Toelichting bij COM(2013)520 - Eenvormige regels en procedures voor de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen ikv één afwikkelingsmechanisme en bankenafwikkelingsfonds - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)520 - Eenvormige regels en procedures voor de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen ikv één ... |
|---|---|
| bron | COM(2013)520   |
| datum | 10-07-2013 |
Zoals in 2012 is geschetst in de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad 'Een routekaart naar een bankenunie'[1], in de mededeling van de Commissie "Blauwdruk voor een hechte economische en monetaire unie – Aanzet tot een Europees debat"[2] en in het verslag van de vier voorzitters 'Naar een echte economische en monetaire unie'[3], is een geïntegreerd financieel kader, ofwel de 'bankenunie', een essentieel onderdeel van de beleidsmaatregelen om Europa weer de weg te doen inslaan naar economisch herstel en groei.
Om de financiële stabiliteit en de groei in de eurozone en in de interne markt als geheel te waarborgen, is het absoluut noodzakelijk om de bankenunie snel dichterbij te brengen. Het is een stap die van cruciaal belang is om de huidige financiële versnippering en onzekerheid te overwinnen, voor kwetsbare overheden en banken de financieringsvoorwaarden te verlichten en de koppeling tussen de twee te verbreken, en grensoverschrijdende bancaire activiteiten op de interne markt weer op gang te brengen. Dit is van belang voor de eurolidstaten en voor de lidstaten die geen deel uitmaken van de eurozone. Voortbouwend op het voor alle 28 leden van de interne markt geldende regelgevingkader heeft de Commissie daarom gekozen voor een inclusieve benadering en een routekaart voorgesteld voor de stapsgewijze invoering van een bankenunie met verschillende instrumenten, die in principe open staat voor alle lidstaten, maar in elk geval de huidige 18 eurolanden omvat.
In maart 2013 heeft de Europese Raad zich verbonden tot een vervollediging van de bankenunie via de volgende stappen. Eerst moeten prioritair de resterende wetgevingsprocedures voor de instelling van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM) waarbij aan de ECB bevoegdheden worden verleend om toezicht op de banken in de eurozone uit te oefenen[4], worden afgerond. Vervolgens moet in de zomermaanden overeenstemming worden bereikt over de wijze waarop het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM), nadat het GTM is ingesteld, de balansen van de banken zijn onderzocht en de legacy-activa zijn gedefinieerd, de banken rechtstreeks mag herkapitaliseren. In de zomer van 2013 moet ook overeenstemming worden bereikt over de voorstellen van de Commissie voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van [ ] betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen (hierna "Richtlijn [ ] genoemd[5]). Tot slot moet het voorstel van de Commissie voor een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM) met passende en doeltreffende achtervangregelingen prioritair worden behandeld zodat deze nog in de huidige zittingsperiode van het Parlement kunnen worden goedgekeurd.
Zoals vermeld, zal de bankenunie alle eurolidstaten omvatten plus de niet-eurolidstaten die zich daarbij willen aansluiten. EU-breed zullen er een gemeenschappelijk rulebook met prudentiële vereisten[6] en regels voor de afwikkeling van banken in de bankenunie en in alle overige landen van toepassing zijn. De integriteit van de interne markt is derhalve gewaarborgd. Dankzij de grotere financiële stabiliteit die de bankenunie zal opleveren, zal het vertrouwen toenemen en zullen de groeivooruitzichten in de gehele interne markt verbeteren. Alle lidstaten zullen gebaat zijn bij een centrale en eenvormige toepassing van de prudentiële vereisten en de afwikkelingsregels in de lidstaten die deel uitmaken van de bankenunie. Met het tegengaan van de financiële versnippering, die thans een rem zet op de bedrijvigheid, zal een eerlijke concurrentie worden bevorderd en zullen belemmeringen voor een vrije uitoefening van fundamentele vrijheden worden weggenomen, niet alleen in de deelnemende lidstaten maar ook op de interne markt als geheel.
1.1. Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en financieringsregelingen: essentiële elementen van de bankenunie
Met het snelle akkoord over een gemeenschappelijk toezichtsmechanisme in april 2012, slechts zeven maanden na het voorstel van de Commissie van september 2012, is de basis gelegd voor een bankenunie als integraal onderdeel van de economische en monetaire unie.
Op basis van een versterkt toezicht binnen het GTM zal het vertrouwen in de soliditeit van banken terugkeren. De ECB zal in 2014 eindverantwoordelijk zijn voor het toezicht op alle banken in de eurozone. In de praktijk houdt de ECB dan toezicht op de grootste en meest internationaal opererende banken, met de mogelijkheid om het rechtstreekse toezicht op de andere grote en internationale banken op zich te nemen, terwijl de nationale autoriteiten belast blijven met het dagelijks toezicht op kleinere banken.
Voortbouwend op het GTM en ter ondersteuning van de bancaire markten in de lidstaten die deelnemen aan het GTM, moet de EU een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme invoeren voor de aanpak van faillerende banken. Er kan immers nooit volledig worden uitgesloten dat een bank in ernstige liquiditeits- of solvabiliteitsproblemen geraakt. Daarom is er een kader nodig dat een grondige herstructurering van banken door de autoriteiten mogelijk maakt zonder dat de economische stabiliteit in gevaar komt en er kosten ontstaan door de onordelijke liquidatie van die banken in het kader van de nationale insolventiewetten, en zonder dat het proces met overheidsmiddelen moet worden gefinancierd.
Na de goedkeuring van de richtlijn inzake het herstel en de afwikkeling van banken door het Europees Parlement en de Raad zal op basis van die richtlijn worden bepaald hoe EU-banken die in ernstige financiële moeilijkheden verkeren, worden geherstructureerd, hoe de vitale functies voor de reële economie in stand worden gehouden, en hoe de verliezen en kosten worden verdeeld over de aandeelhouders, crediteuren en onverzekerde deposanten. Bij een inbreng van de particuliere sector ("bail-in"), een essentieel instrument in de afwikkelingsrichtlijn, worden de verliezen consecutief verdeeld, en worden de vorderingen van aandeelhouders, achtergestelde crediteuren en senior crediteuren afgeschreven. Deposanten die minder dan 100 000 EUR hebben gestald, lijden nooit een verlies omdat hun vorderingen door de nationale depositogarantieregeling worden beschermd.
Krachtens de richtlijn worden banken via een netwerk van nationale autoriteiten en afwikkelingsfondsen afgewikkeld. Hoewel dit een grote stap voorwaarts is omdat de verschillen in de nationale benaderingen zoveel mogelijk worden beperkt en de integriteit van de interne markt wordt beschermd, is het echter niet toereikend voor de lidstaten die het toezicht op kredietinstellingen binnen het GTM delen. Zoals door de Europese Raad is erkend, moeten het toezicht op en de afwikkeling van banken in de bankenunie op hetzelfde autoriteitsniveau worden uitgeoefend. Anders kunnen er tussen de toezichthouder (de ECB) en de nationale afwikkelingsautoriteiten spanningen over de aanpak van noodlijdende banken ontstaan, terwijl de markt mogelijk zal blijven anticiperen op het (on)vermogen van de lidstaten om het failleren van banken nationaal aan te pakken en de negatieve wisselwerking tussen overheden en banken en de versnippering en concurrentieverstoringen op de interne markt worden versterkt.
In vergelijking met een netwerk van afwikkelingsautoriteiten heeft een GAM met een centraal besluitvormingsorgaan en een gemeenschappelijk bankenafwikkelingsfonds een aantal belangrijke voordelen voor de lidstaten, de belastingbetalers en de banken en komt dit de financiële en economische stabiliteit in de gehele Unie ten goede:
· een krachtige centrale besluitvorming zorgt ervoor dat afwikkelingsbesluiten onder de deelnemende lidstaten doeltreffend en snel worden genomen zodat ongecoördineerde actie wordt voorkomen, de nadelige gevolgen voor de financiële stabiliteit zoveel mogelijk worden beperkt en minder financiële steun hoeft te worden verleend;
· door de deskundigheid en ervaring op het gebied van bankenafwikkeling te bundelen, kunnen faillerende banken systematischer en doelmatiger worden aangepakt dan via individuele nationale autoriteiten die over minder middelen en ervaring beschikken;
· via een gemeenschappelijk bankenafwikkelingsfonds kunnen aanzienlijke, door de banken ingebrachte middelen worden gebundeld en kunnen de belastingbetalers doeltreffender worden beschermd dan via nationale fondsen, terwijl de banken in de verschillende deelnemende lidstaten een gelijk speelveld wordt geboden. Met een gemeenschappelijk fonds worden problemen bij de inzet van nationale fondsen voorkomen en zijn banken niet meer afhankelijk van de kredietwaardigheid van de overheid.
Het GAM moet binnen het institutionele en rechtskader van de EU worden opgezet. In dit verband zij gewezen op de conclusies van de Europese Raad van 14 december 2012 waarin wordt verklaard dat het 'proces van voltooiing van de EMU zal voortbouwen op het institutionele en juridische kader van de EU'. Hoewel de inzet van intergouvernementele ad-hocinstrumenten buiten het EU-kader om noodzakelijk is geweest voor de aanpak van de uitzonderlijke marktomstandigheden en de governancetekortkomingen in de oorspronkelijke opzet van de EMU, dreigen daarmee de democratische kwaliteit van de EU-besluitvorming en de samenhang in het EU-rechtssysteem te worden ondermijnd. De vorming van het GAM binnen het institutionele en rechtskader van de EU is derhalve, evenals het GTM daarvóór, een noodzakelijke stap om de EMU conform de conclusies van de Europese Raad te vervolledigen en, meer in het algemeen, om de democratische en institutionele orde van de EU te beschermen.
Het GTM treedt volgens de planning medio 2014 in werking. Het GAM zou dan in januari 2015 van start moeten gaan, tegelijk met de verwachte inwerkingtreding van Richtlijn [ ] als rulebook voor de afwikkeling van banken in de gehele interne markt[7]. Het GAM past dan de regels van deze verordening, die aansluiten bij de regels van Richtlijn [ ], toe voor de lidstaten die deelnemen aan de bankenunie, terwijl de nationale autoriteiten de regels van Richtlijn [ ] toepassen voor de lidstaten die erbuiten blijven.
In alle gevallen zijn de staatssteunregels inzake lastendeling van toepassing op afwikkelingsmaatregelen waarmee overheidssteun gemoeid is. Met het oog op de deling van de lasten door aandeelhouders en junior crediteuren kan het GAM vanaf de inwerkingtreding van deze verordening de regels toepassen die voorzien in een afschrijving van aandelen en achtergestelde schuld voor zover dit noodzakelijk is voor de toepassing van de staatssteunregels.
Voorts kunnen de lidstaten besluiten om de nieuwe regels van Richtlijn [ ] al vóór de uiterste omzettingsdatum van die richtlijn te implementeren in hun nationale recht. In alle situaties behoudt de Commissie haar staatssteunbevoegdheden in afwikkelingszaken waarmee steun is gemoeid die als staatssteun wordt aangemerkt. Voor zover een beroep op het gemeenschappelijk bankenafwikkelingsfonds in het kader van het GAM geen staatssteun op grond van de in het kader van het Verdrag vastgelegde specifieke criteria vormt, moeten deze criteria mutatis mutandis van toepassing zijn om ervoor te zorgen dat, bij een beroep op het afwikkelingsfonds, voor interventies ervan dezelfde regels gelden als voor de nationale financieringsregelingen van de nationale afwikkelingsautoriteiten.
Op Europees niveau wordt dit convergentieproces bevorderd middels enerzijds de herziene staatssteunrichtsnoeren voor steun aan banken en anderzijds het akkoord over de wijze van herkapitalisering van noodlijdende banken via het ESM. In de herziene staatssteunrichtsnoeren worden strengere eisen gesteld aan de lastendeling voor aandeelhouders en junior crediteuren in de lidstaten die aan hun banken overheidssteun verlenen. Daarmee wordt de versnippering tegengegaan die zich thans op de interne markt naargelang van de kracht van de overheid en de aanwezigheid van legacy-activa voltrekt. Tegelijk wordt in de ESM-richtsnoeren vastgelegd onder welke voorwaarden de lidstaten die niet in staat zijn om een bank overheidssteun te verlenen, met het oog daarop een lening kunnen krijgen, zulks onverminderd de staatssteunregelgeving, en op welke wijze een bank eventueel rechtstreeks uit het ESM mag worden geherkapitaliseerd.
De Commissie heeft rekening gehouden met de effectbeoordeling die met het oog op de goedkeuring van het voorstel voor Richtlijn [ ] is verricht. Daarin zijn ook bepaalde operationele en juridische aspecten van de instelling van een GAM tegen het licht gehouden.
Er is een aanvullende analyse van de voorgestelde kenmerken van het GAM verricht op basis van actualiseringen van de informatie uit de effectbeoordeling. Wat het vermogen van het GAM betreft om doeltreffende besluiten te nemen, is tijd om twee belangrijke redenen een cruciale factor: vooraf moet de geloofwaardigheid van het nieuw ingestelde GAM worden versterkt als een adequaat instrument om de factoren die op de markten aanleiding tot onzekerheid geven, zoveel mogelijk te beperken, en wanneer tot afwikkeling wordt overgegaan, moet het GAM ervoor zorgen dat de waarde van de activa, die kan worden uitgehold bij onnodige vertragingen in het afwikkelingsproces, behouden blijft. Met een netwerk van nationale autoriteiten is er extra procedurele tijd nodig voor elk overleg over grensoverschrijdende instellingen. Daarentegen zal de voorgestelde verdeling van verantwoordelijkheden tussen een centraal besluitvormingsniveau en lokale uitvoerende autoriteiten tijdwinst opleveren. Op nationaal niveau zal het minder tijd kosten dan op centraal niveau om alle deskundigheid voor de tenuitvoerlegging bijeen te brengen, omdat het toepasselijke recht nationaal is. Op centraal niveau zal er een grotere kritische massa zijn om sneller de beste specialisten aan te trekken en op te bouwen.
Wat het vermogen van het GAM betreft om doelmatige besluiten te nemen, zorgt een centraal besluitvormingsniveau ervoor dat de afwikkelingskosten zoveel mogelijk kunnen worden beperkt omdat het ten opzichte van een netwerk significante schaalvoordelen kan opleveren en omdat het een nuttig instrument is voor de afdwingbaarheid en optimalisering van het afwikkelingsbesluit. Structureel houdt een systeem dat niet uitstijgt boven een mandaat van de nationale autoriteiten om de kosten voor hun eigen lidstaat zo beperkt mogelijk te houden, niet ten volle rekening met grensoverschrijdende externaliteiten. Vanaf het uitbreken van de crisis hebben de lidstaten ingezet op een lastenverdelingsmechanisme dat de totale welvaartsverliezen in dergelijke situaties zoveel mogelijk beperkt[8]. Een essentiële voorwaarde voor een goede werking van een lastenverdelingsovereenkomst is dat de afdwingbaarheid van de lastenoverdrachten gewaarborgd is. Een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme is daarvoor beter geschikt dan een netwerk. Het zal ook waarborgen dat het beleid voor een optimale afwikkeling waarbij vooraf een lastenverdelingsregeling kan worden overeengekomen waarin de afwikkelingskosten op basis van billijke en evenwichtige criteria worden verdeeld, extern kan worden afgedwongen.
Inhoudsopgave
- Juridische aspecten van het voorstel
- Nadere uitleg van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- 1.1. Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en financieringsregelingen: essentiële elementen van de bankenunie
- 1.2. Overgang naar een bankenunie
- 2. REDENEN WAAROM EEN GAM NODIG IS
- 3.1. Rechtsgrondslag
- 3.2. Subsidiariteit
- 3.3. Evenredigheidsbeginsel
- 4.1. Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme
- 4.1.1. Principes, opzet en toepassingsgebied
- 4.1.2. Aan GAM-maatregelen ten grondslag liggende principes
- 4.1.3. Interactie met de staatssteuncontrole van de Commissie
- 4.1.4. Taken en besluitvormingsstructuur
- 4.1.5. Besluitvormingsproces
- 4.1.6. Verantwoordingsplicht en begroting
- 4.1.7. Relatie met niet-deelnemende lidstaten
- 4.2. Afwikkelingsraad
- 4.2.1. Governance
- 4.2.2. Bevoegdheden
- 4.2.3. Europese en internationale samenwerking
- 4.3. Gemeenschappelijk bankenafwikkelingsfonds
- 4.3.1. Principes, instelling en taken
- 4.3.2. Financiering van het Fonds
- 4.3.3. Rol van de depositogarantiestelsels in het kader van de afwikkeling
- 4.3.4. Rol van het Fonds bij de afwikkeling van groepen met instellingen die niet onder het GAM vallen
- 4.3.5. Vervanging van nationale afwikkelingsfinancieringsregelingen
De rechtsgrondslag voor dit voorstel is artikel 114 VWEU. Dit artikel maakt de vaststelling mogelijk van maatregelen inzake de onderlinge aanpassing van de voorschriften van de lidstaten welke op de totstandbrenging en de werking van de interne markt betrekking hebben.
Het voorstel is bedoeld om de integriteit van de interne markt intact te houden en de werking ervan te verbeteren. Met een eenvormige toepassing van een gemeenschappelijke reeks afwikkelingsvoorschriften in combinatie met de toegang tot een gemeenschappelijk Europees afwikkelingsfonds via een centrale autoriteit kan de uniale bankenmarkt weer ordelijk functioneren, worden belemmeringen voor de uitoefening van fundamentele vrijheden weggenomen en wordt een significante verstoring van de mededinging vermeden in ten minste de lidstaten die het toezicht op kredietinstellingen op Europees niveau delen.
Hoewel Richtlijn [ ] een vergaande harmonisatie brengt, biedt zij de lidstaten nog een bepaalde manoeuvreerruimte waardoor het niet uitgesloten is dat de interne markt tot op zekere hoogte versnipperd blijft. Het GAM voorziet daarentegen in een geïntegreerde besluitvormingsstructuur waarin de afwikkeling in het kader van het GAM op een lijn komt te liggen met het GTM zodat het concurrentienadeel wordt weggenomen dat banken in de lidstaten die aan het GTM deelnemen, hebben ten opzichte van banken in de niet-deelnemende lidstaten vanwege het ontbreken van een gecentraliseerd systeem voor de aanpak van faillerende banken. Om ervoor te zorgen dat alle deelnemende lidstaten volledig vertrouwen hebben in de kwaliteit van en onpartijdigheid in het bankafwikkelingsproces, met name wat de lokale economische implicaties betreft, worden afwikkelingsbesluiten centraal opgesteld en gemonitord door een gemeenschappelijke afwikkelingsraad, zodat een samenhangende en eenvormige aanpak gewaarborgd is. Het afwikkelingsproces wordt ingeleid door de Commissie. De Commissie besluit ook over het kader van de afwikkelingsinstrumenten die met betrekking tot de betrokken entiteit moeten worden toegepast, en over een beroep op het Fonds om de afwikkelingsmaatregelen te ondersteunen.
Voorts wordt met de voorgestelde verordening een gemeenschappelijk bankenafwikkelingsfonds opgericht om het afwikkelingsproces te ondersteunen en de doeltreffendheid ervan te versterken. De voorgestelde verordening is in alle lidstaten rechtstreeks afdwingbaar, maar is van toepassing op alle entiteiten die onder het GTM vallen. Het gemeenschappelijke rulebook van Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen[9], Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen[10], en van Richtlijn [ ] is van toepassing op de deelnemende lidstaten en in de gehele interne markt.
Artikel 114 VWEU is daarom de juiste rechtsgrondslag.
Krachtens het in artikel 5, lid 3, VEU vastgelegde subsidiariteitsbeginsel mag de Unie op de gebieden die niet onder haar exclusieve verantwoordelijkheid vallen, slechts optreden indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.
Alleen actie op Europees niveau kan ervoor zorgen dat faillerende banken met minimale overloopeffecten en op een consistente wijze worden afgewikkeld op basis van een gemeenschappelijke reeks voorschriften. Het GAM zal tevens aanzienlijke schaalvoordelen met zich brengen en de negatieve externe effecten vermijden die met louter nationale besluiten en fondsen gepaard kunnen gaan. Door substantiële verschillen tussen afwikkelingsbesluiten die op nationaal niveau worden genomen en aan lokale specificiteiten en financieringsbeperkingen onderworpen zijn, kunnen de stabiliteit en integriteit van de interne markt worden ondermijnd.
Terwijl het GTM een gelijk speelveld in het toezicht op banken waarborgt en de kans op toegeeflijkheid beperkt, zorgt het GAM ervoor dat er bij een faillerende bank een herstructurering tegen zo min mogelijk kosten kan plaatsvinden, de crediteuren billijk en gelijk worden behandeld en financiering snel en zo productief mogelijk in de interne markt kan worden ingezet.
Daarom verdient het aanbeveling dat de Unie de nodige wetgevingsactie voorstelt om dergelijke afwikkelingsregelingen in te voeren voor banken die onder het GTM vallen. Een verordening is het meest geschikte rechtsinstrument om discrepanties in de nationale omzetting te vermijden en voor een gezamenlijk institutioneel mechanisme en een gelijk speelveld voor alle banken in de deelnemende lidstaten te zorgen.
Krachtens het evenredigheidsbeginsel mogen de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken.
In de bankenunie moeten het toezicht op en de afwikkeling van banken op hetzelfde autoriteitsniveau worden uitgeoefend. Anders kunnen er tussen de Europese toezichthouder en de nationale afwikkelingsautoriteiten spanningen ontstaan over de aanpak van noodlijdende banken en over de financiering van de kosten die daarmee gemoeid zijn. Door zulke spanningen kan de doeltreffendheid van zowel het toezicht als de afwikkeling worden ondermijnd en kan de concurrentie tussen de lidstaten worden verstoord.
Met de recente crisis is gebleken dat snelle, resolute en met financieringsregelingen op Europees niveau ondersteunde actie nodig is om te vermijden dat een nationale bankafwikkeling een onevenredige weerslag heeft op de reële economie, teneinde onzekerheid de kop in te drukken en bankruns en besmettingen binnen de interne markt te voorkomen. Het GAM zorgt ervoor dat dezelfde regels op dezelfde wijze worden toegepast op alle faillerende banken in de deelnemende lidstaten. Met voldoende reservefinanciering kunnen problemen bij een individuele bank minder snel uitmonden in een verlies aan vertrouwen in het gehele bancaire stelsel van de lidstaat in kwestie of van andere lidstaten waar de markten soortgelijke risico's bespeuren.
Door de extra rechtszekerheid, de in de context van de bankenunie naar behoren op elkaar afgestemde prikkels en de economische baten van centrale en eenvormige afwikkelingsmaatregelen voldoet het voorstel aan het evenredigheidsbeginsel en gaat het niet verder dan nodig is om de doelstellingen te verwezenlijken.
Deze verordening eerbiedigt de grondrechten en strookt met de beginselen die in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend, en in het bijzonder het recht op de bescherming van persoonsgegevens, de vrijheid van ondernemerschap en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht, en moet overeenkomstig deze rechten en beginselen worden toegepast.
Het GAM moet leiden tot besluitvormingsstructuren die in juridisch opzicht solide en in crisistijden doeltreffend zijn. De besluitvorming moet voor Europese besluiten zorgen, waarbij de lidstaten betrokken zijn vanwege het belang van de afwikkeling van een bank voor de nationale economieën.
Het GAM past het gemeenschappelijke rulebook inzake de afwikkeling van banken toe, zoals neergelegd in de richtlijn inzake het herstel en de afwikkeling van banken met betrekking tot noodlijdende banken uit de lidstaten die aan dit mechanisme deelnemen. Het GAM bestaat uit eenvormige regels en procedures die door de gemeenschappelijke afwikkelingsraad ("afwikkelingsraad") samen met de Commissie en de afwikkelingsautoriteiten van de deelnemende lidstaten moeten worden toegepast.
De Europese Commissie zal alleen aan het GAM deelnemen voor zover dit nodig is voor de uitvoering van specifieke taken waarin deze verordening voorziet en voor het staatssteunonderzoek in het kader van het Verdrag of voor de overeenkomstige toepassing van de criteria die voor de toepassing van artikel 107 VWEU zijn vastgesteld.
Op grond van de kenmerken van het afwikkelingsproces volgt het GAM echter niet de gedifferentieerde GTZ-aanpak voor de verschillende soorten banken. Het dagelijks toezicht wordt doorlopend uitgeoefend, terwijl banken waarschijnlijk slechts in een beperkt aantal gevallen en alleen op een bepaald moment failleren en in afwikkeling zijn. Voorts strookt een breed toepassingsgebied van het GAM volledig met de logica dat de ECB het toezicht op een bank in geval van problemen rechtstreeks op zich kan nemen, ook met het oog op de mogelijke afwikkeling ervan. Tot slot is met de crisis gebleken dat niet alleen voor de grote internationale banken een afwikkelingskader op Europees niveau nodig is. Wanneer er uiteenlopende afwikkelingsautoriteiten bestaan naargelang van de omvang van een bank, lopen ook de financierings- en achtervangmechanismen onderling uiteen. Dit kan weer tot gevolg hebben dat de koppeling tussen banken en overheden een structureel karakter krijgt en de mededinging wordt verstoord.
Om een objectief en billijk afwikkelingsproces te waarborgen, mogen de Commissie, de afwikkelingsraad en de nationale afwikkelingsautoriteiten banken en de deposanten, crediteuren en aandeelhouders van deze banken niet ongelijk behandelen op grond van hun nationaliteit of hoofdkantoor. De afwikkeling van grensoverschrijdende groepen berust op een aantal principes dat een gelijke behandeling van de verschillende entiteiten van de groep waarborgt, dat een correcte afweging van de belangen van de bij de afwikkeling betrokken lidstaten mogelijk maakt en dat voorkomt dat de door de crediteuren te dragen kosten hoger oplopen dan in een normale insolventieprocedure. Wanneer slechts delen van een groep in afwikkeling zijn, mag het afwikkelingsproces volgens het voorstel geen nadelige gevolgen hebben voor de entiteiten van de groep die niet in afwikkeling zijn. In principe worden de kosten van een afwikkeling door inbreng van de particuliere sector en door het bankwezen zelf gedragen. Daarom zorgt het voorstel ervoor dat de Commissie, de afwikkelingsraad en de nationale afwikkelingsautoriteiten tot een vorm van afwikkelingsfinanciering besluiten waarin zo min mogelijk een beroep wordt gedaan op overheidssteun.
Binnen het GAM blijft de Commissie in alle gevallen staatssteuncontroles verrichten. Dit betekent dat zodra de ECB de Commissie en de afwikkelingsraad ervan op de hoogte brengt dat een bank of een groep (waarschijnlijk) failleert, er parallel aan de afwikkelingsprocedure een staatssteunprocedure dient te lopen, voor zover van toepassing, waarbij de betrokken lidstaat of lidstaten de voorgenomen maatregelen overeenkomstig artikel 108 VWEU aan de Commissie moeten melden. Daartoe is het nodig dat de afwikkelingsraad en de Commissie ter afronding van de staatssteunprocedure doorlopend samenwerken en informatie uitwisselen. Voorts kan het Commissie een besluit om een bank in afwikkeling te plaatsen pas nemen nadat zij het besluit in het kader van de staatssteunregels heeft genomen. Wanneer er bij een beroep op het Fonds geen sprake is van staatssteun, moeten de voor de toepassing van artikel 107 VWEU vastgestelde criteria daarop mutatis mutandis worden toegepast. Pas dan mag het besluit worden genomen om een bank in afwikkeling te plaatsen. Aldus wordt de integriteit van de interne markt voor de deelnemende en de niet-deelnemende lidstaten in stand gehouden.
Het GAM omvat alle essentiële afwikkelingstaken die voor de afwikkeling van faillerende banken onontbeerlijk zijn. Deze taken bestaan onder meer uit de verlening van toestemming om vereenvoudigde verplichtingen met betrekking tot de op te stellen afwikkelingsplannen toe te passen, de opstelling van afwikkelingsplannen, de evaluatie van afwikkelingsplannen, de beoordeling van de afwikkelbaarheid van een bank, het nemen van een besluit om een bank in afwikkeling te plaatsen, de uitoefening van afwikkelingsbevoegdheden met betrekking tot een instelling in afwikkeling, en de uitvoering van afwikkelingsregelingen. Voorts worden in het kader van het GAM besluiten genomen over het gebruik van afwikkelingsfinanciering.
Het GAM is zo samengesteld dat de besluitvormingsstructuren juridisch solide en doeltreffend zijn, ook in tijden van crisis. Ze moeten ervoor zorgen dat de besluiten Europees zijn en dat de lidstaten gezien het belang van de afwikkeling van een bank voor de nationale economieën daarbij worden betrokken.
De besluitvormingsstructuur van het GAM bestaat uit een afwikkelingsraad, de nationale afwikkelingsautoriteiten van de deelnemende lidstaten, en de Europese Commissie. De GAM-taken zijn verdeeld over de gemeenschappelijke afwikkelingsraad en de nationale afwikkelingsautoriteiten.
Ter waarborging van de doeltreffendheid en verantwoordingsplicht van het GAM en ter naleving van de juridische vereisten krijgt de Europese Commissie als EU-instelling de bevoegdheid om op basis van een aanbeveling van de afwikkelingsraad of op eigen initiatief de afwikkeling van een bank in te leiden. Als de Commissie een afwikkelingsprocedure inleidt, besluit zij ook over het kader van de afwikkelingsinstrumenten die in elk afzonderlijk geval moeten worden toegepast, en over het gebruik van het Fonds. De gemeenschappelijke afwikkelingsraad neemt alle overige besluiten in het kader van de GAM-verordening en richt deze besluiten tot de nationale afwikkelingsautoriteiten, die ze vervolgens overeenkomstig de GAM-verordening en Richtlijn [ ] op nationaal niveau ten uitvoer leggen. De afwikkelingsraad volgt de wijze waarop de nationale afwikkelingsautoriteiten zijn besluiten ten uitvoer leggen. Mocht een nationale afwikkelingsautoriteit zich niet aan zijn besluit houden, dan kan hij de besluiten rechtstreeks tot een bank richten.
Krachtens het rulebook van Richtlijn [ ] wordt een bank in afwikkeling geplaatst wanneer zij failleert of waarschijnlijk failleert, dit failleren niet meer via een particulieresectorregeling kan worden afgewend en de afwikkeling in het algemeen belang is omdat het om een systeembank gaat en het failleren ervan dus schadelijk zou zijn voor de financiële stabiliteit. Een afwikkeling is erop gericht de continuïteit van de kritieke functies van de bank te waarborgen, de financiële stabiliteit te beschermen, de kosten ervan zo min mogelijk op de belastingbetaler af te wentelen en de deposanten te beschermen.
Tot afwikkeling wordt overgegaan na een procedure die ervoor moet zorgen dat ten aanzien van een faillerende bank een verantwoord en onpartijdig besluit wordt genomen:
– de ECB stelt als toezichthouder de Commissie, de afwikkelingsraad en de betrokken nationale autoriteiten en ministeries in kennis van het failleren van een bank;
– de afwikkelingsraad gaat na of er sprake is van een systeemrisico en of alle mogelijkheden om via de particuliere sector tot een oplossing te komen, zijn uitgeput;
– zo ja, dan beveelt de afwikkelingsraad de Commissie aan om een afwikkeling in te leiden;
– de Commissie besluit tot inleiding van de afwikkeling en maakt aan de afwikkelingsraad kenbaar binnen welk kader hij de afwikkelingsinstrumenten mag toepassen en op het Fonds een beroep mag doen om de afwikkelingsmaatregel te ondersteunen. De afwikkelingsraad stelt bij een besluit dat tot de nationale afwikkelingsautoriteiten is gericht, een afwikkelingsregeling vast waarin de afwikkelingsinstrumenten en ‑maatregelen en de financieringsmaatregelen worden vastgelegd en de betrokken nationale afwikkelingsautoriteiten wordt opgedragen de afwikkelingsmaatregelen ten uitvoer te leggen;
– de nationale afwikkelingsautoriteiten leggen de afwikkelingsmaatregelen waartoe de afwikkelingsraad heeft besloten, ten uitvoer overeenkomstig het nationale recht. Indien de nationale afwikkelingsautoriteiten zich niet houden aan de besluiten van de afwikkelingsraad, dan mag de afwikkelingsraad in de plaats treden van de nationale afwikkelingsautoriteiten en bepaalde besluiten ter uitvoering van de afwikkelingsmaatregelen rechtstreeks tot de banken richten.
Elke afzonderlijke component van het GAM is onafhankelijk in de uitvoering van zijn taken en is onderworpen aan strenge eisen op het gebied van de verantwoordingsplicht die ervoor moeten zorgen dat de desbetreffende component op een correcte en onpartijdige wijze gebruikmaakt van zijn bevoegdheden, zulks binnen de grenzen van deze verordening en Richtlijn [ ]. De afwikkelingsraad is derhalve verantwoording schuldig aan het Europees Parlement en de Raad voor de besluiten die op basis van dit voorstel worden genomen. De nationale parlementen van de deelnemende lidstaten worden eveneens geïnformeerd over de werkzaamheden van de afwikkelingsraad. De afwikkelingsraad moet reageren op eventuele op- en aanmerkingen en vragen van een nationaal parlement van een deelnemende lidstaat. De GAM-begroting, die ook het gemeenschappelijke afwikkelingsfonds omvat, maakt geen deel uit van de Uniebegroting. Uitgaven in verband met de GAM-taken, het beheer en het gebruik van het Fonds worden bekostigd uit bijdragen van de banksector.
In het kader van Richtlijn [ ] worden onder de nationale afwikkelingsautoriteiten afwikkelingscolleges voor de omgang met bankgroepen opgericht om een passende en evenwichtige betrokkenheid van de afwikkelingsautoriteiten van alle lidstaten waarin de bank actief is, te waarborgen. De EBA treedt bemiddelend op wanneer de nationale afwikkelingsautoriteiten van herkomst en van ontvangst het onderling niet eens zijn over de opstelling van afwikkelingsplannen of over de afwikkeling zelf. Binnen de GAM-context treedt het GAM ten aanzien van de entiteiten en groepen die alleen in de aan het GTM deelnemende lidstaten zijn gevestigd, in de plaats van de afwikkelingscolleges waarin Richtlijn [ ] voorziet. In plaats daarvan worden vertegenwoordigers van de nationale afwikkelingsautoriteiten in de afwikkelingsraad betrokken.
Voor banken die gevestigd zijn in niet-deelnemende lidstaten als bedoeld in de GTM-verordening, blijft Richtlijn [ ] onverkort van toepassing. Evenzo valt de interactie tussen het GAM en de nationale afwikkelingsautoriteiten in de niet-deelnemende lidstaten volledig onder Richtlijn [ ]. De bepalingen inzake de interactie tussen de verschillende afwikkelingsfondsen (wederzijdse waarborging en de onderlinge verstrekking van leningen op vrijwillige basis) gelden ook onverkort tussen het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en de nationale afwikkelingsfondsen van de niet-deelnemende lidstaten. In het voorstel is ook duidelijkheidshalve vastgelegd dat de bij Richtlijn [ ] en de EBA-verordening vastgestelde rol van de EBA, met inbegrip van haar bemiddelingsbevoegdheden, onverkort van toepassing is op de afwikkelingsraad.
Voorts wordt in het voorstel op drie manieren rekening gehouden met de situatie van banken die gevestigd zijn in lidstaten die niet aan het GAM deelnemen.
Ten eerste mag geen van de GAM-componenten kredietinstellingen, deposanten, beleggers en andere crediteuren ongelijk behandelen op grond van hun nationaliteit of hoofdkantoor.
Ten tweede vervangt de afwikkelingsraad in gevallen waarin een groep uit kredietinstellingen bestaat die in een deelnemende lidstaat en in een niet-deelnemende lidstaat zijn gevestigd, de nationale afwikkelingsautoriteiten van de deelnemende lidstaten in de afwikkelingscolleges waarin Richtlijn [ ] voorziet.
Ten derde hebben de niet-deelnemende lidstaten te allen tijde de mogelijkheid om alsnog tot het GTM toe te treden zodat de banken die op hun grondgebied zijn gevestigd, ook aan het GAM zijn onderworpen.
4.1.8. Relatie met Richtlijn [ ] van het Europees Parlement en de Raad van [ ] betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen
In het GAM is het rulebook van Richtlijn [ ] betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen van toepassing op de deelnemende lidstaten zoals het van toepassing is op de gehele interne markt. Daarop mag alleen een uitzondering worden gemaakt wanneer de procedures en bepalingen van deze verordening in de plaats treden van de desbetreffende bepalingen van Richtlijn [ ] (bijvoorbeeld de bepalingen inzake de grensoverschrijdende colleges, waarvoor de besluitvorming binnen het GAM in de plaats treedt).
Het GAM-voorstel bevat een aantal bepalingen dat parallel aan Richtlijn [ ] loopt, aangezien de afwikkelingsraad en de Commissie hun maatregelen op rechtstreeks toepasselijk Unierecht moeten baseren. Andere voorschriften van dit voorstel bevatten specifieke kruisverwijzingen naar het voorstel van de Commissie voor Richtlijn [ ]. Een aantal van deze bepalingen is gewijzigd bij het verslag van de Commissie economische en monetaire zaken van het Europees Parlement van mei en bij de algemene oriëntatie van de Raad van 26 juni. De GAM-verordening moet uiteindelijk volledig verenigbaar zijn met het akkoord over Richtlijn [ ] dat tussen het Europees Parlement en de Raad gesloten wordt. Het voorliggende voorstel gaat uit van de algemene oriëntatie van de Raad als het laatst beschikbare document. Daar de onderhandelingen tussen het Europees Parlement en de Raad nog lopen en de richtlijn nog niet definitief vaststaat, is het de bedoeling van de Commissie om deze inhoudelijke bepalingen te vervangen door het eindresultaat van de onderhandelingen tussen de medewetgevers over Richtlijn [ ].
Voor bepaalde aspecten die al onder Richtlijn [ ] vallen, is een verdere onderlinge afstemming onontbeerlijk voor de goede werking van een GAM met een gemeenschappelijk bankenafwikkelingsfonds. Ten eerste is met het oog op de afwikkeling een volledige harmonisatie van vorderingen op basis van het beginsel van een preferentiële behandeling van deposanten wenselijk. Met artikel 15 wordt voorgesteld om de hiërarchie van vorderingen bij de afwikkeling te harmoniseren op basis van een preferentiële behandeling van deposanten. De Commissie acht een dergelijke harmonisatie nodig voor alle entiteiten die aan Richtlijn [ ] onderworpen zijn, teneinde een gelijk speelveld op de interne markt te waarborgen. Voorts moet de flexibiliteit voor het gebruik van het instrument van de inbreng van de particuliere sector binnen een GAM aan strikte regels en dezelfde voorwaarden voor alle banken worden gebonden. Daarom bevat artikel 24 van het voorstel aanvullende strikte regels op basis van de algemene oriëntatie van de Raad van 26 juni 2013 en wordt daarin het gebruik van afwijkingen waarin Richtlijn [ ] voorziet (met name voor de berekening van de drempel voor de inbreng van de particuliere sector) uitgesloten.
Om de doeltreffendheid en verantwoordingsplicht met betrekking tot het besluitvormingsproces omtrent een afwikkeling te waarborgen, voorzien de structuur en de werkwijze van de afwikkelingsraad in een passende deelname van alle rechtstreeks betrokken lidstaten. De afwikkelingsraad bestaat uit een uitvoerend directeur, een plaatsvervangend uitvoerend directeur, de door de Commissie en de ECB benoemde vertegenwoordigers en de door elke deelnemende lidstaat benoemde leden als vertegenwoordiger van de nationale afwikkelingsautoriteiten. De afwikkelingsraad, die wordt voorgezeten door de uitvoerend directeur, komt in het kader van zijn werkzaamheden in twee formaties bijeen: in een plenaire en een bestuursvergadering. Waarnemers kunnen worden uitgenodigd om de bijeenkomsten van de afwikkelingsraad bij te wonen.
In de plenaire vergadering neemt de afwikkelingsraad alle besluiten van algemene aard. In de bestuursvergadering neemt de afwikkelingsraad besluiten die betrekking hebben op individuele entiteiten of bankgroepen. Dergelijke besluiten variëren van afwikkelingsplanning en vroegtijdige interventie tot besluiten over afwikkelingsregelingen, waaronder het beroep op het Fonds voor de financiering van het afwikkelingsproces, en het geven van instructies aan de nationale afwikkelingsautoriteiten omtrent de tenuitvoerlegging van de afwikkelingsbesluiten.
In de bestuursvergadering bestaat de afwikkelingsraad uit de uitvoerend directeur, de plaatsvervangend uitvoerend directeur en de door de Commissie en de ECB benoemde vertegenwoordigers.
Afhankelijk van de in het specifieke geval af te wikkelen banken of groepen roept de afwikkelingsraad voor zijn bestuursvergadering naast de uitvoerend directeur, de plaatsvervangend uitvoerend directeur en de door de Commissie en de ECB benoemde vertegenwoordigers ook de door de betrokken nationale afwikkelingsautoriteiten benoemde leden bijeen. Bij de afwikkeling van grensoverschrijdende bankgroepen nemen dus zowel de leden die benoemd zijn door de lidstaat van de afwikkelingsautoriteit op groepsniveau, als de leden die benoemd zijn door de lidstaten waarin de dochterondernemingen of entiteiten zijn gevestigd die onder het geconsolideerd toezicht vallen, aan de bijeenkomsten en het besluitvormingsproces deel. In de stemvoorschriften wordt rekening gehouden met de noodzaak om het belang van alle lidstaten waarop een afwikkelingsbesluit betrekking heeft, in aanmerking te nemen. Geen van de deelnemers aan de beraadslagingen heeft een vetorecht.
Gelet op de soevereiniteit van de lidstaten op het gebied van de nationale begroting is in het voorstel uitdrukkelijk bepaald dat het GAM de lidstaten niet mag verplichten om een entiteit in afwikkeling buitengewone overheidssteun te verlenen. Om ten volle rekening te houden met de eventuele budgettaire implicaties voor de lidstaten, mogen de door de nationale afwikkelingsautoriteiten benoemde leden voorts in de bestuursvergadering van de afwikkelingsraad eenmaal vragen om één verdere beraadslaging over dergelijke potentiële implicaties.
De afwikkelingsraad centraliseert de informatie van de ECB en de nationale afwikkelingsautoriteiten over de financiële soliditeit van de onder hun jurisdictie vallende banken. De omstandigheden die kunnen leiden tot de noodzaak om een bank in afwikkeling te plaatsen en grensoverschrijdende overloopeffecten te vermijden, kunnen op deze wijze beter worden beoordeeld dan middels een netwerk van nationale autoriteiten die binnen een nationaal mandaat opereren. Het voorstel bouwt voort op het kader van Richtlijn [ ] en verleent de afwikkelingsraad de bevoegdheid om bij een verslechtering van de financiële situatie van een bank terstond in te grijpen.
De afwikkelingsraad krijgt bevoegdheden om te bepalen wanneer de Commissie moet worden aanbevolen om een bank of een groep in afwikkeling te plaatsen. Nadat de Commissie heeft besloten dat aan de voorwaarden is voldaan, en de bank in afwikkeling heeft geplaatst, neemt de afwikkelingsraad binnen het door de Commissie vastgestelde kader besluiten over de toepassing van de afwikkelingsinstrumenten en over de toewijzing van middelen uit het Fonds. Op basis van deze bevoegdheden kan de afwikkelingsraad de afwikkelingsinstrumenten, ‑regels en ‑procedures op eenvormige wijze selecteren en toepassen. Daardoor worden in het geval van grensoverschrijdend opererende banken de huidige verschillen in de regelgeving en aanpak tussen de diverse lidstaten geëlimineerd, zodat de werking van de uniale bankenmarkten daardoor niet nadelig kan worden beïnvloed.
Dankzij deze rechtstreekse verantwoordelijkheid voor de afwikkelingsraad zijn een gelijke behandeling van de banken in de verschillende deelnemende lidstaten, alsmede de voorspelbaarheid van en het vertrouwen in de uitvoering van het gemeenschappelijke rulebook voor de afwikkeling van banken gewaarborgd. Aldus neemt de rechtszekerheid toe en blijft de waarde van de financiële activa beter behouden doordat onnodige verstoringen in de geldstroom worden vermeden. Ook is gewaarborgd dat de activa van de faillerende instelling op de meest productieve wijze worden gebruikt om de verliezen voor de crediteuren in de diverse deelnemende lidstaten zoveel mogelijk te beperken, en dus niet op basis van de belangen van individuele lidstaten.
De afwikkelingsraad zorgt ervoor dat de nationale afwikkelingsautoriteiten de afwikkelingsbesluiten getrouw en overeenkomstig het nationale recht ten uitvoer leggen. Daartoe krijgt hij de bevoegdheid om toezicht uit te oefenen op en een beoordeling te verrichten van de uitvoering ervan door de nationale afwikkelingsautoriteiten doordat zo nodig bij de banken rechtstreeks informatie kan worden opgevraagd en onderzoeken en inspecties ter plaatse kunnen worden verricht. Wanneer een nationale afwikkelingsautoriteit een afwikkelingsbesluit niet volgens de overeengekomen afwikkelingsregeling ten uitvoer legt, mag de afwikkelingsraad bepaalde besluiten rechtstreeks tot de betrokken bank richten waarin zij wordt verplicht de nodige actie ter uitvoering van het afwikkelingsbesluit te ondernemen.
Voor de uitvoering van zijn taken werkt de afwikkelingsraad samen met de ECB en de andere autoriteiten die binnen het GTM toezicht op de kredietinstellingen mogen uitoefenen, en met de overige autoriteiten die deel uitmaken van het Europees systeem voor financieel toezicht. De afwikkelingsraad werkt ook nauw samen met de nationale afwikkelingsautoriteiten, aangezien deze een essentiële rol spelen bij de opstelling en uitvoering van de afwikkelingsmaatregelen.
Aangezien tal van kredietinstellingen niet alleen in de Unie, maar ook daarbuiten werkzaam zijn, krijgt de afwikkelingsraad de exclusieve bevoegdheid om namens de nationale autoriteiten van de deelnemende lidstaten niet-bindende samenwerkingsovereenkomsten met de autoriteiten van derde landen te sluiten.
Aan de maatregelen van de afwikkelingsraad ligt het principe ten grondslag dat verliezen, kosten en andere uitgaven die met het gebruik van de afwikkelingsinstrumenten verband houden, in de eerste plaats door de aandeelhouders en crediteuren van de instelling in afwikkeling moeten worden gedragen en uiteindelijk, indien nodig, door de financiële sector. Ook al moeten de kosten van de herstructurering van een instelling op hun interne middelen worden verhaald, toch blijft er een mechanisme nodig dat de instelling (hetzij in haar oorspronkelijke vorm, hetzij via een brugbank hetzij via een vehikel voor activabeheer) in staat stelt haar werkzaamheden voort te zetten. Daarom is het van belang om een bankenafwikkelingsfonds op te richten dat de doeltreffendheid van de afwikkelingsmaatregelen waarborgt en bijvoorbeeld aan een instelling in afwikkeling kortetermijnfinanciering verleent of aan potentiële kopers van een instelling in afwikkeling garanties biedt.
Het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds heeft primair tot doel voor financiële stabiliteit te zorgen en niet om verliezen op te vangen of aan een instelling in afwikkeling kapitaal te verstrekken. Het Fonds mag niet worden beschouwd als een reddingsfonds. Er kunnen zich evenwel uitzonderlijke omstandigheden voordoen waaronder de interne middelen voldoende zijn uitgeput (ten minste 8 % van de verplichtingen en het eigen vermogen van de instelling in afwikkeling) en vervolgens het primaire doel niet meer kan worden gerealiseerd als het Fonds die verliezen niet mag opvangen of geen kapitaal mag verstrekken. Alleen onder deze omstandigheden mag het Fonds optreden als achtervang voor de particuliere middelen.
De vorming van het gemeenschappelijke afwikkelingsfonds is hoofdzakelijk gerechtvaardigd door het feit dat op geïntegreerde financiële markten eventuele financiële steun voor de afwikkeling van een bank de financiële stabiliteit en de soliditeit van andere banken niet alleen in de betrokken lidstaat, maar ook in de andere lidstaten vergroot. Aangezien de banken in alle deelnemende lidstaten indirect profiteren van dergelijke steun, is het niet billijk dat banken uit een enkele lidstaat de steun financieren via een door hen te betalen bijdrage.
Doordat het Fonds middelen van alle eurozonebanken kan bundelen, ontstaat er een doeltreffendere buffer om een bankencrisis op te vangen waarin de verliezen asymmetrisch geconcentreerd zijn in een paar lidstaten, en dient het in dit opzicht als een eurozonebreed verzekeringsmechanisme. Met de recente crisis is gebleken dat de verliezen zich op gedifferentieerde wijze in de lidstaten hebben voorgedaan.
Aangezien de verliezen als gevolg van toekomstige schokken in het bankwezen zich op een specifiek moment in een aantal lidstaten zullen voordoen, is een gemeenschappelijk Europees particulier achtervangmechanisme in vergelijking met afzonderlijke nationale vangnetten een doeltreffender instrument om dergelijke schokken op te vangen, en wel met vooraf en in extreme gevallen achteraf te betalen bijdragen uit het gehele bankwezen in de eurozone. Door op Europees niveau middelen te bundelen, krijgt het Fonds dus een grotere 'vuurkracht' en wordt het bankwezen veerkrachtiger. Tegelijk zal met een gelijke spreiding van de buitengewone, achteraf te betalen bijdragen over de banken in alle deelnemende lidstaten elke bank minder hoeven bij te dragen, waardoor het procyclische effect van dergelijke bijdragen wordt beperkt.
Voorts kan een mechanisme waarin de verliesabsorptie over de nationale grenzen reikt, de vicieuze cirkel doorbreken die voortvloeit uit de nauwe relatie tussen enerzijds een bankcrisis in een bepaalde lidstaat en anderzijds de begrotingssituatie van de overheid. Aldus zou de last die sommige lidstaten thans moeten dragen, minder zwaar zijn geweest als er al vanaf het begin van de financiële crisis al een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds had bestaan.
Verder zal een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds dat middelen van de banksector in de alle deelnemende lidstaten kan bundelen, op een bredere bijdragegrondslag berusten en daarmee een sterker imago krijgen, zodat de afwikkelingsraad zo nodig meer op de markt kan lenen tegen lagere kosten. Door de ruimere mogelijkheden om extern financiering op de markt aan te trekken, zal het Fonds minder genoodzaakt zijn om in extreme verliessituaties een beroep te doen op de overheidsfinanciën. Daardoor worden banken en overheden nog verder van elkaar losgekoppeld en wordt de belastingbetaler nog sterker beschermd tegen de kosten van een afwikkeling.
Tot slot is een gemeenschappelijk fonds ook nodig voor een passende onderlinge afstemming van prikkels over de instellingen van de bankenunie. Met name in het geval van grensoverschrijdende bankgroepen geldt dat indien de middelen ter dekking van de kosten van een afwikkeling bovenop die welke al door de aandeelhouders en crediteuren worden gedragen, door nationale fondsen zouden moeten worden verschaft, niet alleen de doeltreffendheid van het GAM, maar ook die van het GTM wordt ondermijnd.
De afwikkelingsraad moet in het kader van een GAM snel en doeltreffend toegang hebben tot een gemeenschappelijk bankenafwikkelingsfonds. Het Fonds vormt een particuliere externe laag die middellange- en langetermijnfinanciering kan verstrekken zodat bij de afwikkeling van een bank geen of zo min mogelijk gebruik hoeft te worden gemaakt van overheidsgeld. Bovendien wordt het afwikkelingsproces doeltreffender doordat coördinatieproblemen bij de inzet van nationale fondsen, die met name bij grensoverschrijdende groepen kunnen optreden, worden voorkomen.
Om voor voldoende financiering te zorgen, de procyclische effecten van omslagsystemen te vermijden en de noodzaak om externe financiële steun te vragen zoveel mogelijk te beperken, moet het Fonds al meteen over de nodige middelen beschikken. De streefomvang van het Fonds in dit verband zou ten minste 1 % van de gedekte deposito's in het bankenstelsel van de deelnemende lidstaten moeten zijn. Dit is voldoende om in een toekomstige crisis een ordelijke afwikkeling te waarborgen, ervan uitgaande dat de crediteuren in het kader van de afwikkelingsoperatie ten minste 8 % van het totale bedrag aan verplichtingen en eigen vermogen van de instelling in afwikkeling inbrengen.
Op basis van gegevens van 2011 over de banken en van een geraamd bedrag aan gedekte deposito's die bij de banken in de eurozone worden aangehouden, bedraagt de streefomvang van het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds 1 % of rond de 55 miljard EUR. In absolute bedragen (EUR) zal de streefomvang een dynamisch karaker behouden: als de banksector groeit, stijgt de streefomvang automatisch mee.
Het is de bedoeling dat het Fonds na een opbouwperiode van tien jaar op volle sterkte is. Deze periode kan tot veertien jaar worden verlengd indien het Fonds uitkeringen moet doen in de orde van grootte van meer dan de helft van zijn streefomvang. Als het Fonds in de initiële opbouwfase geen uitkeringen hoeft te doen, stort de banksector jaarlijks een tiende van het streefbedrag, ofwel in absolute termen rond de 5,5 miljard EUR.
Na de initiële opbouwfase van het Fonds moeten de banken extra bijdragen storten als hun contributiebasis toeneemt of als er uitkeringen uit het Fonds worden gedaan. Indien de beschikbare financiële middelen van het Fonds dalen tot onder de helft van zijn streefomvang, moeten de banken in de aan het GAM deelnemende lidstaten een jaarlijkse minimumbijdrage van ten minste een vijfde van hun gezamenlijke totale verplichtingen (exclusief toetsingsvermogen en gedekte deposito's) in het Fonds storten.
De bijdragen worden overeenkomstig de richtlijn inzake het herstel en de afwikkeling van banken individueel berekend op basis van de verplichtingen van een bank, exclusief eigen vermogen en gedekte deposito's en gecorrigeerd voor hun risicoprofiel. Dit betekent dat banken die vrijwel uitsluitend met deposito's zijn gefinancierd, in de praktijk slechts een zeer geringe bijdrage hoeven te betalen. Natuurlijk dragen deze banken wel gewoon bij in het nationale depositogarantiestelsel.
Er is voorzien in waarborgen die moeten voorkomen dat de heffing van bijdragen tot financiële instabiliteit leidt bij gezonde instellingen. Met andere woorden er kan een tijdelijke ontheffing worden verleend van de verplichting om een bijdrage achteraf te storten.
In situaties waarin de vooraf te betalen bijdragen niet toereikend zijn en de achteraf te betalen bedragen niet onmiddellijk beschikbaar zijn, kan er - met name in de opbouwfase - extra reservefinanciering nodig zijn om de continuïteit van de systeemfuncties van de bank(en) gedurende het gehele herstructureringsproces te waarborgen. Het Fonds kan dan leningen of andere vormen van steun van financiële instellingen of andere derden verkrijgen indien dat nodig is voor de financiering van de afwikkeling (in dit verband kan ook worden gedacht aan publieke middelen). Deze steun wordt in principe terugbetaald door de instelling in afwikkeling zelf. Mocht dit echter niet mogelijk zijn, dan worden de verliezen krachtens de verordening in de vorm van achteraf te betalen bijdragen verhaald op alle banken die onder het mechanisme vallen. Daarmee is gewaarborgd dat het gebruik van publieke middelen op middellange termijn neutraal uitpakt voor de begroting.
Om te vermijden dat de lidstaten die bij de inwerkingtreding van de voorgestelde verordening al een afwikkelingsfonds hebben nadeel ondervinden, mogen zij krachtens de verordening zelf bepalen hoe zij het al bestaande nationale afwikkelingsfonds willen gebruiken voor de nakoming van de verplichtingen van hun banken uit hoofde van deze verordening.
Bij de afwikkeling van een bank blijft het depositogarantiestelsel waarbij de instelling is aangesloten tot het bedrag van de gedekte deposito's aansprakelijk voor het bedrag van de verliezen die het had moeten dragen mocht de bank volgens een normale insolventieprocedure zijn geliquideerd. Deze rol is al volledig vastgelegd in Richtlijn [ ].
Voorts doet het GAM geen afbreuk aan institutionele protectiestelsels en aan andere financiële intragroepsteunmechanismen van een aantal groepen van kredietinstellingen. Het GAM grijpt alleen in als de particuliere sector er zelf niet in slaagt om een oplossing te vinden voor een faillerende bank.
4.3.4. Rol van het Fonds bij de afwikkeling van groepen met instellingen die niet onder het GAM vallen
Voor de afwikkeling van groepen met instellingen die onder het GAM vallen en met instellingen die daar niet onder vallen, draagt het Fonds alleen bij voor de delen van de groep die onder het GAM vallen, en wordt de rest gedekt uit de nationale niet-GAM-financieringsregelingen.
Om de afwikkelingsfinanciering in de gehele interne markt te versterken, mag het Fonds op vrijwillige basis geld lenen van of aan andere afwikkelingsfinancieringsregelingen. Daarmee kan het Fonds de kosten van belangrijke uitkeringen waarvoor het niet voldoende middelen (vooraf en achteraf betaalde bijdragen) in kas heeft, toch dragen. Dit is tevens gunstig voor de financieringsregelingen van lidstaten die buiten het GAM blijven.
Aangezien het Fonds in de plaats treedt van de nationale afwikkelingsfinancieringsregelingen van de lidstaten die aan het Fonds deelnemen, kunnen de lidstaten die bij de inwerkingtreding van deze verordening al een nationale afwikkelingsfinancieringsregeling hebben opgezet, conform hun nationale recht bepalen wat zij met deze regelingen doen. De lidstaten in kwestie mogen onder meer bepalen dat deze nationale afwikkelingsfinancieringsregelingen de aan het Fonds verschuldigde bijdragen namens hun banken betalen totdat de kas leeg is.
De afwikkelingsraad wordt volledig gefinancierd uit bijdragen van de financiële instellingen. In de opstartfase van de afwikkelingsraad kan enig beslag worden gelegd op Uniebegroting. Het bijgevoegde financieel memorandum bevat nadere informatie daarover.