Toelichting bij COM(2013)197 - Regels voor het surveilleren van de grenzen op zee in de context van de operationele samenwerking zoals deze wordt gecoördineeerd door FRONTEX - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)197 - Regels voor het surveilleren van de grenzen op zee in de context van de operationele samenwerking zoals deze wordt ... |
|---|---|
| bron | COM(2013)197   |
| datum | 12-04-2013 |
1.1. Procedure en vaststelling van Besluit 2010/252/EU[1]
In oktober 2009 verzocht de Europese Raad de Commissie om “duidelijke gemeenschappelijke operationele procedures [op te stellen] met duidelijke inzetregels voor gezamenlijke operaties op zee, met bijzondere aandacht voor de bescherming van in gemengde stromen reizende personen die bescherming behoeven, overeenkomstig het internationaal recht”[2]. Hier werd opnieuw voor gepleit in het programma van Stockholm van december 2009. De Europese Raad verzocht de Commissie hierin om uiterlijk in 2010 voorstellen te presenteren om de rol van het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie (hierna “het agentschap” genoemd) te verduidelijken en versterken en te voorzien in “duidelijke inzetregels voor gezamenlijke operaties op zee, met bijzondere aandacht voor de bescherming van in gemengde stromen reizende personen die bescherming behoeven, overeenkomstig het internationaal recht”[3].
Naar aanleiding van deze verzoeken van de Europese Raad stelde de Raad in 2010 Besluit 2010/252/EU (hierna “het besluit” genoemd) vast om de door het agentschap gecoördineerde grensbewakingsoperaties te versterken en duidelijke regels te formuleren voor de inzet van gezamenlijke patrouilles en de ontscheping van onderschepte of geredde personen, teneinde de veiligheid te waarborgen van personen die internationale bescherming zoeken en het verlies van levens op zee te voorkomen. De Commissie koos ervoor haar voorstel te presenteren volgens de comitologieprocedure van artikel 12, lid 5, van de Schengengrenscode[4], omdat zij het besluit beschouwde als een bijkomende maatregel inzake grensbewaking.
Het besluit werd beschouwd als noodzakelijk en gepast voor de verwezenlijking van de doelstelling op het gebied van grensbewaking, namelijk het voorkomen van onrechtmatige grensoverschrijding. Onder bewaking werd in dit verband namelijk niet alleen opsporing verstaan, maar bijvoorbeeld ook het onderscheppen van vaartuigen die proberen de Unie op onrechtmatige wijze binnen te komen. Dat opsporing en redding werden gekoppeld aan grensbewaking volgde uit de praktijk: migranten die in niet-zeewaardige vaartuigen reizen, verkeren soms in nood wanneer zij worden opgemerkt.
Het besluit bracht bestaande internationale en EU-bepalingen samen in één rechtsinstrument. Dit moest een einde maken aan de verschillen tussen de lidstaten wat betreft hun interpretaties van het internationale zeerecht en hun nationale praktijken. Ook moest het besluit de efficiëntie waarborgen van de door het agentschap gecoördineerde operaties op zee. Het risico bestond dat bij een operatie op zee op een bepaalde situatie verschillende en zelfs tegengestelde regels van toepassing waren. Bij deze juridische onduidelijkheid kwam nog dat de lidstaten maar weinig vaartuigen en personele middelen beschikbaar stelden voor de door het agentschap gecoördineerde operaties op zee. Dit ging weer ten koste van de efficiëntie van de operaties en ondermijnde pogingen om solidariteit te betonen binnen de EU.
Het besluit moest de bescherming van de grondrechten verbeteren en waarborgen dat het beginsel van non-refoulement bij operaties op zee in acht werd genomen. Bepaalde lidstaten, leden van het Europees Parlement, mensenrechtenorganisaties en onderzoekers betwijfelden of de grondrechten en de vluchtelingenrechten in acht werden genomen bij de door het agentschap gecoördineerde operaties op zee, en met name bij die op volle zee. Het besluit moest deze zorgen wegnemen met een aantal waarborgen voor de naleving van deze rechten. Zo moet onderschepte of geredde personen worden meegedeeld waar zij worden ontscheept, moet er specifiek rekening worden gehouden met de behoeften van kwetsbare personen en moeten grenswachters opleiding hebben ontvangen inzake de grondrechten en het vluchtelingenrecht.
Het besluit werd op 26 april 2010 vastgesteld als een besluit van de Raad volgens de regelgevingsprocedure met toetsing. Het Europees Parlement oordeelde dat het niet volgens de comitologieprocedure had moeten worden vastgesteld, maar volgens de gewone wetgevingsprocedure. Daarom wendde het zich tot het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna “het Hof” genoemd) met het verzoek het besluit nietig te verklaren.
1.2. C-355/10: Europees Parlement tegen de Raad[5]
Het Europees Parlement was van mening dat het besluit de grenzen overschreed van de krachtens artikel 12, lid 5, van de Schengengrenscode verleende uitvoeringsbevoegdheden, aangezien het: i) essentiële nieuwe onderdelen invoerde in de Schengengrenscode; ii) essentiële onderdelen in de Schengengrenscode wijzigde; en iii) de inhoud van Verordening (EG) nr. 2007/2004[6] wijzigde. De Raad stelde dat het verzoek niet-ontvankelijk was en achtte het subsidiair ongegrond. De Commissie heeft als enige opmerkingen gemaakt en steunde de Raad.
Het Hof wees arrest op 5 september 2012. Het vernietigde het besluit op basis van de eerste grond: het oordeelde dat de bepalingen inzake onderschepping, redding en ontscheping essentiële onderdelen zijn van het basisbesluit, de Schengengrenscode. Het onderzocht niet of het besluit essentiële onderdelen van de Schengengrenscode of de inhoud van Verordening (EG) nr. 2007/2004 wijzigde.
Het Hof besloot dat de werking van het besluit moet worden gehandhaafd tot het binnen een redelijke termijn door nieuwe regels wordt vervangen.
Inhoudsopgave
EN
Bij het bepalen of een effectbeoordeling nodig was, speelden de volgende overwegingen een rol.
Ten eerste waren aan de vaststelling van Besluit 2010/252/EU van de Raad veel voorbereidende werkzaamheden voorafgegaan. In 2005 had de Raad de Commissie verzocht om het rechtskader voor grensbewakingsoperaties op zee te onderzoeken en vervolgens EU-regelgeving te ontwikkelen. In 2007 presenteerde de Commissie een studie waarin zij het internationale rechtskader voor de bewaking van de maritieme buitengrenzen analyseerde en de factoren onderzocht die een doeltreffende uitvoering van dat kader belemmerden[7]. Datzelfde jaar richtte de Commissie een informele deskundigengroep op met vertegenwoordigers van de lidstaten, het agentschap, het Hoge Commissariaat van de Verenigde Naties voor Vluchtelingen en de Internationale Organisatie voor Migratie. Deze groep werd gevraagd om richtsnoeren op te stellen voor de door het agentschap gecoördineerde operaties op zee. De Commissie gebruikte de resultaten van deze informele groep voor het ontwerpvoorstel dat zij volgens de comitologieprocedure heeft gepresenteerd.
Ten tweede raadpleegde de Commissie de lidstaten en het agentschap door middel van de deskundigengroep buitengrenzen om te bepalen in hoeverre dit voorstel de inhoud van het besluit diende te weerspiegelen. Over het algemeen waren de lidstaten van mening dat dit voorstel op het besluit diende voort te bouwen. Zij pleiten ervoor het toepassingsgebied tot de door het agentschap gecoördineerde operaties op zee te beperken, de bepalingen inzake de bescherming van de grondrechten aan te scherpen, het onderscheid tussen onderschepping en redding te verduidelijken, de ontscheping te regelen, de overeenstemming met internationale verplichtingen te waarborgen en de juridische en justitiële ontwikkelingen op internationaal en EU-niveau in aanmerking te nemen.
Ten derde eiste het Hof met betrekking tot de vernietiging van Besluit 2010/252/EU van de Raad dat het besluit binnen een redelijke termijn zou worden vervangen. Hoewel het begrip “redelijke termijn" in het arrest niet wordt omschreven, was het duidelijk dat de Commissie snel diende te handelen, omdat de besprekingen tussen de twee wetgevers van de EU een moeizaam en langdurig verloop zouden kunnen kennen.
Er werd dan ook besloten dat voor dit voorstel geen effectbeoordeling hoefde te worden verricht.
Dit voorstel is gebaseerd op artikel 77, lid 2, onder d), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Teneinde een buitengrenzenbeleid te ontwikkelen en te zorgen voor efficiënte bewaking van de buitengrenzen, overeenkomstig artikel 77, lid 1, bepaalt artikel 77, lid 2, onder d), dat het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure maatregelen vaststellen voor 'de geleidelijke invoering van een geïntegreerd systeem van beheer van de buitengrenzen.'
Het buitengrenzenbeleid van de Unie is gericht op efficiënte bewaking bij het overschrijden van de buitengrenzen, door onder meer grensbewaking. Grensbewaking heeft ten doel onrechtmatige grensoverschrijding te voorkomen, grensoverschrijdende criminaliteit te bestrijden en illegaal binnengekomen personen te arresteren of andere maatregelen tegen deze personen te nemen. Grensbewaking dient te voorkomen dat mensen de controle bij grensdoorlaatposten omzeilen en pogingen hiertoe te ontmoedigen. Daarom omvat grensbewaking niet alleen het opmerken van pogingen om de grens op onregelmatige wijze te overschrijden, maar bijvoorbeeld ook het onderscheppen van schepen die ervan worden verdacht dat zij de Unie proberen binnen te dringen zonder grenscontroles te ondergaan, afspraken voor opsporings- en reddingstaken bij operaties op zee en afspraken die ervoor moeten zorgen dat dergelijke operaties tot een goed einde worden gebracht.
Daar de doelstellingen van deze maatregel, namelijk de vaststelling van specifieke voorschriften voor de door het agentschap gecoördineerde zeegrensbewaking door grenswachters, niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, omdat hun wetgevingen en praktijken onderling verschillen, en derhalve wegens het multinationale karakter van de operaties beter door de Europese Unie kunnen worden verwezenlijkt, kan de Europese Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen.
Overeenkomstig het in artikel 5 neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken.
Op grond van deze beginselen is dit voorstel, net als het besluit, alleen van toepassing in het kader van door het agentschap gecoördineerde operationele samenwerking en niet op bewakingsactiviteiten die de lidstaten individueel of in samenwerkingsverbanden buiten dit kader om uitvoeren.
Dit voorstel leidt niet tot financiële of administratieve lasten voor de Unie. Het heeft dan ook geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
Het toepassingsgebied en de inhoud van dit voorstel lijken op die van het besluit. De veranderingen ten opzichte van het besluit hangen samen met juridische en justitiële ontwikkelingen, zoals de wijzigingen van Verordening (EG) nr. 2007/2004[8] en het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Hirsi Jamaa e.a. tegen Italië[9], scheppen de nodige duidelijkheid over de begrippen “onderschepping” en “redding” en zijn gebaseerd op de praktische ervaringen van de lidstaten en het agentschap bij de uitvoering van het besluit.
Wel is gekozen voor een ander rechtsinstrument en andere wetgevingsprocedures. Dit is een voorstel voor een verordening die overeenkomstig de Verdragen tot alle lidstaten is gericht en volgens de gewone wetgevingsprocedure moet worden vastgesteld. Er is gekozen voor een rechtsinstrument dat bestaat uit een preambule (aanhalingen en achttien overwegingen) en elf artikelen, verdeeld in vier hoofdstukken. De verordening is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in de lidstaten. Het besluit werd daarentegen vastgesteld als uitvoeringsmaatregel volgens de regelgevingsprocedure met toetsing. Het bestaat uit een preambule (aanhalingen en achttien overwegingen), twee artikelen en een bijlage in twee delen. Deel I van de bijlage bevat de regels voor door het agentschap gecoördineerde zeegrensoperaties en deel II niet-bindende richtsnoeren voor opsporings- en reddingssituaties en voor ontscheping in het kader van door het agentschap gecoördineerde operaties op zee.
Dit voorstel heeft hetzelfde toepassingsgebied als het besluit, namelijk onder coördinatie van het agentschap door de lidstaten uitgevoerde grensbewakingsoperaties op zee (artikel 1). Hoewel in het besluit onder het begrip “grensbewaking” ook onderscheppingsmaatregelen en voorschriften voor reddingsacties in het kader van grensbewakingsoperaties werden verstaan, bestond er nog twijfel over de vraag of deze maatregelen feitelijk onder 'grensbewaking' in de zin van de Schengengrenscode vielen. Dit voorstel dekt deze vorm van grensbewaking in brede zin uitdrukkelijk. Grensbewaking omvat niet alleen het opmerken van pogingen om de grens op onregelmatige wijze te overschrijden, maar bijvoorbeeld ook onderscheppingsmaatregelen, regels voor opsporings- en reddingstaken bij operaties op zee en regels die ervoor moeten zorgen dat dergelijke operaties tot een goed einde worden gebracht (overweging 1 en hoofdstuk III).
Bij de herziening van het besluit moesten de wijzigingen in Verordening (EG) nr. 2007/2004 in aanmerking worden genomen. Het agentschap dient de lidstaten voortaan ook bij te staan in omstandigheden die extra technische en operationele bijstand aan de buitengrenzen vergen, aangezien er sprake kan zijn van humanitaire noodsituaties en reddingsacties op zee. Dit betekent dat het agentschap weliswaar geen opsporings- en reddingsinstantie wordt en evenmin zal fungeren als reddingscoördinatiecentrum, maar de lidstaten bij een operatie op zee wel bijstand verleent bij het vervullen van hun verplichting uit hoofde van het internationale zeerecht om hulp te verlenen aan personen in nood. Dit voorstel schrijft voor welk optreden geboden is wanneer zich bij een door het agentschap gecoördineerde operatie op zee dit soort situaties voordoet (overweging 2 en artikel 9).
Met de wijzigingen in Verordening (EG) nr. 2007/2004 werd het operationele plan een juridisch bindend instrument voor alle door het agentschap gecoördineerde acties en niet alleen voor snelle interventies. De inhoud van het operationele plan wordt weergegeven in de artikelen 3 bis en 8 sexies van Verordening (EG) nr. 2007/2004, waarin specifiek operaties op zee worden genoemd. De in dit voorstel vervatte voorschriften moeten deel uitmaken van het operationele plan dat met in achtneming van de vereisten voor operaties op zee wordt opgesteld overeenkomstig Verordening (EG) 2007/2004.
Dit voorstel houdt ook rekening met de wettelijke en justitiële ontwikkelingen op het gebied van de bescherming van de grondrechten. Artikel 4, dat betrekking heeft op de bescherming van de grondrechten en het beginsel van non-refoulement bij operaties op zee, moet een einde maken aan de zorg die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in zijn arrest in de zaak Hirsi Jamaa e.a. tegen Italië heeft uitgesproken in verband met de ontscheping van onderschepte of geredde personen in derde landen, wat betreft zowel de betrekkingen tussen de lidstaten en derde landen als de verplichtingen van de lidstaten ten opzichte van individuele personen. Dit artikel bepaalt hoe praktisch uitvoering moet worden gegeven aan het beginsel van non-refoulement, zoals verankerd in artikel 19, lid 2, van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Bij ontscheping in een derde land moeten de onderschepte of geredde personen worden geïdentificeerd en moeten hun persoonlijke omstandigheden voor zover mogelijk vóór de ontscheping worden beoordeeld. Ook moet de betrokkenen op passende wijze worden meegedeeld waar zij zullen worden ontscheept en dienen zij in de gelegenheid te worden gesteld om kenbaar te maken waarom zij van mening zijn dat ontscheping op de voorgestelde plaats strijdig zou zijn met het beginsel van non-refoulement. Dit voorschrift waarborgt dat de migranten over hun situatie en de voorgestelde plaats van ontscheping worden geïnformeerd, zodat zij eventueel bezwaar kunnen aantekenen.
In hoofdstuk III van het voorstel wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen opsporing, onderschepping en redding. Wat betreft onderscheppingen, bevat het voorstel weliswaar hetzelfde pakket maatregelen als het besluit, maar wordt een onderscheid gemaakt tussen maatregelen die mogen worden genomen in de territoriale wateren (artikel 6), op volle zee (artikel 7) en in de aansluitende zone (artikel 8)[10]. Zo wordt duidelijk gemaakt onder welke voorwaarden deze maatregelen mogen worden genomen en op grond van welke bevoegdheid met name actie mag worden ondernomen met betrekking tot staatloze vaartuigen. Overeenkomstig het Protocol tegen de smokkel van migranten over land, over zee en door de lucht is nu duidelijk gesteld dat schepen alleen op volle zee mogen worden onderschept als er een redelijk vermoeden bestaat dat deze schepen worden gebruikt voor de smokkel van migranten. Net als krachtens het besluit het geval is, mogen de bevoegdheden op volle zee alleen worden uitgeoefend met toestemming van de vlaggenstaat.
Wat betreft opsporings- en reddingssituaties, lijkt de tekst van dit voorstel op die van het besluit (artikel 9). De bewoordingen zijn in overeenstemming gebracht met die van het Internationaal Verdrag inzake opsporing en redding op zee en het IAMSAR-handboek (International Aeronautical and Maritime Search and Rescue Manual). Aan deze internationale instrumenten zijn ook criteria ontleend aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of een schip verkeert in een onzekere situatie (artikel 9, lid 3), een alarmerende situatie (artikel 9, lid 4) of een noodsituatie (artikel 9, lid 5), alsook een definitie van een reddingscoördinatiecentrum (artikel 2, lid 12).
Dit voorstel bevat, anders dan het besluit, voorschriften inzake ontscheping na onderschepping en redding (artikel 10). Bij onderschepping in de territoriale wateren of de aansluitende zone vindt ontscheping plaats in de kustlidstaat. Bij onderschepping op volle zee mag ontscheping plaatsvinden in het derde land vanwaar het schip is vertrokken, mits de bescherming van de grondrechten en het beginsel van non-refoulement zijn gewaarborgd. Als dit niet mogelijk is, vindt ontscheping plaats in de ontvangende lidstaat.
Met betrekking tot ontscheping na een reddingsoperatie wordt het begrip “veilige plaats” in dit voorstel gebruikt als omschreven in de richtlijnen voor de behandeling van op zee geredde personen van de Internationale Maritieme Organisatie[11], waarbij rekening wordt gehouden met de grondrechten[12] (artikel 2, lid 11, en artikel 10, lid 4); de lidstaten dienen samen te werken met het verantwoordelijke reddingscoördinatiecentrum om voor een geschikte haven of een veilige plaats te zorgen en een vlotte en doeltreffende ontscheping te waarborgen. Dit voorstel houdt er rekening mee dat de zee- en luchteenheden worden gecoördineerd door het reddingscoördinatiecentrum, dat de passende haven of plaats van ontscheping bepaalt. Het voorstel biedt zee-eenheden echter ook de mogelijkheid om met het oog op de veiligheid van de geredde personen en van de zee-eenheid zelf, te ontschepen in de ontvangende lidstaat, indien zij niet, zodra dit uit praktisch oogpunt haalbaar is, worden ontslagen van hun verplichting om bijstand te verlenen aan mensen in nood.