese spoorwegen (CER), de European Passenger Transport Operators (EPTO), de European Transport Workers' Federation (ETF), de Europese Reizigersfederatie (EPF), de European Rail Infrastructure Managers (EIM) en de UITP (de Internationale Vereniging voor Openbaar Vervoer). In Frankrijk, Duitsland, Nederland, Polen, Zweden en het Verenigd Koninkrijk werden vergaderingen met de belanghebbenden georganiseerd.
De meerderheid van de respondenten (60 %) was het ermee eens dat extra nieuwe vrije toegangsrechten, verplichte openbare aanbestedingen of een combinatie van beide de marktintegratie ten goede kunnen komen. Een koppeling van de vrije toegang voor binnenlands passagiersvervoer per spoor aan een onderzoek van het economisch evenwicht met een beoordeling van de potentiële impact op de levensvatbaarheid van openbaredienstcontracten geniet het meeste bijval (55 % van de respondenten). De huidige regeling wordt zeer negatief beoordeeld (door slechts 20 % gesteund). De vertegenwoordigers van de werknemers verwachten dat de openstelling van de markt voor het binnenlands passagiersvervoer per spoor zal leiden tot slechtere arbeidsvoorwaarden en een toename van het aantal stakingen.
Wat de verplichte aanbesteding betreft, was 45 % van de respondenten voorstander van flexibele opties, naar analogie met de onderhandelingsprocedure voor overheidsaankopen, en overgangsperiodes voor de stapsgewijze aanbesteding van alle openbaredienstcontracten (80 % van de respondenten).
De meerderheid van de respondenten (60 %) is het ermee eens dat de oprichting van leasingbedrijven voor rollend materieel de beschikbaarheid van rollend materieel zou verbeteren en een ruime meerderheid (75 %) pleit voor een volledige toegang tot de door infrastructuurbeheerder te verstrekken technische informatie. Inzake geïntegreerde tickets geeft men de voorkeur aan niet-bindende regelingen of regelingen die ruimte laten om vrijwillige overeenkomsten te sluiten, in plaats van bindende maatregelen op EU- of lidstaatniveau.
De opties en de beoordeling van hun sociale impact zijn op 26 maart en 19 juni besproken met het comité voor de sectorale sociale dialoog.
Op basis van de voornoemde externe studie en de conclusies van de raadplegingsprocedure heeft de Commissie een kwalitatieve en kwantitatieve beoordeling gemaakt van de effecten van de verschillende opties om het bestaande regelgevingskader te moderniseren.
Uit de effectbeoordeling is gebleken dat een combinatie van de volgende maatregelen de beste economische, ecologische en sociale effecten heeft en tussen 2019 en 2035 een netto contante waarde genereert tussen 21 en 29 miljard euro:
– ruim gedefinieerde rechten op vrije toegang, gekoppeld aan een onderzoek van het effect daarvan op het economisch evenwicht van openbaredienstcontracten;
– de gunning van openbaredienstcontracten via aanbestedingen;
– nationale integratie van ticketsystemen op vrijwillige basis; en
– de verplichting voor de lidstaten om op niet-discriminerende basis rollend materieel ter beschikking te stellen van spoorwegondernemingen die wensen mee te dingen naar een openbaredienstcontract.
Inhoudsopgave
- Juridische elementen van het voorstel
- 1.2 Aan te pakken problemen
- 1.3 Algemene doelstellingen
- 1.4 Specifieke doelstellingen
- 2. RESULTATEN VAN HET OVERLEG MET BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING
- 3.1 Definitie van bevoegde plaatselijke overheid (artikel 2, onder c))
- 3.4 Plafonds voor de onderhandse gunning van contracten van een bescheiden omvang en directe gunning aan het midden- en kleinbedrijf (artikel 5, lid 4)
- 3.5 Verplichte aanbesteding van spoorvervoercontracten (artikel 5, lid 6, en artikel 4)
- 3.6 Beperkingen inzake gunning (niet artikel 5, lid 6)
- 3.7 Beschikbaarheid van rollend materieel (nieuw artikelen 5 bis en 9 bis)
- 3.8 Publicatie van bepaalde informatie over openbaredienstcontracten (artikel 7, leden 1 en 2)
- 3.9 Overgangsperiode voor openbare aanbestedingen (artikel 8, lid 2)
- 3.10 Overgangsperiode voor rechtstreeks gegunde spoorwegcontracten (nieuw artikel 8, lid 2 bis)
Het amendement verhoogt de rechtszekerheid door te specificeren dat de term 'bevoegde plaatselijke overheid' betrekking heeft op stedelijke agglomeraties of landelijke regio's, maar niet op grote delen van een land.
3.2 Specificaties over de manier waarop bevoegde instanties openbaredienstverplichtingen definiëren en de geografische werkingssfeer van openbaredienstcontracten (artikel 2, onder e), nieuw artikel 2 bis)
Dit artikel voorziet in een flexibele maar formele en transparante procedure om openbaredienstverplichtingen en de geografische afbakening van openbaredienstcontracten te definiëren wanneer de bevoegde instanties van oordeel zijn dat de overheid maatregelen dient te nemen om een politiek gewenst mobiliteitsniveau op haar grondgebied te verzekeren. De bevoegde instanties dienen een vervoersplan op te stellen waarin de doelstellingen voor het openbaarvervoerbeleid en prestatie-indicatoren voor het openbaar vervoer zijn vastgesteld. De bevoegde instanties dienen eveneens de aard en reikwijdte van de openbaredienstverplichtingen die zij aan openbaarvervoersexploitanten wensen op te leggen en de omvang van het openbaredienstcontract te motiveren in het licht van de in het openbaarvervoerbeleidsplan bepaalde doelstellingen. Zij dienen criteria te hanteren op basis van de algemene beginselen van het Verdrag zoals de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid, alsmede economische criteria zoals kostenefficiëntie en financiële duurzaamheid. Dit artikel verplicht de bevoegde instanties ook belanghebbende partijen, bv. passagiers- of werknemersorganisaties en vervoersondernemingen, op een correcte manier te raadplegen. Voor het spoorvervoer moet bij de onafhankelijke toezichthoudende instanties beroep kunnen worden aangetekend tegen de procedure. Voorts wordt een maximumwaarde vastgesteld voor de omvang van de spoorvervoersdiensten die onder één openbaredienstcontract kunnen worden ondergebracht. Dat gebeurt op een flexibele manier om reële concurrentie te waarborgen, rekening houdend met de variërende omvang en administratieve structuur van de spoorvervoersmarkten in de lidstaten.
3.3 Verstrekken van operationele, technische en financiële informatie over het passagiersvervoer dat onder een aan te besteden openbaredienstcontract valt (artikel 4, lid 6, en nieuw artikel 4, lid 8)
Artikel 4, lid 8, verplicht de bevoegde instanties om bepaalde operationele, technische en financiële gegevens mee te delen aan potentiële kandidaten voor de uitvoering van een openbaredienstcontract zodat zij een onderbouwd bod kunnen uitbrengen en de concurrentie wordt aangewakkerd. De wijziging van artikel 4, lid 6, verduidelijkt dat bevoegde instanties duidelijk in de aanbestedingsdocumenten dienen te vermelden of zij verlangen dat openbaarvervoersexploitanten bepaalde sociale normen of criteria naleven.
3.4 Plafonds voor de onderhandse gunning van contracten van een bescheiden omvang en directe gunning aan het midden- en kleinbedrijf (artikel 5, lid 4)
In dit artikel worden maximumwaarden vastgesteld voor de directe gunning van contracten voor bescheiden volumes spoorvervoersdiensten. De bestaande plafonds zijn afgestemd op vervoer per bus of ander spoorgebonden vervoer dan treindiensten. Het voorgestelde plafond voor het spoorvervoer volgt de logica dat een onderhandse gunning is toegestaan wanneer de kosten voor de organisatie van de aanbesteding hoger liggen dan de te verwachten baten. De overeenkomstige plafonds in termen van treinkilometers zijn een weergave van de gemiddelde eenheidskosten voor spoorvervoer.
De schrapping van artikel 5, lid 6, betekent dat bevoegde instanties niet langer zelf kunnen kiezen of zij een openbaredienstcontract voor spoorvervoer aanbesteden of onderhands gunnen. De algemene regel dat via aanbesteding wordt gegund, wordt ook van toepassing op spoorvervoer.
Om de mededinging na de invoering van concurrerende aanbestedingen van spoorwegcontracten aan te zwengelen biedt dit artikel bevoegde instanties de mogelijkheid te besluiten dat contracten voor spoorvervoer op delen van eenzelfde netwerk of en pakket trajecten aan verschillende spoorwegondernemingen worden gegund. Daartoe kunnen de bevoegde instanties een beperking opleggen aan het aantal contracten dat op basis van een aanbestedingsprocedure aan eenzelfde spoorwegonderneming mag worden gegund.
De invoering van een verplichting voor de lidstaten om ervoor te zorgen dat exploitanten die openbare diensten per spoor wensen aan te bieden daadwerkelijk en op niet-discriminerende wijze over geschikt rollend materieel kunnen beschikken, zorgt ervoor dat een belangrijke belemmering voor reële concurrentie bij openbaredienstcontracten wordt weggewerkt. In lidstaten waar geen functionerende leasingmarkt voor rollend materieel bestaat, dienen de bevoegde instanties, om de markt open te stellen, maatregelen te nemen om de beschikbaarheid van rollend materieel te verzekeren. Aangezien de situatie en behoeften van land tot land kunnen variëren, laten de nieuwe bepalingen de bevoegde instanties veel ruimte om te bepalen hoe zij deze doelstelling het best kunnen realiseren. De vaakst gehanteerde maatregelen worden opgesomd. De details van de procedure en maatregelen om de beschikbaarheid van rollend materieel te waarborgen, zullen worden vastgesteld door middel van uitvoeringshandelingen op basis van de in artikel 9 bis van deze verordening bedoelde onderzoeksprocedure.
Dit artikel verplicht de bevoegde instanties in hun jaarverslagen over openbaredienstverplichtingen informatie te verstrekken over de aanvangsdatum en de duur van de openbaredienstcontracten alsmede in hun aankondigingen van geplande aanbestedingsprocedures. Deze aanvullende informatie en de verplichting voor lidstaten om de toegang tot de door de bevoegde instanties gepubliceerde jaarverslagen te vergemakkelijken zal zorgen voor meer transparantie over gegunde openbaredienstcontracten en verwachte nieuwe gunningen en helpt exploitanten om zich voor te bereiden op toekomstige aanbestedingsprocedures.
In dit lid wordt verduidelijkt dat de overgangsperiode van tien jaar tot 2 december 2019 slechts van toepassing is op artikel 5, lid 3, inzake de verplichting voor bevoegde instanties om aanbestedingen uit te schrijven. Alle andere bepalingen van artikel 5 (bv. de mogelijkheid tot onderhandse gunning aan een interne exploitant in dringende gevallen en bij kleine volumes en de juridische toetsing van het gunningsbesluit) zijn onmiddellijk van toepassing.
Dit lid voorziet in een extra overgangsperiode voor openbaredienstcontracten voor spoorvervoer die in de periode tussen 1 januari 2013 en 2 december 2019 onderhands worden gegund. Dergelijke contracten blijven van kracht tot hun vervaldag, doch uiterlijk tot 31 december 2022. Dit geeft spoorwegondernemingen waaraan onderhands een openbaredienstcontract werd gegund voldoende tijd om zich aan te passen en voor te bereiden op concurrerende aanbestedingsprocedures.
3.11 Wijzigingen van Verordening (EG) nr. 1370/2007 om deze wat betreft de vrijstelling van de verplichte aanmelding van staatssteun en de voorwaarden inzake de verenigbaarheid van staatssteun in overeenstemming te brengen met het Verdrag.
In haar voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 994/98 (machtigingsverordening)[6] heeft de Commissie ook een voorstel opgenomen tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1370/2007 waardoor, overeenkomstig de procedure van artikel 108, lid 4 en artikel 109 van het Verdrag, steun voor de coördinatie van het vervoer of voor de vergoeding van bepaalde met het begrip 'openbare dienst' verbonden, verplichte dienstverrichtingen als bedoeld in artikel 93 van het Verdrag wordt opgenomen in het toepassingsgebied van de machtigingsverordening. De Commissie verwacht dat de huidige vrijstelling zal worden opgenomen in een toekomstige verregaande groepsvrijstellingsverordening, met dien verstande dat Verordening (EG) nr. 1370/2007 wordt gewijzigd door dit wetgevingsvoorstel inzake het spoorvervoer.