Toelichting bij COM(2013)40 - Wijziging van Verordening (EU) nr. 912/2010 tot oprichting van het Europese GNSS-Agentschap - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)40 - Wijziging van Verordening (EU) nr. 912/2010 tot oprichting van het Europese GNSS-Agentschap. |
|---|---|
| bron | COM(2013)40   |
| datum | 06-02-2013 |
De beveiligingsvereisten zijn van groot belang bij het ontwerp, de invoering en de exploitatie van de infrastructuren die resulteren uit de programma's Galileo en EGNOS, waarvan het gebruik de veiligheid van de Unie en haar lidstaten kan aantasten. Satellietnavigatiesystemen zijn vanwege hun strategische dimensie immers gevoelige infrastructuren, die met name kwetsbaar zijn voor gebruik met kwaadaardige bedoelingen. Bovendien kan een onderbreking van de dienstlevering van satellietnavigatie, gezien het toenemende gebruik dat er op allerlei gebieden van wordt gemaakt, in moderne samenlevingen voor ernstige schade zorgen.
Verordening (EG) nr. 683/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 betreffende de voortzetting van de uitvoering van de Europese programma’s voor navigatie per satelliet (EGNOS en Galileo)[1] bepaalt dat de Commissie alle veiligheidsaspecten van de twee uit de programma's Galileo en EGNOS resulterende systemen beheert. De veiligheid van de systemen zelf moet echter worden geaccrediteerd; dit houdt in dat wordt nagegaan of de systemen voldoen aan de vastgestelde eisen op veiligheidsgebied en aan de veiligheidsvoorschriften die op de Raad en de Commissie van toepassing zijn. Zoals elke accreditatieactiviteit moet de veiligheidsaccreditatie van de twee Europese satellietnavigatiesystemen op onafhankelijke wijze worden verricht, met name ten opzichte van al degenen die bij het ontwerp, de bouw en de exploitatie zijn betrokken.
Het Europees GNSS-Agentschap is belast met deze accreditatie die moet worden verricht op grond van Verordening (EG) nr. 683/2008 in combinatie met Verordening (EU) nr. 912/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 22 september 2010 tot oprichting van het Europese GNSS-Agentschap, tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1321/2004 van de Raad inzake de beheersstructuren van de Europese programma’s voor radionavigatie per satelliet en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 683/2008 van het Europees Parlement en de Raad[2]. Laatstgenoemde verordening stelt de uitvoeringsvoorwaarden van de accreditatietaak van het Agentschap vast en bepaalt met name dat veiligheidsaccreditatiebesluiten onafhankelijk van de Commissie en van de voor de uitvoering van de programma's verantwoordelijke eenheden worden genomen. Dit vereiste van onafhankelijkheid moet eveneens gelden voor de andere taken van het Agentschap.
Om te zorgen dat de activiteiten in verband met de veiligheidsaccreditatie onafhankelijk worden verricht – onder meer in hoge mate onafhankelijk van de andere activiteiten van het Europees GNSS-Agentschap – richt Verordening (EU) nr. 912/2010 bij het Agentschap een autonoom orgaan op, namelijk de Raad voor de veiligheidsaccreditatie, die, net als de uitvoerend directeur en de Raad van bestuur, een van de drie organen van het Agentschap is. De Raad voor de veiligheidsaccreditatie staat op hetzelfde niveau als de Raad van bestuur en is als enige bevoegd om accreditatiebesluiten te nemen. Deze besluiten worden echter, net als de besluiten van de Raad van bestuur, genomen in naam van het Agentschap, en zijn bindend voor het Agentschap dat juridisch gezien de enige rechtspersoon is.
Het Europees GNSS-Agentschap heeft dan ook een bijzondere structuur, omdat er binnen het Agentschap een scheiding bestaat tussen de activiteiten in verband met de veiligheidsaccreditatie van de systemen en de andere activiteiten van het Agentschap, namelijk het beheer van het veiligheidscentrum, de bijdrage aan de voorbereiding van het op de markt brengen van de systemen en alle activiteiten die de Commissie aan het Agentschap kan delegeren.
Op 30 november 2011 heeft de Commissie een voorstel aangenomen voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake invoering en exploitatie van de Europese satellietnavigatiesystemen[3]. Deze toekomstige GNSS-verordening is bedoeld om Verordening (EG) nr. 683/2008 te vervangen vanaf januari 2014 en om het beheerskader voor de programma's in de periode 2014-2020 vast te stellen. Met name wordt daarin het grootste deel van de taken in verband met de exploitatie van de twee systemen Galileo en EGNOS aan het Europees GNSS-Agentschap toevertrouwd. Het streven dat de Commissie in haar voorstel heeft uitgesproken om deze taken aan het Agentschap te delegeren, wordt gedeeld door het Europees Parlement en de Raad die de tekst vanaf begin 2012 hebben besproken. Op 7 juni 2012 heeft de Raad een partiële algemene oriëntatie goedgekeurd (document 11105/12 van 11 juni 2012) waarin deze aanpak wordt bevestigd.
Door de omstandigheid dat het Europees GNSS-Agentschap de exploitatie van de twee systemen na 2013 moet beheren, wordt opnieuw de vraag opgeworpen hoe de accreditatieactiviteiten binnen het Agentschap moeten worden geregeld. Gezien het risico van belangenconflicten en het feit dat een rechter niet tegelijkertijd partij kan zijn, is het vereiste dat veiligheidsaccreditatiebesluiten onafhankelijk worden genomen, moeilijk te verenigen met het feit dat zij worden genomen binnen een eenheid die overigens met de exploitatie is belast, zelfs al stelt Verordening (EU) nr. 912/2010, zoals hierboven is uiteengezet, de voorwaarden van een zekere onafhankelijkheid van de Raad voor veiligheidsaccreditatie vast. In haar voorstel betreffende de toekomstige GNSS-verordening heeft de Commissie, zich bewust van dit probleem, overigens bepaald dat de veiligheidsaccreditatie van de systemen “uiterlijk tot 30 juni 2016” een van de taken van het Agentschap is; op die datum nemen de exploitatieactiviteiten hun volle omvang aan. Zo liet zij de vraag open hoe na die datum de accreditatieactiviteiten moeten worden geregeld; hieraan zou een later tekstvoorstel worden gewijd.
Bij de bespreking van de tekst door de afgevaardigden in de verschillende parlementaire commissies kreeg de aanpak van de Commissie, wat de datum van 30 juni 2016 betreft, brede steun. Binnen de Raad hebben de lidstaten gewezen op de noodzaak om de accreditatieactiviteiten naar behoren en onafhankelijk te verrichten en spraken zij de wens uit dat de kwestie van de veiligheidsaccreditatie van de systemen na 1 januari 2014 zo snel mogelijk moet worden opgelost. Overigens heeft de Raad op 7 juni 2012 een verklaring aangenomen (document 11279/12 ADD 1) waarin hij verklaart dat de accreditatieactiviteiten strikt onafhankelijk van de andere taken van het Europees GNSS-Agentschap moeten worden verricht, dat er uiterlijk 1 januari 2014 binnen het Agentschap een structurele en doeltreffende scheiding tussen de verschillende activiteiten moet worden aangebracht en dat de voorzitter van de Raad voor veiligheidsaccreditatie binnen het Agentschap de enige verantwoordelijke voor de accreditatieactiviteiten moet zijn. De Raad heeft de Commissie dan ook verzocht om hiertoe tijdig een voorstel tot wijziging van Verordening (EU) nr. 912/2010 in te dienen.
Het is van belang dat er een oplossing komt voor de kwestie hoe de veiligheidsaccreditatie van de Europese satellietnavigatiesystemen tijdens het toekomstige financiële kader 2014-2020 moet worden geregeld. Dit houdt in dat Verordening (EU) nr. 912/2010 moet worden gewijzigd.
Deze wijziging van Verordening (EU) nr. 912/2010 is overigens een goede gelegenheid om in de tekst van de verordening wijzigingen aan te brengen om Verordening (EU) nr. 912/2010 in overeenstemming te brengen met de beginselen van de gemeenschappelijke aanpak van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over de gedecentraliseerde agentschappen, die op 12 juni 2012 door de Commissie is goedgekeurd.
Tot slot heeft het reeds genoemde voorstel betreffende de toekomstige GNSS-verordening die op 30 november 2011 door de Commissie is vastgesteld, waarin de mogelijkheid wordt geschapen om de taken van het Europees GNSS-Agentschap uit te breiden en het Agentschap taken op het gebied van exploitatie worden toebedeeld, verregaande gevolgen voor de personeelsbehoefte en daarmee ook voor de toekomstige begroting van het Agentschap. Het financieel memorandum bij Verordening (EU) nr. 912/2010 moet daarom worden gewijzigd.
Inhoudsopgave
- Raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling
- Juridische elementen van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- 1) De accreditatie toevertrouwen aan de privésector:
- 2) Oprichting van een nieuw regelgevend agentschap om de accreditatie te verrichten:
- 3) De accreditatie toevertrouwen aan een bestaand regelgevend agentschap:
- 4) De accreditatie toevertrouwen aan de Commissie:
- 5) De accreditatie toevertrouwen aan de Raad:
- 6) Versterking van de scheiding van de activiteiten binnen het Europees GNSS-Agentschap:
Van het voorstel van de Commissie is geen effectbeoordeling verricht en er heeft geen formele raadpleging van de belanghebbende partijen plaatsgehad.
Met betrekking tot de wijzigingen om de bepalingen van Verordening (EU) nr. 912/2010 in overeenstemming te brengen met de beginselen van de interinstitutionele aanpak van de gedecentraliseerde agentschappen, waren een effectbeoordeling en formele raadplegingen van de belanghebbende partijen niet zinvol, omdat deze aanpak juist het resultaat was van raadplegingen tussen de Commissie, de Raad en het Europees Parlement.
Wat de wijzingen in verband met de veiligheidsaccreditatie van Europese satellietnavigatiesystemen betreft, moet worden opgemerkt dat de lidstaten, die nauw betrokken zijn bij alle veiligheidskwesties, in dit geval – buiten de instellingen van de Unie en het Europees GNSS-Agentschap – de belangrijkste, of zelfs de enige belanghebbende partijen zijn. De lidstaten zijn hierover uitgebreid geraadpleegd tijdens de besprekingen binnen de Raad over de toekomstige GNSS-verordening, die zijn standpunt heeft meegedeeld in bovengenoemde verklaring van 7 juni 2012. Bovendien is er over de toepassingsvoorwaarden van de uiteindelijk gekozen regeling diepgaand gediscussieerd met het Europees GNSS-Agentschap. Het Europees Parlement, aan wie het voorstel van de toekomstige Europese GNSS-verordening is voorgelegd, heeft zich tot nu toe nog niet specifiek uitgelaten over deze kwestie.
Overigens zijn de verschillende oplossingen die in theorie kunnen worden overwogen voor de veiligheidsaccreditatie van de systemen na 2013 aan een onderzoek onderworpen. Het betreft zes mogelijke oplossingen:
De veiligheidsaccreditatie van de Europese satellietnavigatiesystemen heeft een rechtstreekse weerslag op de veiligheid van de Unie en haar lidstaten, die dan ook nauw betrokken willen worden bij de accreditatiewerkzaamheden en -besluiten. Daarom kan niet in ernst worden overwogen om dit type accreditatie over te laten aan de privésector.
Het oprichten van een regelgevend agentschap voor de veiligheidsaccreditatie van de GNSS-systemen kan zinnig lijken, maar is in strijd met de sinds verscheidene jaren door de instellingen van de Unie gedeelde wens om geen nieuwe regelgevende agentschappen op te richten. Bovendien zou deze oplossing de nodige kosten met zich meebrengen, die wellicht niet in verhouding zouden staan tot de werkelijke behoeften. Het permanente personeel dat belast is met de veiligheidsaccreditatie van de veiligheidssystemen bestaat namelijk uit een tiental personen.
Een alternatief voor de oprichting van een nieuw agentschap is het toevertrouwen van de veiligheidsaccreditatie aan een bestaand regelgevend agentschap. Van de verschillende agentschappen van de Unie lijken op voorhand alleen het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (AESA) en, in mindere mate, het Europees Defensieagentschap (EDA) in staat om de veiligheidsaccreditatie van complexe systemen als Galileo en EGNOS te verzorgen.
Hierbij moet echter worden opgemerkt dat een dergelijke accreditatietaak niet tot de huidige taken van die agentschappen behoort. Indien de AESA in de toekomst de EGNOS-accreditatie zou verzorgen, zou er bovendien een grote kans bestaan op belangenconflicten tussen die toekomstige accreditatieopdracht en een eventuele veiligheidsaccreditatietaak. Wat het Europees Defensieagentschap betreft: dit houdt zich voornamelijk bezig met het bevorderen van de samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van wapens en defensie-industrie. Het belasten van dit agentschap met de veiligheidsaccreditatie van Galileo en EGNOS zou in tegenspraak zijn met de stelling dat het gaat om civiele systemen die onder civiele controle staan.
In 2007, bij de voorbereidende werkzaamheden voor de opstelling van Verordening (EG) nr. 683/2008, waarin het beheer van de programma's is gewijzigd, is overwogen om de veiligheidsaccreditatie van de twee Europese satellietnavigatiesystemen toe te vertrouwen aan de Commissie. Van deze oplossing is toen afgezien, omdat deze onverenigbaar leek met het vereiste van onafhankelijkheid, aangezien de Commissie op grond van die verordening alle veiligheidsaspecten van de systemen beheert. Dit probleem is nog altijd actueel, aangezien de toekomstige GNSS-verordening, die Verordening (EG) nr. 683/2008 moet vervangen, vanaf 1 januari 2014 eveneens bepaalt dat de Commissie de veiligheid van de programma's garandeert, waaronder de veiligheid van de systemen. Bovendien hechten de lidstaten veel belang aan de structuur van de Raad voor de veiligheidsaccreditatie zoals deze nu bestaat binnen het Europees GNSS-Agentschap, en het zou in het administratief opzicht moeilijk zijn om een dergelijk orgaan onder te brengen bij de diensten van de Commissie.
Het toevertrouwen van de veiligheidsaccreditatie van de Europese GNSS-systemen aan de Raad zou verscheidene voordelen hebben. In de eerste plaats is de Raad niet betrokken bij het beheer van de programma's en zou zijn onafhankelijkheid niet in het geding zijn. Bovendien beschikt de Raad over een zekere kennis op het gebied van accreditatie van complexe systemen omdat hij al een vijftigtal systemen voor eigen gebruik heeft geaccrediteerd. Bovendien is de Raad de entiteit die het best in staat is om de politieke consequenties van de besluiten over accreditatie te dragen. Deze consequenties kunnen qua kosten en tijdsschema verregaande gevolgen voor het uitvoering van de programma’s hebben. Bovendien willen de lidstaten zeer nauw betrokken worden bij het accreditatieproces en zijn zij vanzelfsprekend veel beter vertegenwoordigd bij de Raad dan bij welk ander orgaan van de Unie dan ook.
De nadelen van deze oplossing zijn echter groter dan de voordelen. De Raad is immers geen beheersinstantie; weliswaar heeft hij ervaring met accreditatie van verscheidene systemen, maar dit betreft tot nu toe alleen interne systemen die bedoeld zijn voor het functioneren van de Raad zelf. Bovendien zou de overdracht en de rechtstreeks onderbrenging van de huidige samengestelde structuur van de Raad voor de veiligheidsaccreditatie en de ondergeschikte organen met zijn personeel, waaronder ambtenaren in vaste dienst, bij de administratie van het secretariaat-generaal van de Raad in administratief opzicht dezelfde problemen opleveren als een onderbrenging bij de Commissie.
Deze oplossing bestaat uit een zodanige wijziging van de interne organisatie van het Agentschap dat er geen twijfel meer bestaat over de onafhankelijkheid van de accreditatieactiviteiten ten opzichte van de andere activiteiten van het Agentschap.
Deze oplossing, die bestaat uit een betere scheiding van de activiteiten van het Europees GNSS-Agentschap en uit het vergroten van de autonomie van de twee verschillende eenheden onder één juridisch en institutioneel dak, maakt een verregaande onafhankelijkheid bij de uitoefening van de accreditatieactiviteiten mogelijk en is uiteindelijk het minst kostbaar, het eenvoudigst en het gemakkelijkst uitvoerbaar gebleken. Overigens is deze oplossing aanbevolen door de Raad in zijn verklaring van 7 juni 2012.
Wat betreft de noodzaak om de onafhankelijkheid van de werkzaamheden in verband met de accreditatie van de systemen te garanderen en daartoe de scheiding tussen deze activiteiten en de andere activiteiten van het Europees GNSS-Agentschap te versterken, behelst het voorstel in de eerste plaats een versterking van de bevoegdheden van de Raad voor veiligheidsaccreditatie en die van de voorzitter van de Raad voor veiligheidsaccreditatie door deze voor een deel gelijk te stellen met die van respectievelijk de Raad van bestuur en de uitvoerend directeur.
Zo wordt bepaald dat de Raad voor veiligheidsaccreditatie het gedeelte van het werkprogramma van het Agentschap over de operationele activiteiten in verband met de veiligheidsaccreditatie van de systemen opstelt en goedkeurt, alsook het deel van het jaarverslag over de activiteiten in verband met de veiligheidsaccreditatie van de systemen, en deze tijdig indient bij de Raad van bestuur zodat zij in het werkprogramma en in het jaarverslag van het Agentschap kunnen worden opgenomen. Ook moet hij optreden als tuchtraad voor de voorzitter.
De voorzitter van de Raad voor veiligheidsaccreditatie heeft met betrekking tot de veiligheidsaccreditatieactiviteiten een vergelijkbare taak als die van de uitvoerend directeur met betrekking tot de andere activiteiten van het Agentschap. Naast de taak van vertegenwoordiging van het Agentschap die reeds is vastgelegd in Verordening (EU) nr. 912/2010 in de huidige versie, beheert hij voortaan ook activiteiten in verband met de veiligheidsaccreditatie onder leiding van de Raad voor veiligheidsaccreditatie en zorgt hij voor de uitvoering van het met accreditatie samenhangende gedeelte van de arbeidsprogramma's van het Agentschap. Ook kan hij op uitnodiging van het Europees Parlement of de Raad een verslag over de uitvoering van zijn taken indienen en voor die instellingen een verklaring afleggen.
Wat de uitvoering van de interinstitutionele aanpak van de gedecentraliseerde agentschappen betreft, heeft de afstemming over de beginselen die in deze aanpak zijn vastgelegd, vooral betrekking op de voorschriften voor de vaststelling van de besluiten van de Raad van bestuur, op de duur van de ambtstermijn van de leden van de Raad van bestuur en van de Raad voor de veiligheidsaccreditatie en van die van hun voorzitters, op het bestaan van een meerjarig werkprogramma, op de bevoegdheden van de Raad van bestuur inzake personeelsbeleid, op de evaluatie en de herziening van de verordening, op de voorkoming van belangenconflicten, en op de behandeling van gevoelige niet-gerubriceerde gegevens.
De in punt 3 genoemde juridische elementen van het voorstel hebben op zichzelf geen gevolgen voor de begroting.
Daarentegen geeft het bij het voorstel gevoegde financieel memorandum bij Verordening (EU) nr. 912/2010, waarin de nieuwe personeelsbehoeften van het Agentschap in verband met de mogelijk aan het Agentschap op te leggen nieuwe taken, zoals de exploitatie van de Europese GNSS-systemen, deze behoeften op het financieel vlak weer. In budgettaire termen zijn de noodzakelijke bedragen reeds opgenomen in het Commissievoorstel voor het komende financiële kader 2014-2020. Zij worden gefinancierd door herschikking binnen de budgetlijnen van de GNSS-programma's, evenals de bijkomende behoeften voor het jaar 2013. Opgemerkt moet worden dat de uitgaven in verband met de nieuwe personeelsbehoeften van het Agentschap deels worden gecompenseerd door een reductie van 30 posten in de personeelsformatie van de Commissie tijdens dezelfde periode 2014-2020. De begrotingsgegevens zijn opgenomen in het financieel memorandum in de bijlage.
In dat geval moet er aan worden herinnerd dat de in het financieel memorandum genoemde cijfers afhankelijk zijn van in de eerste plaats de goedkeuring door de begrotingsautoriteit van het financieel kader 2014-2020 en in de tweede plaats de goedkeuring van de toekomstige GNSS-verordening.