Toelichting bij COM(2013)550 - Reguleren van toeslagen op uitwisselingen voor het afwikkelen van betalingen gedaan met betaalkaarten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)550 - Reguleren van toeslagen op uitwisselingen voor het afwikkelen van betalingen gedaan met betaalkaarten. |
|---|---|
| bron | COM(2013)550   |
| datum | 24-07-2013 |
Motivering en doel van het voorstel
Doel van dit voorstel is bij te dragen tot de ontwikkeling van een EU-brede betaalmarkt, die consumenten, detailhandelaars en andere ondernemingen in staat moet stellen ten volle van de voordelen van de interne markt van de EU, met inbegrip van elektronische handel, te profiteren overeenkomstig de Europa 2020-strategie en de digitale agenda.
Om dat doel te realiseren en EU-brede diensten, efficiëntie en innovatie op het gebied van kaartbetaalinstrumenten en op kaarten gebaseerde betalingstransacties in een offline-, online- en mobiele omgeving te bevorderen, moet er voor rechtszekerheid en een gelijk speelveld worden gezorgd. Daarnaast moeten bedrijfsregels en andere voorwaarden worden verboden als consumenten en detailhandelaars daardoor niet over nauwkeurige informatie over voor betalingstransacties betaalde vergoedingen beschikken en aldus de totstandkoming van een volledig efficiënte interne markt wordt verhinderd.
Algemene context
Het wet- en regelgevingskader voor retailbetalingen in de EU is in de loop van de voorbije twaalf jaar ontwikkeld, waarbij de komst van de euro dit proces in een stroomversnelling heeft gebracht. Verordening (EG) nr. 2560/2001, waarbij de kosten van binnenlandse en grensoverschrijdende betalingen in euro werden gelijkgetrokken, heeft de aanzet gegeven tot verdere initiatieven om de interne betaalmarkt te voltooien.
Het wet- en regelgevingskader is de voorbije jaren aangevuld met een aantal door de Commissie in het kader van het EU-mededingingsrecht verrichte onderzoeken en genomen besluiten op het gebied van retailbetalingen.
Veilige, efficiënte, concurrerende en innovatieve elektronische betalingen zijn van cruciaal belang voor de interne markt voor alle producten en diensten. Het effect daarvan zal steeds groter worden naarmate de wereld overstapt van fysieke naar elektronische handel. Tegen deze achtergrond wordt de totstandbrenging van een optimaal functionerende interne markt voor betaalkaarten bemoeilijkt door de wijdverbreide toepassing van bepaalde restrictieve bedrijfsregels en -praktijken. Dergelijke regels en praktijken leiden er tevens toe dat consumenten en detailhandelaars over weinig of geen informatie over kosten en prijzen van transacties beschikken, hetgeen resulteert in suboptimale marktresultaten, zoals onder meer inefficiënte prijzen.
Een van de belangrijkste praktijken die de totstandbrenging van een geïntegreerde markt belemmeren, is het wijdverbreide gebruik in het kader van 'vierpartijensystemen' (de vaakst voorkomende soort betaalkaartsystemen) van zogeheten multilaterale interbancaire vergoedingen (MIV’s). Dit zijn interbancaire vergoedingen die gewoonlijk collectief worden overeengekomen tussen de accepterende betalingsdienstaanbieders en de uitgevende betalingsdienstaanbieders die van een bepaald systeem deel uitmaken. Dergelijke interbancaire vergoedingen die accepterende betalingsdienstaanbieders betalen, maken deel uit van de vergoedingen die zij handelaars in rekening brengen (de handelarenvergoedingen) en die handelaars op hun beurt aan consumenten doorberekenen. De hoge interbancaire vergoedingen die door de handelaars worden betaald, resulteren aldus in hogere eindprijzen voor goederen en diensten, die door alle consumenten worden betaald. In de praktijk lijkt de concurrentie tussen betaalkaartsystemen er voornamelijk op te zijn gericht zoveel mogelijk uitgevende betalingsdienstaanbieders ervan te overtuigen hun kaarten uit te geven. Dat leidt doorgaans tot hogere in plaats van tot lagere vergoedingen, terwijl concurrentie in een markteconomie juist wordt geacht een disciplinerend effect op de prijzen te sorteren.
Momenteel bestaat er in de EU geen wetgeving voor interbancaire vergoedingen, behalve indirect in Denemarken voor handelarenvergoedingen bij persoonlijke transacties. Tal van nationale mededingingsautoriteiten (onder meer in het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Italië) hebben ter zake echter procedures tot handhaving van het mededingingsrecht lopen. Daarnaast werkt een aantal lidstaten (onder meer Polen, Hongarije, het Verenigd Koninkrijk en Italië) aan de goedkeuring van wetgeving op dit gebied.
Gevolgen voor de consument
De door interbancaire vergoedingen veroorzaakte prijsstijgingen zijn schadelijk voor consumenten, die vaak niet op de hoogte zijn van de vergoedingen die handelaars betalen voor het betaalinstrument dat zij gebruiken. Tegelijkertijd bieden uitgevende betalingsdienstaanbieders een reeks stimulansen (in de vorm van onder meer reisvouchers, bonussen, kortingen, charge backs, gratis verzekeringen enz.) om consumenten ertoe aan te sporen gebruik te maken van betaalinstrumenten waaraan hoge vergoedingen voor uitgevende betalingsdienstaanbieders verbonden zijn. De door betaalkaartsystemen toegepaste regels en de door betalingsdienstaanbieders gevolgde praktijken zorgen er veelal voor dat handelaars en consumenten zich niet van de verschillen in vergoeding bewust zijn en verminderen tevens de markttransparantie. Zo worden vergoedingen samengevoegd, of wordt het handelaars verboden een goedkoper kaartmerk of gezamenlijke kaarten van verschillende merken te kiezen of consumenten ertoe aan te sporen dergelijke goedkopere kaarten te gebruiken. Ook als handelaars op de hoogte zijn van de diverse kosten, beletten de systeemregels hen vaak actie te ondernemen om de vergoedingen te verlagen. Van bijzonder belang is de zogeheten 'verplichting om alle kaarten te honoreren' ("Honour All Cards Rules", HACRs), die handelaars ertoe dwingt alle onder dezelfde merknaam uitgegeven producten te accepteren, ook al kan de door hen te betalen vergoeding voor deze kaarten variëren met een factor 3 à 4 binnen dezelfde kaartcategorie (nl. krediet/debetkaarten) of met een factor van niet minder dan 25 tussen kaartcategorieën, zoals premium kredietkaarten en goedkope debetkaarten. Het resultaat van de collectief overeengekomen vergoedingen en transparantiebeperkende maatregelen is dat banken op het punt van de door hen aangerekende vergoedingen niet behoeven te concurreren. Dat leidt tot hogere detailhandelsprijzen voor alle consumenten, ook voor degenen die niet met een kaart of met goedkope kaarten betalen. In feite subsidiëren laatstgenoemde consumenten via hogere detailhandelsprijzen het gebruik van duurdere betaalmiddelen door vaak welvarender consumenten. Interbancaire vergoedingen resulteren niet alleen in een beperkte keuze aan betalingsdienstaanbieders, een geringere innovatie en hogere prijzen voor betalingsdiensten, maar doen ook afbreuk aan het beleid van de Commissie dat erop gericht is het gebruik van elektronische betaalmiddelen te stimuleren en te vergemakkelijken in het voordeel van consumenten[1]. Ten slotte belet het gebrek aan keuze aan betalingsdienstaanbieders, ook op pan-Europees niveau, consumenten om daadwerkelijk alle vruchten van de interne markt te plukken, met name wat elektronische handel betreft.
Gevolgen voor de interne markt
Momenteel wordt in het kader van binnenlandse en internationale betaalkaartsystemen een grote verscheidenheid aan interbancaire vergoedingen toegepast, wat tot een versnippering van de markt leidt en detailhandelaars en consumenten belet de vruchten van een interne markt voor goederen en diensten te plukken. Zelfs als uitsluitend naar de internationale betaalkaartsystemen wordt gekeken, verschillen de interbancaire vergoedingen met niet minder dan een factor 10, wat aanleiding geeft tot wezenlijke kostenverschillen tussen detailhandelaars in de respectieve landen. Als gevolg van de grote verschillen in vergoedingen tussen de lidstaten, ondervinden detailhandelaars ook moeilijkheden bij het uitstippelen van een EU-brede prijszettingsstrategie voor hun producten en diensten, zowel online als offline, met alle nadelige gevolgen van dien voor consumenten. Detailhandelaars kunnen de verschillen in vergoedingen niet ondervangen door gebruik te maken van kaartacceptatiediensten die door banken in andere lidstaten worden aangeboden. De betaalkaartsystemen passen immers specifieke regels toe die voorschrijven dat voor elke betalingstransactie de interbancaire vergoeding van het 'verkooppunt' (land van de detailhandelaar) geldt. Dit belet zowel accepterende banken om met succes hun diensten op grensoverschrijdende basis aan te bieden, als detailhandelaars om hun betalingskosten terug te schroeven in het voordeel van de consument.
Gevolgen voor de markttoegang
Interbancaire vergoedingen belemmeren ook de markttoegang omdat de daaruit voortvloeiende inkomsten voor uitgevende betalingsdienstaanbieders fungeren als een minimumdrempel voor het overtuigen van uitgevende betalingsdienstaanbieders om betaalkaarten of andere betaalinstrumenten, zoals online- en mobiele betalingsoplossingen, uit te geven die door nieuwkomers worden aangeboden. Ook pan-Europese spelers blijven moeilijkheden bij de markttoegang ondervinden omdat de binnenlandse interbancaire vergoedingen in de EU-lidstaten sterk uiteenlopen en nieuwkomers interbancaire vergoedingen moeten bieden die op zijn minst vergelijkbaar zijn met die welke gelden op elke markt die zij willen betreden. Dit heeft gevolgen voor de levensvatbaarheid van hun bedrijfsmodel en is onder meer van invloed op mogelijke schaal- en synergievoordelen. Dit verklaart ook waarom (doorgaans goedkopere) binnenlandse betaalkaartsystemen in een aantal lidstaten veelal verdwijnen. De aldus door interbancaire vergoedingen teweeggebrachte toegangsbelemmeringen voor online- en mobiele betalingsoplossingen resulteren derhalve ook in minder innovatie.
Zoals gezegd, bestaat er momenteel in de EU geen wetgeving voor interbancaire vergoedingen, behalve indirect in Denemarken. Tal van nationale mededingingsautoriteiten hebben ter zake echter procedures tot handhaving van het mededingingsrecht lopen. Daarnaast werkt een aantal lidstaten aan de goedkeuring van wetgeving op dit gebied. Het risico bestaat evenwel dat de verschillende timing van de nationale procedures en van de geplande wetgeving tot een nog sterker versnipperde markt leiden.
In deze verordening wordt daarom voorgesteld gemeenschappelijke regels voor interbancaire vergoedingen in de Europese Unie vast te stellen door maximumvergoedingen in te voeren voor transacties met betaalkaarten die veelvuldig door consumenten worden gebruikt, waardoor het moeilijk is voor detailhandelaars om deze te weigeren of er hoge toeslagen voor aan te rekenen. Zo wordt een gelijk speelveld tot stand gebracht dat een einde zal maken aan de huidige marktversnippering die het gevolg is van uiteenlopende vergoedingen. Dit zal ook pan-Europese nieuwkomers in staat stellen met succes de markt betreden en tevens de mogelijkheid bieden voor innovatie die geënt is op een infrastructuur met een 'gelijk speelveld'. Consumenten en detailhandelaars zullen daardoor over een ruimere keuze aan (zowel nieuwe als gevestigde) betalingsdienstaanbieders beschikken, ook op pan-Europees niveau. In de verordening zullen bovendien transparantiemaatregelen worden voorgesteld die detailhandelaars en consumenten de gelegenheid moeten bieden met een betere kennis van zaken hun betaalinstrumenten te kiezen.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Dit initiatief zal een aanvulling vormen op het bestaande wettelijke kader voor betalingsdiensten binnen de EU, met name wat betreft de voltooiing van een interne betaalmarkt en de overschakeling naar pan-Europese betaalinstrumenten.
Richtlijn 2007/64/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 betreffende betalingsdiensten in de interne markt (de zogeheten Richtlijn Betalingsdiensten of RBD)[2] is erop gericht genormaliseerde voorwaarden en rechten vast te stellen voor betalingsdiensten die ten behoeve van consumenten en ondernemingen in de hele Unie op de markt worden aangeboden. Deze richtlijn, waarvan de herziening gelijktijdig met de opstelling van het onderhavige voorstel plaatsvindt, brengt een algemeen kader voor betalingen in de EU tot stand. Dit kader is aangevuld met verscheidene verordeningen, zoals Verordening (EG) nr. 924/2009 betreffende grensoverschrijdende betalingen of Verordening (EG) nr. 260/2012, waarin termijnen voor de overgang van alle overmakingen en automatische afschrijvingen in euro in de EU van nationale systemen naar pan-Europese systemen zijn vastgesteld. Verordening (EG) nr. 260/2012 verduidelijkt ook dat er niet voor alle automatische afschrijvingen multilaterale interbancaire vergoedingen mogen worden aangerekend.
Afgezien van het bovenbeschreven rechtskader hebben de Europese Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten de afgelopen 20 jaar een aantal antitrustprocedures gevoerd om mededingingsverstorende praktijken op de markt voor kaartbetalingen aan te pakken. In zijn arrest van mei 2012[3] bevestigde het Gerecht de conclusie van de Commissie in haar beschikking van december 2007 in de zaak MasterCard[4] dat MIV's de mededinging beperken doordat zij de kosten van kaartacceptatie door handelaars opdrijven zonder dat dit tot voordelen voor de consumenten leidt. Het Gerecht heeft het argument verworpen dat MIV's onmisbaar zijn voor de werking van een betaalkaartsysteem. De Commissie heeft ingestemd met de door Visa en MasterCard gedane toezeggingen om de mededingingsbezwaren weg te nemen: beide ondernemingen hebben er zich toe verbonden lagere MIV's in rekening te brengen voor grensoverschrijdende (en sommige binnenlandse transacties). Het betreft de toezeggingen van MasterCard van 2009 (de MIV's voor grensoverschrijdende transacties van consumenten worden begrensd tot 0,2 % voor debetkaarten en tot 0,3 % voor kredietkaarten en er worden wijzigingen aangebracht in de regels die MasterCard via de accepterende betalingsdienstaanbieders aan detailhandelaars oplegt) en de verbintenissen van Visa Europe van 2010 (die in de lijn liggen van die van MasterCard: de maxima gelden alleen voor debetkaarten, maar bestrijken ook binnenlandse MIV's wanneer deze door Visa Europe zelf en niet door de nationale banken worden vastgesteld). In 2013 is Visa Europe ook verbintenissen aangegaan met betrekking tot grensoverschrijdende transacties met kredietkaarten in bepaalde landen waar deze vergoedingen door Visa Europe worden vastgesteld, alsook met betrekking tot regels voor grensoverschrijdende acceptatie. In een aantal andere lidstaten, zoals onder meer Polen, Hongarije, Italië, Letland, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Frankrijk, zijn nog mededingingsprocedures aan de gang. Zo heeft de Franse mededingingsautoriteit op 7 juli 2011 bindende kracht gegeven aan de toezegging van de Groupement des Cartes Bancaires – het binnenlandse betaalkaartsysteem – om zijn interbancaire vergoedingen terug te schroeven tot niveaus die vergelijkbaar zijn met die welke MasterCard en Visa voor hun grensoverschrijdende transacties hebben afgesproken.
In de EU is weliswaar nog geen wetgeving betreffende interbancaire vergoedingen van kracht, behalve indirect in Denemarken[5], maar een aantal lidstaten (onder meer Polen, Hongarije, het Verenigd Koninkrijk en Italië) werkt momenteel aan de goedkeuring van wetgeving op dit gebied. In Polen behandelt het parlement momenteel ontwerpwetgeving tot reglementering van interbancaire vergoedingen. Deze wetgeving voorziet in een geleidelijke verlaging van de MIV-maxima tot 0,5 % begin 2016, alsook in de afschaffing van de verplichting om alle kaarten te honoreren en van de aanrekening van toeslagen (alleen voor kredietkaarten). In Hongarije is een wetgevingsvoorstel in behandeling dat binnenlandse interbancaire vergoedingen voor krediet- en debetkaarten begrenst tot hun respectieve niveaus voor grensoverschrijdend gebruik, waarbij de Hongaarse centrale bank met de berekening van deze vergoedingen wordt belast. In Italië is in december 2012 een ontwerpdecreet van het ministerie van Economie en Financiën ter raadpleging gepubliceerd. Dat ontwerpdecreet heeft hoofdzakelijk betrekking op het aan banden leggen van het samenvoegen van vergoedingen, alsook op de vergelijkbaarheid van interbancaire en handelarenvergoedingen. In laatstgenoemde vergoedingen moet rekening worden gehouden met het volume van transacties en deze vergoedingen moeten ook lager zijn voor kleine betalingen. In het Verenigd Koninkrijk stelt de regering voor betalingssystemen onder economisch toezicht te stellen door voor retailbetalingssystemen een nieuwe mededingingstoezichthouder naar het model van een toezichthouder op nutsbedrijven in het leven te roepen[6].
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
De doelstellingen van het voorstel zijn in overeenstemming met de beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie. Ten eerste zorgen zij voor een betere werking van de interne markt voor betalingsdiensten en, meer in het algemeen, voor alle goederen en diensten, wat Europese consumenten en ondernemingen ten goede komt. Ten tweede ondersteunen zij in ruime zin andere beleidslijnen van de Unie, zoals met name het mededingingsbeleid (door te zorgen voor gelijke plichten, rechten en kansen voor alle marktspelers en door de grensoverschrijdende verlening van betalingsdiensten te vergemakkelijken, waardoor er van een scherpere concurrentie sprake is). In de effectbeoordeling waarvan dit voorstel vergezeld gaat, wordt geconcludeerd dat de voorgestelde maatregelen de marktintegratie voor consumenten en handelaars zouden bevorderen, in een betere pan-Europese markttoegang zouden resulteren, en betaalkaartsystemen en nieuwkomers meer rechtszekerheid inzake bedrijfsmodellen zouden bieden. De maatregelen zouden ook de dreiging tegengaan dat modellen die op concurrentiebeperkende praktijken zijn gebaseerd, naar nieuwe, innovatieve betalingsdiensten worden 'geëxporteerd'.
Ondanks het arrest van het Gerecht, waarin het oordeel van de Commissie werd bevestigd dat MIV's zoals deze in het kader van het MasterCard-systeem werden toegepast, de concurrentie beperkten en niet leidden tot efficiëntieverbeteringen die zwaarder wogen dan de schade die daaruit voor handelaars en consumenten voortvloeide, lijken de internationale en binnenlandse betaalkaartsystemen die in de EU actief zijn, niet bereid te zijn hun praktijken proactief aan te passen om zich naar de Europese en nationale mededingingsregels te voegen. Hoewel de nationale mededingingsautoriteiten, in nauwe samenwerking met de Commissie, deze situatie aan het aanpakken zijn, is het risico niet denkbeeldig dat de resultaten die de handhaving van het mededingingsrecht volgens verschillende tijdlijnen en procedures oplevert, onvoldoende doorslaggevend zijn en niet op tijd komen om de vereiste marktintegratie en -innovatie teweeg te brengen die in een concurrerende Europese betaalmarkt op mondiaal niveau moet resulteren. In het onderhavige voorstel wordt rekening gehouden met de EU-mededingingsregels en met de ervaring die de Commissie in mededingingszaken inzake betalingen heeft opgedaan. Het is er daarom op gericht rechtszekerheid te verschaffen met de bedoeling een daadwerkelijke integratie en concurrentie te waarborgen en aldus de economische welvaart voor alle belanghebbenden, en in het bijzonder voor de consumenten, te verbeteren. Doordat economische transacties binnen de Unie worden vergemakkelijkt, zal het voorstel ook aan het bereiken van de ruimere doelstellingen van de EU 2020-strategie bijdragen.
2. RESULTATEN VAN RAADPLEGINGEN VAN DE BETROKKEN PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Op 11 januari 2012 heeft de Europese Commissie het groenboek 'Naar een geïntegreerde Europese markt voor kaart-, internet- en mobiele betalingen'[7] gepubliceerd, waarna een openbare raadpleging heeft plaatsgevonden. In het kader van deze raadpleging heeft de Commissie meer dan 300 reacties ontvangen. De uitvoerige feedback van belanghebbenden[8] heeft relevante informatie opgeleverd over een aantal recente nieuwe ontwikkelingen en over mogelijke noodzakelijke wijzigingen in het bestaande betalingskader.
Op 4 mei 2012 heeft een openbare hoorzitting plaatsgevonden, die door ongeveer 350 belanghebbenden is bijgewoond.
Op 20 november 2012 heeft het Europees Parlement een resolutie over 'Naar een geïntegreerde Europese markt voor kaart-, internet- en mobiele betalingen'[9] aangenomen, die in feite een verslag over het groenboek is.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Uit het raadplegingsproces is een aantal kernboodschappen met betrekking tot de reikwijdte van deze verordening gedistilleerd. Belanghebbenden uit alle categorieën waren het er roerend over eens dat meer rechtszekerheid over multilaterale interbancaire vergoedingen (MIV's) moet worden verschaft. Betalingsdienstaanbieders achtten dit bijzonder relevant in het licht van de op zowel Europees als nationaal niveau lopende mededingingszaken. Ten tweede wezen vooral handelaars maar ook belanghebbenden uit andere categorieën op belemmeringen voor grensoverschrijdende acceptatie. Deze belemmeringen moeten eerst uit de weg worden geruimd voordat een echte eengemaakte markt voor betalingsdiensten kan ontstaan. Er was ook veel belangstelling voor de bespreking van bedrijfsregels, maar op dit punt liepen de standpunten veelal uiteen al naargelang de categorie belanghebbenden.
Volgens betalingsdienstaanbieders en betaalkaartsystemen is het geen enkel probleem dat MIV's sterk verschillen van land tot land en voor grensoverschrijdende betalingen binnen hetzelfde betaalkaartsysteem. Deze situatie staat volgens hen ook de marktintegratie niet in de weg. Daartegenover staat dat handelaars, consumentenverenigingen en een aantal niet-bancaire betalingsdienstaanbieders vonden dat dergelijke verschillen ongerechtvaardigd zijn en dat zowel voor binnenlandse en grensoverschrijdende transacties als in alle lidstaten dezelfde MIV's moeten gelden. De overheidsinstanties waren van oordeel dat de MIV's moeten worden geharmoniseerd om tot een geïntegreerde markt te komen. De betalingsdienstaanbieders leken gekant tegen elk regelgevingsinitiatief met betrekking tot interbancaire vergoedingen. Zij voerden aan dat dit tot hogere vergoedingen voor kaarthouders zou leiden en dat detailhandelaars de voordelen niet aan de consumenten ten goede zouden laten komen. De detailhandelaars waren daarentegen de mening toegedaan dat MIV's in omgekeerde concurrentie resulteren door het duurste betaalmiddel te bevoordelen, belemmeringen voor de markttoegang opwerpen, en tegelijkertijd het risico van een overloopeffect van kaarten naar mobiele en internetbetalingen inhouden. De meeste consumentenverenigingen sloten zich aan bij de analyse van de handelaars dat MIV's een negatief effect op de concurrentie en de welvaart van de consumenten sorteren, maar zij spraken de bezorgdheid uit dat een verlaging van de MIV's tot hogere kaartvergoedingen en andere kosten voor consumenten zou kunnen leiden. De mededingingsautoriteiten zijn voorstander van een optreden om de MIV's te verlagen, met name voor tot volle wasdom gekomen vierpartijensystemen. De meningen van andere overheidsinstanties waren verdeeld.
Wat grensoverschrijdende acceptatie betreft, achtten de meeste betaalkaartsystemen en betalingsdienstaanbieders een harmonisatie van lokale normen en voorschriften noodzakelijk, terwijl handelaars en consumenten het erover eens waren dat er sprake was van tal van lokale belemmeringen voor grensoverschrijdende acceptatie. Anders dan betalingsdienstaanbieders en betaalkaartsystemen gaven handelaars de voorkeur aan regelgevende oplossingen boven een op zelfregulering gebaseerde normalisatie. Betaalkaartsystemen en betalingsdienstaanbieders geven de voorkeur aan de toepassing van de MIV van het land waar de verkoop plaatsvindt, terwijl de meeste handelaars en niet-bancaire betalingsdienstaanbieders voorstander zijn van de toepassing van een gemeenschappelijke MIV in de gehele interne markt. Alleen betalingsdienstaanbieders en nieuwe betaalkaartsystemen stonden achter de verplichte voorafgaande toestemming voor grensoverschrijdende acceptatie.
Wat de bedrijfsregels betreft, bestond er geen consensus over de voordelen en de noodzaak van het reglementeren van het aansturen van het betalingsgedrag en de verplichting om alle kaarten te honoreren, op grond waarvan handelaars verplicht zijn alle kaarten van eenzelfde merk te accepteren als zij één categorie kaarten van dit merk accepteren. De meeste systemen en betalingsdienstaanbieders waren voorstander van de status quo, terwijl handelaars, consumenten, mededingingsautoriteiten en de meeste overheidsinstanties ervoor pleitten handelaars door middel van regelgeving toe te staan consumenten ertoe aan te sporen goedkopere betaalmiddelen te gebruiken, al waren consumenten tegen het aanrekenen van toeslagen. Een afschaffing van de verplichting om alle kaarten te honoreren werd afgewezen door betalingsdienstaanbieders en betaalkaartsystemen, maar diende volgens andere belanghebbenden – door middel van regelgeving – te worden doorgedrukt, zodat handelaars in staat worden gesteld alleen goedkopere betaalmiddelen te accepteren, wat een positief effect op de concurrentie zou sorteren. Consumenten waren evenwel voorzichtiger op dit punt. De meeste belanghebbenden stonden achter een verbod op het samenvoegen van door detailhandelaars te betalen handelarenvergoedingen – waarbij betalingsdienstaanbieders en betaalkaartsystemen van mening waren dat vergoedingen niet meer worden samengevoegd na de door MasterCard gedane toezeggingen en door Visa aangegane verbintenissen.
Een gedetailleerd overzicht van de standpunten van belanghebbenden en lidstaten ten aanzien van interbancaire vergoedingen is te vinden in het feedbackverslag van de openbare raadpleging over het groenboek[10].
In zijn initiatiefverslag over het groenboek heeft het Europees Parlement de in het groenboek vermelde doelstellingen en gesignaleerde hinderpalen voor de integratie bevestigd en gepleit voor de vaststelling van wetgeving op een aantal terreinen met betrekking tot kaartbetalingen, maar tevens voorgesteld een voorzichtiger aanpak ten aanzien van internet- en mobiele betalingen te volgen omdat de ontwikkeling van deze markten zich nog steeds in een premature fase bevindt. Daarnaast heeft het Parlement zich krachtig uitgesproken voor het verschaffen van duidelijkheid aan marktdeelnemers over interbancaire vergoedingen en voor een geleidelijke aanpak die uiteindelijk tot een wettelijk verbod op dergelijke vergoedingen moet leiden.
Effectbeoordeling
De Commissie heeft een effectbeoordeling uitgevoerd die is opgenomen in het werkprogramma. Deze effectbeoordeling is verricht in samenwerking met de ECB. De effectbeoordeling had betrekking op opties voor de herziening van de Richtlijn Betalingsdiensten en voor de reglementering van multilaterale interbancaire vergoedingen.
In de effectbeoordeling wordt nader ingegaan op de problematiek van de ondoelmatige concurrentie op markten voor kaart- en op kaarten gebaseerde betalingen. Deze situatie resulteert in suboptimale marktresultaten en vrij hoge vergoedingen die handelaars moeten betalen en op hun beurt aan consumenten doorberekenen. In dit verband wordt ook gewezen op de beperkte marktintegratie, de geringe mogelijkheden voor nieuwe pan-Europese spelers om de markt te betreden, het verdwijnen van binnenlandse (doorgaans goedkopere) betaalkaartsystemen en een beperkt blijvende innovatie. Interbancaire vergoedingen worden als een belangrijke oorzaak van deze ontwikkelingen aangemerkt. Ook het van lidstaat tot lidstaat sterk uiteenlopende niveau van de interbancaire vergoedingen vormt een belemmering voor de marktintegratie. Deze effecten worden nog versterkt door een aantal bedrijfsregels, die negatieve gevolgen hebben voor de transparantie, het vermogen van detailhandelaars om een accepteerder in een andere lidstaat te kiezen ("grensoverschrijdende acceptatie"), en het vermogen van detailhandelaars om hun consumenten ertoe aan te sporen van efficiëntere betaalmiddelen gebruik te maken of om dure kaarten te weigeren (de verplichting om alle kaarten te honoreren).
In de effectbeoordeling worden de volgende zes scenario's voor interbancaire vergoedingen onder de loep genomen: i) geen optreden van de Commissie; ii) reglementeren van grensoverschrijdende acceptatie en van het niveau van interbancaire vergoedingen voor grensoverschrijdende transacties; iii) machtigen van de lidstaten om binnenlandse interbancaire vergoedingen vast te stellen op basis van een gemeenschappelijke methode; iv) reglementeren van een gemeenschappelijk, EU-breed maximumniveau voor interbancaire vergoedingen, waarbij a) ofwel een maximum voor interbancaire vergoedingen wordt vastgesteld – dat verschillend is voor zowel debet- als kredietkaarten en dat geldt voor debet- en kredietkaarten of alleen voor debetkaarten, b) ofwel interbancaire vergoedingen voor transacties met debetkaarten volledig worden verboden of enkel tot een lager niveau worden teruggebracht; v) al dan niet vrijstellen van (normaal gesproken duurdere) commerciële kaarten en door driepartijensystemen uitgegeven kaarten van de reglementering betreffende interbancaire vergoedingen; en vi) reglementeren van handelarenvergoedingen, d.w.z. reglementeren van de vergoedingen die de detailhandelaar aan zijn accepterende bank moet betalen.
De in het kader van scenario's ii) en iv) onderzochte maxima voor transacties met debet- en kredietkaarten bedragen respectievelijk 0,2 % en 0,3 %. Deze niveaus zijn gebaseerd op de zogeheten 'Merchant Indifference Test', die in de economische literatuur wordt beschreven en waarmee het niveau wordt bepaald van de vergoeding die een handelaar bereid zou zijn te betalen als hij de kosten van het gebruik van betaalkaarten door klanten zou vergelijken met de kosten van niet met een kaart gedane (contante) betalingen (rekening houdend met de vergoeding die aan de accepterende bank moet worden betaald, d.w.z. de handelarenvergoeding). Met dergelijke maxima wordt het hanteren van efficiënte betaalinstrumenten gestimuleerd doordat het gebruik in de hand wordt gewerkt van kaarten die hogere transactievoordelen opleveren, terwijl tegelijkertijd onevenredig hoge handelarenvergoedingen worden voorkomen, die verborgen kosten voor andere consumenten met zich meebrengen. Anders kunnen collectieve regelingen voor interbancaire vergoedingen aanleiding geven tot buitensporig hoge handelarenvergoedingen omdat handelaars niet snel dure betaalinstrumenten zullen weigeren uit vrees klanten te zullen verliezen. De maxima sluiten ook aan bij de niveaus die betaalkaartsystemen (Visa Europe, MasterCard, Groupement Cartes Bancaires) in het kader van mededingingsprocedures hebben voorgesteld en die door de mededingingsautoriteiten zijn aanvaard als niveaus die geen verder optreden vereisen.
In de effectbeoordeling wordt tot de conclusie gekomen dat de beste optie lijkt te bestaan in een combinatie van:
· een reeks maatregelen ter bevordering van een doeltreffender marktwerking, waarbij onder meer de verplichting om alle kaarten te honoreren aan banden wordt gelegd en handelaars in de gelegenheid worden gesteld voor alle kaart- en op kaarten gebaseerde transacties die op vierpartijensystemen stoelen, zelf het op het verkooppunt te gebruiken kaartmerk te kiezen; en
· de vaststelling van een maximum voor interbancaire vergoedingen voor grensoverschrijdende transacties met debet- en kredietkaarten van consumenten (in een eerste fase) en, in een tweede fase, de vaststelling van een maximum voor interbancaire vergoedingen voor binnenlandse transacties met krediet- en debetkaarten van consumenten.
In de effectbeoordeling en de bijlage daarbij wordt ook uitvoerig stilgestaan bij andere maatregelen die in de verordening worden voorgesteld om de markttransparantie en een efficiënt werkende markt te garanderen, zoals onder meer de afschaffing van maatregelen die gedragssturing beletten, het toestaan van kaartidentificatie, co-badging, de verplichting voor betalingsdienstaanbieders om facturen aan hun begunstigden te verstrekken, en een verbod op het samenvoegen van vergoedingen.
Deze algemene transparantiemaatregelen die in de verordening worden voorgesteld, moeten leiden tot een efficiëntere markt voor alle betaalkaart- en op betaalkaarten gebaseerde transacties die op het model van het vierpartijensysteem stoelen.
Sommige categorieën betaalkaarten worden echter zo veelvuldig door consumenten gebruikt, dat het doorgaans onmogelijk is voor detailhandelaars om deze te weigeren of het gebruik ervan door consumenten te ontmoedigen omdat zij vrezen klanten te zullen verliezen. Daarom moeten verdere maatregelen worden genomen om een geïntegreerde markt tot stand te brengen, een efficiënte marktwerking te garanderen en concurrentieverstorende bedrijfspraktijken op deze terreinen tegen te gaan. Dit geldt voor debet- en kredietkaarten van consumenten.
In een eerste fase is het van belang dat handelaars wordt toegestaan een accepteerder van buiten hun eigen lidstaat te kiezen ("grensoverschrijdende acceptatie") en dat het niveau van grensoverschrijdende interbancaire vergoedingen wordt gereglementeerd, waardoor rechtszekerheid wordt geboden. Hoewel het niet uitgesloten is dat deze maatregelen slechts beperkte gevolgen voor grote handelaars zullen blijken te hebben, zouden zij toch de marktintegratie bevorderen en, net als de vergelijkbare bepaling in de verordening betreffende de SEPA-einddatum, in louter binnenlands verband een disciplinerend en convergentiebevorderend effect op het niveau van de interbancaire vergoedingen kunnen sorteren.
Op langere termijn zouden evenwel ook kleinere detailhandelaars rechtstreeks de vruchten moeten kunnen plukken van maatregelen die tot efficiëntere interbancaire vergoedingen en gelijke concurrentieverhoudingen voor betalingsdienstaanbieders leiden. Na een overgangsperiode moet de reglementering van interbancaire vergoedingen voor consumentenkaarten dan ook tot binnenlandse interbancaire vergoedingen worden uitgebreid. Momenteel gelden in acht EU-lidstaten geen of zeer lage interbancaire vergoedingen voor transacties met debetkaarten, zonder dat dit merkbare negatieve gevolgen heeft voor de uitgifte en het gebruik van betaalkaarten. Integendeel: het zijn juist die lidstaten waar het meeste betaalkaarten worden uitgegeven en waar deze kaarten het meest worden gebruikt. Afgaande op de trends van de afgelopen tien jaar, valt het te verwachten dat de uitgifte en het gebruik van debetkaarten de komende jaren zullen blijven stijgen, zodat mag worden aangenomen dat debetkaarten, na de overgangsperiode waarin de verordening voorziet, in de EU alomtegenwoordig zullen zijn en het niet langer gerechtvaardigd zal zijn de uitgifte en het gebruik van betaalkaarten te stimuleren door middel van vergoedingen die door handelaars aan uitgevende betalingsdienstaanbieders worden doorbetaald. Nu al komt het zeer zelden voor dat iemand een betaalrekening opent en geen betaalkaart heeft, wat op zichzelf al aanzienlijke kostenbesparingen oplevert voor betalingsdienstaanbieders. Daarnaast is in het richtlijnvoorstel dat onder meer op de toegang tot een betaalrekening met basisfuncties betrekking heeft[11], bepaald dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat een betaalrekening met basisfuncties betalingstransacties (inclusief onlinebetalingen) via een betaalkaart omvat. Kleinere detailhandelaars zullen pas rechtstreeks de vruchten kunnen plukken van maatregelen die tot efficiëntere interbancaire vergoedingen en gelijke concurrentieverhoudingen voor betalingsdienstaanbieders leiden als ook binnenlandse vergoedingen voor consumentenkaarten worden gereglementeerd. Om discriminatie te vermijden tussen kleine en grote detailhandelaars, die het makkelijkst van grensoverschrijdende acceptatie kunnen profiteren, wordt voorgesteld het in een eerste fase voor grensoverschrijdende transacties voorgestelde maximum in een tweede fase ook tot binnenlandse transacties met kredietkaarten uit te breiden. De Commissie is echter de mening toegedaan dat de rijpheid van de EER-markten, met name wat de uitgifte en het gebruik van debetkaarten betreft, verder moet worden onderzocht en dat eerst zekerheid moet worden verkregen over het feit dat interbancaire vergoedingen niet noodzakelijk zijn om de uitgifte en het gebruik van dergelijke kaarten te stimuleren. Zoals hierboven is aangegeven, zouden intussen voor transacties met debet- en kredietkaarten maxima van respectievelijk 0,2 % en 0,3 % gelden.
Als maxima voor interbancaire vergoedingen worden vastgesteld, zouden detailhandelaars al bij al lagere vergoedingen betalen. Dat zou resulteren in besparingen, waarvan een deel aan de consumenten zou worden doorgegeven. Consumenten draaien nu al op voor de kosten doordat interbancaire vergoedingen (via de handelarenvergoedingen) in de detailhandelsprijzen zijn verwerkt. Daarbij komt nog dat banken minder snel geneigd zijn om de uit de interbancaire vergoedingen voortvloeiende winsten met hun rekeninghouders te delen dan handelaars met hun klanten, gezien de minder scherpe concurrentie in de banksector en het huidige gebrek aan mobiliteit van de consument op het gebied van retailbanking. Handelaars zouden hun klanten dus hoe dan ook meer van eventuele voordelen laten meeprofiteren dan banken. In Australië leverde de ingreep een daling op van naar schatting 0,67 AUD per aankoop en 77,19 AUD per rekening per jaar. Het effect kan echter uiteenlopen van detailhandelssector tot detailhandelssector, en tevens verschillen naargelang van de omvang van de handelszaak, de gebruikte betaalinstrumenten en het type aankopen. Het zal altijd moeilijk zijn om de verandering in een specifieke economische factor in verband te brengen met de verandering in een specifieke prijs voor een product of dienst in een bepaalde detailhandelszaak.
Dat betekent evenwel niet dat de kosten waarmee detailhandelaars momenteel te maken krijgen, via hun banken automatisch op het bord van de consumenten terechtkomen. Betalingssystemen zijn immers complex van aard: er is sprake van interactie tussen de bank van de kaarthouder en de kaarthouder zelf en tussen de bank van de handelaar en de handelaar zelf, en daarnaast worden beide banken in hun gedrag ten aanzien van hun respectieve consumenten in beginsel ook nog eens met concurrentie van andere banken en met verschillende marktomstandigheden geconfronteerd. Er mag dan ook worden verwacht dat de begrenzing van interbancaire vergoedingen gunstige gevolgen voor de kaartacceptatie zal hebben, wat, op basis van de schaaleffecten, ook de uitgifte van kaarten in gunstige zin kan beïnvloeden. In de meeste landen gaat een verlaging van hoge interbancaire vergoedingen doorgaans gepaard met een grotere kaartacceptatie. Tevens lijkt het erop dat in landen met lage interbancaire vergoedingen het kaartgebruik groter is. Denemarken behoort met 216 transacties per inwoner tot de landen met het hoogste kaartgebruik in de EU en er worden geen interbancaire vergoedingen in rekening gebracht voor debetkaarten. Hetzelfde geldt voor internationale betaalkaartsystemen: in Zwitserland rekent Maestro geen interbancaire vergoeding aan en is het het belangrijkste debetkaartsysteem. In Nederland worden betaalkaarten al op grote schaal gebruikt en geaccepteerd en neemt de populariteit ervan nog toe als vervangingsmiddel van contanten. Zowel Denemarken als Nederland wordt gekenmerkt door lage vergoedingen voor bankrekeningen, vergeleken met landen met hogere interbancaire vergoedingen (bv. Frankrijk, zelfs na handhaving van de mededingingsregels, en Spanje). In Spanje is het kaartgebruik gestegen na de interventie, waarbij de gemiddelde transactiewaarde voor kaartbetalingen tussen 2005 en 2010 met 15 % is afgenomen. Tegelijkertijd is het volume en de waarde van de kaarttransacties toegenomen, zo blijkt uit officiële cijfers van de Spaanse centrale bank[12].
Zoals blijkt uit bovenstaande grafiek, worden binnenlandse systemen zonder interbancaire vergoedingen ook gekenmerkt door het hoogste kaartgebruik (ECB-gegevens). Ook het Verenigd Koninkrijk en Zweden hebben vrij lage interbancaire vergoedingen.
Het totale effect van verlagingen van interbancaire vergoedingen op de inkomsten van uitgevende en accepterende betalingsdienstaanbieders valt moeilijk in te schatten, omdat stijgingen in het volume van kaarttransacties (dankzij een grotere acceptatie) en de besparingen die betalingsdienstaanbieders op de verwerking van contante betalingen realiseren, althans voor een deel de uit een begrenzing van de interbancaire vergoedingen voortvloeiende verliezen compenseren. Een andere kostenbesparing kan voortvloeien uit het feit dat er minder contanten bij geldautomaten worden opgenomen en dat er dus minder interbancaire vergoedingen dan normaal moeten worden betaald aan accepterende banken waarvan de geldautomaten worden gebruikt. Het is dus geen uitgemaakte zaak dat de maatregel tot een daling van de inkomsten van uitgevende banken leidt. Wat levensvatbaarheid betreft, lijkt een debetkaartsysteem zonder enige interbancaire vergoeding uit commercieel oogpunt perfect levensvatbaar zonder dat de kosten van betaalrekeningen van consumenten moeten worden verhoogd. Zo is de interbancaire vergoeding voor het binnenlandse debetkaartsysteem in Denemarken gelijk aan nul, terwijl de gemiddelde rekeninghouder voor zijn betaalrekening veel lagere vergoedingen betaalt dan gemiddeld in de EU het geval is. Ook in Zwitserland rekent het belangrijkste debetkaartnetwerk (Maestro, een onderdeel van MasterCard) geen MIV's aan.
In feite bestaat er geen automatisch verband tussen een verlaging van de interbancaire vergoedingen en een verhoging van de jaarlijkse kaartvergoedingen. Kaartvergoedingen lijken bijvoorbeeld sterker afhankelijk te zijn van de mate van concurrentie in de retailbankingsector. In de Verenigde Staten hebben de banken na de reglementering van de interbancaire vergoedingen getracht de door kaarthouders te betalen vergoedingen te verhogen, maar zij zijn op hun schreden moeten terugkeren omdat consumenten massaal in opstand kwamen. In Zwitserland is er parallel met een verlaging van de vergoedingen voor kaarthouders een verlaging van de interbancaire vergoedingen doorgevoerd. In Australië liepen de vergoedingen voor kaarthouders snel op voordat maxima voor interbancaire vergoedingen werden ingevoerd, maar na de hervormingen zijn de vergoedingen voor kaarthouders minder sterk gestegen (tussen 1997 en 2002: kredietkaarten +218 % en tussen 2003 en 2008: +122 %). In Spanje zijn de gemiddelde jaarlijkse vergoedingen voor debet- en kredietkaarten sinds de ingreep elk jaar met respectievelijk 6,18 EUR en 11,45 EUR gestegen. De kaartportefeuille van de banken is echter gegroeid, waarbij de groei bij de kredietkaarten aanzienlijk hoger lag dan die bij de debetkaarten, ondanks de economische crisis. Andere trends laten evenwel vermoeden dat de concurrentie in de Spaanse banksector vrij beperkt is: zo zijn de vergoedingen voor het aanhouden van betaalrekeningen tussen 2007 en 2012 verdubbeld en zijn ook de vergoedingen voor debetstanden toegenomen. In Spanje lijken verhogingen van vergoedingen in de retailbankingsector schering en inslag, zonder dat er sprake is van een verband met interbancaire vergoedingen.
Er zijn aanwijzingen dat een jaar na de invoering van de MIV-reglementering de prijzen in de Verenigde Staten aan het dalen zijn. Daarnaast blijkt uit gegevens met betrekking tot Australië dat lagere interbancaire vergoedingen volledig (100 %) aan detailhandelaars ten goede lijken te komen – omdat accepterende markten doorgaans concurrerender zijn dan uitgevende markten, terwijl de potentiële stijging van vergoedingen voor kaarthouders beperkt is gebleven tot 30 à 40 % van de omvang van de toename van interbancaire vergoedingen. Bovendien zullen consumenten die van goedkope betaalmiddelen gebruikmaken, na de begrenzing van interbancaire vergoedingen en de invoering van transparantiemaatregelen niet langer de (vaak welvarender) consumenten 'subsidiëren' die duurdere betaalmiddelen gebruiken omdat handelaars het gedrag van consumenten niet kunnen sturen, vooral wat de kaarten betreft waarvan regelmatig gebruik verplicht is.
De concurrentie zou wederom haar rol vervullen, waardoor de toetreding van nieuwkomers tot de betaalmarkt consumenten en detailhandelaars ten goede zou komen. Ook al zouden de vergoedingen voor kaarthouders stijgen – wat nog niet zeker is omdat van de begrenzing van interbancaire vergoedingen naar alle waarschijnlijkheid geen eenduidig effect zal uitgaan –, dan nog zullen consumenten wellicht via lagere detailhandelsprijzen van lagere interbancaire vergoedingen kunnen profiteren, zelfs als detailhandelaars de besparingen niet voor 100 % doorgeven. Ook de toetreding van nieuwkomers tot de betaalmarkt zal ongetwijfeld voordelen voor hen opleveren. Daarnaast moet worden bedacht dat consumenten waarschijnlijk zullen profiteren van de diensten die door nieuwkomers op de markt worden aangeboden. Een praktijkvoorbeeld hiervan, met interbancaire vergoedingen die lager zijn dan 0,2 %, is Nederland, waar de goedkope onlinebetalingsoplossing (Ideal) voornamelijk is ontwikkeld omdat de lage interbancaire vergoedingen die daar gelden, banken ertoe hebben aangemoedigd te innoveren. Dit heeft tot gevolg dat Nederlandse consumenten geen hoge vergoedingen voor kredietkaarten moeten betalen om online te kunnen winkelen.
Hoewel commerciële kaarten en kaarten die door driepartijensystemen zijn uitgegeven, veelal duurder zijn, zouden zij niet onder de diverse voorgestelde maxima voor consumentenkaarten vallen – zoals in optie v) wordt voorgesteld – omdat zij een gering marktaandeel in de EU en andere vergoedingsstructuren hebben en deze situatie in de toekomst naar verwachting niet zal veranderen. De voor transacties met consumentenkaarten voorgestelde maatregelen zouden echter wel op dergelijke systemen van toepassing zijn, voor zover deze dergelijke kaarten uitgeven en op zodanige wijze van licentiehoudende betalingsdienstaanbieders gebruikmaken dat hun systeem in feite op eenzelfde wijze functioneert als een vierpartijensysteem. Daarnaast zouden de transparantiebevorderende maatregelen onder alle omstandigheden op dergelijke systemen van toepassing zijn.
Het reglementeren van de handelarenvergoedingen zoals aangegeven in optie vi), zou inhouden dat niet alleen interbancaire vergoedingen, maar ook de overige door handelaars te betalen vergoedingen zouden moeten worden bestreken. Dit zou de facto neerkomen op het controleren van de voor handelaars geldende prijzen en op het reguleren van de detailhandelsprijzen. Het begrenzen van de interbancaire vergoedingen daarentegen zou inhouden dat de groothandelsprijzen worden gereguleerd om deze bij de analyse in mededingingszaken te doen aansluiten en aldus een interne markt tot stand te brengen, daar interbancaire vergoedingen geen eindprijzen zijn voor detailhandelaars en zeker niet voor consumenten.
Transparantie- en sturingsmaatregelen blijven van essentieel belang om een sterke promotie van kaarten met ongereglementeerde interbancaire vergoedingen te voorkomen. Tevens dient te worden voorzien in maatregelen om omzeiling van de reglementering tegen te gaan.
Inhoudsopgave
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Het voorstel is in twee grote delen ingedeeld.
Het eerste deel voert voorschriften voor interbancaire vergoedingen in. Het voorstel voorziet in een 'gereglementeerd' en een 'niet-gereglementeerd' gebied voor dergelijke vergoedingen. Het gereglementeerde gebied omvat alle kaarttransacties waarvan consumenten op grote schaal gebruikmaken en die dus moeilijk te weigeren zijn door detailhandelaars. Het betreft betalingstransacties met debet- en kredietkaarten van consumenten en op dergelijke kaarten gebaseerde betalingstransacties. Het niet-gereglementeerde gebied omvat alle betaalkaarttransacties en op kaarten gebaseerde betalingstransacties die gebaseerd zijn op betaalkaarten die buiten het gereglementeerde gebied vallen, zoals onder meer de zogeheten commerciële kaarten of door driepartijensystemen uitgegeven kaarten.
Gedurende een overgangsperiode van twee jaar na de bekendmaking van de verordening gelden op het 'gereglementeerde gebied' alleen maxima voor interbancaire vergoedingen voor grensoverschrijdende transacties (waarbij de kaarthouder zijn kaart in een andere lidstaat gebruikt) of grensoverschrijdende acceptatietransacties (waarbij de handelaar een beroep doet op een accepterende betalingsdienstaanbieder in een andere lidstaat).
Hoewel in de effectbeoordeling ook een verbod op interbancaire vergoedingen voor debetkaarten als onderdeel van de voordeligste oplossing werd aangemerkt, vindt de Commissie dat de rijpheid van de EER-markten, met name wat de uitgifte en het gebruik van debetkaarten betreft, verder moet worden onderzocht en dat eerst zekerheid moet worden verkregen over het feit dat interbancaire vergoedingen niet noodzakelijk zijn om de uitgifte en het gebruik van dergelijke kaarten te stimuleren, voordat interbancaire vergoedingen voor debetkaarten volledig worden afgeschaft. Daarom wordt voorgesteld dat na een overgangsfase waarin alleen grensoverschrijdende acceptatie wordt geliberaliseerd en gereglementeerd, dezelfde maximumvergoedingen die voor grensoverschrijdende acceptatietransacties gelden, ook op binnenlandse transacties zullen worden toegepast. Twee jaar na de volledige inwerkingtreding van de wetgeving zal de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een verslag indienen over de toepassing van deze wetgeving. Daarin zal met name worden beoordeeld of het niveau van de interbancaire vergoeding passend is, rekening houdend met het gebruik en de kosten van de diverse betaalmiddelen en de mate waarin nieuwkomers en nieuwe technologie hun weg naar de markt hebben gevonden.
Na de overgangsperiode zal voor alle (grensoverschrijdende en binnenlandse) transacties met debetkaarten van consumenten en op dergelijke kaarten gebaseerde betalingstransacties een maximale interbancaire vergoeding gelden van 0,20 % en voor alle (grensoverschrijdende en binnenlandse) transacties met kredietkaarten van consumenten en op dergelijke kaarten gebaseerde betalingstransacties een maximale interbancaire vergoeding van 0,30 %. Aangezien deze maxima door de mededingingsautoriteiten zijn aanvaard als niveaus die geen verder optreden vereisen, lijkt het te gaan om redelijke referentieniveaus, die reeds zijn toegepast zonder dat zij problemen opleverden voor de werking van internationale kaartsystemen en betalingsdienstaanbieders en voor de welvaart van detailhandelaars en consumenten. Tegelijkertijd bieden zij ook rechtszekerheid.
Het tweede deel van de verordening bevat voorschriften voor bedrijfsregels die van toepassing zullen zijn op alle categorieën kaarttransacties en op kaarten gebaseerde betalingstransacties. Zo zal vanaf de inwerkingtreding van de verordening:
· de toepassing van de verplichting om alle kaarten te honoreren, aan banden worden gelegd. Het zal evenwel niet zijn toegestaan te discrimineren op grond van de uitgevende bank of de herkomst van de kaarthouder en tussen kaarten waarop een even hoge interbancaire vergoeding moet worden betaald;
· de toepassing van elke regel die handelaars belet of hun mogelijkheden beperkt om consumenten ertoe aan te sporen efficiëntere betaalinstrumenten te gebruiken (regels ter voorkoming van gedragssturing), verboden zijn;
· de accepterende betalingsdienstaanbieder handelaars ten minste maandelijks vergoedingsoverzichten moeten verstrekken waarin hij voor elke categorie kaarten en voor elk afzonderlijk merk waarvoor hij acceptatiediensten verleent, vermeldt welke vergoedingen de handelaar tijdens de desbetreffende maand heeft betaald;
· de toepassing van elke regel die handelaars ervan weerhoudt aan hun klanten mee te delen welke vergoedingen zij aan accepterende betalingsdienstaanbieders betalen, verboden zijn.
De effectbeoordeling is gewijzigd naar aanleiding van de vergadering van de Effectbeoordelingsraad van 20 maart 2013. Opmerkelijke wijzigingen zijn onder meer de verstrekking van aanvullende informatie over de kaartmarkt en de werking ervan, alsook over EU-rechtspraak betreffende interbancaire vergoedingen, en de opneming van een samenvatting van de economische literatuur over interbancaire vergoedingen. Het mogelijke effect van het vaststellen van een maximum voor interbancaire vergoedingen op vergoedingen voor kaarthouders, de algemene welvaart van consumenten en de inkomsten van banken is op prominentere wijze gepresenteerd om te komen tot een gestroomlijnde presentatie in de hoofdtekst van de gevolgen van de belangrijkste opties. De onderlinge samenhang tussen de verschillende opties en pakketten is beter uitgelegd, alsook de redenering achter een alomvattend pakket waarin ook interbancaire vergoedingen zijn opgenomen, waarbij is aangegeven waarom interbancaire vergoedingen door middel van wetgeving worden gereglementeerd.
Rechtsgrondslag
Artikel 114, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
Een geïntegreerde betaalmarkt die is gebaseerd op netwerken die zich over de nationale grenzen heen uitstrekken, vereiste van nature een Uniebrede aanpak omdat de toepasselijke beginselen, voorschriften, processen en normen in alle lidstaten consistent moeten zijn om rechtszekerheid te verschaffen en gelijke concurrentievoorwaarden voor alle marktdeelnemers tot stand te brengen. Het alternatief voor een EU-brede aanpak is een systeem van nationale procedures tot handhaving van de regelgeving en de mededinging. Een dergelijk systeem zou echter minder doeltreffend zijn dan een EU-optreden en tevens complexer en duurder uitvallen dan wetgeving op Europees niveau. Een eventueel optreden op EU-niveau is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Een dergelijke aanpak ondersteunt de gemeenschappelijke eurobetalingsruimte (Single Euro Payments Area, SEPA) en is consistent met de digitale agenda, en met name met de totstandbrenging van een digitale eengemaakte markt. Hij bevordert technologische innovatie en werkt groei en werkgelegenheid in de hand, met name op het gebied van e- en m-commerce.
Gezien het grensoverschrijdende karakter van betaalmarkten zou elke maatregel die overheidsinstanties in een enkele lidstaat nemen om het niveau van de groothandelsvergoedingen (interbancaire vergoedingen) te verminderen of aan te passen, bovendien de goede werking van de communautaire betaalmarkt verstoren en niet bevorderlijk zijn voor de marktintegratie omdat zulks niet in een over de gehele EU gelijk speelveld zou resulteren. Dat zou bijvoorbeeld het geval zijn voor de momenteel in diverse lidstaten geplande, uiteenlopende nationale maatregelen tot reglementering of begrenzing van interbancaire vergoedingen.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Het voorstel gaat niet verder dan strikt noodzakelijk is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken, namelijk bijdragen tot de totstandkoming van een EU-brede betaalmarkt, waardoor consumenten, detailhandelaars en andere ondernemingen in staat worden gesteld ten volle te profiteren van de voordelen van de interne markt van de EU, met inbegrip van elektronische handel. Betere toegangsmogelijkheden voor pan-Europese spelers, meer innovatie en meer kansen voor nationale (doorgaans goedkopere) betaalkaartsystemen, in combinatie met een beperkter gebruik van contanten, houden mogelijkheden in voor detailhandelaars en betalingsdienstaanbieders, ongeacht of het banken of nieuwkomers op de markt betreft. Daadwerkelijke concurrentie bij kaartbetalingen en op markten voor kaartbetalingen zal resulteren in efficiënte marktresultaten, in een ruimere keuze aan betalingsdienstaanbieders (met inbegrip van pan-Europese en innovatieve marktdeelnemers) en in lagere kosten voor detailhandelaars en consumenten. Handelaars moeten deze kostenbesparingen op hun beurt wel via lagere detailhandelsprijzen aan consumenten doorgeven.
De interbancaire vergoedingen op zich, alsook het sterk uiteenlopende niveau ervan vormen een belemmering voor de marktintegratie en de effectieve mededinging. De effecten daarvan worden nog versterkt door een aantal bedrijfsregels die tot minder transparantie voor detailhandelaars en consumenten leiden of die het vermogen beperken van detailhandelaars om een accepteerder in een andere lidstaat te kiezen en om consumenten ertoe aan te sporen van efficiëntere betaalmiddelen gebruik te maken.
Op basis van raadplegingen van belanghebbenden, waarvan de resultaten in de effectbeoordeling zijn samengevat, stelt de Commissie een combinatie van maatregelen voor om tot een efficiëntere marktwerking te komen, interbancaire vergoedingen voor grensoverschrijdende transacties met debet- en kredietkaarten van consumenten te begrenzen (in een eerste fase) en, in een tweede fase, ook voor interbancaire vergoedingen voor binnenlandse transacties met krediet- en debetkaarten van consumenten een maximum vast te stellen.
Als geen reglementering wordt uitgevaardigd, blijft het probleem bestaan van de toenemende afhankelijkheid van de twee internationale marktspelers en van de geleidelijke verdwijning van (doorgaans goedkopere) binnenlandse betaalkaartsystemen. De schaal- en synergievoordelen voor potentiële nieuwe pan-Europese marktdeelnemers en innovatieve spelers zouden beperkt blijven, terwijl handelaars en consumenten zouden blijven betalen voor de versnipperde en dure EU-betaalmarkt (ruim 1 % van het bbp van de EU of 130 miljard EUR per jaar volgens de ECB). Het oplossen van deze problemen met procedures tot handhaving van de mededinging, en met name op basis van het arrest in de zaak MasterCard, zal waarschijnlijk vele jaren in beslag nemen. Bovendien zal steeds een 'geval-per-geval'-benadering worden gevolgd, wat dus geen gelijk speelveld kan opleveren.
Het is noodzakelijk en evenredig dat ook binnenlandse transacties worden bestreken en niet alleen grensoverschrijdende transacties, wat hoofdzakelijk grote detailhandelaars ten goede zou komen. Grensoverschrijdende transacties kunnen snel worden aangepakt, waardoor detailhandelaars de mogelijkheid wordt geboden uit te kijken naar goedkopere grensoverschrijdende acceptatiediensten, en binnenlandse banken of betaalkaartsystemen ertoe worden aangespoord hun acceptatievergoedingen te verlagen. Onlangs heeft een vergelijkbaar proces plaatsgevonden voor automatische afschrijvingen. In de verordening betreffende de SEPA-einddatum worden interbancaire vergoedingen voor automatische afschrijvingen beperkt en grensoverschrijdende interbancaire vergoedingen voor automatische afschrijvingen afgeschaft, terwijl wordt toegestaan dat binnenlandse interbancaire vergoedingen tot en met 2017 blijven voortbestaan. Als gevolg daarvan hebben banken die werden geconfronteerd met handelaars die hun accepteerder naar buurlanden overbrachten, toegezegd hun interbancaire vergoedingen voor automatische afschrijvingen reeds op 1 september 2013 af te schaffen[13], [14].
Als gevolg van unilaterale toezeggingen en verbintenissen die in het kader van mededingingsprocedures zijn aanvaard, wordt in de Unie reeds een groot aantal grensoverschrijdende kaartbetalingstransacties uitgevoerd met inachtneming van de maximale interbancaire vergoedingen die tijdens de eerste uitvoeringsfase van deze verordening van toepassing zijn. Deze elementen kunnen bijgevolg snel worden ingevoerd. Ook binnenlandse interbancaire vergoedingen moeten echter worden gewijzigd. Het is bijgevolg noodzakelijk in een overgangsperiode voor binnenlandse betalingstransacties te voorzien. Het voorstel belet de lidstaten bovendien niet lagere maxima te handhaven of in te voeren, of door middel van nationale wetgeving maatregelen met een gelijkwaardig oogmerk of gevolg te nemen.
Bovendien zou de begrenzing van interbancaire vergoedingen detailhandelaars ten goede komen, die sneller geneigd zijn dan banken om hun klanten van deze voordelen te laten meeprofiteren, gezien de geringere concurrentie en klantmobiliteit in de banksector.
Tegelijkertijd zij erop gewezen dat consumenten via de detailhandelsprijzen al indirect de interbancaire vergoedingen betalen en dat consumenten die contanten of debetkaarten gebruiken, momenteel het gebruik van duurdere kaarten door andere consumenten subsidiëren. Er zou kunnen worden aangevoerd dat een verlaging van de interbancaire vergoedingen banken ertoe zou kunnen aanmoedigen de vergoedingen van kaarthouders te verhogen. Een dergelijk verband is echter niet bewezen. Kaartvergoedingen lijken hoofdzakelijk afhankelijk te zijn van de mate van concurrentie in de retailbankingsector.
Dit voorstel bevordert de marktintegratie, de markttoegang en de welvaart van consumenten en detailhandelaars, maar dat het een negatief effect op gevestigde betalingsdienstaanbieders en banken zal sorteren, is verre van zeker. Het vaststellen van interbancaire vergoedingen op de voorgestelde niveaus zal naar verwachting positieve gevolgen hebben voor de kaartacceptatie door handelaars en zou consumenten daardoor aanmoedigen meer van kaarten gebruik te maken. Stijgingen van het volume van de kaarttransacties (dankzij een grotere acceptatie) en besparingen op de verwerking van contante betalingen kunnen althans voor een deel de eventueel uit een begrenzing van de interbancaire vergoedingen voortvloeiende verliezen voor banken compenseren. Een andere kostenbesparing kan voortvloeien uit het feit dat er wellicht minder contanten bij geldautomaten zullen worden opgenomen.
De maxima van 0,2 % en 0,3 % zijn gebaseerd op de zogeheten 'Merchant Indifference Test', waarmee het niveau wordt bepaald van de vergoeding die een handelaar bereid zou zijn te betalen als hij de kosten van het gebruik van betaalkaarten door klanten zou vergelijken met de kosten van niet met een kaart gedane (contante) betalingen. De percentages zijn berekend op basis van deze test aan de hand van gegevens die door vier nationale centrale banken zijn verzameld. Zij zijn aanvaard door Visa, MasterCard en het Franse binnenlandse kaartsysteem Groupement Cartes Bancaires. Het voorstel is bijgevolg evenredig aan de bovenbeschreven doelstellingen. Voor alle voorgestelde voorschriften is een evenredigheidstoets uitgevoerd om tot passende en evenredige regelgeving te komen.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): verordening.
Andere instrumenten zouden om de volgende redenen ongeschikt zijn.
Het niveau van de interbancaire vergoedingen en de restrictieve bedrijfsregels vereisen een technische normalisatie en een zo volledig mogelijke harmonisatie. Dit pleit veeleer in het voordeel van een verordening dan van een richtlijn. Bovendien zullen vanwege het netwerkkarakter van de betalingssector de meeste voordelen pas tot stand komen zodra de binnenlandse overgang naar Uniebrede betaalinstrumenten in alle EU-lidstaten is voltooid. Een richtlijn met mogelijk verschillende nationale uitvoeringen zou het risico inhouden dat de huidige versnippering van de betaalmarkt blijft voortbestaan. Ten slotte zou een richtlijn de overschakeling vertragen vanwege de tijd die nodig is voor nationale omzetting. Daarom wordt aanbevolen het rechtsinstrument van een verordening te gebruiken om interbancaire vergoedingen en restrictieve bedrijfsregels in de markt voor kaartbetalingen en de markt voor mobiele en elektronische kaartbetalingen te reglementeren.
De verordening eerbiedigt de grondrechten en strookt met de beginselen die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend, en in het bijzonder de vrijheid van ondernemerschap en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht, en moet overeenkomstig deze rechten en beginselen worden toegepast.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een evaluatiebepaling.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde handeling betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom tot de Europese Economische Ruimte worden uitgebreid.
Nadere uitleg van het voorstel, per hoofdstuk of per artikel
Ter vergemakkelijking van het besluitvormingsproces wordt in de volgende korte samenvatting de kerninhoud van de verordening geschetst.
In artikel 1 (Onderwerp en toepassingsgebied) is bepaald dat de verordening betrekking heeft op voorschriften voor interbancaire vergoedingen voor betaalkaarttransacties en op kaarten gebaseerde betalingstransacties in de EU wanneer de begunstigde en zijn betalingsdienstaanbieder in het kader van de betalingstransactie in de EU zijn gevestigd, alsook op de bedrijfsregels die met deze betalingen verband houden.
In artikel 2 (Definities) zijn de definities zoveel mogelijk afgestemd op die welke in Richtlijn 2007/64/EG zijn gehanteerd. Gezien het beperkte toepassingsgebied van de verordening in vergelijking met de Richtlijn Betalingsdiensten, zijn sommige van de definities echter op de doeleinden van dit voorstel toegesneden.
In artikel 3 (Maximale interbancaire vergoeding voor grensoverschrijdende debet- en kredietkaarttransacties van consumenten) zijn voor betalingsdienstaanbieders geldende maxima van 0,2 % en 0,3 % vastgesteld voor interbancaire vergoedingen voor grensoverschrijdende debet- en kredietkaarttransacties van consumenten; deze maxima zullen twee maanden na de bekendmaking van de verordening in werking treden.
In artikel 4 (Maximale interbancaire vergoeding voor alle debet- en kredietkaarttransacties van consumenten) zijn voor betalingsdienstaanbieders geldende maxima van 0,2 % en 0,3 % van de waarde van de transactie vastgesteld voor interbancaire vergoedingen voor alle debet- en kredietkaarttransacties van consumenten; deze maxima zullen twee jaar na de bekendmaking van de verordening in werking treden.
In artikel 5 (Omzeilingsverbod) is bepaald dat voor de toepassing van de in de artikelen 3 en 4 bedoelde maxima het saldo van de tussen de uitgever en het systeem ontvangen en betaalde vergoedingen in de berekening van de betaalde en ontvangen interbancaire vergoedingen moet worden meegenomen om te kunnen nagaan of er van omzeiling sprake is.
In artikel 6 (Licentieverlening) is bepaald dat alle licenties die systemen voor uitgifte- of acceptatiedoeleinden verlenen, niet tot een specifiek grondgebied beperkt mogen blijven, maar het gehele grondgebied van de Unie moeten bestrijken.
Artikel 7 (Scheiding tussen systeem en verwerking) schrijft voor dat er een organisatorische scheiding moet bestaan tussen de systemen en de entiteiten die de transacties verwerken, verbiedt territoriale discriminatie in de verwerkingsregels, en stelt technische interoperabiliteit van de systemen van de verwerkingsentiteiten verplicht.
In artikel 8 (Co-badging en applicatiekeuze) is vastgelegd dat de uitgever van het betaalinstrument beslist of de betalingsapplicatie zich op dezelfde kaart of in dezelfde portemonnee kan bevinden. De keuze van de gebruikte betalingsapplicatie blijft bij de consument berusten en kan niet via automatische mechanismen op het instrument of in de apparatuur op het verkooppunt van tevoren door de uitgever worden voorgeschreven.
In artikel 9 (Samenvoegingsverbod) wordt verduidelijkt dat accepterende banken elke verschillende categorie en elk verschillend merk van betaalkaarten afzonderlijk aan begunstigden moeten aanbieden en hen de daarvoor verschuldigde vergoedingen afzonderlijk in rekening moeten brengen en geen totaalprijs mogen aanrekenen; accepterende banken moeten ook de dienstige informatie verstrekken over de voor de verschillende categorieën en merken geldende vergoedingsbedragen.
In artikel 10 (Verplichting om alle kaarten te honoreren) wordt verduidelijkt dat betaalsystemen en betalingsdienstaanbieders niet kunnen eisen dat een detailhandelaar een categorie of merk accepteert als hij een andere categorie of een ander merk accepteert, behalve als voor het laatstbedoelde merk of de laatstbedoelde categorie dezelfde gereglementeerde interbancaire vergoeding geldt als voor het eerstbedoelde merk of de eerstbedoelde categorie. Zo kunnen handelaars die debetkaarten van consumenten accepteren er niet toe worden verplicht kredietkaarten van consumenten te aanvaarden, maar zij kunnen er wel toe worden verplicht andere debetkaarten van consumenten te accepteren.
Artikel 11 (Sturingsregels) verduidelijkt dat betalingssystemen en betalingsdienstaanbieders detailhandelaars niet kunnen beletten consumenten ertoe aan te sporen specifieke betaalinstrumenten te gebruiken waaraan de detailhandelaar de voorkeur geeft. Dit laat de voorschriften inzake kortingen en toeslagen onverlet die bij de Richtlijn Betalingsdiensten en bij artikel 19 van de Richtlijn Consumentenrechten zijn vastgesteld. Betalingssystemen en betalingsdienstaanbieders kunnen detailhandelaars niet beletten consumenten te informeren over interbancaire en handelarenvergoedingen.
Artikel 12 (Aan de begunstigde te verstrekken informatie over afzonderlijke betalingstransacties) schrijft voor welke gegevens de betalingsdienstaanbieder na de uitvoering van een individuele betalingstransactie aan de handelaar moet verstrekken, en voorziet in de mogelijkheid dat deze gegevens periodiek worden verstrekt.
Artikel 13 (Bevoegde autoriteiten) regelt de procedures voor het aanwijzen van de nationale autoriteiten die voor de toepassing van de bepalingen van de verordening verantwoordelijk zijn.
In artikel 14 (Sancties) is bepaald dat de lidstaten regels met betrekking tot sancties voor inbreuken op de bepalingen van de verordening moeten vaststellen en de Commissie daarvan in kennis moeten stellen.
Artikel 15 (Buitengerechtelijke klachten- en beroepsprocedures) verplicht de lidstaten specifieke voorschriften voor de beslechting van geschillen tussen begunstigden en betalingsdienstaanbieders vast te stellen.
Artikel 16 (Evaluatieclausule) schrijft voor dat de verordening vier jaar na de inwerkingtreding ervan moet worden geëvalueerd, waarbij bijzondere aandacht aan het niveau van de interbancaire vergoedingen dient te worden besteed. In dit artikel zijn de mechanismen vastgelegd voor de evaluatie van de effectieve toepassing van de bepalingen van de verordening, alsook voor het voorstellen van eventuele wijzigingen in de verordening.
Artikel 17 (Inwerkingtreding) stelt de datum vast waarop de verordening in werking treedt.