Toelichting bij COM(2013)378 - Hervormingsprogramma 2013 van het Verenigd Koninkrijk en convergentieprogramma 2012-2017 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)378 - Hervormingsprogramma 2013 van het Verenigd Koninkrijk en convergentieprogramma 2012-2017. |
|---|---|
| bron | COM(2013)378   |
| datum | 29-05-2013 |
AANBEVELING VAN DE RAAD
over het nationale hervormingsprogramma 2013 van het Verenigd Koninkrijk
en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma van het Verenigd Koninkrijk voor de periode 2012-2017
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,
Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid1, en met name artikel 9, lid 2,
Gezien Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden2, en met name artikel 6, lid 1,
Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie3,
Gezien de resoluties van het Europees Parlement4,
Gezien de conclusies van de Europese Raad,
Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,
Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,
Inhoudsopgave
Op 26 maart 2010 heeft de Europese Raad zijn goedkeuring gehecht aan het voorstel van de Europese Commissie voor een nieuwe groei- en werkgelegenheidsstrategie; deze Europa 2020-strategie moet voor betere coördinatie van het economisch beleid zorgen en zal zich toespitsen op de sleutelgebieden waar Europa’s potentieel voor duurzame groei en concurrentievermogen een krachtige impuls nodig heeft.
De Raad heeft, op voorstel van de Commissie, op 13 juli 2010 een aanbeveling inzake de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en de Unie (2010‑2014) en op 21 oktober 2010 een besluit betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten5 vastgesteld, die samen de 'geïntegreerde richtsnoeren' vormen. De lidstaten werd verzocht in hun nationaal economisch en werkgelegenheidsbeleid met de geïntegreerde richtsnoeren rekening te houden.
Op 29 juni 2012 hebben de staatshoofden en regeringsleiders besloten tot een Pact voor groei en banen, dat een samenhangend kader biedt voor actie op het niveau van de lidstaten, de EU en de eurozone, waarbij alle mogelijke hefbomen, instrumenten en beleidsvormen worden ingezet. Zij hebben bepaald welke maatregelen op het niveau van de lidstaten moeten worden genomen, en met name verklaard vastbesloten te zijn om de doelstellingen van de Europa 2020-strategie te verwezenlijken en de landenspecifieke aanbevelingen uit te voeren.
Op 6 juli 2012 heeft de Raad een aanbeveling over het nationale hervormingsprogramma 2012 van het Verenigd Koninkrijk vastgesteld en een advies over het convergentieprogramma 2012 van het Verenigd Koninkrijk voor de periode 2012-2017 uitgebracht.
Op 28 november 2012 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse6 en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees semester voor coördinatie van het economisch beleid van 2013. Eveneens op 28 november 2012 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 het waarschuwingsmechanismeverslag7 aangenomen. Daarin werd het Verenigd Koninkrijk genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen.
Op 14 maart 2013 heeft de Europese Raad de prioriteiten inzake financiële stabiliteit, begrotingsconsolidatie en groeibevorderende maatregelen goedgekeurd. Hij benadrukte dat moet worden gestreefd naar een gedifferentieerde, groeivriendelijke begrotingsconsolidatie, normalisatie van de kredietverschaffing aan de economie, bevordering van groei en concurrentievermogen, aanpakken van de werkloosheid en van de sociale gevolgen van de crisis, en modernisering van de overheidsdiensten.
Op 10 april 2013 heeft de Commissie de uitkomsten gepubliceerd van de diepgaande evaluatie8 voor het Verenigd Koninkrijk die zij op grond van artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden heeft uitgevoerd. Op basis van haar analyse concludeert de Commissie dat het Verenigd Koninkrijk wordt geconfronteerd met macro-economische onevenwichtigheden die in het oog moeten worden gehouden en een beleidsoptreden verdienen. Met name de macro-economische ontwikkelingen ten aanzien van de schuldenlast van de huishoudens in verband met het hoge niveau van de hypotheekschulden en de kenmerken van de woningmarkt, evenals de ongunstige ontwikkelingen van het externe concurrentievermogen, vooral op het gebied van de goederenexport en de zwakke productiviteitsgroei, blijven aandacht verdienen.
Op 30 april 2013 heeft het Verenigd Koninkrijk zijn convergentieprogramma 2013 voor de periode 2012-2017 evenals zijn nationale hervormingsprogramma 2013 ingediend. Om met hun onderlinge verbanden rekening te houden, zijn beide programma’s terzelfder tijd geëvalueerd.
Overeenkomstig punt 4 van Protocol nr. 15 betreffende enkele bepalingen met betrekking tot het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland is de verplichting uit hoofde van artikel 126, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie om buitensporige overheidstekorten te vermijden, niet van toepassing op het Verenigd Koninkrijk. Punt 5 van het protocol stelt evenwel dat het Verenigd Koninkrijk ernaar moet streven een buitensporig overheidstekort te voorkomen. Op 8 juli 2008 heeft de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 6, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap besloten dat er in het Verenigd Koninkrijk een buitensporig tekort bestaat.
In het licht van de overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad verrichte evaluatie van het convergentieprogramma 2013 is de Raad van oordeel dat het aan de begrotingsprognoses van het programma ten grondslag liggende macro-economische scenario aannemelijk is. Met de in het convergentieprogramma uiteengezette begrotingsstrategie wordt beoogd aan het eind van een periode van vijf jaar een conjunctuurgezuiverde begrotingssituatie te bereiken die vrijwel in evenwicht is. Het overheidstekort bereikte in 2009-20109 een recordhoogte van 11,5% van het bbp doch werd in 2012-2013 teruggebracht tot 5,6% van het bbp dankzij eenmalige maatregelen die het tekort in dat jaar kunstmatig met 2 procentpunten terugdrongen. Uit het convergentieprogramma blijkt echter dat de regering de door de Raad vastgestelde termijn van 2014-2015 voor de correctie van het buitensporige tekort waarschijnlijk niet zal halen, aangezien het tekort in dat jaar op 6,0% van het bbp wordt geraamd. Volgens de vooruitzichten van het programma zal het buitensporige tekort pas in 2017-2018 tot 2,3% worden gecorrigeerd, drie jaar na de uiterste termijn die de Raad in december 2009 heeft vastgesteld. Volgens het programma zal het structurele overheidstekort, zoals herberekend door de Commissie, licht verbeteren van 5,6% van het bbp in 2013-2014 tot 5,1% van het bbp in 2014-2015. Voor de periode 2010-2011 tot 2012-2013 wordt de gemiddelde gecorrigeerde begrotingsinspanning geraamd op 1,0% van het bbp en ligt daarmee ver onder de door de Raad aanbevolen 1¾% van het bbp. De grootste risico's voor de begrotingsprognoses houden verband met de lager dan verwachte groei als gevolg van een aanhoudend hoge inflatie, waardoor de particuliere consumptie wordt afgeremd, en een mogelijke verslechtering van het internationale klimaat die ten koste zou kunnen gaan van de handel en de investeringen. Het convergentieprogramma bevat geen middellangetermijndoelstelling voor de begroting zoals in het stabiliteits- en groeipact wordt voorgeschreven. De regering heeft haar budgettaire consolidatiestrategie voortgezet, maar als gevolg van de hoger dan verwachte uitgaven door de werking van de automatische stabilisatoren en tegenvallende belastinginkomsten, is het tekort hoger dan was voorzien. Verder zijn de consolidatiemaatregelen die tot dusverre zijn genomen ontoereikend om de voor de correctie van het buitensporige tekort noodzakelijke begrotingsinspanning te realiseren. Bovendien zijn de mogelijkheden om de inkomsten te verhogen door structurele hervorming, waarbij bijvoorbeeld de efficiëntie van het belastingstelsel wordt verbeterd door de tariefstructuur van de btw te herzien, relatief onderbenut gebleven. De overheidsschuld als percentage van het bbp is gestegen van 56,1% in 2008-2009 tot 90,7% in 2012-2013. Volgens het programma zal de schuldquote in 2015-2016 en 2016-2017 stijgen tot 100,8%, om vervolgens in 2017-2018 weer af te nemen tot 99,4%.
De schuldafbouw van de huishoudens heeft zich in 2012 voortgezet, maar de schuldenlast van de Britse huishoudens ligt met 96% van het bbp nog altijd ruim boven het gemiddelde in de eurozone, en de schuldafbouw zal wellicht stilvallen zodra de economie aantrekt en de transacties op de huizenmarkt naar een normaler peil terugkeren. De huizenprijzen blijven hoog en volatiel als gevolg van de woningschaarste. Door de combinatie van hoge huizenprijzen en het wijdverbreide gebruik van hypotheekleningen met variabele rente zijn huishoudens bijzonder gevoelig voor renteschommelingen evenals voor een stijging van de werkloosheid. De overheid heeft maatregelen genomen om de wetgeving op het gebied van ruimtelijke ordening te hervormen, maar de woningbouw bevindt zich nog steeds op een laag peil en de regels op het gebied van ruimtelijke ordening, zoals de beperkingen ten aanzien van de 'groene gordel' (green belt), blijven een belangrijke rem vormen op de uitbreiding van het woningaanbod. Overheidsmaatregelen die de vraag naar woningen sterker stimuleren dan het aanbod, zoals de onlangs aangekondigde 'Help to Buy'-regeling, zouden deze situatie kunnen verergeren door de huizenprijzen en de schuldenlast van de huishoudens nog verder op te drijven. Het Britse stelsel van onroerendgoedbelasting combineert een degressieve periodieke belasting (Council Tax) met een progressieve belasting op vastgoedtransacties (Stamp Duty Land Tax). Het lijkt waarschijnlijk dat hoge huizenprijzen, krappe financiële middelen en verantwoordelijker leningvoorwaarden veel huishoudens met middeninkomens ervan zullen blijven weerhouden een eigen woning te kopen. Daarom zou particuliere woninghuur op lange termijn een aantrekkelijker en rendabeler alternatief kunnen vormen voor eigenwoningbezit.
Het VK kampt zowel met werkloosheid als met onvolledige werkgelegenheid, met name onder jongeren. De werkloosheid bedroeg begin 2013 7,8% en zal naar verwachting in 2013 en 2014 vrijwel ongewijzigd blijven. De jeugdwerkloosheid ligt met 20,7% veel hoger; deze is sinds 2007, toen zij 14,3% bedroeg, gestaag toegenomen. De werkloosheid onder jongeren die geen onderwijs of opleiding volgen en geen baan hebben, bedraagt 14,0%. De werkgelegenheid in de particuliere sector is in het afgelopen jaar, ondanks de trage groei, sterk toegenomen maar de productiviteit en de lonen zijn nauwelijks gestegen. Ook kampt het VK met een overaanbod van laagopgeleide werknemers bij een afnemende vraag naar deze arbeidskrachten. Tegelijkertijd heeft het VK een tekort aan werknemers met hoogwaardige beroepskwalificaties en technische vaardigheden, wat een gebrek aan extern concurrentievermogen in de hand werkt. Hoewel in de afgelopen jaren enige vooruitgang is geboekt, beschikt nog steeds een aanzienlijk percentage jongeren niet over de vaardigheden en kwalificaties die zij nodig hebben om met succes te kunnen concurreren op de arbeidsmarkt. De werkloosheid onder laagopgeleide jongeren van 15-25 jaar bedraagt 37,2% en ligt daarmee ruim boven het EU-gemiddelde. Bij het bestaande beroepsonderwijs en beroepsopleidingen ligt de nadruk teveel op basisvaardigheden en vaardigheden van niveau 2, terwijl de economie steeds hogere kwalificaties vereist. Hoewel er maatregelen zijn genomen om de kwaliteit van de programma's voor het leerlingwezen te verbeteren, zijn verdere inspanningen nodig. Met name het kwalificatiesysteem is nog zeer ingewikkeld, wat een negatieve invloed kan hebben op de betrokkenheid van bedrijven bij programma's voor het leerlingwezen. Het VK zou op basis van het bestaande Jongerencontract een jongerengarantie in het leven kunnen roepen om het probleem van de jeugdwerkloosheid en van jongeren die geen onderwijs of opleiding volgen en geen baan hebben, aan te pakken.
Zwakke werkprikkels vormen een hardnekkig probleem in het VK. De autoriteiten zijn voornemens dit probleem te bestrijden door de invoering van het universele krediet, waarmee personen een groter deel van hun uitkering mogen behouden wanneer zij aan het werk gaan. Hoewel het universele krediet een positieve impact kan hebben op de werkgelegenheid, zal veel afhangen van een doeltreffende tenuitvoerlegging en ondersteunende diensten, zoals de wisselwerking met andere uitkeringen. Daarnaast zullen veel uitkeringen en belastingvoordelen voor personen in de beroepsactieve leeftijd worden verhoogd; deze verhoging geldt tot 2016 en bedraagt, met 1% per jaar, minder dan de verwachte inflatie. Verder werden in april 2013 nog een reeks andere hervormingen van sociale voorzieningen doorgevoerd. Er bestaat een risico op een toename van de armoede, ook onder kinderen in het geval van gezinnen waarvan de leden geen werk kunnen vinden. Daarentegen zijn de universele en de vermogensafhankelijke pensioenuitkeringen qua reikwijdte, niveau en opwaartse aanpassing nauwelijks aan bezuinigingen onderworpen. De eerste resultaten van het werkprogramma duiden erop dat er ruimte is voor verbetering, zowel wat de uitvoering als wat de resultaten betreft. Verder blijft het voor het VK een moeilijke opgave om de arbeidsparticipatie van ouders te verhogen en de toegang tot hoogwaardige, betaalbare kinderopvang te verbeteren. Met 17,3% is het percentage kinderen dat in een werkloos gezin opgroeit het op één na hoogste in de EU. Momenteel behoren de kosten voor kinderopvang in het VK tot de hoogste in de EU, wat met name een probleem vormt voor de minstverdienende partner van tweeverdieners en voor alleenstaande ouders. In 2010 maakte slechts 4% van de kinderen onder de drie jaar op voltijdse basis gebruik van officiële kinderopvang, ruim onder het EU-gemiddelde van 14%.
Hoewel het schuldniveau van het Britse bedrijfsleven reeds hoog is, ondervinden sommige bedrijven toch moeilijkheden bij het aantrekken van krediet, en blijft het investeringspeil bijzonder laag. Door een ongekende daling van de bedrijfsinvesteringen na 2007 liepen de bruto-investeringen in vaste activa in 2012 met 14,2% van het bbp terug. Dit is het op twee na laagste niveau in de EU. Het VK kampt met een laag niveau van bedrijfsinvesteringen in O&O, dat gedaald is van 1,17% van het bbp in 2001 tot 1,09% van het bbp in 2011. De bedrijfsinvesteringen zijn licht toegenomen, met een jaarlijkse stijging van 4,9% in 2012, maar het niveau blijft laag. De behoefte aan financiering van het bedrijfsleven was in 2012 negatief. Terwijl grote ondernemingen met een sterke balanspositie tegen historisch lage kosten kunnen lenen, hebben veel andere bedrijven, en met name kmo's, nauwelijks toegang tot krediet. Deze situatie wordt nog verergerd door het gebrek aan concurrentie in de bancaire sector. Een behoorlijke tenuitvoerlegging van de aanbevelingen van het Comité financieel beleid inzake de prudente berekening van de kapitaalvereisten voor banken en het aanpakken van de vastgestelde kapitaaltekorten zonder de kredietverstrekking aan de economie te belemmeren, zou tot de versterking van de financiële stabiliteit van het Britse bankwezen moeten bijdragen.
Het VK staat voor de opgave zijn energie- en transportinfrastructuur te vernieuwen en te moderniseren. Het land moet voor 2020 omvangrijke investeringen doen in nieuwe stroomproductiecapaciteit, omdat oude installaties die worden stilgelegd, moeten worden vervangen en de verplichtingen inzake het gebruik van hernieuwbare energiebronnen moeten worden nagekomen en strengere normen inzake CO2-uitstoot in acht moeten worden genomen. Met een aandeel van 3,8% van hernieuwbare energie in het finale energieverbruik staat het VK op de 25ste plaats van 27 lidstaten (EU-gemiddelde 13%). Er zal zekerheid op het gebied van de regelgeving nodig zijn om adequate en tijdige investeringen te bevorderen. De vervoersector in het Verenigd Koninkrijk heeft te kampen met tekorten in de capaciteit en de kwaliteit van zijn netwerken, wat een structureel probleem voor de economie vormt, met name voor de productie, de distributie en de export van goederen. Er is momenteel een aanzienlijke kloof tussen de toegewezen middelen, zowel uit openbare als uit particuliere bron, en de totale behoefte aan investeringen in de vervoersector, die de regering tracht te overbruggen door de openbare uitgaven prioritair op infrastructuur te richten en meer particuliere investeringen aan te trekken. De kosten per eenheid voor de aanleg en het onderhoud van vervoersinfrastructuur blijven in het VK eveneens hoog.
In de context van het Europees semester heeft de Commissie een alomvattende analyse van het economische beleid van het Verenigd Koninkrijk verricht. Zij heeft het convergentieprogramma en het nationale hervormingsprogramma doorgelicht, en een diepgaande evaluatie gepresenteerd. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar budgettair en sociaaleconomisch beleid in het Verenigd Koninkrijk, maar is zij ook nagegaan of de EU-regels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak om het algemeen economisch bestuur van de Europese Unie te versterken door middel van een EU-inbreng in toekomstige nationale besluiten. Onderstaande aanbevelingen 1 tot en met 6 bevatten haar aanbevelingen in het kader van het Europees semester.
In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het convergentieprogramma van het Verenigd Koninkrijk onderzocht. Zijn advies10 is met name in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven.
In het licht van de resultaten van de diepgaande evaluatie van de Commissie heeft de Raad het nationale hervormingsprogramma en het convergentieprogramma van het Verenigd Koninkrijk onderzocht. Zijn aanbevelingen op grond van artikel 6 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 worden met name in de onderstaande aanbevelingen 2, 3, 5 en 6 weergegeven,
1. Een versterkte begrotingsstrategie ten uitvoer te leggen, ondersteund door voldoende gespecificeerde maatregelen, in het jaar 2013-2014 en daarna. Een duurzame correctie van het buitensporige tekort te realiseren tegen 2014-2015, de in de aanbevelingen van de Raad in het kader van de BTP genoemde begrotingsaanpassing te verwezenlijken en de hoge overheidsschuldquote op een aanhoudend neerwaarts pad te brengen. Een duurzame correctie van de budgettaire onevenwichtigheden vereist een geloofwaardige implementatie van ambitieuze structurele hervormingen die het aanpassingsvermogen versterken en de potentiële groei een forse impuls geven. Een gedifferentieerd, groeivriendelijk beleid van begrotingsconsolidatie te voeren, onder meer door prioriteit te verlenen aan tijdige kapitaaluitgaven met een hoog economisch rendement, door een evenwichtige samenstelling van consolidatiemaatregelen en het bevorderen van houdbare overheidsfinanciën op middellange en lange termijn. Een ruimer gebruik te maken van het normale btw-tarief om de inkomsten te verhogen.
2. Verdere stappen te nemen om het huizenaanbod te vergroten, zoals de verdere liberalisering van de wetgeving inzake ruimtelijke ordening en een efficiënt beheer van het stelsel terzake. Erop toe te zien dat het woningbeleid, met inbegrip van de Help-to-Buyregeling, niet aanmoedigt tot het afsluiten van te hoge hypotheken en tot hogere huizenprijzen leidt. Hervormingen van de grond- en onroerendgoedbelasting door te voeren en snelle woningbouw te bevorderen. Stappen te nemen om het wetgevingskader van de huurmarkten te verbeteren, met name door langere huurperioden aantrekkelijker te maken voor zowel huurders als eigenaren.
3. Het Jongerencontract verder uit te bouwen en de maatregelen ter bestrijding van de jeugdwerkloosheid uit te breiden, bijvoorbeeld via een jongerengarantie. De kwaliteit van het leerlingwezen te verbeteren en de duur ervan te verlengen, het stelsel van beroepskwalificaties te vereenvoudigen en de betrokkenheid van werkgevers te vergroten, met name wat het aanbod van hogere en gemiddelde technische vaardigheden betreft. Het aantal jongeren van 18-24 jaar die slechts over zeer beperkte vaardigheden beschikken, terug te dringen, onder meer door het stageprogramma daadwerkelijk ten uitvoer te leggen.
4. Grotere inspanningen te verrichten om huishoudens met lage inkomens te steunen en kinderarmoede terug te dringen door ervoor te zorgen dat het universeel krediet en andere hervormingen van de sociale voorzieningen een rechtvaardig belasting- en uitkeringsstelsel opleveren met duidelijker werkprikkels en ondersteunende diensten. De tenuitvoerlegging te bespoedigen van de geplande maatregelen om de kosten van kinderopvang terug te dringen, en de kwaliteit en beschikbaarheid ervan te verbeteren.
5. Verdere stappen te nemen om de beschikbaarheid van bancaire en niet-bancaire financiering aan het bedrijfsleven te verbeteren, en ervoor te zorgen dat de maatregelen vooral gericht zijn op levensvatbare ondernemingen, met name kmo's. De toegangsdrempels van de bancaire sector te verlagen, de omschakelingskosten te beperken en het ontstaan van concurrerende banken te bevorderen door de afstoting van bankactiva. De aanbevelingen van het Comité financieel beleid inzake een voorzichtige waardering van kapitaalvereisten voor banken en de aanpak van vastgestelde kapitaaltekorten daadwerkelijk ten uitvoer te leggen.
6. Maatregelen te nemen om een snelle uitbreiding van de investeringen in netwerkinfrastructuur tot stand te brengen, met name door in te zetten op doeltreffender en degelijker planning- en besluitvormingsprocedures. Een stabiel regelgevingskader te bieden voor investeringen in nieuwe energiecapaciteit, met inbegrip van hernieuwbare energiebronnen. De capaciteit en de kwaliteit van de transportnetwerken van het Verenigd Koninkrijk te verbeteren door grotere voorspelbaarheid en zekerheid te bieden inzake de planning en financiering ervan, en door de meest effectieve mix van openbare en particuliere financieringsbronnen te benutten.
Gedaan te Brussel,
Voor de Raad
De voorzitter
1PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.
2PB L 306 van 23.11.2011, blz. 25.
3COM (2013) 378 final.
4P7_TA(2013)0052 en P7_TA(2013)0053.
5Besluit 2012/238/EU van de Raad van 26 april 2012.
6COM(2012) 750 final.
7COM(2012) 751 final.
8SWD(2013) 125 final.
9Met 2009-2010 wordt het financiële jaar bedoeld dat loopt van 1 april tot en met 31 maart.
10Overeenkomstig artikel 9, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97.
NL NL