Toelichting bij COM(2013)266 - Mogelijkheid tot vergelijken kosten voor diensten bij betaalrekeningen, omzetten van rekeningen naar andere banken en universele toegang tot betaalrekening met basisdiensten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)266 - Mogelijkheid tot vergelijken kosten voor diensten bij betaalrekeningen, omzetten van rekeningen naar andere banken en ... |
|---|---|
| bron | COM(2013)266   |
| datum | 08-05-2013 |
1.1. Motivering en doel van het voorstel
De voortgezette ontwikkeling van de eengemaakte markt op het gebied van financiële diensten is van primair belang voor de groei en het concurrentievermogen van Europa. Er blijven echter obstakels bestaan voor een volledig geïntegreerde interne markt voor financiële diensten. Met recente initiatieven op EU-niveau is getracht de eengemaakte markt te helpen zijn volledig potentieel te ontwikkelen door marktfragmentatie te beëindigen, barrières en obstakels voor het verkeer van diensten op te heffen, het vertrouwen van de burgers in hun interne markt te versterken en door te garanderen dat de consumenten van de voordelen ervan profiteren.
In de door de Commissie in april 2011 aangenomen Akte voor de interne markt (SMA) I worden twaalf hefbomen geschetst om groei te stimuleren en het vertrouwen van de burgers in de eengemaakte markt te versterken. Op het gebied van financiële retaildiensten wordt in SMA I aangegeven dat bijzondere aandacht moet worden geschonken aan 'de transparantie van de bankkosten en een betere bescherming van kredietnemers op de hypotheekmarkt'. De Commissie heeft eveneens een initiatief aangekondigd 'om elke burger, om het even waar hij in de EU verblijft, tegen redelijke kosten toegang te bieden tot een basisbetaalrekening' teneinde alle burgers in staat te stellen actief aan de eengemaakte markt deel te nemen.
In de op 3 oktober 2012 aangenomen SMA II is een wetgevingsinitiatief inzake bankrekeningen in de EU vastgesteld als een van de 12 prioritaire acties om echte effecten op het terrein te genereren en burgers en bedrijven ertoe te brengen vol vertrouwen met de eengemaakte markt hun voordeel te doen[1]. Het doel ervan is 'alle EU-burgers toegang geven tot een elementaire betaalrekening, kosten voor bankrekeningen transparant en vergelijkbaar maken en het overstappen tussen bankrekeningen vereenvoudigen'[2]. Voorts heeft de Commissie als onderdeel van het Werkprogramma van de Commissie voor 2013 voorstellen aangekondigd op het gebied van transparantie en vergelijkbaarheid van bankkosten en overstappen van bankrekening[3].
Eerdere initiatieven op het gebied van retailbanking hebben het vermogen van de betalingsdienstaanbieders om grensoverschrijdend te opereren niet verbeterd, maar hebben, met name door goedkopere transacties, snellere betalingen en transparantere voorwaarden en prijzen, substantiële voordelen voor veel Europese consumenten met zich mee gebracht. De richtlijn betalingsdiensten (2007/64/EG) voorziet in bepaalde transparantieverplichtingen met betrekking tot de door de betalingsdienstaanbieders aangerekende kosten. Dit initiatief heeft ertoe bijgedragen de tijd die vereist is om transacties uit te voeren substantieel te verkorten en de consistentie van de informatie die aan de consumenten in verband met hun betalingsdiensten wordt verstrekt te vergroten. De recente verordening inzake de gemeenschappelijke betalingsruimte voor de euro (SEPA) heeft een coherent kader voor het uitvoeren van veilige en snelle betalingstransacties binnen de eurozone gecreëerd, het aanbieden van betalingsdiensten vereenvoudigd en de consumentenmobiliteit gefaciliteerd.
Hoewel maatregelen om de eengemaakte markt voor financiële diensten te voltooien groei moeten genereren en voor aanbieders van financiële diensten de ondernemingskansen moeten vergroten, is de impact ervan op de consumenten eveneens van vitaal belang. Momenteel is het door de ondoorzichtigheid van de kosten voor betaalrekeningen voor consumenten moeilijk om met kennis van zaken keuzes te maken. Zelfs wanneer de kosten vergelijkbaar zijn, is het overstappen van betaalrekening vaak een langdurige en complexe onderneming. Consumenten vertonen nog steeds een zeer hoge graad van traagheid met betrekking tot betaalrekeningen. Uit een enquête betreffende financiële diensten die in 2012[4] plaatsvond, is gebleken dat een groot deel van de consumenten meestal bij hun betalingsdienstaanbieder blijft. Slechts 16% van de respondenten die reeds in het bezit was van een financieel product had in de voorgaande vijf jaar een nieuwe betaalrekening geopend. Verder gaf slechts 3% van de respondenten aan grensoverschrijdend een betaalrekening te hebben geopend. Consumenten werden van de grensoverschrijdende aankoop van financiële retailproducten weerhouden door onduidelijke informatie (21%), gebrek aan duidelijkheid over de rechten van de consument (18%) of het te ingewikkelde proces (15%). De traagheid van de consumenten maakt het voor financiëledienstaanbieders moeilijker om nieuwe klanten aan te trekken en maakt het toetreden tot nieuwe markten, met name in een grensoverschrijdende context, misschien minder aantrekkelijk. Daardoor stijgen de prijzen en verlaagt de kwaliteit van de aan de consumenten aangeboden diensten.
De impact van de EU-maatregelen die gericht zijn op het garanderen van een gezond en robuust kader om de voordelen van de interne markt voor financiële diensten ten volle te ontwikkelen, wordt verminderd door het feit dat een groot deel van de EU-bevolking nog steeds geen bankrekening heeft. De Wereldbank schatte dat ongeveer 58 miljoen consumenten in de EU niet over een betaalrekening beschikken[5] en ongeveer 25 miljoen van hen er graag een wil openen. Bovendien tonen door de Commissie ondernomen enquêtes en raadplegingen en klachten van consumenten aan dat veel burgers moeilijkheden ondervonden bij het openen van een betaalrekening omdat zij niet over een vast adres beschikten in de lidstaat waar de betalingsdienstaanbieder gevestigd is. Deze situatie treft eveneens een groot aantal EU-consumenten die in een andere lidstaat wonen (12,3 miljoen mensen in 2010). Al deze factoren hebben een negatieve impact op het vermogen van de consument om met name grensoverschrijdend een betaalrekening te verkrijgen. Zoals in het recent aangenomen pakket sociale-investeringsmaatregelen opgemerkt, zijn betaalrekeningen voor mensen een vitaal instrument om aan de economie en de maatschappij deel te nemen[6].
Bovendien heeft het feit dat een groot aantal consumenten momenteel niet aan de interne markt voor financiële diensten deelneemt negatieve gevolgen voor zowel de betalingsdienstaanbieders als de consumenten. Enerzijds zijn aanbieders minder gemotiveerd om hun diensten aan te bieden in de Unie en tot nieuwe markten toe te treden, hetgeen het concurrentieproces onderdrukt en op zijn beurt tot minder gunstige voorwaarden voor de consument leidt. Anderzijds zijn consumenten zonder bankrekening uitgesloten van de voordelen van de interne markt. De economie beweegt zich gestaag in de richting van een toename van contantloze transacties. Deze trend beïnvloedt ondernemingen en consumenten. Hij beïnvloedt ook overheidsdiensten, die zich de voordelen van niet-contante transacties hebben gerealiseerd[7]. Voorts belet het gebrek aan toegang tot een betaalrekening consumenten, bijvoorbeeld doordat de aankoop van goederen grensoverschrijdend of online wordt gehinderd, ten volle van de interne markt te profiteren.
Aangezien betaalrekeningen de financiële dienstverleningsproducten zijn die het meest waarschijnlijk grensoverschrijdend worden gekocht, is het vaststellen van toereikende oplossingen voor de hierboven geschetste problemen van vitaal belang. De gevolgen van niet-optreden kunnen ernstig zijn, daaronder begrepen de geremde ontwikkeling van een volledig functionerende interne markt met significante impacts op de betalingsdienstaanbieders, consumenten en de bredere economie. Bovendien heeft de financiële crisis het belang van effectieve maatregelen om bij de consumenten het vertrouwen in de financiële instellingen in hoge mate te herstellen duidelijk gemaakt.
In het licht hiervan, en met het oog op het vergroten van de integratie van de EU-betaalrekeningenmarkt, strekt voorliggend voorstel ertoe de transparantie en vergelijkbaarheid van de kosteninformatie betreffende betaalrekeningen te verbeteren, overstappen tussen betaalrekeningen te vergemakkelijken, discriminatie op basis van ingezetenschap met betrekking tot betaalrekeningen op te heffen en binnen de EU toegang te verlenen tot een betaalrekening met basisfuncties. Het zal bijdragen tot gemakkelijkere toetreding tot de markt, verhoogde schaalvoordelen en bijgevolg verhoogde concurrentie in de bank- en betaalsector, zowel binnen als buiten de lidstaten. Het zetten van stappen om de vergelijking van diensten en kosten van betalingsdienstaanbieders te vereenvoudigen en het proces van overstappen tussen betaalrekeningen te faciliteren, zal op zijn beurt de prijzen en diensten voor consumenten verbeteren. Voorliggend voorstel zal eveneens, ten voordele van zowel betalingsdienstaanbieders als consumenten, toegang tot basisbetalingsdiensten voor alle EU-consumenten waarborgen en discriminatie op grond van ingezetenschap van consumenten die voornemens zijn in het buitenland een betaalrekening te openen, verbieden.
1.2. Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Transparantie en vergelijkbaarheid van betaalrekeningkosten
De richtlijn betalingsdiensten (2007/64/EG) voorziet in bepaalde verplichtingen inzake transparantie met betrekking tot de kosten die door aanbieders van betalingsdiensten worden aangerekend, maar niet in een kader dat de wijze van presentatie van dergelijke informatie regelt, en bevat ook geen bepalingen met betrekking tot de vergelijkbaarheid van de kosten.
In 2010 heeft de Europese Commissie de Europese Commissie voor het bankbedrijf (EBIC), die de banksector op EU-niveau vertegenwoordigt, uitgenodigd middels zelfregulering een kader te ontwikkelen dat meer transparantie inzake kosten met betrekking tot betaalrekeningen garandeert. In mei 2011 diende de EBIC bij de Europese Commissie haar voorstel in, dat onbevredigend bleek. Met name is het met deze poging tot zelfregulering niet gelukt binnen een redelijke tijd een consistente terminologie vast te stellen.
Overstappen van betaalrekening
In 2008 heeft de EBIC de Common Principles for Bank Account Switching vastgesteld, die het proces omschrijven om het overstappen van betaalrekening binnen een lidstaat te vergemakkelijken. De tenuitvoerlegging van die gemeenschappelijke beginselen diende eind 2009 afgerond te zijn. Per 2012 is de handhaving van deze richtsnoeren echter onbevredigend gebleven.
Met name hebben niet alle betalingsdienstaanbieders de door de EBIC vastgestelde beginselen gevolgd en is de toepassing van deze beginselen vaak fragmentair en niet homogeen geweest. Dit heeft tot verschillende moeilijkheden geleid voor consumenten die trachtten van rekening te veranderen. Veel consumenten ondervonden problemen met het verkeerd doorgeleiden van hun betaalopdrachten, hetgeen hen soms zelfs op boetes kon komen te staan. Ook overschreed de duur van het overstapproces in bepaalde landen substantieel de bij de Gemeenschappelijke Beginselen voorgeschreven 15 dagen. Bovendien werd aan consumenten vaak geen duidelijke informatie verstrekt ten aanzien van de beschikbaarheid van het overstapmechanisme en de basisfuncties ervan.
Toegang tot een betaalrekening met basisfuncties
Op 18 juli 2011 heeft de Commissie een Aanbeveling betreffende toegang tot een elementaire betaalrekening vastgesteld[8]. In de aanbeveling werden de lidstaten uitgenodigd de noodzakelijke maatregelen in werking te stellen om ervoor te zorgen dat binnen 6 maanden na de bekendmaking ervan betaalrekeningen met basisfuncties worden aangeboden aan de consumenten. Als follow-up deden de diensten van de Commissie op 22 augustus 2012 een verslag uitgaan betreffende 'National Measures and practices as regards access to basic payment accounts'[9] om de beoordelen in hoeverre de lidstaten zich aan de aanbeveling hielden en de conclusie ervan was dat slechts een paar lidstaten aan de hoofdprincipes ervan leken te voldoen.
Met name is tot dusver in elf lidstaten geen maatregel van kracht betreffende het recht om een rekening te openen, functies van een dergelijke rekening en gerelateerde kosten. Slechts enkele lidstaten lijken op het punt te staan aan de beginselen van de aanbeveling te voldoen. In de resterende lidstaten zijn bepaalde regels of systemen in werking of bijna in werking, hoewel met sterk verschillende standaarden en graden van uitvoering. In sommige landen staan de in werking zijnde maatregelen niet gelijk met wetgevende initiatieven, maar zijn zij beperkt tot zelfregulerende acties, die alleen een impact hebben op die banken die vrijwillig besluiten tot de beginselen in kwestie toe te treden. Hun effectiviteit is aldus beperkt en de toepassing inconsistent. In andere lidstaten zijn alleen generieke en algemene bepalingen met betrekking tot toegang van kracht terwijl gestructureerde maatregelen in dit verband nog steeds ontbreken.
1.3. Samenhang met de andere beleidsgebieden van de EU en doelstellingen van de Unie
Het voorstel stemt overeen met de beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie. De beoogde maatregelen zullen de ontwikkeling van de interne markt bevorderen en alle consumenten in alle lidstaten in staat stellen van de volledige voordelen ervan te profiteren. Door de concurrentie tussen de aanbieders van betalingsdiensten te vergroten en de deelname van de consumenten aan de eengemaakte markt te vergemakkelijken, zal het voorstel eveneens het aantal transacties binnen de Unie doen stijgen en zal het bijdragen tot de verwezenlijking van de bredere doelstellingen van economische groei.
Voorliggend voorstel is een aanvulling van de maatregelen die door de Commissie met de richtlijn betalingsdiensten zijn vastgesteld. De richtlijn betalingsdiensten voorziet in geharmoniseerde regels voor transparantie van de kosten om de kosten van het betalingssysteem voor aanbieders van betalingsdiensten te verminderen. Het voorliggende voorstel is anderzijds direct op de harmonisatie van de kostenterminologie en de presentatie gericht en omvat kwaliteitsnormen voor informatie-instrumenten om vergelijking tussen betaalrekeningen te vergemakkelijken. Verder voorziet het in een procedure voor het effectief overstappen van betaalrekening en garandeert het toegang tot basisbetalingsdiensten.
Het voorstel is in overeenstemming met het beleid van de Unie in het kader van de strijd tegen het witwassen van geld en de financiering van terrorisme. Consumenten zullen zich nog steeds moeten kunnen legitimeren voordat zij een rekening openen, zoals vereist door de derde anti-witwasrichtlijn[10]. Het zal echter niet meer mogelijk zijn om, alleen maar omdat de consument geen inwoner is van de lidstaat waar hij of zij een rekening wil openen, de opening van een betaalrekening te weigeren met een beroep op de regels inzake het witwassen van geld.
Inhoudsopgave
EN
2.1. Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
De diensten van de Commissie hebben op 20 maart 2012 een openbare raadpleging begonnen. Doel van de raadpleging was om de standpunten van de belanghebbenden betreffende de transparantie van de betaalrekeningkosten, het overstappen tussen betaalrekeningen en toegang tot basisbetaalrekeningen te verzamelen, teneinde vast te stellen of er actie op EU-niveau moest worden ondernomen en welke eventuele maatregelen er dienden te worden getroffen. De Europese Commissie heeft 124 reacties ontvangen van belanghebbenden in 19 lidstaten en één EER-lid alsook van representatieve organen op EU- en internationaal niveau.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Betreffende de transparantie van de betaalrekeningkosten heeft een meerderheid van respondenten in alle categorieën van belanghebbenden gerapporteerd dat er in de retailbankingsector problemen waren ondervonden met betrekking tot de wijze van presentatie en de vergelijkbaarheid van dergelijke kosten. Onder consumenten is een draagvlak ontstaan voor actie op EU-niveau gericht op het waarborgen van een gelijk speelveld op deze gebieden. Over de mogelijke middelen om deze problemen aan te pakken, liepen de standpunten van de lidstaten echter verder uiteen. Sommige lidstaten waren voorstander van EU-actie of namen deze mogelijkheid in overweging, terwijl andere van mening waren dat verdere maatregelen in eerste instantie op nationaal niveau moesten worden genomen. De meerderheid van de belanghebbenden uit de sector van de financiële dienstverlening achtte wetgeving op EU-niveau niet nodig en stelde zich op het standpunt dat, als EU-actie zou worden ondernomen, deze flexibel moest zijn en rekening moest houden met de inspanningen op nationaal niveau.
Met betrekking tot overstappen argumenteerden de consumenten en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld dat banken niet altijd overstapdiensten aanbieden en dat zelfs indien dergelijke diensten worden aangeboden, ze niet volledig aan de bepalingen van de Gemeenschappelijke Beginselen voldoen. De financiëledienstensector, anderzijds, was van mening dat de meeste aanbieders een overstapservice verlenen conform de Gemeenschappelijke Beginselen. De overheden waren meestal beide opvattingen toegedaan. Over de vraag of de Gemeenschappelijke Beginselen dienden te worden opgelegd, waren de opvattingen verdeeld. Verschillende lidstaten, alsook de financiëledienstensector meenden dat de Gemeenschappelijke Beginselen vrijwillig moesten blijven. Respondenten uit andere lidstaten stonden er meer open voor om de Gemeenschappelijke Beginselen op te leggen, omdat dit een effectievere handhaving van de bepalingen zou waarborgen. Consumenten en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld waren er sterk van overtuigd dat de Gemeenschappelijke Beginselen bindend moesten worden gemaakt. De belanghebbenden waren ook verdeeld over de vraag of een initiatief grensoverschrijdend overstappen moest omvatten. De consumenten leken meestal voorstander van grensoverschrijdend overstappen, terwijl de meeste respondenten uit de sector tegen deze optie gekant waren. Verschillende respondenten die de lidstaten vertegenwoordigden waren geen voorstander van een grensoverschrijdende dimensie, terwijl andere van mening waren dat deze optie de totstandbrenging van de interne markt zou bevorderen.
Met betrekking tot toegang leverde de raadpleging gemengde resultaten op. Aan de ene kant argumenteerden de financiëledienstensector alsook een aantal lidstaten dat er geen grote belemmeringen waren om de consumenten toegang te verlenen tot een basisbankrekening aangezien de financiëledienstensector zich of aan een nationale regeling inzake toegang of aan de EU-aanbeveling hield. Hun conclusie was derhalve dat op dit gebied geen actie hoefde te worden ondernomen. De financiëledienstensector benadrukte voorts dat als er al maatregelen moesten worden genomen, dit op nationaal niveau diende te gebeuren gezien de verschillende wettelijke en regelgevende landschappen in de EU. Aan de andere kant waren de consumenten, vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en een aantal andere lidstaten van mening dat de huidige situatie onbevredigend was en dat er grote problemen bestonden om toegang te verkrijgen tot basisrekeningdiensten. Zij waren dan ook een groot voorstander van een initiatief dat toegang tot een basisrekening garandeert. Derhalve pleitten zij voor wettelijke maatregelen op EU-niveau, zij het met enige flexibiliteit voor nationale omstandigheden.
Gedurende het hele proces hielden de diensten van de Commissie ook een aantal bijeenkomsten met de lidstaten, betalingsdienstaanbieders, vertegenwoordigers van de sector en vertegenwoordigers van de consumenten.
2.2. Effectbeoordeling
In overeenstemming met haar beleid voor een betere regelgeving heeft de Commissie een effectbeoordeling van beleidsalternatieven uitgevoerd. De beleidsopties hadden betrekking op het toepassingsgebied van de nieuwe bepalingen, het niveau van standaardisatie, de instelling en werking van de maatregelen betreffende transparantie en vergelijkbaarheid van kosten, overstappen tussen betaalrekeningen, betere toegang tot basisbetalingsdiensten en de wijze waarop de effectieve toepassing ervan voor de consument moest worden gegarandeerd.
Een aantal studies en enquêtes ondersteunde de effectbeoordeling. Daartoe behoorden: de Eurobarometer-enquête, een studie getiteld 'Quantification of economic impacts of EU action to improve fee transparency, comparability and mobility in the internal market for bank personal current accounts', een studie getiteld 'Bank fees transparency and comparability and bank mobility' en een enquête betreffende de overstapervaringen van consumenten in verband met de Common Principles on Bank Account Switching.
In de effectbeoordeling zijn een reeks problemen met betrekking tot de transparantie en de vergelijkbaarheid van de betaalrekeningkosten vastgesteld. De aan de consumenten verstrekte informatie over kosten is al te complex. De diverse prijsmodellen maken het kiezen van een passend product nog moeilijker. Dit leidt tot informatieasymmetrieën, belemmert het vermogen van een consument om inzicht te krijgen in wat de kosten vertegenwoordigen en hindert de keuze van de consument en, uiteindelijk, de concurrentie. Bovendien zijn voor betaalrekeningen grote prijsschommelingen vastgesteld, waardoor een vraagteken kan worden geplaatst bij de mate van prijsconcurrentie op de markt. Prijsschommelingen voeden ook de perceptie dat betaalrekeningen niet redelijk zijn geprijsd en schaden het consumentenvertrouwen en het vertrouwen in de sector.
Op basis van deze bevindingen en na een analyse van de beschikbare opties, concludeerde de Commissie dat het aanbevolen geheel van beleidsmaatregelen moet bestaan uit de uitvoering van een standaardlijst van de kosten die worden aangerekend voor de diensten die met betrekking tot de betaalrekeningen worden aangeboden, maatregelen ter waarborging van de onafhankelijkheid van websites die op het niveau van de lidstaten kosten vergelijken voor diensten die worden aangeboden met betrekking tot betaalrekeningen en het verplicht stellen van de oprichting van dergelijke websites indien ze nog niet bestaan, en de verplichting dat betalingsdienstaanbieders ten minste eenmaal per jaar achteraf informatie moeten verstrekken over de kosten die de consumenten voor hun betaalrekeningen hebben opgelopen.
Uit de effectbeoordeling bleek ook dat de betaalrekeningsmobiliteit in de EU nog steeds beperkt is. Dit wordt deels veroorzaakt door onvoldoende en vaak inconsistente informatie over het overstapproces en een gebrek aan ondersteuning door het personeel van de betalingsdienstaanbieders. Overstappen wordt door de klanten vaak als kostbaar en tijdrovend gezien; het is ook vaak onduidelijk hoe lang het proces zal duren en wat zal gebeuren met automatische afschrijvingen/bijschrijvingen in de overgangsperiode (dat wil zeggen de periode wanneer de nieuwe rekening is geopend, maar niet alle terugkerende betalingen ernaar zijn overgebracht). Ten slotte worden de in de Gemeenschappelijke Beginselen vastgestelde termijnen vaak niet gerespecteerd.
In de effectbeoordeling is er eveneens de aandacht op gevestigd dat er geen gemeenschappelijk kader van kracht is om grensoverschrijdend overstappen of de vergelijkbaarheid van betaalrekeningkosten te verbeteren. Hoewel er significante potentiële vraag is, kunnen consumenten worden afgeschrikt door de complexiteit van het proces in de praktijk. In een volledig functionerende interne markt zou vergelijkbare informatie over betaalrekeningtarieven over heel de EU de keuze van de consument verbreden en binnenlands en grensoverschrijdend overstappen vergemakkelijken.
In het licht van de bovengenoemde kwesties en na een grondige evaluatie van de beschikbare opties, heeft de Commissie geconcludeerd dat, om de werking van het overstapproces te verbeteren, maatregelen om bindende rechtskracht te verlenen aan de bepalingen van de Gemeenschappelijke Beginselen betreffende het overstappen van rekening noodzakelijk zijn. Bovendien moeten dergelijke maatregelen het toepassingsgebied van de Gemeenschappelijke Beginselen verbreden door deze tot grensoverschrijdend overstappen uit te breiden. Een en ander zal ertoe bijdragen dat consumenten duidelijke en begrijpelijke informatie van de betaalrekeningaanbieders ontvangen en daardoor kunnen vaststellen welke betaalrekening het meest aangepast is aan hun behoeften. Als bovendien consumenten op basis van dergelijke informatie besluiten om van rekening te veranderen, zal een overstapservice voor hen beschikbaar zijn.
Met betrekking tot toegang was de conclusie van de effectbeoordeling dat het noodzakelijk is voor elke consument het recht op toegang tot een betaalrekening met basisfuncties te garanderen door middel van bindende Europese wetgeving. 58 miljoen EU-consumenten hebben geen betaalrekening. Verschillende factoren zijn vastgesteld als de belangrijkste oorzaken hiervan, daaronder begrepen het ontbreken van een samenhangend regelgevingskader in de hele EU, weigering op grond van nationaliteit of het ontbreken van woonplaats, de hoge prijs van de rekening, alsook het gebrek aan financiële achtergrond en financiële kennis bij de consumenten en het gebrek aan vertrouwen in het financiële systeem.
In de effectbeoordeling is een reeks beleidsopties en -subopties in overweging genomen[11]. De conclusie hiervan was dat de meest geschikte beleidsmaatregel om het vastgestelde probleem aan te pakken erin bestaat een wettelijke verplichting aan de lidstaten op te leggen om voor iedere consument het recht op toegang tot een betaalrekening met basisfuncties te garanderen. De functies van basisbetaalrekeningen waarin de Aanbeveling voorziet, moeten tot internetbankieren en onlinekopen worden uitgebreid. De nieuwe maatregelen zullen de beschikbaarheid, toegankelijkheid en betaalbaarheid van basisbetalingsdiensten verbeteren. Dit zal op zijn beurt naar verwachting de benadeling van de consument aanzienlijk verminderen, financiële en sociale inclusie en het consumentenvertrouwen vergroten, grensoverschrijdende mobiliteit aanmoedigen en de volledige deelname van het grootst mogelijke aantal consumenten aan de interne markt bevorderen.
De effectbeoordeling is op 27 juli 2012 voor het eerst bij de Effectbeoordelingsraad ingediend. De Raad vroeg om herindiening met bijkomende informatie over de probleemomschrijving, over subsidiariteitsaspecten, en een kritische toets van de evenredigheid en de toegevoegde EU-waarde van de gepresenteerde opties die met bindende maatregelen gepaard gingen. De Raad vroeg eveneens de presentatie van de opties en hun verwachte impacts te verbeteren en overal in het rapport consistenter de opvattingen van de verschillende groepen belanghebbenden ter sprake te brengen. De effectbeoordeling is opnieuw ingediend op 29 oktober 2012. Op 28 november verklaarde de Raad dat hij geen positief advies kon verlenen en stelde hij een aantal verdere wijzigingen betreffende meestal de kwestie van het grensoverschrijdend overstappen voor. In antwoord hierop brachten de Commissiediensten bijkomende wijzigingen aan in de tekst en werden de onderlinge verbanden tussen de probleemgebieden versterkt, werd de transnationale dimensie van het probleem verduidelijkt en werden nadere informatie over de opvattingen van de belanghebbenden alsook bijkomende inzichten met betrekking tot de kwestie van het grensoverschrijdend overstappen verstrekt.
3.1. Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Zoals hierboven uiteengezet, beoogt het, door het opzetten van een kader op EU-niveau op de door het voorstel bestreken gebieden, de resterende belemmeringen op te heffen voor het vrije verkeer van betalingsdiensten en, meer in het algemeen, voor het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal waarvoor een volledig geïntegreerde en ontwikkelde interne markt voor betalingsdiensten van vitaal belang is. Het voorstel voorkomt eveneens verdere fragmentatie van de eengemaakte markt die zou kunnen optreden als de lidstaten divergerende en inconsistente regelgevingsactie op dit gebied zouden ondernemen.
3.2. Subsidiariteitsbeginsel
Volgens het subsidiariteitsbeginsel mag EU-actie alleen worden ondernomen als de beoogde doelstellingen niet door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt. EU-interventie is nodig om de behoorlijke werking van de interne markt te verbeteren en concurrentieverstoring op het gebied van retailbanking te vermijden.
Verschillende regelgevingskaders, of het gebrek daaraan, creëren barrières voor grensoverschrijdende toetreding. Met een EU-initiatief kunnen beter de factoren worden aangepakt die het zakendoen beletten of de kosten van het zakendoen in een andere lidstaat ten opzichte van de kosten van binnenlandse aanbieders doen toenemen. Kredietinstellingen die proberen grensoverschrijdend te opereren, dienen niet alleen aan verschillende vereisten te voldoen, maar wordt ook belet bij de ontwikkeling van processen en bij werkzaamheden op gebieden zoals back office-activiteiten ten volle van schaalvoordelen gebruik te maken.
Lage klantenmobiliteit in het algemeen en inefficiënte overstapmechanismen in het bijzonder creëren voor markttoetreders obstakels om nieuwe klanten te winnen. Optreden of niet-optreden door de lidstaten alleen zal waarschijnlijk in verschillende regelgevingen resulteren en zal tot niet-concurrerende markten en ongelijke niveaus van consumentenbescherming in de EU leiden. Dankzij op EU-niveau vastgestelde gemeenschappelijke criteria voor de werking van de retailbankingsector zal echter aan consumenten de noodzakelijke informatie worden verstrekt om met kennis van zaken keuzes te maken. Dit zal op zijn beurt, ten voordele van ondernemingen en consumenten, bijdragen tot de versterking van de concurrentie en tot de efficiënte toewijzing van middelen binnen de financiële retailmarkt van de EU.
Bovendien zal een gelijk speelveld in de EU de consumenten in staat stellen aan de e-handel en de digitale markt deel te nemen en hierdoor van meer attractieve producten en diensten in andere lidstaten voordeel te trekken. Ten aanzien van de transparantie van bankkosten en het overstappen van rekening zijn zelfreguleringsinitiatieven getest, maar onbevredigend en ineffectief gebleken. Ten slotte is met name voor toegang tot betaalrekeningen met basisfuncties de uitvoering van de aanbeveling van 2011 betreffende toegang tot een basisbetaalrekening onvoldoende geweest. De regels betreffende toegang blijven in de EU dus fragmentarisch en hier zal, vooral gezien de wereldwijde financiële onrust en het terugplooien op de nationale markten, in de nabije toekomst waarschijnlijk geen verandering in komen.
3.3. Evenredigheidsbeginsel
De acties die interventie op EU-niveau met zich meebrengt, zijn beperkt tot die welke noodzakelijk zijn om de aangegeven doelstellingen te verwezenlijken. De elementen van het pakket zijn complementair en zorgen voor het juiste evenwicht tussen effectiviteit in het verzekeren van een ten volle functionerende interne markt voor financiële retaildiensten met een hoog niveau van consumentenbescherming en gepaste aandacht voor efficiëntie.
Met betrekking tot de transparantie en vergelijkbaarheid van de betaalrekeningkosten voorziet het voorstel in een flexibele aanpak, bijvoorbeeld door het verplicht stellen van gestandaardiseerde terminologie op nationaal niveau en door de terminologie op EU-niveau slechts te standaardiseren indien dit mogelijk is. Met betrekking tot overstappen is de termijn voor het grensoverschrijdend overstappen van betaalrekening verdubbeld (deze bepaling wordt na 5 jaar getoetst). Ten aanzien van toegang laat dit initiatief, hoewel het een recht van toegang tot een betaalrekening met basisfuncties vaststelt, aan de lidstaten veel ruimte om te bepalen hoe het wordt uitgevoerd.
Wat discriminatie op grond van woonplaats betreft bevat het voorstel een algemene bepaling die voortbouwt op de aanpak die in artikel 20 van Richtlijn 2006/123 voor niet-financiële diensten is gevolgd. Een meer specifieke verplichting is alleen vastgesteld voor betaalrekeningen met basisfuncties.
Alleen bindende wetgeving zal een gelijk speelveld over heel de EU garanderen, de kosten minimaliseren en de ruimte voor schaalvoordelen maximaliseren voor rekeningaanbieders die ernaar streven grensoverschrijdend te opereren. Hoewel het aannemen van bindende wetgeving in termen van tijd en geld aan de belanghebbenden een uitvoeringslast oplegt, zal deze last, indien behoorlijk toegepast, vergelijkbaar zijn met die als gevolg van een aanbeveling of zelfregulering.
3.4. Keuze van instrument
Voorgesteld instrument: richtlijn.
De pogingen om de problemen van vergelijkbaarheid van de betaalrekeningkosten en overstappen van rekening door middel van zelfregulerende maatregelen aan te pakken, waren grotendeels zonder succes. De uitvoering van de Gemeenschappelijke Beginselen voor het overstappen van betaalrekening in de lidstaten bleken meestal onbevredigend. Dit kan, in grote mate, het gevolg zijn van het gebrek aan monitoring- en handhavingsmaatregelen binnen een zelfregulerende aanpak. De inspanningen voor het ontwikkelen, samen met de sector, van een zelfreguleringsinitiatief om de vergelijkbaarheid van betaalrekeningen te verhogen, heeft evenmin tot een succesvol resultaat geleid. Zelfregulering zou daarom geen efficiënte oplossing zijn.
De naleving van de Aanbeveling van de Commissie inzake toegang tot een basisbetaalrekening was ook veelal ontoereikend. Slechts drie lidstaten hebben er in grote lijnen aan voldaan en in meer dan de helft van de lidstaten was helemaal geen kader in werking om het recht van toegang te bevorderen. Net als bij vergelijkbaarheid en transparantie en overstappen bleek een niet-bindende maatregel geen succes te zijn.
De invoering van een bindende maatregel is de meest effectieve en efficiënte manier om de vastgestelde doeleinden te realiseren. Slechts een bindend wetgevingsinstrument kan garanderen dat de beleidsopties in alle 27 lidstaten worden ingevoerd en dat de regels afdwingbaar zijn. Een richtlijn maakt het mogelijk de nationale specificiteit in de betaalrekeningmarkt in overweging te nemen. Dit zou ertoe bijdragen voor zowel consumenten als bedrijven in de hele EU een gelijk speelveld te garanderen.
Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU of die van de EU-agentschappen.
5.1. Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een evaluatiebepaling.
5.2. Europese Economische Ruimte
De voorgestelde handeling betreft de interne markt en moet daarom tot de Europese Economische Ruimte worden uitgebreid.
5.3. Nadere uitleg van het voorstel, per hoofdstuk of per artikel
Ter vergemakkelijking van het besluitvormingsproces wordt in de volgende korte samenvatting de kerninhoud van de richtlijn geschetst.
Artikel 1 (Onderwerp en toepassingsgebied) bepaalt het toepassingsgebied van de richtlijn.
Artikel 2 (Definities) bevat de definities van de termen die in de richtlijn worden gebruikt.
Artikel 3 (Lijst van de meest representatieve aan kosten onderworpen betalingsdiensten op nationaal niveau en gestandaardiseerde terminologie) vereist dat de lidstaten een lijst van de meest representatieve aan kosten onderworpen betalingsdiensten op nationaal niveau en gestandaardiseerde terminologie voor deze diensten vaststellen.
Artikel 4 (Informatiedocument betreffende de kosten en glossarium) vereist dat de lidstaten de betalingsdienstaanbieders verplichten aan de consumenten de lijst te verstrekken van de meest representatieve aan kosten onderworpen betalingsdiensten op nationaal niveau op basis van artikel 3 en de gerelateerde kosten. Deze informatie moet in een standaardformaat worden verstrekt. De bepaling vereist eveneens dat de lidstaten de betalingsdienstaanbieders verplichten een glossarium van ten minste de in de lijst opgenomen diensten beschikbaar te stellen.
Artikel 5 (Kostenstaat) vereist dat de lidstaten de betalingsdienstaanbieders verplichten aan klanten ten minste jaarlijks informatie over alle gemaakte kosten te verstrekken. Deze informatie moet in een standaardformaat worden verstrekt.
Artikel 6 (Contractuele en commerciële informatie) vereist dat betalingsdienstaanbieders in hun contractuele en commerciële informatie in voorkomend geval de gestandaardiseerde terminologie gebruiken van artikel 3.
Artikel 7 (Vergelijkingswebsites) verplicht de lidstaten ervoor te zorgen dat de consumenten toegang hebben tot ten minste één website waarop betaalrekeningskosten worden vergeleken. De lidstaten stellen een erkenningsregeling vast voor private ondernemers.
Artikel 8 (Pakketaanbiedingen) vereist dat de lidstaten betalingsdienstaanbieders verplichten bij het aanbieden van een betaalrekening samen met een andere financiële dienst of een ander financieel product als onderdeel van een pakket aan de klant de noodzakelijke informatie over de afzonderlijke componenten te verstrekken.
Artikel 9 (Aanbieding van de overstapservice) vereist dat de lidstaten voor betalingsdienstaanbieders een algemene verplichting vaststellen om een overstapservice beschikbaar te stellen voor iedere consument die een rekening aanhoudt bij een in de Unie gevestigde betalingsdienstaanbieder.
Artikel 10 (De overstapservice) stelt de specifieke taken en verplichtingen voor de ontvangende en overbrengende betalingsdienstaanbieders in het kader van de overstapservice vast.
Artikel 11 (Kosten in verband met de overstapservice) stelt beginselen vast om te garanderen dat de eventuele kosten in verband met de overstapservice passend zijn en in overeenstemming zijn met de gemaakte kosten.
Artikel 12 (Financieel verlies voor consumenten) verplicht betalingsdienstaanbieders om de kosten terug te betalen die door de consument als gevolg van hun fout of vertraging tijdens de overstapservice zijn gemaakt. Het strekt er eveneens toe de consumenten te behoeden voor financieel verlies als gevolg van verkeerd doorgeleide overmakingen of automatische afschrijvingen door derden.
Artikel 13 (Informatie over de overstapservice) verplicht de betalingsdienstaanbieders voor de consument informatie over de overstapservice beschikbaar te stellen.
Artikel 14 (Non-discriminatie) vereist dat de lidstaten ervoor te zorgen dat consumenten bij het aanvragen van een betaalrekening of bij het gebruik van een betaalrekening niet worden gediscrimineerd op grond van hun nationaliteit of woonplaats.
Artikel 15 (Recht op toegang tot een betaalrekening met basisfuncties) stelt voor consumenten in elke lidstaat een recht vast op toegang tot een basisbetaalrekening. Het verplicht lidstaten tevens ervoor te zorgen dat ten minste één betalingsdienstaanbieder een basisbetaalrekening aanbiedt.
Artikel 16 (Kenmerken van een betaalrekening met basisfuncties) bepaalt de lijst van betalingsdiensten die een betaalrekening met basisfuncties moet omvatten.
Artikel 17 (Gerelateerde kosten) vereist dat de lidstaten ervoor zorgen dat de in artikel 16 vermelde diensten door de betalingsdienstaanbieders kosteloos of tegen redelijke kosten worden aangeboden.
Artikel 18 (Raamovereenkomsten en beëindiging) herinnert eraan dat Richtlijn 2007/64/EG van toepassing is op betaalrekeningen met basisfuncties. Het voorziet echter in een beperkte lijst van gronden die de beëindiging van het raamcontract van een betaalrekening met basisfuncties door de betalingsdienstaanbieder kunnen rechtvaardigen.
Artikel 19 (Algemene informatie over betaalrekeningen met basisfuncties) vereist dat de lidstaten ervoor zorgen dat bekendmakingsmaatregelen voor basisspaarrekeningen in werking zijn.
Artikel 20 (Bevoegde autoriteiten) regelt de procedures voor het aanwijzen van de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de toepassing van de bepalingen in de richtlijn.
Artikel 21 (Alternatieve geschillenbeslechting) verplicht de lidstaten specifieke vereisten voor de beslechting van geschillen tussen consumenten en aanbieders van betalingsdiensten vast te stellen.
Artikel 22 (Administratieve maatregelen en sancties) verplicht de lidstaten regels vast te stellen betreffende sancties wegens inbreuken op de nationale bepalingen die zijn aangenomen om deze richtlijn ten uitvoer te leggen.
Artikel 23 (Gedelegeerde handelingen) en 24 (Uitoefening van de delegatie) machtigen de Commissie om gedelegeerde handelingen vast te stellen en bepalen hoe deze bevoegdheid moet worden gebruikt.
Artikel 25 (Uitvoeringshandelingen) machtigt de Commissie om uitvoeringshandelingen vast te stellen en bepaalt hoe deze bevoegdheid moet worden gebruikt.
Artikel 26 (Evaluatie) en 27 (Toetsingsclausule) bepalen de mechanismen voor de beoordeling van de effectieve toepassing van de bepalingen in de richtlijn en stellen, indien nodig, wijzigingen voor.
Artikel 28 (Omzetting) voorziet in de verplichting voor de lidstaten om de wetgevingsmaatregelen aan te nemen die noodzakelijk zijn om de onderhavige richtlijn uit te voeren.
Artikel 29 (Inwerkingtreding) bepaalt de datum waarop de richtlijn in werking treedt.
Artikel 30 (Adressaten) bepaalt dat onderhavige richtlijn tot de lidstaten is gericht.