Toelichting bij COM(2013)410 - Implementatie van het gemeenschappelijk Europees luchtruim (recast) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)410 - Implementatie van het gemeenschappelijk Europees luchtruim (recast). |
|---|---|
| bron | COM(2013)410   |
| datum | 11-06-2013 |
Het gemeenschappelijk Europees luchtruim (Single European Sky, SES) heeft tot doel het Europees luchtruim op efficiëntere wijze te organiseren en te beheren door een hervorming van de sector van de luchtverkeersleidingsdiensten. Er zijn twee uitgebreide wetgevingspakketten met betrekking tot het gemeenschappelijk Europees luchtruim opgesteld - SES I en SES II, bestaande uit vier verordeningen[1] - en meer dan 20 uitvoeringsbepalingen en besluiten van de Commissie[2]. Het kader dat gevormd wordt door de vier SES-verordeningen hangt nauw samen met de ontwikkelingen van de Europese wetgeving inzake de veiligheid van de luchtvaart[3]. Deze laatste omvat een aantal taken die zijn toevertrouwd aan het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (het EASA)[4] en een grootschalig project voor de modernisering van de apparatuur en systemen voor luchtverkeersleidingsdiensten, SESAR genaamd[5]. De bestaande regels vallen uiteen in vijf onderling gerelateerde pijlers: prestaties, veiligheid, technologie, de menselijke factor en luchthavens.
De ervaring die sinds 2004 met SES I en sinds 2009 met SES II is opgedaan, heeft aangetoond dat het SES op geldige uitgangspunten is gebaseerd en in de goede richting evolueert. Dit is dan ook voldoende reden om het SES verder ten uitvoer te leggen. Deze tenuitvoerlegging heeft echter aanzienlijke vertraging opgelopen, met name wat de verwezenlijking van de prestatiedoelen en de totstandbrenging van de basiselementen betreft (zoals de functionele luchtruimblokken of de nationale toezichthoudende instanties).
In 2009, toen het SES II-pakket werd vastgesteld, heeft de wetgever besloten dat SES II in twee fasen zou worden uitgevoerd. De Commissie werd verzocht de SES-regelgeving en de EASA-regelgeving op elkaar af te stemmen zodra de eerste reeks EASA-uitvoeringsmaatregelen beschikbaar was en de eerste ervaring was opgedaan met audits van luchtvaartnavigatiediensten[6]. Dit betekent dat toen reeds een herschikking van het wetgevingspakket was gepland, met als hoofddoel de grens tussen de wetgevingskaders van het EASA en het SES te vereenvoudigen en te verduidelijken.
De herschikking is ook een gelegenheid om de effectiviteit van de bestaande wettelijke bepalingen te beoordelen in het licht van de achterstand die is opgelopen bij de tenuitvoerlegging van het SES-initiatief. Deze herziening van het SES-wetgevingskader, afgekort als SES2+, heeft tot doel de hervorming van de luchtvaartnavigatiediensten sneller ten uitvoer te leggen, zonder af te wijken van de oorspronkelijke doelstellingen en beginselen. Ze maakt ook deel uit van het initiatief "Akte voor de interne markt II[7]" en heeft tot doel de algemene concurrentiekracht en groei van de EU-economie te verbeteren, en niet alleen die van het systeem voor luchtverkeersbeheer.
Het doel van het pakket SES2+ is verbetering te brengen in het toezicht op de regels, de prestatieregeling, de klantgerichtheid van de dienstverleners en de prestaties in het algemeen.
Bovendien zal dit pakket de wetgeving vereenvoudigen door bepaalde overlappingen in het huidige kader weg te werken. Er is bezorgdheid gerezen over diverse overlappende gebieden in het SES-kader. Bovendien moet ook de rol van de verschillende actoren op EU-niveau worden verduidelijkt. Het creëren van overeenstemming tussen de vier SES-verordeningen en de EASA-basisverordening[8] is een zuiver technische aanpassing die al in de wetgeving was voorzien. Door de mate waarin de verordeningen elkaar overlappen, is een herschikking van de resterende delen van de vier SES-verordeningen tot één een logisch gevolg van deze aanpassing.
Het eerste probleem dat in SES2+ wordt aangepakt, is het gebrek aan efficiëntie bij het verlenen van luchtvaartnavigatiediensten. Zowel wat kosten, vluchtefficiëntie als capaciteit betreft, worden de luchtvaartnavigatiediensten nog steeds relatief inefficiënt verleend. Dit blijkt duidelijk uit een vergelijking met de Verenigde Staten. Beide luchtruimen zijn ongeveer even groot, maar in de VS wordt het en-routeverkeer geleid door één dienstverlener, tegenover 38 in Europa. De dienstverlener in de VS verstrekt luchtverkeersleiding aan 70 % meer vluchten met 38 % minder personeel. De grondredenen voor dit verschil in productiviteit zijn de tekortkomingen in de opzet en handhaving van de prestatieregeling in Europa, de ineffectiviteit van de toezichthoudende instanties en het buitensporig hoge aandeel ondersteunend personeel bij de dienstverleners.
Het tweede probleemgebied dat wordt aangepakt, is het gefragmenteerde ATM-systeem. Het Europese ATM-systeem bestaat uit 27 nationale instanties die toezicht houden op in totaal meer dan honderd verleners van luchtvaartnavigatiediensten, met alle verschillen in systemen, regels en procedures vandien. Dit grote aantal dienstverleners in Europa, die elk hun eigen systemen aankopen, meestal hun eigen personeel opleiden, hun eigen werkingsprocedures opstellen en alleen diensten mogen verlenen in een klein gedeelte van het luchtruim (boven hun eigen territorium), veroorzaakt veel extra kosten. Om deze versnippering weg te werken, is in het kader van het SES voorgesteld functionele luchtruimblokken (FAB's) op te richten en een gecentraliseerde netwerkbeheerder aan te stellen om bepaalde diensten op netwerkniveau te beheren. De FAB's zijn echter nog niet prestatiegericht en de netwerkbeheerder is nog te zwak.
Algemene doelstelling:
De concurrentiekracht van het Europees luchtvervoerssysteem versterken in vergelijking met andere vergelijkbare regio's, en met name het gemeenschappelijk Europees luchtruim verder uitbouwen.
Specifieke doelstellingen:
· De efficiëntie van de luchtverkeersdiensten verbeteren.
· De capaciteit van het luchtverkeersbeheer beter benutten.
Operationele doelstellingen:
· Ervoor zorgen dat de verlening van luchtvaartnavigatiediensten wordt gebaseerd op marktbeginselen en de klanten waar voor hun geld krijgen.
· De rol van de nationale toezichthoudende instanties versterken.
· De vaststelling van doelstellingen en de prestatieregeling versterken (inclusief de versterking van het prestatiebeoordelingsorgaan/de prestatiebeoordelingseenheid.
· De functionele luchtruimblokken strategisch heroriënteren.
· Het beheer en het operationele werkgebied van de netwerkbeheerder versterken.
Inhoudsopgave
- Resultaten van de raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling
- Juridische aspecten van het voorstel
- Facultatieve elementen
- Welke problemen worden aangepakt?
- 3.1. Herschikking (doorheen de hele verordening)
- 3.2. Nationale instanties (artikelen 3, 4 en 5 en artikel 2, definitie 36)
- 3.3. Prestaties en heffingenstelsels (artikelen 11, 12, 13 en 14)
- 3.4. Functionele luchtruimblokken (artikel 16)
- 3.5. Ondersteunende diensten (artikel 10 en artikel 2, definitie 37)
- 3.6. Netwerkbeheer(artikel 17 en artikel 2, definities 7, 9 en 10)
- 3.7. De betrokkenheid van de luchtruimgebruikers (artikel 19)
EN
Tussen september en december 2012 is een openbare raadpleging georganiseerd op de website van het dg MOVE. Voorts zijn twee evenementen op hoog niveau – een conferentie in Limassol en een hoorzitting in Brussel—georganiseerd en hebben talrijke bilaterale vergaderingen met alle betrokken belanghebbenden plaatsgevonden om de voorbereiding van dit initiatief te ondersteunen.
Het dg MOVE heeft een effectbeoordeling opgesteld om de wetgevingsvoorstellen ter verbetering van de efficiëntie, veiligheid en concurrentiekracht van het gemeenschappelijk Europees luchtruim te ondersteunen. In het kader van het pakket wordt voorgesteld de vier SES-verordeningen (549-552/2004), zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1070/2009, en de EASA-basisverordening (216/2008), zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1108/2009, te herzien[9]. Dit initiatief staat op de agenda met planningsnummer (EU) nr. 2014/MOVE/001. Het stappenplan voor de effectbeoordeling is eveneens gepubliceerd op de website van de Commissie[10].
De vier SES-verordeningen zijn samengevoegd tot één verordening. Hiervoor waren een aantal wijzigingen nodig doorheen de hele verordeningen. De nieuwe verordening is ingedeeld in vijf hoofdstukken, op basis van de betrokken actoren:
- Hoofdstuk I: Algemene bepalingen
- Hoofdstuk II: Nationale instanties
- Hoofdstuk III: Dienstverlening
- Hoofdstuk IV: Luchtruim
- Hoofdstuk V: Slotbepalingen
Bepaalde overlappingen met de bestaande Verordening (EG) nr. 216/2008 zijn geschrapt uit de SES-verordeningen en sommige kleine details uit deze geschrapte delen zijn verwerkt in Verordening (EG) nr. 216/2008, om de continuïteit van de aanpak te benadrukken. Op enkele details met betrekking tot aangemelde instanties (bijlage I) na, is Verordening (EG) nr. 552/2004 volledig geschrapt. Deze details zijn verwerkt in de bijlage over gekwalificeerde entiteiten, samen met enkele algemene beschrijvende alinea's uit bijlage II, die ook voorkomen in bijlage Vb bij Verordening (EG) nr. 216/2008, teneinde de behoefte aan continuïteit van het bestaande beleid te benadrukken.
Om weer te geven dat de Commissie zich moet toeleggen op economische regelgeving, met name de prestatieregeling en SESAR, en EASA (voortaan EEA, overeenkomstig de overeenkomst inzake de standaardisering van de agentschappen) het proces moet ondersteunen door de opstelling van alle technische regels te coördineren, is een nieuw artikel 28 toegevoegd om aan te geven op welke wijze de samenhang tussen het SESAR-beleid en de nieuwe technische regels kan worden gegarandeerd.
Ten slotte zijn de nieuwe regels inzake uitvoeringshandelingen en gedelegeerde handelingen, die voortvloeien uit het Verdrag van Lissabon, in de hele verordening verwerkt.
De versterking van de nationale instanties, zowel wat hun onafhankelijkheid als wat hun deskundigheid en middelen betreft, is als een van de belangrijkste actiepunten uit de effectbeoordeling gekomen. Daarom is in artikel 3 beschreven in welke mate de instanties onafhankelijk moeten zijn van de dienstverleners waarop ze toezicht moeten houden. Omdat in sommige lidstaten een administratieve reorganisatie nodig is, wordt voorzien in een overgangsperiode tot 2020. Voorts zijn explicietere eisen vastgesteld inzake de vaardigheden en onafhankelijkheid van het personeel en inzake de onafhankelijke financiering van de instanties via de regeling voor routeheffingen (artikel 14).
Om de deskundigheid van de instanties te verbeteren, voorziet artikel 5 in een netwerk van nationale instanties en in de mogelijkheid om een pool van deskundigen te vormen, zodat lidstaten profijt kunnen trekken van deskundigen uit andere lidstaten.
Ten slotte is een definitie van de term nationale toezichthoudende instantie toegevoegd, om te verduidelijken dat de in Verordening (EG) nr. 216/2008 vermelde bevoegde instanties met het oog op de toepassing van de onderhavige verordening worden beschouwd als de nationale toezichthoudende instanties, teneinde te voorkomen dat een tweede laag administratie nodig is.
Artikel 11 (prestatieregeling) is gewijzigd om de vaststelling van doelstellingen te rationaliseren en om het mogelijk te maken de doelstellingen op lokaal niveau vast te stellen. Hierdoor kunnen de doelstellingen beter worden onderbouwd en gericht.
Om deze mogelijkheden te ondersteunen, zijn ook kleine wijzigingen aangebracht in de artikelen 12 en 13 inzake heffingen. De tekst is ook geactualiseerd zodat de bepaling inzake de financiering van de taken van de instanties ook betrekking heeft op het feit dat de uitvoering van sommige van deze taken krachtens Verordening (EG) nr. 1108/2009 aan het EASA is toevertrouwd.
Dit artikel was al gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1070/2009 om de functionele luchtruimblokken meer prestatiegericht te maken. Dit proces wordt voortgezet in deze herziening. De FAB's mogen niet als statische luchtruimblokken worden beschouwd, maar als sectorgeleide initiatieven om de algemene dienstverlening te verbeteren. Om dat mogelijk te maken moet de sector meer flexibiliteit krijgen bij de ontwikkeling van de FAB's en zelfs de mogelijk krijgen om verschillende types FAB's te ontwerpen, al naargelang waar zij de meeste synergieën denken te vinden. De focus van dit artikel ligt nu dus meer op flexibele 'sectoriële partnerschappen'. Het succes hiervan zal worden gemeten aan de hand van de bereikte verbeteringen van de prestaties.
Uit analyse is gebleken dat de diensten die worden verleend ter ondersteuning van de kernluchtverkeersdiensten het grootste verbeteringspotentieel bieden. Aangezien deze diensten door hun aard ook onder marktvoorwaarden kunnen worden verleend, is het voormalige artikel 9 van Verordening (EG) nr. 550/2004 geschrapt en vervangen door een artikel over de verlening van ondersteunende diensten volgens de normale regels voor openbare aanbestedingen. De kernluchtverkeersdiensten, die als natuurlijke monopolies worden beschouwd, moeten nog steeds worden aangewezen, maar de ondersteunende diensten mogen zich vrij ontwikkelen en daarbij ook de deskundigheid van andere sectoren volledig benutten. Om te garanderen dat cruciale beveilings- en economische belangen niet in gevaar komen, is een vrijwaringsbepaling in de nieuwe verordening opgenomen, gebaseerd op het model van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1008/2008. Er is een overgangsperiode tot 2020 vastgesteld.
In artikel 2, lid 37, is ten slotte een definitie van ondersteunende diensten opgenomen, om duidelijk te maken op welke diensten deze bepaling betrekking heeft.
Artikel 17 (netwerkbeheer) is geactualiseerd op twee manieren. Ten eerste is het oorspronkelijke artikel, dat onsamenhangend was, herschikt: alle netwerkdiensten die de netwerkbeheerder verleent, zijn opgesomd in lid 2, en alle elementen die betrekking hebben op technische uitvoeringsregels inzake het beheer van luchtverkeersstromen – en dus niet op de netwerkbeheerder zelf – zijn verplaatst naar bijlage Vb van Verordening (EG) nr. 216/2008, dat reeds de relevante regels inzake luchtverkeersstromen bevatte. In verband daarmee is een verwijzing naar het luchtvaartinlichtingenportaal toegevoegd aan lid 2, omdat deze dienst al in zekere mate geïntegreerd is in de netwerkbeheerder, maar niet uitdrukkelijk is vermeld in de verordening.
Ten tweede is de formulering van het artikel in overeenstemming gebracht met die van Verordening (EG) nr.1108/2009: 'functies' worden nu 'diensten' genoemd en de netwerkbeheerder wordt op dezelfde wijze behandeld als andere dienstverleners voor wat certificerings-, toezichts- en veiligheidseisen betreft. De formulering van de relevante definities is dienovereenkomstig aangepast.
Ten slotte is in artikel 17 een bepaling opgenomen met betrekking tot de verdere ontwikkeling van de netwerkbeheerder in de richting van een sectorieel partnerschap tegen 2020.
De klantgerichtheid van de verleners van luchtvaartnavigatiediensten was volgens de effectbeoordeling een van de punten die in aanmerking komen voor verbetering. Er is een nieuw artikel 19 opgesteld om te garanderen dat de luchtruimgebruikers worden geraadpleegd en worden betrokken bij de vaststelling van investeringsplannen.
Er is een afzonderlijke en kortere toelichting bij de voorgestelde wijzigingen van de EASA-basisverordening (Verordening (EG) nr. 216/2008) opgesteld.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting aangezien alle functies die erin aan bod komen al bestaan.
ê 549/2004 (aangepast)