Toelichting bij COM(2013)627 - Maatregelen inzake de Europese interne markt voor elektronische communicatie en om een connectief continent tot stand te brengen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)627 - Maatregelen inzake de Europese interne markt voor elektronische communicatie en om een connectief continent tot stand te ... |
|---|---|
| bron | COM(2013)627   |
| datum | 11-09-2013 |
1.1. Doelstellingen van het voorstel
Europa moet nieuwe bronnen van groei aanboren om het concurrentievermogen te herstellen, innovatie te stimuleren en nieuwe banen te creëren. De wereldeconomie ontwikkelt zich tot een interneteconomie en ICT moet volledig worden erkend als bron van slimme, duurzame en inclusieve groei. Europa kan niet om de voordelen heen die netwerktechnologieën opleveren: deze nemen 50 % van de productiviteitsstijgingen in de afgelopen jaren binnen alle sectoren voor hun rekening, scheppen vijf nieuwe banen voor elke twee banen die verloren gaan en zijn de drijvende kracht achter innovatieve nieuwe diensten, die op de hele wereld ingang kunnen vinden als zij de mogelijkheid hebben om te groeien. De huidige fragmentatie belemmert de groei en moet worden weggenomen, zodat Europa sterker uit de crisis tevoorschijn kan komen. Op de voorjaarsbijeenkomst van 2013 heeft de Europese Raad dit volledig onderschreven; er werd geconcludeerd dat de Commissie uiterlijk in oktober 2013 verslag dient te doen over de resterende obstakels met betrekking tot de voltooiing van een volledig functionerende digitale eengemaakte markt en dat zij concrete maatregelen moet presenteren om de eengemaakte markt voor informatie- en telecommunicatietechnologie zo spoedig mogelijk tot stand te brengen.
De algemene doelstelling van het voorstel is stappen te nemen in de richting van een eengemaakte markt voor elektronische communicatie. Op deze markt:
- kunnen burgers en ondernemingen, zonder beperkingen vanwege grensoverschrijding of ongerechtvaardigde extra kosten, overal in de Unie toegang krijgen tot elektronische communicatiediensten;
- kunnen aanbieders van elektronische communicatienetwerken en -diensten overal in de EU hun werkzaamheden uitvoeren, ongeacht hun eigen locatie of die van hun klanten.
De Unie neemt al meer dan tien jaar wetgevingsmaatregelen om deze markten te liberaliseren en te integreren; om die reden is het van groot belang dat deze ambitieuze doelstelling wordt verwezenlijkt. De in dit voorstel vervatte dringende en beslissende maatregelen zijn bovendien van essentieel belang, omdat een aantal daarvan pas enige tijd nadat zij zijn genomen alle beoogde effecten zullen hebben. Een eengemaakte markt voor elektronische communicatie zou de concurrentie, investeringen en innovatie in netwerken en diensten bevorderen, doordat de marktintegratie en grensoverschrijdende investeringen in netwerken en de levering van diensten worden gesteund. De voorgestelde specifieke maatregelen moeten wat betreft de kwaliteit van de infrastructuur en de prijs, onder meer in zakelijke modellen, leiden tot scherpere concurrentie, meer innovatie en differentiatie alsmede tot gemakkelijkere planning van de commerciële en technische elementen van beslissingen over investeringen met betrekking tot de intrede of expansie op de markten voor draadloze of vaste communicatienetwerken. Hierdoor worden andere maatregelen ondersteund die zijn genomen ter bevordering van de ambitieuze, in de Digitale agenda voor Europa vastgelegde doelstellingen en van de verwezenlijking van een werkelijk eengemaakte digitale markt, waarop inhoud, toepassingen en andere digitale diensten vrijelijk kunnen bewegen. Door scherpere concurrentie en betere integratie op het gebied van infrastructuur in de hele Unie zouden daarnaast knelpunten moeten verdwijnen en de behoefte aan regelgeving ex ante van de markten voor elektronische communicatie moeten afnemen, waardoor deze sector na verloop van tijd vergelijkbaar wordt met alle andere economische sectoren waarop horizontale regulerings- en concurrentieregels van toepassing zijn.
De toenemende beschikbaarheid van digitale infrastructuren en diensten zou op haar beurt de keuze van de consument en de kwaliteit van de diensten moeten verhogen en bijdragen aan de territoriale en sociale samenhang, evenals de mobiliteit binnen de EU moeten vergemakkelijken. Voor de digitale economie in bredere zin zou een beter werkende elektronische-communicatiesector in de hele Unie leiden tot een grotere diversiteit en hogere kwaliteit van de zakelijke inputs, hetgeen kan leiden tot productiviteitsstijgingen door ICT-gebruik en gemoderniseerde overheidsdiensten. Het uiteindelijke doel is om het Europese concurrentievermogen te ondersteunen in een wereld waarin het functioneren en de groei steeds afhankelijker worden van de digitale economie.
Om te zorgen voor integratie die tot een eengemaakte markt leidt, moet er een aantal factoren worden aangepakt. Ten eerste moeten onnodige belemmeringen binnen het machtigingsstelsel en de regels voor dienstverlening worden verwijderd: als er in een lidstaat een machtiging is verleend, moet die in alle andere lidstaten ook gelden, en aanbieders moeten diensten kunnen leveren op basis van een consistente en stabiele toepassing van wettelijke verplichtingen. Ten tweede moet er gezorgd worden voor een betere harmonisatie inzake de toegang tot essentiële inputs door mobiele aanbieders in de hele EU voorspelbare toewijzingsvoorwaarden en gecoördineerde tijdsschema’s voor de toegang tot spectrum voor draadloze breedband te garanderen, en door de wijzen van toegang tot Europese vaste netwerken te harmoniseren, zodat aanbieders hun diensten gemakkelijker op de hele eengemaakte markt kunnen aanbieden. Ten derde dienen een hoogwaardige consumentenbescherming binnen de Unie en de bijbehorende gemeenschappelijke zakelijke voorwaarden te worden gegarandeerd, met inbegrip van maatregelen om de mobiele roamingtoeslagen geleidelijk te beëindigen en de toegang tot open internet te waarborgen. Voor al deze specifieke kwesties biedt dit voorstel specifieke oplossingen, die van groot essentieel zijn voor de besluitvorming op zakelijk en investeringsgebied in deze sector alsmede voor de belangen van de consument. Al deze kwesties moeten nu samen worden aangepakt, zodat de eengemaakte markt ten volle kan worden benut. Daarnaast zijn er bredere kwesties met betrekking tot het opbouwen van een eengemaakte digitale markt, zoals de regels die van toepassing zijn op online-inhoud.
Om de Europeanen te laten profiteren van nieuwe, hoogwaardige en innovatieve diensten, moeten de investeringen in de volgende generatie infrastructuur worden versneld. De juiste regelgeving is van cruciaal belang voor een dynamische en concurrerende markt. Het wettelijk kader moet de juiste balans bieden tussen risico en rendement voor diegenen die bereid zijn te investeren. Het kan tevens de fragmentatie van dienstverlening beëindigen, zodat de volledige voordelen ervan ten goede komt aan alle bedrijfstakken en gebruikers binnen de EU. Om deze doelstellingen te ondersteunen, stelt de Commissie behalve dit voorstel ook een aanbeveling vast over consistente verplichtingen tot non-discriminatie en kostenmethodologieën om de concurrentie te bevorderen en investeringen in breedband aantrekkelijker te maken[1]. Door deze aanbeveling worden de concurrentie en investeringen in snelle netwerken bevorderd, doordat de prijzen voor kopertoegang op lange termijn stabiel blijven, doordat wordt gegarandeerd dat toegangvragende partijen gelijke toegang tot de netwerken van gevestigde exploitanten hebben, waarmee gelijke voorwaarden voor alle partijen worden gecreëerd, en doordat de voorwaarden worden bepaald waaronder tariefregulering van NGA-netwerken niet meer gerechtvaardigd is. Daardoor krijgen investeerders in dergelijke netwerken meer vrijheid om met het oog op de rentabiliteit toepasselijke prijsstrategieën toe te passen bij aanwezigheid van concurrerende infrastructuren, zoals gereguleerd koper, alsmede kabel in een aantal gebieden en, in toenemende mate, mobiele netwerken van de vierde generatie.
Dit voorstel dient tevens in samenhang met andere recente of aanstaande initiatieven op dit gebied te worden beschouwd. Het voorstel bouwt voort op de voornaamste richtlijnen uit 2002 inzake het aanbieden van elektronische communicatie die in 2009 zijn gewijzigd en ondersteunt deze door het invoeren van rechtstreeks toepasselijke wettelijke bepalingen die in combinatie met de bepalingen van de richtlijnen inzake onder meer machtigingen, toewijzing van spectrum en toegang tot netwerken van kracht zijn. Het voorstel is vastgesteld tegen de achtergrond van het Commissievoorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad met betrekking tot maatregelen om de kosten van de aanleg van elektronische hogesnelheidscommunicatienetwerken te verlagen[2], waarin eveneens door middel van een enkel instrument een aantal specifieke kostenelementen op basis van regelgeving in diverse stadia van het investeringsproces in netwerken wordt benaderd; alles bij elkaar genomen kunnen de kosten voor het uitrollen van breedband met 30 % worden teruggedrongen. Bij dit voorstel is er verder rekening mee gehouden dat de aanbeveling van de Commissie betreffende relevante markten[3] in 2014 wordt herzien en dat de desbetreffende voorbereidingen in een vergevorderd stadium zijn. Door een snelle vaststelling en tenuitvoerlegging van dit voorstel kunnen het aantal en het bereik van de markten waarvoor regelgeving ex ante geldt worden teruggebracht, als onderdeel van de prospectieve analyse van de ontwikkeling van de concurrentie op een eengemaakte markt.
Algemene context
Tegenwoordig worden er veel nieuwe digitale diensten en applicaties beschikbaar op de Europese eengemaakte markt. De innovatie- en groeikansen zijn vaak digitaal van aard en dat geldt voor vrijwel elke economische sector, variërend van de autobranche ("connected" auto's) tot energie (slimme netwerken) en van overheidsdiensten (e-overheid) tot algemene diensten (e-gezondheid). Vrijwel elk soort bedrijf, van kleine starters tot grote ondernemingen, heeft behoefte aan toegang tot een hoogwaardige infrastructuur en bijbehorende diensten. Dit gehele ecosysteem is afhankelijk van de verbindingsmogelijkheden van elektronische communicatienetwerken.
Europa bestaat momenteel uit 28 gescheiden nationale communicatiemarkten, elk met een beperkt aantal spelers. Geen enkele aanbieder is actief in meer dan de helft van de lidstaten; de meesten zijn in veel minder lidstaten actief. In totaal bieden meer dan 200 aanbieders hun diensten aan op een markt van 510 miljoen klanten. De EU-regelgeving op het gebied van bijvoorbeeld machtigingen, wettelijke voorwaarden, toewijzing van spectrum en consumentenbescherming is op uiteenlopende manieren ten uitvoer gelegd. Door deze gefragmenteerde situatie worden de obstakels voor markttoegang hoger, alsmede de kosten voor aanbieders die grensoverschrijdende diensten aan willen bieden. Dit belemmert hun expansie. Dit vormt een scherp contrast met de Verenigde Staten of China, die een eengemaakte markt van respectievelijk 330 en 1 400 miljoen klanten hebben, waarop vier tot vijf grote exploitanten actief zijn en waar één stelsel van wetten, één machtigingstelsel en één spectrumbeleid gelden.
Door schaalvoordelen en nieuwe groeikansen kan het rendement op investeringen in snelle netwerken hoger uitvallen en worden de mededinging en het concurrentievermogen op wereldschaal bevorderd. In de EU kunnen aanbieders hier echter onvoldoende van profiteren. Andere werelddelen leveren belangrijke digitale inspanningen en doen aanzienlijke investeringen, die zowel voor investeerders als klanten hun vruchten afwerpen. In Europa vinden dergelijke verbeteringen echter niet snel genoeg plaats.
Bovendien worden de consumenten geconfronteerd met minder keuze, diensten die minder innovatief en van lagere kwaliteit zijn, en betalen zij nog steeds veel geld voor internationaal bellen of roaming binnen de EU. Hierdoor kunnen zij de momenteel beschikbare digitale diensten niet ten volle benutten.
Europa mist als gevolg daarvan een belangrijke potentiële bron van groei. Aangezien ICT alom vertegenwoordigd is, ondermijnt een gefragmenteerde markt voor elektronische communicatie de efficiëntie en productiviteit van de gehele economie. Het onbenutte potentieel van een eengemaakte markt voor elektronische communicatie in de EU kan naar schatting oplopen tot 0,9 % van het bbp oftewel 110 miljard euro per jaar[4]. De voordelen van een interne markt voor zakelijke communicatiediensten bedragen alleen al bijna 90 miljard euro per jaar[5].
Een gezonde telecommunicatiemarkt is gunstig voor de digitale economie in bredere zin, die zeer dynamisch is en steeds meer werkgelegenheid biedt. Er werken meer dan vier miljoen ICT-specialisten in de EU en ondanks de recessie blijft dit aantal toenemen; daaruit blijkt duidelijk hoe omvangrijk en stabiel deze bredere economische sector is. In de bredere economische sector kan het verhogen van de ICT-investeringen, het verbeteren van elektronische vaardigheden van de beroepsbevolking en het wijzigen van de randvoorwaarden voor de interneteconomie het bbp met 5 % extra verhogen tegen 2020[6]. Deze maatregelen kunnen 3,8 miljoen banen creëren[7].
Belemmeringen op de markt voor elektronische communicatie beperken de voordelen van grensoverschrijdende diensten binnen Europa: betere kwaliteit, schaalvoordelen, meer investeringen, toenemende efficiëntie en sterkere onderhandelingsposities. Dit heeft een negatieve invloed op het bredere digitale ecosysteem, met inbegrip van Europese fabrikanten van apparatuur en aanbieders van inhoudelijk materiaal of toepassingen, van starters tot overheden. Het heeft tevens een impact op economische sectoren zoals het bankwezen, de autobranche, de logistiek, de detailhandel, de gezondheidszorg alsmede de sectoren energie en transport, die afhankelijk zijn van verbindingsmogelijkheden om de productiviteit te verbeteren door middel van, bijvoorbeeld, clouddiensten, gekoppelde objecten en geïntegreerde dienstverlening.
1.3. Politieke achtergrond
In de Digitale agenda voor Europa (DAE), een kerninitiatief van de Europa 2020-strategie van de EU, is deze essentiële rol van ICT en netwerkmogelijkheden al aangegeven. De Agenda bevat tal van initiatieven ter bevordering van investeringen en de concurrentiepositie en ter verlaging van de kosten van het uitrollen van hogesnelheidsnetwerken, zodat alle Europeanen toegang hebben tot snelle breedband. De Commissie heeft tevens een Grote Coalitie voor ICT-banen in het leven geroepen met het oog op het werkgelegenheidspotentieel in deze sector.
De Commissie neemt tevens initiatieven om een 'eengemaakte digitale markt' te waarborgen en online-inhoud te bevorderen, met inbegrip van e-commerce en e-overheid. De Commissie heeft bovendien een herziening van de EU-verordening inzake gegevensbescherming voorgesteld. Hiermee wordt de privacy van de burgers beschermd en worden innovatie en zakelijke activiteiten op de eengemaakte markt bevorder. Daarnaast heeft de Commissie een strategie ontwikkeld ter bevordering van de cyberveiligheid en ter bescherming van kritieke infrastructuur en netwerken in de EU[8], hetgeen cruciaal is voor het vertrouwen van de burgers en consumenten in de online-omgeving.
Door stappen te zetten in de richting van een eengemaakte markt voor elektronische communicatie, zou het hele ecosysteem 'digitale eengemaakte markt' worden ondersteund. Voor een dergelijke markt zijn niet alleen moderne infrastructuur, maar tevens innovatieve en veilige digitale diensten nodig.
De Europese Raad benadrukte zodoende in de voorjaarsraad 2013 het belang van de digitale eengemaakte markt voor de groei en riep de Commissie op om voor de Europese Raad van oktober concrete maatregelen te presenteren om zo snel mogelijk een eengemaakte markt voor ICT te realiseren. Dit voorstel vormt samen met de aanbeveling van de Commissie over consistente verplichtingen tot non-discriminatie en kostenmethodologieën om de concurrentie te bevorderen en investeringen in breedband aantrekkelijker te maken een reeks evenwichtige maatregelen die zijn gericht op het zetten van stappen in de richting van de eengemaakte markt voor telecommunicatie en op de bevordering van investeringen.
Inhoudsopgave
2.1. Standpunten van belanghebbenden
Aangezien er in conclusies van de voorjaarsraad is bepaald dat er voorafgaand aan de Europese Raad van oktober concrete voorstellen moeten worden gedaan, moesten de openbare raadplegingen op zeer korte termijn worden uitgevoerd. Naast de specifieke raadplegings- en adviesactiviteiten heeft de Commissie uitvoerig samengewerkt met een breed scala van belanghebbendenorganisaties om de algemene stand van zaken op de elektronische-communicatiemarkt te beoordelen en te kijken hoe er het beste een eengemaakte markt kan worden gerealiseerd. De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van belanghebbenden uit alle segmenten van het bedrijfsleven, consumentenorganisaties, het maatschappelijk middenveld alsmede de nationale regelgevende instanties en overheden.
Bovendien heeft de Commissie een aantal adviesevenementen georganiseerd, waarop belanghebbenden uit alle segmenten van het bedrijfsleven, consumenten en het maatschappelijk middenveld aanwezig waren[9]. Uit deze activiteiten is gebleken dat een grote meerderheid van de belanghebbenden de probleemanalyse van de Commissie deelt en erkent dat er dringende maatregelen nodig zijn.
Bovendien zijn er discussies gevoerd in het Europees Parlement en de Raad van ministers (Raad TTE). In de Raad waren de meeste delegaties het eens over de analyse van het probleem en de behoefte aan maatregelen om stappen te zetten in de richting van een werkelijk eengemaakte markt, teneinde de concurrentie en de keuzemogelijkheden voor de consument te waarborgen of verbeteren, de kwesties netneutraliteit en roaming aan te pakken en regelgevingsarbitrage te voorkomen, en tegelijkertijd voor meer consistentie in de regelgeving te zorgen, waaronder bij het beheer van spectrum, waarbij een overdreven centralisatie van bevoegdheden moet worden vermeden. Uit de discussies in het Europees Parlement bleek dat er veel steun is voor het oogmerk van de Commissievoorstellen. Er werd met name op gewezen dat het voor de eengemaakte markt voor elektronische communicatie van groot belang is roaming af te schaffen, de consumentenbescherming te verbeteren en duidelijke regels voor netneutraliteit vast te leggen.
2.2. Deskundigheid
In 2012 werd er een belangrijke studie voltooid over stappen in de richting van een werkelijk eengemaakte markt voor e-communicatie, ook wel bekend als het verslag over de kosten wanneer de eengemaakte telecommunicatiemarkt in Europa uitblijft[10]. In de studie wordt de toestand van de eengemaakte markt voor elektronische communicatie in de EU onderzocht en het economische potentieel van een eengemaakte markt geraamd.
De Commissie heeft tevens gebruikgemaakt van veel ander materiaal, zoals het jaarlijkse scorebord van de digitale agenda en economische studies uitgevoerd door DG ECFIN, bijvoorbeeld over de fragmentatie van de telecommunicatiemarkt in Europa[11]. In het kader van het raadplegingsmechanisme van de EU op grond van het regelgevingskader is er tevens gewezen op inconsistente praktijken door de nationale regelgevende instanties (nri’s) bij het reguleren van de relevante markten. Bovendien heeft de Commissie, in het kader van het programma voor het radiospectrumbeleid, vastgesteld dat de lidstaten op zeer uiteenlopende wijze te werk gaan bij de verlening van machtigingen en het openstellen van spectrumbanden voor technologieneutraal gebruik, voornamelijk wat betreft de toepasselijke voorwaarden en de tijdschema's.
2.3. Effectbeoordeling van het voorstel voor een verordening
In lijn met het beleid voor een betere regelgeving hebben de diensten van de Commissie een effectbeoordeling van de beleidsalternatieven uitgevoerd.
De fragmentatie op regelgevingsgebied is voornamelijk te wijten aan de voornaamste sectorspecifieke vereisten met betrekking tot het aanbieden van elektronische communicatie die onder de EU-wetgeving vallen (het verlenen van machtigingen, de toegang tot vaste en draadloze inputs, naleving van de voorschriften betreffende de bescherming van eindgebruikers). Deze elementen hebben allemaal zeer uiteenlopende kenmerken en de manieren om de fragmentatie op te heffen zijn zodoende zeer verschillend, maar zij zijn allemaal van cruciaal belang voor het overwinnen van de belangrijkste belemmeringen voor het geïntegreerd aanbieden van elektronische-communicatienetwerken- en diensten in de Unie. Oplossingen zijn met name nodig op de volgende specifieke gebieden: a) obstakels als gevolg van nationale machtigingsregelingen in combinatie met inconsistente benaderingen op regelgevingsgebied door de nri's; b) gebrek aan coördinatie bij de spectrumtoewijzing en de bijbehorende voorwaarden alsmede onzekerheid wat betreft de regelgeving over de beschikbaarheid van frequenties; c) gebrek aan wholesaleproducten waarmee er op het netwerk van een andere aanbieder diensten kunnen worden aangeboden met consistente interoperabiliteitsniveaus voor diensten, in het kader van marktmaatregelen of onderhandelingen op basis van wederkerigheid; d) fragmentatie van de regels inzake consumentenbescherming, waardoor het niveau van consumentenbescherming ongelijk is en de zakelijke voorwaarden uiteenlopen, waaronder hoge kosten voor roaming en internationale telefoongesprekken alsmede het blokkeren of afknijpen van diensten.
Om deze bronnen van fragmentatie aan te pakken, zijn er drie beleidsopties geselecteerd die nader zijn geanalyseerd. De eerste optie was gebaseerd op het regelgevingskader voor elektronische communicatie in de huidige vorm. De tweede optie betrof een enkel wettelijk instrument (een verordening) dat de regelgeving alleen waar nodig voor een eengemaakte EU-markt voor elektronische communicatie aanpast, op basis van versterkte EU-coördinatie. De derde optie omvatte de inhoud van de tweede optie, maar verving de huidige beheersstructuur door een enkele regelgevende instantie binnen de EU voor een volledige coördinatie van de regelgeving.
Elke beleidsoptie is beoordeeld op de doeltreffendheid om de beleidsdoelstellingen te verwezenlijken, met specifieke nadruk op de kosten en baten voor de aanbieders en afnemers, met inbegrip van de impact op de structuur van de elektronische-communicatie-industrie in de EU, de economie, banen, het consumentensurplus en het milieu.
In het effectbeoordelingsverslag wordt geconcludeerd dat de tweede optie de best beschikbare is. Ten eerste is de Europese machtiging gericht op het verminderen van de administratieve last voor Europese aanbieders, die hierdoor op regelgevingsgebied consistent te werk zouden gaan.
Door het radiospectrumgebruik op de eengemaakte markt te coördineren, is een gesynchroniseerde beschikbaarheid van spectruminput en de toepassing van consistente voorwaarden met betrekking tot het gebruik ervan in heel Europa gewaarborgd, zodat het spectrum doeltreffend wordt gebruikt. Bovendien draagt dit bij aan een voorspelbaar klimaat voor investeringen in snelle netwerken en in de ruime dekking daardoor, hetgeen op lange termijn in het belang van de eindgebruiker is.
De beschikbaarheid van gestandaardiseerde wholesaletoegangsproducten op EU-niveau als potentiële maatregel met betrekking tot aanmerkelijke marktmacht geeft de aanbieders van vaste netwerken de mogelijkheid om hun verbindingsdiensten met een hoog kwaliteitsniveau aan te bieden aan klanten in de hele Unie. Naar verwachting heeft deze beschikbaarheid een positief effect op investeringen, met name over de grenzen van de lidstaten heen, waardoor de toegang tot nieuwe markten en het tegemoetkomen aan de behoeften van klanten voor bedrijven gemakkelijker wordt, waarbij zij hoogwaardige toegangsproducten kunnen aanbieden. Hierdoor wordt de concurrentie bevorderd en moeten aanbieders hun aanbod verbeteren door te investeren in infrastructuur en diensten.
Door gemeenschappelijke regels over de kwaliteit van diensten beschikken de gebruikers over de vrijheid toegang te hebben tot de diensten en toepassingen die zij kiezen, op basis van duidelijke contractvoorwaarden in de hele Unie, waarbij hun toegang tot internet niet ongerechtvaardigd wordt afgeknepen of geblokkeerd. Daarnaast waarborgen deze regels de mogelijkheid om gespecialiseerde diensten voor de levering van specifieke inhoud, toepassingen en diensten met een hogere kwaliteit van dienstverlening aan te schaffen. Meer transparantie en sterkere contractuele rechten zouden waarborgen dat er tegemoet wordt gekomen aan het belang dat de consument stelt in hoogwaardige en betrouwbare diensten. Bovendien zou de concurrentiewerking van de markt hierdoor worden verbeterd.
Ten slotte zijn de maatregelen inzake ongerechtvaardigde prijsverschillen tussen binnenlandse gesprekken en gesprekken binnen de EU alsmede inzake het faciliteren van de levering van 'Roaming Like At Home'-diensten op basis van roamingovereenkomsten erop gericht ongerechtvaardigde extra kosten voor elektronische-communicatiediensten over grenzen heen af te schaffen.
Deze optie zou kortom de juridische voorspelbaarheid en transparantie op de meest efficiënte en tijdige wijze vergroten. Met name zouden de scherpere concurrentieverhoudingen op de markten, het grotere aantal gemeenschappelijke exploitatievoorwaarden (inputtoegang, consumentspecifieke regels) en het doorwerken van schaalvoordelen als gevolg van klantenprijselasticiteit of concurrentiedruk moeten leiden tot meer convergentie. Het investeringsklimaat heeft op den duur baat bij de hogere concurrentiedruk die aanspoort om te differentiëren, en bij de toegenomen schaalvoordelen, de grotere mate van voorspelbaarheid op regelgevingsgebied en gunstigere voorwaarden voor de massadistributie van innovatieve diensten. Deze voorstellen zouden naar verwachting voor meer banen zorgen, maar de precieze impact op maatschappelijk vlak en op de werkgelegenheid is in dit stadium moeilijk te bepalen. De Commissie zal bij het toezien op en beoordelen van de wetgeving extra aandacht aan dit aspect schenken.
Bij optie 1 (toepassing van het huidige regelgevingskader) en optie 3 (volledige wijziging van de reguleringsaanpak met betrekking tot pan-Europese diensten) zou het ten opzichte van de voorkeursoptie drie tot vijf jaar langer duren om de gewenste resultaten te behalen, waarbij een potentiële groei van het bbp van 3,7 % over de periode 2015-2020 verloren zou gaan.
De voorkeursoptie zou daarnaast het snelst resultaten opleveren en ervoor zorgen dat alle specifieke doelstellingen worden verwezenlijkt. Deze optie is derhalve wat betreft de economische en maatschappelijke voordelen het gunstigste van alle overwogen opties.
De Raad voor effectbeoordeling heeft op 6 september 2013 advies uitgebracht over deze effectbeoordeling.
Het verslag en de samenvatting worden samen met het voorstel gepubliceerd.
Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, aangezien het betrekking heeft op de interne markt voor elektronische communicatie en het functioneren daarvan.
Subsidiariteit
Binnen het huidige regelgevingskader is het niet mogelijk gebleken de daarin vastgelegde doelstelling betreffende het creëren van een eengemaakte markt voor elektronische communicatie volledig te verwezenlijken. De nationale regels kunnen verenigbaar met het bestaande regelgevingskader van de EU zijn en toch van elkaar verschillen. Hierdoor wordt het exploiteren en aanschaffen van diensten over grenzen heen belemmerd en wordt het op grond van de EU-wetgeving gewaarborgde vrijelijk aanbieden van elektronische communicatie ingeperkt. Dit heeft een rechtstreeks effect op de werking van de interne markt. De lidstaten beschikken niet over de bevoegdheid om de huidige regelgeving te veranderen en waardoor daartoe ook niet aangemoedigd.
Er zijn maatregelen op EU-niveau nodig om de onderliggende oorzaken van het probleem aan te pakken. Ten eerste wordt de huidige fragmentatie als gevolg van de nationale dimensie van de algemene machtigingsstelsels tegengegaan door de invoering van een EU-machtiging. Een EU-machtigingsmechanisme in combinatie met controle in het eigen land op het intrekken en/of opschorten van machtigingen vergemakkelijkt de registratie van EU-aanbieders en de coördinatie van de zwaarste handhavingsmaatregelen die op hen van toepassing zijn. De Commissie krijgt de bevoegdheid om nationale regelgevende instanties voorstellen in te laten trekken die met het EU-recht onverenigbaar zijn. Voor dergelijke bedrijven betekent het voorstel zodoende dat de samenhang in de regelgeving en de voorspelbaarheid groter worden. Door het voorstel wordt de convergentie op het gebied van gereguleerde toegangsvoorwaarden voor vaste en draadloze inputs veel groter, waardoor het gemakkelijker wordt om in heel Europa diensten aan te bieden. Door de volledige harmonisatie van de rechten van de eindgebruiker hebben burgers en aanbieders in de hele EU vergelijkbare rechten en plichten; met name hebben zij de mogelijkheid om, onder gelijke voorwaarden, diensten over de grens te verkrijgen en aan te bieden.
Aan het subsidiariteitsbeginsel wordt voldaan, aangezien de interventie door de EU uitsluitend gericht is op het verwijderen van bepaalde belemmeringen voor de eengemaakte markt.
Ten eerste is de EU-machtiging beschikbaar voor aanbieders die van plan zijn op Europees niveau activiteiten te ontplooien; over de wettelijke verplichtingen die inherent zijn aan de plaats waar een netwerk zich bevindt of een dienst wordt geleverd, beslist net als voorheen de nationale regelgevende instantie van de desbetreffende lidstaat. De inkomsten uit de toewijzing van spectrum blijven ten goede komen aan de betrokken lidstaat. Gedetailleerde regelgevingsbeginselen met betrekking tot spectrumgebruik die de overkoepelende doelstelling uit het EU-regelgevingskader aanvullen, vallen grotendeels onder de bevoegdheden van de lidstaten. Op soortgelijke wijze is de kennisgevingsprocedure inzake spectrum ten opzichte van de Commissie gebaseerd op een controle van de juridische verenigbaarheid. Derhalve wordt het oordeel van de Commissie niet vervangen door het oordeel van de lidstaten en zijn er meerdere waarborgen ingebouwd, zoals de onderzoeksprocedure in het kader van de comitéprocedure. De voordelen die een algemene machtiging oplevert, gelden ook voor het gebruik van draadloze toegangspunten met een klein bereik, maar deze uitbreiding blijft beperkt tot kleinschalige toepassingen met een laag vermogen die door middel van uitvoeringsmaatregelen precies zijn vastgelegd. Ten slotte valt het opleggen van Europese virtuele toegangsproducten net als voorheen onder de nationale regelgevende instantie van de lidstaat waar het netwerk zich bevindt; hiervoor dient zij eerst op basis van het bestaande kader een marktanalyse uit te voeren. Voor de harmonisering van virtuele toegangsproducten wordt het in het bestaande kader vastgelegde mechanisme toegepast dat ook voor fysieke wholesaletoegangsproducten geldt.
Evenredigheid
De EU-maatregelen zijn beperkt tot hetgeen nodig is om de vastgestelde doelstellingen te verwezenlijken. De maatregelen zijn gericht op de aanpak van duidelijke knelpunten met betrekking tot de eengemaakte markt, waarbij het bestaande regelgevingskader slechts in zoverre wordt gewijzigd dat de voorwaarden worden geschapen waaronder nieuwe grensoverschrijdende markten voor elektronische communicatie zich op EU-niveau kunnen ontwikkelen. Op die manier kan de tweeledige doelstelling voor de eengemaakte markt worden verwezenlijkt, namelijk het vrijelijk aanbieden en consumeren van elektronische-communicatiediensten. Door het bestaande regelgevingskader, waaronder de manier waarop nationale regelgevende instanties toezien op de markt, grotendeels ongemoeid te laten, wordt daarnaast voorkomen dat de activiteiten worden verstoord van aanbieders die ervoor kiezen op nationaal (of subnationaal) niveau actief te blijven.
De ontwikkeling van nieuwe markten dient bovendien plaats te vinden volgens het beginsel van 'betere regelgeving', dat wil zeggen door de regelgevingsdruk geleidelijk af te laten nemen als markten concurrerend blijken te zijn in een meer geïntegreerde Europese context, waarbij rekening moet worden gehouden met de toezichtbevoegdheden van de nationale regelgevende instanties en waarbij de mededinging ex post moet worden gecontroleerd. Dit biedt de meeste voordelen, omdat de nationale regelgevende instanties ook het geschiktst zouden zijn om rekening te houden met specifieke nationale kenmerken bij (i) het reguleren van de toegang tot fysieke infrastructuren die door hun aard geografisch gezien beperkt blijven tot nationaal of regionaal niveau; en (ii) het ingaan op de vragen van consumenten binnen de nationale context (met name op taalgebied).
De voorgestelde maatregelen zullen derhalve geen wezenlijke verandering brengen in de governance en er evenmin voor zorgen dat bevoegdheden naar Europees niveau worden verschoven, bijvoorbeeld aan een regelgevende EU-instantie of door middel van de pan-Europese verlening van spectrummachtigingen.
Met de voorgestelde oplossingen zijn de desbetreffende belanghebbenden op de meest tijdige en doeltreffende manier in staat om de synergie-effecten van een grote eengemaakte markt te benutten en inefficiënties binnen hun werkzaamheden en investeringen te verminderen. Tegelijkertijd zorgt het voorstel ervoor dat aanbieders die ervoor kiezen hun diensten in één lidstaat aan te bieden onder de huidige regels blijven vallen. Bovendien kunnen zij profiteren van verbeterde en duidelijkere regels inzake eindgebruikersrechten alsmede van meer voorspelbaarheid inzake de toegang tot spectruminputs en hoogwaardige toegangsproducten voor vaste netwerken.
3.4. Grondrechten
Er is onderzoek gedaan naar de gevolgen van het voorstel voor de grondrechten zoals de vrijheid van meningsuiting en informatie, de vrijheid van ondernemerschap, non-discriminatie, consumentenbescherming en de bescherming van persoonsgegevens. Met name zal de verordening de toegang tot open internet waarborgen, zorgen voor uitgebreide, volledig geharmoniseerde eindgebruikersrechten, de vrijheid van ondernemerschap op Europese schaal doen toenemen en op termijn leiden tot een vermindering van de sectorspecifieke regelgeving.
Keuze van het instrument
De Commissie stelt een verordening voor, aangezien hierdoor wordt gewaarborgd dat belemmeringen voor de eengemaakte markt worden verwijderd door het bestaande regelgevingskader voor elektronische communicatie aan te vullen. Het voorstel omvat specifieke, rechtstreeks toepasselijke rechten en plichten voor aanbieders en eindgebruikers alsmede coördinatiemechanismen met betrekking tot bepaalde inputs op Europees niveau om het aanbieden van grensoverschrijdende elektronische-communicatiediensten te vergemakkelijken. Een verordening is bijvoorbeeld op een gebied als open internet en het beheer van dataverkeer belangrijk, aangezien daarvoor een werkelijk gemeenschappelijke aanpak nodig is om van meet af aan een halt toe te roepen aan de huidige tendens van uiteenlopende nationale oplossingen en om te waarborgen dat zowel geïntegreerd netwerkbeheer als de ontwikkeling van online-inhoud, toepassingen en diensten op gemeenschappelijke wijze in de hele Unie beschikbaar worden gesteld.
3.6. Structuur van het voorstel en de voornaamste rechten en verplichtingen
Algemene bepalingen (hoofdstuk I, artikelen 1 en 2)
Hoofdstuk I omvat de algemene bepalingen, met inbegrip van relevante definities. Hier worden de regelgevingsbeginselen vastgelegd, op grond waarvan de betrokken regelgevende instanties te werk gaan wanneer zij deze verordening en de bepalingen van het bestaande kader toepassen.
De EU-machtiging (hoofdstuk II, artikelen 3 tot en met 7)
Aanbieders die diensten in verschillende lidstaten willen aanbieden, moeten op dit moment in elk van die lidstaten een machtiging aanvragen. De verordening voorziet in een EU-machtiging op basis van een meldingssysteem in de lidstaat waar de hoofdvestiging van de Europese elektronische-communicatieaanbieder zich bevindt (de lidstaat van herkomst) en bepaalt welke voorwaarden van toepassing zijn. De intrekking en/of opschorting van de EU-machtiging is onderworpen aan controle door de lidstaat van herkomst. Houders van een EU-machtiging hebben recht op gelijke wettelijke behandeling in vergelijkbare situaties binnen en tussen de lidstaten. Nieuwe marktpartijen en kleinere grensoverschrijdende aanbieders worden vrijgesteld van administratieve lasten en bijdragen aan de financiering van universele diensten in andere landen dan de lidstaat van herkomst (gastlanden). Houders van een EU-machtiging zullen daarnaast diensten in heel Europa kunnen aanbieden, die zijn gebaseerd op een consistentere toepassing van de wettelijke verplichtingen.
Door de Europese machtiging worden derhalve onnodige administratieve belemmeringen weggenomen en wordt gewaarborgd dat Europese aanbieders consistentere rechten en plichten hebben, op basis waarvan zij binnen de hele EU activiteiten kunnen ontplooien en kunnen profiteren van schaalvoordelen.
Europese inputs (hoofdstuk III)
Afdeling 1 (artikelen 8 tot en met 16)
Mobiele aanbieders in Europa beschikken vandaag de dag niet over de noodzakelijke voorspelbaarheid ten aanzien van spectrumbeschikbaarheid in de EU; zij worden geconfronteerd met uiteenlopende toewijzingsvoorwaarden. Hierdoor is het moeilijker om op lange termijn te plannen, grensoverschrijdend te investeren en schaalvergroting te realiseren. Een dergelijke fragmentarische situatie leidt ertoe dat fabrikanten van apparatuur hun producten ontwerpen voor andere markten met een grotere omvang en groeivooruitzichten. Om een einde aan deze onhoudbare situatie te maken, moet de harmonisatie van spectrum-inputs als volgt worden gewaarborgd:
· Gemeenschappelijke regelgevingsbeginselen vastleggen waarvan de lidstaten gebruik moeten maken bij het bepalen van de voorwaarden inzake het gebruik van spectrum dat geharmoniseerd is voor draadloze breedbandcommunicatie.
· De Commissie de bevoegdheid geven om uitvoeringshandelingen vast te stellen waarmee de beschikbaarheid van spectrum, de tijdschema's voor de toewijzing en de duur van gebruiksrechten voor spectrum worden geharmoniseerd.
· Invoeren van een raadplegingsmechanisme dat de Commissie in staat stelt om nationale ontwerpmaatregelen met betrekking tot de toewijzing en het gebruik van spectrum te herzien.
· Vereenvoudiging van de voorwaarden voor de toepassing en het aanbieden van draadloze breedbandtoegang met laag vermogen (WiFi, kleine cellen) om de concurrentie te bevorderen en de overbelasting van netwerken terug te dringen.
Afdeling 2 (artikelen 17 tot en met 20)
Geharmoniseerde, hoogwaardige virtuele toegang tot vaste netwerken vergemakkelijkt de markttoegang en het aanbieden van grensoverschrijdende diensten voor zowel eindgebruikers als ondernemingen, en helpt bij het bevorderen van concurrentie en investeringen. Op dit moment zijn virtuele vaste toegangsproducten binnen de EU uiteenlopend gedefinieerd. Virtuele toegang tot vaste netwerken om grensoverschrijdende diensten te verlenen, wordt als volgt geharmoniseerd:
· Vaststelling van gemeenschappelijke kenmerken van op EU-niveau geharmoniseerde virtuele breedbandtoegangsproducten (virtuele ontbundeling, IP-bitstream en afgevende segmenten van huurlijnen), indien aanbieders met aanmerkelijke marktmacht hiertoe verplicht zijn.
· Dienovereenkomstig moeten de nationale regelgevende instanties bij het opleggen van reguleringsmaatregelen rekening houden met de invoering van dergelijke geharmoniseerde toegangsproducten, met inachtneming van de bestaande concurrentie en investeringen op infrastructuurgebied en van de overkoepelende evenredigheidseisen. In een bepaling van het voorstel is ook rekening gehouden met het besluitvormingsproces: bij de verplichtingen die betreffende de beheersing van wholesaleprijzen aan NGA-netwerken worden opgelegd, dient tevens rekening te worden gehouden met concurrentiebeperkingen als gevolg van alternatieve infrastructuur, doeltreffende garanties inzake non-discriminerende toegang en het niveau van de retailconcurrentie wat betreft de prijs, keuze en kwaliteit.
· Aanbieders van elektronische communicatie hebben het recht om onder redelijke voorwaarden geharmoniseerde connectiviteitsproducten met een gegarandeerde kwaliteit van dienstverlening aan te bieden en toegang tot die producten te hebben, waardoor nieuwe soorten onlinediensten mogelijk worden.
Rechten van eindgebruikers (hoofdstuk IV, artikelen 21 tot en met 29)
In Europa worden zowel de aanbieders als de eindgebruikers van elektronische communicatie geconfronteerd met inconsistente regels betreffende de rechten van de eindgebruikers. Dit leidt tot ongelijke niveaus van bescherming en een verscheidenheid aan uiteenlopende regels waaraan in elke lidstaat moet worden voldaan. Deze fragmentatie is duur voor aanbieders en onbevredigend voor eindgebruikers, belemmert uiteindelijk het aanbieden van grensoverschrijdende diensten en heeft een negatieve impact op de bereidheid van de eindgebruikers om dit soort diensten af te nemen. Om een passend niveau van consumentenbescherming binnen de EU te garanderen, worden de regels geharmoniseerd waarin de rechten van de eindgebruikers zijn vastgelegd, waaronder:
– non-discriminatie tussen bepaalde nationale en intracommunautaire communicatie (tenzij de verschillen objectief gerechtvaardigd zijn);
– verplichte precontractuele en contractuele informatie;
– verbeterde transparantie en faciliteiten om torenhoge rekeningen te voorkomen;
– het recht om het contract na zes maanden kosteloos op te zeggen (exclusief de restwaarde van gesubsidieerde apparatuur of andere aanbiedingen);
– de verplichting voor aanbieders om te zorgen voor een ongehinderde verbinding met alle inhoud, toepassingen of diensten die door de eindgebruikers worden gebruikt (ook wel aangeduid als netneutraliteit) en regulering van het gebruik van beheersmaatregelen op het gebied van dataverkeer door de aanbieders met betrekking tot de algemene internettoegang. Tegelijkertijd wordt het juridische kader voor gespecialiseerde diensten met een verbeterde kwaliteit verduidelijkt.
Overstappen vergemakkelijken (hoofdstuk V, artikel 30)
Door verbeterde overstapregels worden de markttoegang en de concurrentie tussen de aanbieders van elektronische communicatie bevorderd en worden eindgebruikers in staat gesteld om gemakkelijker te kiezen voor de aanbieder die het best beantwoordt aan hun specifieke behoeften. Er worden geharmoniseerde beginselen vastgesteld die van toepassing zijn op de overstap, zoals kostenoriëntatie, beheer van de procedure door de ontvangende aanbieder en automatische beëindiging van het contract met de overdragende aanbieder.
Organisatorische en slotbepalingen (hoofdstuk VI, artikelen 31 tot en met 40)
Dit hoofdstuk omvat ten eerste algemene bepalingen betreffende sanctiebevoegdheden van de bevoegde nationale autoriteiten en regels voor de bevoegdheid van de Commissie om gedelegeerde of uitvoeringshandelingen vast te stellen.
Bovendien omvat het wijzigingen aan de kaderrichtlijnen alsmede aan de roaming- en Berec-verordening. Met name met het oog op de marktregulering ex ante en het feit dat de nri's nog steeds verantwoordelijk zijn voor de respectievelijke (nationale) markten, zijn de wijzigingen gericht op een grotere samenhang en stabiliteit binnen de EU met betrekking tot de beoordeling van markten door de nri's en het opleggen van wettelijke verplichtingen aan de houders van een EU-machtiging; hierdoor moet worden voorkomen dat er aan aanbieders voor hetzelfde marktfalen in elke lidstaat waarin zij actief zijn, andere verplichtingen worden opgelegd. Daarom is bepaald dat de Commissie bevoegd is te eisen dat aan bedrijven met een EU-machtiging opgelegde corrigerende maatregelen worden ingetrokken. Verder wordt er rechtszekerheid geboden met betrekking tot de criteria voor het bepalen van de markten waarop dergelijke maatregelen ex ante worden toegepast, waarbij tevens rekening wordt gehouden met concurrentiebeperkingen als gevolg van gelijkwaardige, door 'over de top' (OTT)-spelers aangeboden diensten.
De Roaming III-verordening omvat structurele maatregelen die voor meer concurrentie op de markt zullen zorgen, maar is naar verwachting niet afdoende om een situatie te scheppen waarin klanten op reis in andere lidstaten gewoon hetzelfde consumptiegedrag als thuis vertonen, en evenmin om ervoor te zorgen dat alle roamingtoeslagen in Europa worden afgeschaft. Artikel 37 bouwt derhalve voort op de roamingverordening en biedt stimuleringsmaatregelen voor aanbieders om roaming aan te bieden tegen het binnenlandse prijsniveau. Het voorstel introduceert een vrijwillig mechanisme op basis waarvan mobiele aanbieders bilaterale of multilaterale roamingovereenkomsten kunnen aangaan, wat hen in staat stelt om de wholesaleroamingkosten te internaliseren en om uiteindelijk in juli 2016 roamingdiensten aan te bieden tegen het binnenlandse prijsniveau, terwijl het risico op prijsarbitrage wordt beperkt. Dergelijke roamingovereenkomsten zijn als zodanig niet nieuw op de markt. Roamingovereenkomsten bestaan al en stellen de deelnemers in staat bij het aanbieden van roamingdiensten tussen de verdragsluitende partijen schaalvoordelen te verwezenlijken, onder voorwaarde dat het mededingingsrecht wordt nageleefd. In het voorstel is echter voorzien dat dergelijke overeenkomsten worden gemeld, zodat de transparantie ervan wordt verbeterd. De voorgestelde vrijwillige regeling is erop gericht te stimuleren dat dergelijke legitieme schaalvoordelen via het aanbieden van roamingdiensten tegen het binnenlandse prijsniveau aan de consumenten worden doorgegeven, op voorwaarde dat roaming in de hele Unie beschikbaar is en dat consumenten in de hele Unie na verloop van tijd van dergelijke aanbiedingen gebruik kunnen maken. Tegelijkertijd zorgt het voorstel voor het nodige evenwicht dat aanbieders in staat stelt om hun retailaanbiedingen aan te passen en geleidelijk te waarborgen dat al hun klanten daarvan kunnen profiteren. Zonder bilaterale of multilaterale roamingovereenkomsten kan realistisch beschouwd niet worden verwacht dat een aanbieder zelf binnen de beoogde periode in staat is om roaming tegen het binnenlandse prijsniveau in de hele Unie aan te bieden.
Tot slot zijn er veranderingen aan de Berec-verordening nodig om het Berec meer stabiliteit te bieden en het in staat te stellen een meer strategische rol te spelen, in het bijzonder door de aanstelling van een professioneel driejaarlijks voorzitterschap.
Het voorstel voor een verordening heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
In het bijzonder heeft het voorstel om verordening (EG) nr. 1211/2009 te wijzigen geen gevolgen voor het aantal personeelsformatieposten of de financiële bijdrage van de EU aan het Bureau van het Berec; het voorstel is in overeenstemming met de cijfers in de desbetreffende mededeling van het Europees Parlement en de Raad (COM(2013)519 final).