Toelichting bij COM(2013)133 - Kader voor maritieme ruimtelijke ordening en integraal beheer kustgebieden - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)133 - Kader voor maritieme ruimtelijke ordening en integraal beheer kustgebieden. |
|---|---|
| bron | COM(2013)133   |
| datum | 12-03-2013 |
De Europese Unie heeft zichzelf ten doel gesteld, tegen 2020 een slimme, duurzame en inclusieve economie te worden. De maritieme sectoren bieden kansen voor innovatie, duurzame groei en werkgelegenheid die aan deze doelstelling kunnen bijdragen. In oktober 2012 hebben de Europese ministers van Maritieme Zaken de 'Verklaring van Limasol' aangenomen, die de Europa 2020-strategie[1] met een stevige maritieme pijler versterkt. Zoals de Commissie in haar mededeling "Blauwe groei – Kansen voor duurzame mariene en maritieme groei"[2] heeft gesteld, vormt het onderhavige wetgevingsvoorstel een essentieel onderdeel van de ambitie om Europa's blauwe economie tot bloei te brengen.
Het geïntensiveerde gebruik van zee‑ en kustgebieden zet, in combinatie met klimaatveranderingseffecten, natuurrampengevaar en erosie, de natuurlijke hulpbronnen van die gebieden echter in toenemende mate onder druk. Om duurzame groei te waarborgen en de zee‑ en kustecosystemen voor toekomstige generaties te bewaren, is een geïntegreerd en samenhangend beheer vereist.
Onder maritieme ruimtelijke ordening wordt meestal verstaan een openbaar proces waarbij de verspreiding in ruimte en tijd van menselijke activiteiten in zeegebieden wordt geanalyseerd en gepland met het oog op het bereiken van economische, ecologische en maatschappelijke doelstellingen. Het uiteindelijke doel van maritieme ruimtelijke ordening is de opstelling van plannen waarin het gebruik van de maritieme ruimte voor diverse activiteiten wordt gedetailleerd. In 2008 publiceerde de Commissie haar mededeling 'Routekaart naar maritieme ruimtelijke ordening: werken aan gemeenschappelijke principes in de EU'[3], die in 2010 werd gevolgd door de mededeling "Maritieme ruimtelijke ordening in de EU — Verwezenlijkingen en toekomstige ontwikkeling"[4], waarmee de grondslag voor het onderhavige voorstel werd gelegd.
Geïntegreerd kustbeheer is een instrument voor het geïntegreerd beheer van alle beleidsprocessen die gevolgen hebben voor het kustgebied, waarbij de land-zee-interacties van kustactiviteiten op gecoördineerde wijze worden benaderd om de duurzame ontwikkeling van kust‑ en zeegebieden te garanderen. Een en ander zorgt voor een transsectoraal coherente besluitvorming en planning van ontwikkelingen. In een aanbeveling van 2002 over geïntegreerd beheer van kustgebieden worden de beginselen van deugdelijke ruimtelijke ordening en dito beheer van kustgebieden omschreven en wordt uiteengezet hoe die beginselen het best in de praktijk kunnen worden gebracht. De EU is ook partij bij het Verdrag van Barcelona, in het kader waarvan een Protocol inzake het geïntegreerd beheer van kustgebieden is vastgesteld dat in maart 2011 in werking is getreden. Dit protocol stelt geïntegreerd kustbeheer verplicht voor alle lidstaten die grenzen aan de Middellandse Zee.
Maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer zijn complementaire instrumenten. Hun geografische werkingssfeer overlapt in de kustwateren en territoriale wateren van de lidstaten, waar maritieme ruimtelijkeordeningsplannen de bestaande menselijke activiteiten in kaart brengen en de meest doeltreffende toekomstige ruimtelijke ontwikkeling daarvan aangeven, terwijl geïntegreerde kustbeheerstrategieën het geïntegreerde beheer van die menselijke activiteiten garanderen. Als beide tezamen worden toegepast, leidt dat tot betere planning en beter beheer op het raakvlak tussen land en zee.
Het belangrijkste doel van de voorgestelde richtlijn is de bevordering van de duurzame groei van maritieme en kustactiviteiten en het duurzame gebruik van de natuurlijke rijkdommen van kusten en zeeën door het vaststellen van een kader dat de doeltreffende tenuitvoerlegging van maritieme ruimtelijke ordening in EU-wateren en geïntegreerd kustbeheer in de kustgebieden van de lidstaten garandeert.
Het ongecoördineerde en almaar intensievere gebruik van zee‑ en kustgebieden leidt in die gebieden tot concurrentie om de ruimte en tot inefficiënte en onduurzame exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen van zeeën en kusten. De onzekerheid en onvoorspelbaarheid van een passende toegang tot de maritieme ruimte heeft voor investeerders een suboptimaal bedrijfsklimaat doen ontstaan, waardoor wellicht werkgelegenheid verloren is gegaan.
Een optimale verdeling van de maritieme ruimte tussen de verschillende belanghebbenden en een gecoördineerd beheer van de kustgebieden zijn van essentieel belang om het potentieel van de diverse simultaan plaatsvindende activiteiten maximaal te realiseren. Het is bewezen dat dit de prospectie‑, transactie‑, administratie‑ en bedrijfskosten doet dalen en de juridische zekerheid, met name voor kmo's, verhoogt.
Om de duurzaamheid en milieuvriendelijkheid van de diverse benuttingsvormen te garanderen, moeten maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer een ecosysteembenadering hanteren die waarborgt dat de natuurlijke hulpbronnen waarvan deze activiteiten afhankelijk zijn, adequate bescherming genieten.
De voorgestelde actie is daarom niet sectorspecifiek, maar bestrijkt alle beleidsgebieden van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) die van invloed zijn op kusten, zeeën en oceanen. Zij ondersteunt de lopende implementatie van marien/maritiem beleid in de lidstaten middels een efficiëntere coördinatie en verhoogde transparantie. Maritieme ruimtelijkeordeningsplannen en geïntegreerde kustbeheerstrategieën kunnen ook in een vroeg stadium helpen vermijden dat economische doelstellingen en milieuwetgeving op gespannen voet met elkaar komen te staan.
De operationele doelstellingen van de richtlijn zijn van procedurele aard. Van de lidstaten zal worden verlangd dat zij coherente processen ontwikkelen en ten uitvoer leggen om het gebruik door de mens van de maritieme ruimte te plannen en het duurzame beheer van kustgebieden te waarborgen, en dat zij daarbij in passende grensoverschrijdende samenwerking voorzien. Een cruciaal element van toegevoegde waarde van het voorstel is de ondersteuning van de koppelingen tussen land en zee middels het voorschrift dat maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer met elkaar moeten sporen.
De concrete invulling van de ruimtelijke ordening en de vaststelling van beheersdoelstellingen blijven tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren. De EU neemt geen deel aan deze processen. Het voorstel laat de prerogatieven van de lidstaten inzake ruimtelijke ordening te land onverlet.
De Europese wetgevers hebben ambitieuze beleidsinitiatieven vastgesteld die van belang zijn voor kusten, zeeën en oceanen en die de komende 10 tot 20 jaar ten uitvoer moeten worden gelegd. Die initiatieven omvatten de kaderrichtlijn mariene strategie[5], de richtlijn hernieuwbare energie[6], het maritiemesnelwegeninitiatief[7] en de habitatrichtlijn[8]. Naar verwachting zal de EU in 2013 een herzien gemeenschappelijk visserijbeleid en, in het kader van de nieuwe financiële vooruitzichten, een herziening van de structuurfondsen (het 'gemeenschappelijk strategisch kader') aannemen. Het belangrijkste doel van dit voorstel is het vergemakkelijken van de coherente en duurzame tenuitvoerlegging van deze initiatieven via één of meer geïntegreerde processen. Het huidige voorstel houdt voor geen enkel onder het VWEU vallend beleidsgebied enige verandering of wijziging van het acquis in.
In het bijzonder worden de lidstaten hiermee kansen geboden om hun maritieme ruimtelijkeontwikkelingsplannen en geïntegreerde kustbeheerstrategieën doeltreffender ten uitvoer te leggen en de daarmee samenhangende administratieve lasten te verminderen door het acquis op geïntegreerde wijze toe te passen.
De beoordeling van de milieueffecten van maritieme ruimtelijkeordeningsplannen en geïntegreerde kustbeheerstrategieën dient plaats te vinden overeenkomstig Richtlijn 2001/42/EG[9]. Een dergelijke strategische milieueffectbeoordeling garandeert een vroegtijdige en holistische benadering van de effecten ‑ ook de cumulatieve ‑ van de diverse menselijke activiteiten, en faciliteert bijgevolg de uitvoering van toekomstige projecten. Indien achteraf de milieueffectbeoordeling van een individueel project noodzakelijk blijkt, kan daarvoor gebruik worden gemaakt van de analyses die reeds in het kader van de strategische milieuplanning zijn uitgevoerd, zodat dubbel werk en administratieve lasten worden vermeden.
Inhoudsopgave
- Uitkomsten van de raadpleging van belanghebbenden en van de effectbeoordeling
- Juridische elementen van het voorstel
- 1.1. Algemene context
- 1.2. Motivering en doel van het voorstel
- 1.3. Samenhang met andere beleidsgebieden
- 2.1. Raadpleging van het publiek
- 2.2. Effectbeoordeling
- 3.1. Samenvatting van de voorgestelde maatregel
- 3.2. Rechtsgrondslag
- 3.3. Subsidiariteitsbeginsel en toegevoegde waarde
- 3.4. Evenredigheidsbeginsel
- 3.5. Keuze van het instrument
- 3.6. Nadere uitleg van het voorstel, per hoofdstuk of per artikel
- 3.6.1. De richtlijn
- 3.6.2. Bijlage
De Europese Commissie heeft van maart tot mei 2011 een publieksraadpleging gehouden om kennis te nemen van de inzichten van de belanghebbenden met betrekking tot de toestand en de toekomst van maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer in de Europese Unie.
Uit de resultaten kwam naar voren dat conflicten over het gebruik van zeeruimte steeds vaker voorkomen en dat er een draagvlak bestaat voor een gemeenschappelijke aanpak van de maritieme ruimtelijke ordening in EU-wateren, rekening houdend met de specifieke kenmerken van elke regio. Een passende coördinatie van MRO-processen met geïntegreerde kustbeheerstrategieën werd eveneens belangrijk geacht. EU-actie met betrekking tot grensoverschrijdende aangelegenheden werd weliswaar bijzonder nuttig genoemd, maar op de vraag naar het meest geschikte instrument is geen duidelijk antwoord gekomen.
Bij de effectbeoordeling is ingegaan op de doeltreffendheid en de economische, milieu‑ en maatschappelijke effecten van de volgende drie opties: 1) richtsnoeren en ontwikkeling van beste praktijken, 2) niet-bindende maatregelen en 3) juridisch bindende maatregelen, bijvoorbeeld een kaderrichtlijn of een verordening.
De conclusie van de effectbeoordeling luidde dat hoewel niet-bindende opties bepaalde voordelen bieden, een juridisch verbindende aanpak in de vorm van een richtlijn het meest geschikt is om de voorspelbaarheid, stabiliteit en transparantie van maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer te garanderen, met respect voor evenredigheid en subsidiariteit ‑ de lidstaten bepalen immers zelf hoe ze de richtlijn uitvoeren en hun bevoegdheden worden op geen enkele wijze aangetast. Een richtlijn is tevens het meest geschikte instrument om te waarborgen dat de tijdschema's voor uitvoering zijn afgestemd op de tijdhorizon van andere relevante EU-wetgeving en ‑beleidsinitiatieven (bijv. de richtlijn hernieuwbare energie, de kaderrichtlijn mariene strategie, de Europa 2020-doelstellingen enz.) en om, in een context van toenemende concurrentie om de ruimte, de groei van de economische activiteit op zee te stimuleren.
De dienst voor effectbeoordeling heeft op 30 april 2012 zijn definitief advies over de effectbeoordeling uitgebracht. Het effectbeoordelingsverslag, een samenvatting daarvan en het advies van de dienst voor effectbeoordeling worden samen met het onderhavige voorstel gepubliceerd.
Het voorstel voorziet in een kader voor maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer in de vorm van een systematische, gecoördineerde, inclusieve en grensoverschrijdende aanpak van geïntegreerde maritieme governance. Het verplicht de lidstaten om aan maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer te doen overeenkomstig het nationaal en internationaal recht. Doel van de actie is dat de lidstaten een of meer processen in het leven roepen die de volledige cyclus van probleemomschrijving, informatievergaring, planning, besluitvorming, beheer, bewaking van de uitvoering en participatie van de belanghebbenden omvatten.
De maritieme ruimtelijkeordeningsplannen en geïntegreerde kustbeheerstrategieën zullen geen nieuwe sectorale beleidsdoelstellingen behelzen. Zij zijn bedoeld om de in het kader van nationaal of regionaal sectoraal beleid vastgestelde doelstellingen te weerspiegelen, te integreren en te koppelen, mogelijkheden in kaart te brengen om conflicten tussen sectoren te voorkomen of te beperken en bij te dragen tot het bereiken van de doelstellingen van de Unie inzake zee‑ en kustgerelateerd sectoraal beleid. Het belangrijkst van al is dat het voorstel de lidstaten verplicht actie te ondernemen om de samenhang van het beheer binnen ieder zeebekken te vergroten middels grensoverschrijdende samenwerking binnen dezelfde mariene regio of subregio, inclusief het bijbehorende kustgebied, en een passende verzameling en uitwisseling van gegevens.
Uitvoeringsbesluiten zullen zorgen voor een coherente uitvoering van de richtlijn in de hele EU en de rapportage van de lidstaten aan de Commissie alsook, in voorkomend geval, de uitwisseling van gegevens tussen de lidstaten onderling en met de Commissie vergemakkelijken.
Het voorstel ondersteunt de tenuitvoerlegging van het geïntegreerd maritiem beleid (GMB) van de EU, met inbegrip van de kaderrichtlijn mariene strategie die daarvan de milieupijler vormt. Doel van het GMB is ervoor te zorgen dat de onder het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) vallende sectorale beleidsoriëntaties die van invloed zijn op de maritieme ruimte, op samenhangende wijze ten uitvoer worden gelegd zodat meerdere economische, maatschappelijke en met het milieu verband houdende doelstellingen tegelijk worden gerealiseerd.
Het voorstel is gebaseerd op artikel 43, lid 2, artikel 100, lid 2, artikel 192, lid 1, en artikel 194, lid 2, van het VWEU. Onder deze beleidstakken vallende activiteiten beconcurreren elkaar om de maritieme ruimte en om de natuurlijke hulpbronnen van kustgebieden. De op te zetten processen moeten helpen garanderen dat de in elke sector voorgenomen activiteiten kunnen plaatsvinden zonder elkaar te doorkruisen, zodat hun afzonderlijke doelstellingen worden gerealiseerd maar tegelijk ook een gezamenlijke bijdrage wordt geleverd aan de duurzame groei van de maritieme en kusteconomieën en de duurzame benutting van de natuurlijke hulpbronnen van zeeën en kusten.
Het voorstel is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel dat is neergelegd in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Kwesties zoals het bepalen van de feitelijke ontwikkelingen, de bestemming van investeringen, prioritering en de keuze van oplossingen zijn een zaak voor nationale of lokale besluitvorming. Het planningsproces als zodanig moet door de overheden van de lidstaten worden uitgevoerd overeenkomstig hun nationaal recht, nationale governancestructuren en nationale prioriteiten inzake sectoraal beleid en moet, zo veel als mogelijk, steunen op bestaande mechanismen en beleid.
De toegevoegde waarde van EU-actie is gelegen in 1) het teweegbrengen en stroomlijnen van actie van de lidstaten inzake maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer teneinde een consistente en coherente toepassing in heel de EU te garanderen, en 2) het opzetten van een samenwerkingskader inzake maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer voor lidstaten die in een zelfde mariene regio of subregio zijn gelegen. Grensoverschrijdende samenwerking inzake maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer in de mariene regio's en subregio's van de EU is van essentieel belang, aangezien mariene ecosystemen, visgronden, beschermde zeegebieden alsook maritieme infrastructuur zoals kabels, pijpleidingen, vaarroutes, olie‑, gas‑ en windinstallaties enz. de nationale grenzen overlappen of doorkruisen.
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 5, lid 4, van het VEU.
Het voorstel verplicht de lidstaten enkel een of meer processen voor maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer op te zetten of te handhaven. Het bevat een reeks minimumeisen voor die processen, waarbij wordt voortgebouwd op de bestaande ervaring in de lidstaten en waarbij hun de mogelijkheid wordt geboden om bestaande processen in een gemeenschappelijk EU-kader te integreren en voort te zetten.
De rapportage-eisen blijven beperkt tot wat nodig is om de tenuitvoerlegging te controleren. De Commissie zal erop toezien dat reeds bestaande rapportageverplichtingen maximaal worden benut. De Commissie zal de door de lidstaten verstrekte informatie en alle andere relevante informatie die krachtens EU-wetgeving (bijvoorbeeld artikel 19, lid 3, van Richtlijn 2008/56/EG) beschikbaar komt, gebruiken om het Europees Parlement en de Raad te informeren over de vooruitgang die bij de uitvoering van deze richtlijn wordt geboekt.
Overeenkomstig de gezamenlijke politieke verklaring van de lidstaten en de Commissie over toelichtende stukken[10] heeft de Commissie onderzocht of zij bij het vervullen van haar taak om toe te zien op de omzetting van deze richtlijn, behoefte zal hebben aan toelichtende documenten. Zij heeft daarbij terdege rekening gehouden met de aard van de richtlijn, het evenredigheidsbeginsel en eventuele extra administratieve lasten. Gezien het kleine aantal wettelijke verplichtingen waarin deze richtlijn voorziet, is de Commissie van mening dat zij geen moeite zal hebben om toe te zien op de correcte omzetting ervan. De Commissie verlangt derhalve niet van de lidstaten dat zij hun kennisgeving van de omzettingsmaatregelen vergezeld laten gaan van stukken waarin het verband tussen de onderdelen van de richtlijn en de overeenkomstige elementen van de nationale omzettingsmaatregelen wordt toegelicht.
De Commissie stelt een richtlijn voor die de lidstaten verplicht maritieme ruimtelijke ordeningsplannen en geïntegreerde kustbeheerstrategieën vast te stellen, zonder dat zulks het recht van de lidstaten om de inhoud daarvan af te stemmen op hun specifieke economische, maatschappelijke en milieuprioriteiten, nationale sectorale beleidsdoelstellingen en rechtstradities in het gedrang brengt. Overwegingen met betrekking tot subsidiariteit en evenredigheid hebben tot de conclusie geleid dat een verordening niet geschikt zou zijn. Ook wegens de procedurele en procesgerelateerde aard van het instrument is een kaderrichtlijn de aangewezen vorm. Een niet-bindend instrument komt anderzijds niet in aanmerking omdat sommige beleidsdoelstellingen, met name de eis dat alle aan een zee grenzende lidstaten werk moeten maken van maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer en dat daarbij grensoverschrijdend moet worden samengewerkt, daardoor niet gerealiseerd zouden worden. De keuze voor wetgeving garandeert ook dat bovenbedoelde processen binnen overeengekomen termijnen operationeel zullen zijn.
Het voorstel omvat twee delen, namelijk de richtlijn en de bijlage.
Artikel 1 omschrijft het onderwerp van de richtlijn.
Artikel 2 omschrijft het toepassingsgebied van de richtlijn.
In artikel 3 worden de in de richtlijn gebruikte termen gedefinieerd.
Artikel 4 betreft de vaststelling van maritieme ruimtelijkeordeningsplannen en geïntegreerde kustbeheerstrategieën op lidstaatniveau.
Artikel 5 betreft de doelstellingen van maritieme ruimtelijkeordeningsplannen en geïntegreerde kustbeheerstrategieën op lidstaatniveau.
Artikel 6 specificeert de gemeenschappelijke minimumeisen voor maritieme ruimtelijkeordeningsplannen en geïntegreerde kustbeheerstrategieën.
Artikel 7 specificeert de minimumeisen voor maritieme ruimtelijkeordeningsplannen.
Artikel 8 specificeert de minimumeisen voor geïntegreerde kustbeheerstrategieën.
Artikel 9 voorziet in publieksparticipatie bij de ontwikkeling van maritieme ruimtelijkeordeningsplannen en geïntegreerde kustbeheerstrategieën.
Artikel 10 betreft de gegevensvergaring en de uitwisseling van informatie ter ondersteuning van maritieme ruimtelijkeordeningsplannen en geïntegreerde kustbeheerstrategieën.
Artikel 11 voorziet in een beoordeling van de milieueffecten van maritieme ruimtelijkeordeningsplannen en geïntegreerde kustbeheerstrategieën.
Artikel 12 betreft de bilaterale en multilaterale samenwerking tussen lidstaten om in een gegeven kustgebied respectievelijk mariene regio of subregio een coherente uitvoering te garanderen.
Artikel 13 betreft de samenwerking met derde landen.
Artikel 14 bevat de bepalingen betreffende de aanwijzing van voor de uitvoering van de richtlijn bevoegde instanties.
Artikel 15 bepaalt dat de lidstaten bij de Commissie verslag uitbrengen over de uitvoering, en dat de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad verslag uitbrengt over de vorderingen bij de uitvoering van deze richtlijn.
Artikel 16 schetst de operationele specificaties voor en fasen van de uitvoering van deze richtlijn met betrekking waartoe de Commissie uitvoeringsbesluiten kan vaststellen.
Artikel 17 stelt de mechanismen vast voor het toezicht door de lidstaten op de manier waarop de Commissie haar uitvoeringsbevoegdheden uitoefent.
Artikel 18 stelt regels vast voor de omzetting van deze richtlijn door de lidstaten.
Artikel 19 bepaalt dat de richtlijn in werking treedt op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Artikel 20 wijst de lidstaten als adressaten van de richtlijn aan.
In bijlage I worden de gegevens over de bevoegde instanties vermeld die de lidstaten aan de Commissie moeten meedelen.