Toelichting bij COM(2013)516 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)516 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen. |
|---|---|
| bron | COM(2013)516   |
| datum | 11-07-2013 |
De verordening betreffende de overbrenging van afvalstoffen (Verordening (EG) nr. 1013/2006[1], Waste Shipment Regulation, WSR) stelt ter bescherming van het milieu voorschriften vast voor het vervoer van afvalstoffen binnen de EU en tussen de EU en derde landen. De WSR bevat strengere voorschriften voor gevaarlijke afvalstoffen dan voor ongevaarlijke afvalstoffen.
Alle uitvoer van gevaarlijke afvalstoffen naar landen buiten de OESO en alle uitvoer van voor verwijdering bestemde afvalstoffen naar landen buiten de EU/EVA zijn verboden (de artikelen 34 en 36 van de WSR). Het verbod op de uitvoer van gevaarlijke afvalstoffen naar landen buiten de OESO voert het uitvoerverbod van het VN-Verdrag van Bazel uit 1995 uit. Ongevaarlijke afvalstoffen mogen voor nuttige toepassingen naar landen buiten de OESO worden uitgevoerd op voorwaarde dat die afvalstoffen op milieuhygiënisch verantwoorde wijze worden behandeld, dat wil zeggen op een wijze die grotendeels beantwoordt aan de voorschriften die in de EU van toepassing zijn[2].
Binnen de EU geldt voor alle transporten van voor nuttige toepassingen bestemde afvalstoffen het beginsel van vrij verkeer[3]. Voor ongevaarlijke afvalstoffen zijn dergelijke transporten niet onderworpen aan een voorafgaande kennisgeving en hoeven ze uitsluitend te voldoen aan algemene bepalingen inzake informatieverstrekking (titels II-IV van de WSR). Transporten van voor nuttige toepassing bestemd gevaarlijk afval en transporten van voor verwijdering bestemde afvalstoffen zijn onderworpen aan voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming. Met betrekking tot transporten van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen mogen de bevoegde autoriteiten zich echter alleen tegen een transport verzetten op basis van de in de WSR vermelde milieugronden (artikel 12).
Er zijn specifieke bepalingen vastgesteld met betrekking tot de verplichting afvaltransporten terug te nemen die illegaal zijn of die niet zoals gepland kunnen worden voltooid (de artikelen 22 tot en met 25 van de WSR).
Artikel 50 van de WSR bevat een algemene bepaling inzake handhaving. Op grond van die bepaling moeten de lidstaten voorzien in controles van inrichtingen en ondernemingen overeenkomstig de controlevoorschriften van Richtlijn 2008/98/EG (kaderrichtlijn afvalstoffen) en mogen zij transporten controleren op de weg, in havens, enz. of in een later stadium wanneer de afvalstoffen al bij een inrichting voor nuttige toepassing of verwijdering zijn aangekomen. Hoe de controles worden uitgevoerd wordt aan de lidstaten zelf overgelaten. De WSR bevat geen specifieke bepalingen over de wijze waarop de controles moeten worden uitgevoerd. Artikel 50 bepaalt alleen dat 'de controles op de overbrengingen controle van de documenten, bevestiging van de aard van de afvalstoffen en, indien daar aanleiding voor is, fysieke controle van de afvalstoffen behelzen.'
Als gevolg van deze algemene formulering van de controlevoorschriften in de WSR bestaan er grote verschillen tussen de lidstaten. Sommige lidstaten hebben solide en goed functionerende controlesystemen ontwikkeld waarbij afvaltransporten in havens of op sites van afvalproducenten en -inzamelaars worden gecontroleerd. Andere lidstaten hebben echter aanzienlijke problemen bij de handhaving van de voorschriften en moeten het zonder adequate structuren en middelen stellen om de afvalstromen te beheersen en controles uit te voeren. Deze situatie leidt tot 'port hopping': exporteurs van illegale afvalstoffen verzenden hun afvalstoffen via lidstaten met de minste controles. Als een lidstaat nauwlettender op de handhaving van de voorschriften toeziet, voeren de illegale exporteurs hun afvalstoffen via een andere lidstaat uit. Voor een doeltreffende preventie van illegale afvaltransporten is het bijgevolg noodzakelijk dat in alle lidstaten adequate controles worden uitgevoerd.
De meest problematische illegale afvaltransporten zijn transporten van gevaarlijke afvalstoffen en afvalstoffen die illegaal worden gedumpt of ondermaats worden behandeld.De dumping of ontoereikende behandeling van afvalstoffen heeft vaak ernstige gevolgen voor het milieu en de gezondheid van de bevolking rond het opslaggebied. Lekkend afval verontreinigt ook de bodem en het water en leidt tot luchtverontreiniging (door de uitstoot van bijvoorbeeld zware metalen en persistente organische verontreinigende stoffen). Als de recyclingnormen en de recyclingcapaciteit in de landen van bestemming ontoereikend zijn, worden potentiële milieu- en gezondheidsrisico’s eenvoudigweg naar andere delen van de wereld uitgevoerd, wat bovendien bijdraagt aan de opwarming van de aarde en de aantasting van de ozonlaag.
Dit wetgevingsvoorstel zal de controles door de lidstaten ondersteunen en sturen. Doel is de bovenvermelde problematische en uiterst risicovolle afvalstromen aan te pakken. De lidstaten moeten risicobeoordelingen van specifieke afvalstromen en bronnen van illegaal transport uitvoeren waarbij rekening wordt gehouden met geheime informatie, zoals politieonderzoeken en analysen van criminele activiteiten. Elk jaar moeten op basis van deze risicobeoordelingen controleprioriteiten worden vastgesteld en in de jaarlijkse controleplannen worden bekendgemaakt. Deze plannen moeten openbaar worden gemaakt. De controleurs moeten rekening houden met de controleplannen en informatie eisen van verdachte exporteurs van illegaal afval overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van het voorstel.
Illegale afvaltransporten vormen een ernstig en vaak voorkomend probleem. De uitvoerverboden uit hoofde van de WSR voor gevaarlijk afval en voor voor verwijdering bestemd afval worden vaak omzeild. Gevaarlijke afvalstoffen worden vaak als tweedehands goederen bestempeld en afvalstoffen voor verwijdering als afvalstoffen voor nuttige toepassingen. Dit blijkt ook uit de gezamenlijke controles die door het 'network for the implementation and enforcement of environmental law, trans-frontier shipments of waste-cluster' (IMPEL-tfs) zijn uitgevoerd en door de Commissie zijn ondersteund: de WSR wordt heel vaak niet nageleefd doordat afvalstoffen illegaal worden vervoerd. 22 lidstaten hebben tijdens de gezamenlijke controles van oktober 2008 tot november 2010 afvaltransporten over de weg en in havens gecontroleerd (meer dan 20 000 vervoerscontroles en meer dan honderd bedrijfscontroles) en hierover verslag uitgebracht[4]. Gezien het totale aantal geïnspecteerde afvaltransporten vanuit en binnen de EU gedurende de periode (3 454) en het aantal inbreuken (863) wordt het aantal transporten waarbij de voorschriften niet worden nageleefd, op 25 % geraamd.
In 2011 werd in een studie de tonnage van de illegale transporten berekend als percentage van de totale hoeveelheid afvaltransporten binnen en uit de EU[5]. De auteurs van de studie kwamen tot de slotsom dat als slechts 1 % van alle afvaltransporten illegaal zouden zijn, de totale tonnage van de illegale afvaltransporten 2,8 miljoen ton per jaar zou belopen.
Illegale afvaltransporten uit de EU zijn vaak afkomstig uit ongecontroleerde inrichtingen voor de inzameling, de opslag en het sorteren van afvalstoffen, waar illegale exploitanten zich van afvalstoffen meester maken om ze illegaal naar ontwikkelingslanden te vervoeren. Een studie van Europol uit 2011[6] kwam tot de conclusie dat voorlopige opslagsites vaak worden gebruikt om de uiteindelijke bestemming van de afvalstoffen te maskeren en de identificatie van de bronbedrijven te bemoeilijken.
De havens in het noordwesten van de EU (Antwerpen, Hamburg, Le Havre en Rotterdam) spelen een belangrijke rol bij de uitvoer van afvalstoffen (elektronisch afval, afgedankte voertuigen, plastics, papier en verschillende soorten gevaarlijke afvalstoffen) naar landen in Afrika en Azië. Aangezien grote tonnages legale en illegale afvalstoffen via veel van deze havens buiten de grenzen van de EU worden getransporteerd, worden ze vaker gecontroleerd, wat wellicht verklaart waarom daar meer illegale afvaltransporten aan het licht worden gebracht.
Een doeltreffende handhaving van de voorschriften en efficiënte controles van afvaltransporten zouden niet alleen ernstige gevolgen voor het milieu en de gezondheid als gevolg van illegale afvaltransporten helpen voorkomen, maar ook tot aanzienlijke kostenbesparingen leiden en directe economische voordelen voor de lidstaten en het bedrijfsleven opleveren. Dankzij een betere handhaving van de voorschriften kunnen onder meer de kosten van saneringen en repatriëringen worden vermeden. Uit een recente studie is bijvoorbeeld gebleken dat een strengere handhaving van de voorschriften in de haven van Rotterdam geleid heeft tot meer en beter gerecycleerd afval, doordat het afval legaal naar inrichtingen met betere behandelingstechnieken werd gebracht. De verscherpte controles in de haven van Rotterdam hebben ook 22 banen opgeleverd (bij de douane, de controlediensten en de afvalverwerkingsbedrijven)[7].
De conclusies van de Raad van 3 juni 2010 verzoeken de Commissie onder meer te overwegen de EU-voorschriften inzake controles en steekproefcontroles uit hoofde van de WSR te verscherpen. De Commissie heeft de kwestie daarom nader onderzocht en een voorafgaande effectbeoordeling uitgevoerd in overeenstemming met haar richtsnoeren voor effectbeoordelingen.
Inhoudsopgave
EN
De Commissie heeft op 25 januari 2011 via haar Europa-website een onlineraadpleging van de stakeholders geopend in overeenstemming met de minimumnormen voor raadplegingen. De raadpleging stond elf weken lang open voor alle stakeholders en was toegankelijk via één toegangspunt op internet[8]. Tijdens de raadpleging ontving de Commissie 65 bijdragen: 18 van lidstaten, één van een EER-land, 25 van bedrijfstakorganisaties, vijf van privébedrijven, twee van overheidsorganisaties, drie van ngo’s en 11 van individuele personen[9]. 90% van de respondenten sprak zich uit voor Europese wettelijke voorschriften inzake controles van afvaltransporten.
Tijdens een openbare raadpleging in 2012 over belastende wetgevingsbesluiten voor kmo’s werd aangestipt dat – als gevolg van verschillen bij de uitvoering en de interpretatie in de lidstaten – de WSR niet heeft geleid tot het ontstaan van een gemeenschappelijke markt voor het gebruik en de recyclage van afval, en dat meer zou moeten worden gedaan om een uniforme toepassing van de WSR te waarborgen, waarbij meer aandacht aan gevaarlijke afvalstoffen en minder aan niet problematisch afval zou moeten worden geschonken. Voorts werd opgemerkt dat de procedures voor het transport van afval tussen lidstaten verder zouden moeten worden vereenvoudigd, waarbij de controle en de evaluatie van afvalverwerkingsinstallaties aan de autoriteiten van de ontvangende lidstaat worden overgelaten.
Dit wetgevingsvoorstel inzake controles van afvaltransporten beoogt een meer uniforme uitvoering van de WSR door overal in de EU minimumvereisten inzake controles vast te stellen, waarbij vooral aandacht aan problematische afvalstromen wordt geschonken[10]. De WSR voorziet al in een vereenvoudigde procedure voor het transport van voor nuttige toepassingen bestemd afval. Het gebrek aan geharmoniseerde controleprocedures ondermijnt echter de goede werking van de interne markt voor afvaltransporten. Voor een goede werking van de interne markt is het noodzakelijk dat de controles van afvaltransporten overal in de EU efficiënt worden uitgevoerd. De grote verschillen bij de handhaving van de regels is economisch nadelig voor bonafide bedrijven. Het hoge percentage illegale afvaltransporten ondermijnt de bedrijfstakken die afval legaal verwerken en verwijderen. Indien de WSR overal in de EU correct werd toegepast, zouden de economische actoren meer vertrouwen hebben in de structuren voor afvalvervoer. Ondernemingen die actief zijn in de sector van recyclage en afvalbeheer, zouden gestimuleerd worden om te investeren en nieuwe banen te creëren.
Het is aan de autoriteiten van de lidstaten om de afvalverwerkingsinstallaties op hun grondgebied te controleren. De bevoegde autoriteit in de lidstaat van verzending moet echter kunnen evalueren hoe het afval door de installatie in de ontvangende lidstaat zal worden beheerd. Na de aard van het afval te hebben onderzocht kan de verzendende autoriteit bijvoorbeeld concluderen dat het afval niet overeenkomstig de artikelen 11 en 12 van de WSR kan worden beheerd door de installatie in de ontvangende lidstaat. Deze evaluatie moet worden uitgevoerd voordat het transport het land van verzending verlaat, zo niet kunnen illegale transporten niet worden voorkomen. Als het transport illegaal is, is het mogelijk dat het land van verzending de kosten moet betalen voor onder meer de terugname van het afval. De evaluatie van afvalverwerkingsinstallaties kan daarom niet alleen worden overgelaten aan de autoriteiten van de ontvangende lidstaat.
De Commissie heeft in het kader van een voorafgaande effectbeoordeling over dit wetgevingsvoorstel diverse opties bestudeerd om de controles te verbeteren en de WSR beter te doen naleven. Het 'EU network for the implementation and enforcement of environmental law, trans-frontier shipments of waste-cluster' (IMPEL-tfs), de autoriteiten van de lidstaten en verschillende groepen stakeholders werden nauw betrokken bij het uitvoeren van studies ter ondersteuning van de effectbeoordeling.
In de beoordeling werd geconcludeerd dat een combinatie van wettelijke verplichtingen en richtsnoeren de meest doeltreffende optie is om de problemen met betrekking tot illegale afvaltransporten aan te pakken. Deze optie zou ook de laagste nettokosten meebrengen en de meest positieve economische, sociale en ecologische effecten hebben. De optie zou tot aanzienlijk minder kosten voor saneringen en repatriëringen leiden en indirecte kostenbesparingen opleveren voor lidstaten waar doorvoer van afval plaatsvindt. De industrie zou ook baat hebben bij een harmonisatie van de wetgeving. Grotere hoeveelheden legaal vervoerd afval zouden leiden tot geoptimaliseerde processen, betere sorteertechnieken en een betere afvalkwaliteit. Een wettelijke verplichting om de controles aan te scherpen zou nieuwe banen kunnen opleveren en de delokalisering van banen naar derde landen helpen voorkomen.
De kosten (bijvoorbeeld voor het in dienst nemen van personeel en de verbetering van de infrastructuur en de controles) voor lidstaten die niet over adequate controlesystemen beschikken, zijn in het kader van de effectbeoordeling op ongeveer vier miljoen euro per jaar voor de hele EU geraamd, maar zouden door de economische en sociale voordelen kunnen worden gecompenseerd en/of door het innen van boetes kunnen worden gefinancierd. Volgens de effectbeoordeling zouden de vereiste bijkomende controles geen extra kosten opleveren, zelfs als minder dan 1 % van de jaarlijkse controles in gemiddelde boetes resulteerde.
In het kader van de effectbeoordeling werd geconcludeerd dat de 'planning van controles' de belangrijkste voorgestelde wettelijke maatregel is om het probleem op te lossen. De op één na belangrijkste maatregel bestaat erin de bevoegde autoriteiten in de lidstaten de mogelijkheid te geven informatie van verdachte exporteurs van illegaal afval te eisen om de legaliteit van transporten te controleren, gevolgd door 'controles van stroomopwaarts gelegen faciliteiten' en 'opleidingen voor de autoriteiten'.
Artikel 1, lid 3, onder b), van dit voorstel wijzigt artikel 50 van de WSR door de planning van controles van afvaltransporten aan voorschriften te onderwerpen.
Uit hoofde van artikel 1, lid 3, onder c), wordt in artikel 50 voorzien in de mogelijkheid dat de bevoegde autoriteiten in de lidstaten informatie van verdachte exporteurs van illegaal afval eisen om de legaliteit van transporten te kunnen controleren. Deze informatie kan verband houden met de vraag of de stof of het voorwerp 'afval' is of niet, met de vraag of het afval bestemd is voor nuttige toepassing of verwijdering, of met de aard van de specifieke afvalverwerkingsmethoden en normen die worden toegepast door de inrichting in het land van bestemming, met het oog op het beoordelen van de naleving van artikel 49 van de WSR.
Artikel 1, leden 2 en 4, brengt de WSR op één lijn met artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie overeenkomstig de verbintenis van de Commissie om in elk instrument dat zij voornemens is te wijzigen, de bepalingen met betrekking tot de regelgevingsprocedure te herzien.
Artikel 2 van het voorstel bepaalt dat de verordening in werking treedt op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad, en vanaf [1 januari xxxx of 1 juli xxxx – de eerstvolgende van beide datums waarbij echter als voorwaarde geldt dat minstens zes maanden moeten zijn verstreken sinds de inwerkingtreding van de verordening] van toepassing wordt.
Niet van toepassing.
Niet van toepassing.