Toelichting bij COM(2013)641 - Indicatoren die gebruikt worden als benchmark in financiële instrumenten en bij financiële contracten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)641 - Indicatoren die gebruikt worden als benchmark in financiële instrumenten en bij financiële contracten. |
|---|---|
| bron | COM(2013)641   |
| datum | 18-09-2013 |
Een index is een maatstaf, vaak van een prijs of hoeveelheid, die periodiek wordt bepaald aan de hand van een representatieve set onderliggende gegevens. Wanneer een index wordt gebruikt als referentieprijs voor een financieel instrument of een financiële overeenkomst, dan wordt hij een benchmark. Thans worden met behulp van verschillende methodologieën zeer uiteenlopende benchmarks opgesteld door verschillende aanbieders, variërend van openbare instellingen tot onafhankelijke aanbieders van toepassingsgerichte benchmarks.
De schikkingen die verscheidene bevoegde autoriteiten met een aantal banken hebben getroffen over de manipulatie van de Libor- en Euribor-rentetarieven, hebben het belang van benchmarks en de zwakke punten ervan onderstreept. Momenteel onderzoeken de bevoegde autoriteiten ook beschuldigingen van manipulatie van grondstofprijsbeoordelingen door prijsregistratiebureaus (PRA's) voor grondstoffen en de internationale organisatie van effectentoezichthouders (International Organization of Securities Commissions, IOSCO) heeft een onderzoek gevoerd naar de olieprijsbeoordelingen van PRA's. De integriteit van benchmarks is van cruciaal belang voor de prijsstelling van veel financiële instrumenten, zoals renteswaps, en commerciële en niet-commerciële overeenkomsten, zoals hypotheken. De manipulatie van benchmarks zal leiden tot aanzienlijke verliezen voor sommige beleggers die financiële instrumenten bezitten waarvan de waarde wordt bepaald op basis van de benchmark. Door misleidende signalen te geven over de toestand van een onderliggende markt kan een benchmark de reële economie verstoren. Meer in het algemeen ondermijnen zorgen over het risico van manipulatie van benchmarks het vertrouwen in de markt. Benchmarks zijn vatbaar voor manipulatie wanneer er in het benchmarkproces sprake is van belangenconflicten en keuzevrijheid en deze niet adequaat worden beheerd en gecontroleerd.
De eerste fase van de reactie van de Commissie op de gestelde manipulatie van Libor en Euribor was het wijzigen van de bestaande voorstellen voor een verordening betreffende marktmisbruik (MAR) en voor een richtlijn betreffende strafrechtelijke sancties voor marktmisbruik (CSMAD) om duidelijk te maken dat de manipulatie van benchmarks overduidelijk en onmiskenbaar onwettig is en dat er administratieve of strafrechtelijke sancties op van toepassing zijn.
Alleen het wijzigen van de sanctieregeling zal echter niet de manier verbeteren waarop benchmarks worden gemaakt en gebruikt. Het opleggen van sancties neemt niet de risico's op manipulatie weg die voortvloeien uit het gebrekkig beheer van het benchmarkproces waarbij sprake is van belangenconflicten en keuzevrijheid. Om beleggers en consumenten te beschermen, moeten benchmarks daarnaast solide en betrouwbaar zijn en geschikt zijn voor hun doel. Gelet op deze overwegingen, heeft dit voorstel voor een verordening vier hoofddoelstellingen die erop gericht zijn het kader te verbeteren waarin benchmarks worden aangeboden, daarvoor input wordt aangeleverd en deze worden gebruikt:
– zorgen voor een beter beheer van en betere controles op het benchmarkproces en in het bijzonder waarborgen dat beheerders belangenconflicten voorkomen, of deze ten minste adequaat beheren;
– de kwaliteit van de door benchmarkbeheerders gebruikte inputgegevens en methodologieën verbeteren en er in het bijzonder voor zorgen dat voldoende en nauwkeurige gegevens worden gebruikt bij het opstellen van benchmarks;
– ervoor zorgen dat contribuanten van benchmarks aan adequate controles worden onderworpen, in het bijzonder om belangenconflicten te voorkomen, en tevens dat hun voor benchmarks aangeleverde gegevens aan adequate controles worden onderworpen. Indien nodig moet de relevante bevoegde autoriteit de bevoegdheid hebben om contribuanten te verplichten gegevens te blijven aanleveren voor benchmarks; en
– zorgen voor adequate bescherming van consumenten en beleggers die benchmarks gebruiken door de transparantie te verbeteren, in adequate rechtsmiddelen te voorzien en zo nodig te waarborgen dat de geschiktheid wordt beoordeeld.
In het EU-recht worden reeds bepaalde aspecten van het gebruik van benchmarks geregeld:
– De artikelen 2, lid 3, onder d), en 8, lid 1, onder d), van het voorstel voor een verordening betreffende marktmisbruik (Mar)[1] en het voorstel voor een richtlijn betreffende strafrechtelijke sancties voor marktmisbruik (Csmad)[2] (over Mar hebben het Europees Parlement en de Raad in juni 2013 een politieke overeenstemming bereikt) bepalen dat manipulatie van benchmarks duidelijk en ondubbelzinnig onwettig is en aan administratieve of strafrechtelijke sancties wordt onderworpen.
– De verordening betreffende de integriteit en transparantie van de groothandelsmarkt voor energie (Remit)[3] bepaalt dat manipulatie van benchmarks die worden gebruikt voor de groothandel van energieproducten, onwettig is.
– In de richtlijn betreffende markten voor financiële instrumenten (Mifid)[4] wordt vereist dat financiële instrumenten die worden toegelaten tot de handel op gereglementeerde markten op billijke, ordelijke en efficiënte wijze kunnen worden verhandeld. In de uitvoeringsverordening[5] van die richtlijn wordt nader gespecificeerd dat de prijs of een andere waardemaatstaf van de onderliggende waarde betrouwbaar moet zijn en beschikbaar moet zijn voor het publiek.
– Artikel 30 van het voorstel van de Europese Commissie voor een verordening betreffende markten in financiële instrumenten (MiFIR)[6] (waarover momenteel wordt onderhandeld door het Europees Parlement en de Raad) bevat een bepaling die niet-exclusieve licenties vereist voor benchmarks ten behoeve van clearing en handel.
– De prospectusrichtlijn en de bijbehorende uitvoeringsverordening[7] bepalen dat wanneer een prospectus een verwijzing naar een index bevat, de uitgevende instelling het type onderliggende waarde en details over de plaats waar informatie over de onderliggende waarde kan worden verkregen, verstrekt, dat hij de plaats vermeldt waar informatie over het in het verleden behaalde en toekomstige rendement van de onderliggende waarde en de volatiliteit ervan kan worden verkregen en tevens de naam van de index verstrekt. Indien de betreffende index is samengesteld door de uitgevende instelling, moet deze ook een beschrijving van de index geven. Indien de index niet door de uitgevende instelling is samengesteld, moet worden aangegeven waar informatie over de index kan worden verkregen en wanneer de onderliggende waarde een rentepercentage is, moet de uitgevende instelling een beschrijving van het rentepercentage geven.
– In de richtlijn betreffende instellingen voor collectieve belegging in effecten[8] is bepaald dat icbe-fondsen slechts een maximumaandeel instrumenten in hun portfolio mogen houden die zijn uitgegeven door dezelfde instelling. De lidstaten kunnen de begrenzingen aan het totale aandeel van het portfolio van een icbe voor beleggingen in aandelen of obligaties van één en dezelfde uitgevende instelling verhogen tot ten hoogste 20% wanneer het een index betreft waarvan de icbe de samenstelling wenst te volgen, mits de samenstelling van de index voldoende is gediversifieerd, de index voldoende representatief is voor de markt waarop hij betrekking heeft en op passende wijze wordt bekendgemaakt.
Inhoudsopgave
- Resultaten van de raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling
- Juridische aspecten van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- 1.1. Algemeen kader, motivering en doel van het voorstel
- 1.2. Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
- 2.1. Raadplegingen
- 2.2. Effectbeoordeling
- 3.1. Rechtsgrondslag
- 3.2. Subsidiariteit en evenredigheid
- 3.3. Keuze van instrument
- 3.4. Gedetailleerde toelichting bij het voorstel
- 3.4.1. Toepassingsgebied (artikel 2)
- 3.4.2. Beheer en controle van beheerders (artikelen 5-6)
- 3.4.3. Inputgegevens en methodologie (artikel 7)
- 3.4.4. Vereisten voor contribuanten (artikelen 9 en 11)
- 3.4.5. Sectorale vereisten (artikel 10 en 12-14)
- 3.4.6. Transparantie en consumentenbescherming (artikelen 15-18)
- 3.4.7. Toezicht en vergunningsprocedure voor beheerders (artikelen 22-37)
EN
Van 3 september tot 29 november 2012 is een drie maanden durende openbare raadpleging gehouden. Er werden 84 bijdragen ontvangen van contribuanten, benchmarkaanbieders en gebruikers, waaronder beurzen, banken, beleggers, consumentenverenigingen, beroepsorganisaties en overheidsinstanties. Belanghebbenden erkenden de zwakke punten in de samenstelling en het gebruik van benchmarks en ondersteunden in brede mate actie op EU-niveau. Respondenten benadrukten tevens het belang van internationale coördinatie en zorgvuldige afstelling van het toepassingsgebied van een initiatief.
De ESMA en de EBA hebben gezamenlijk tekortkomingen onderzocht bij het aanbieden van Euribor door de EBF-Euribor en zijn op 11 januari 2013 een raadpleging gestart over de beginselen voor processen ten behoeve van het opstellen van benchmarks in de EU[9]. In een brief van 7 maart 2013 hebben de EBA, de ESMA en EIOPA advies verleend over de inhoud van deze voorgestelde wetgeving in het licht van deze werkzaamheden. De diensten van de Commissie namen op 13 februari 2013 deel aan een open hoorzitting van ESMA-EBA[10] over deze beginselen voor processen ten behoeve van het opstellen van benchmarks. De diensten van de Commissie namen ook deel aan de openbare hoorzitting over het aanpakken van de cultuur van marktmanipulatie – wereldwijde actie na Libor/Euribor, gehouden door het Europees Parlement op 29 september 2012.
In overeenstemming met haar beleid voor betere regelgeving heeft de Commissie een effectbeoordeling uitgevoerd van beleidsalternatieven. De beleidsopties omvatten opties om de stimulansen voor manipulatie te beperken, de keuzevrijheid te minimaliseren, ervoor te zorgen dat benchmarks op voldoende, betrouwbare en representatieve gegevens zijn gebaseerd, dat intern beheer en interne controles risico's aanpakken, effectief toezicht op benchmarks te waarborgen en de transparantie en de bescherming van beleggers te vergroten. Elke beleidsoptie is beoordeeld tegen de volgende criteria: gevolgen voor belanghebbenden, doeltreffendheid en efficiëntie.
De volgende grondrechten uit het Handvest van de grondrechten zijn van bijzonder belang: eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven, bescherming van persoonsgegevens en vrijheid van meningsuiting en informatie.
Overeenkomstig artikel 52 van het Handvest zijn beperkingen van deze rechten en vrijheden toegestaan. De hiervoor gedefinieerde doelstellingen zijn consistent met de verplichtingen van de EU om de grondrechten te eerbiedigen. Beperkingen op de uitoefening van deze erkende rechten en vrijheden moeten echter bij wet worden gesteld en moeten de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen alleen beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden. In het geval van benchmarks ligt de erkende doelstelling van algemeen belang die bepaalde beperkingen van grondrechten rechtvaardigt, in de doelstelling de marktintegriteit te waarborgen. Ook de noodzaak om het recht op eigendom (artikel 17 van het Handvest) te beschermen, rechtvaardigt bepaalde beperkingen van de grondrechten, aangezien beleggers het recht hebben om de waarde van hun eigendom (bv. leningen, derivaten) te laten beschermen tegen verlies dat wordt veroorzaakt door marktverstoringen.
Het recht op vrijheid van meningsuiting en informatie vereist dat de vrijheid van de media wordt geëerbiedigd. Deze verordening moet worden geïnterpreteerd en toegepast in overeenstemming met dit grondrecht. Derhalve moet een persoon die slechts een benchmark publiceert of ernaar verwijst in het kader van zijn of haar journalistieke activiteiten, maar geen controle heeft over het aanbieden van die benchmark, niet worden onderworpen aan de vereisten die deze verordening aan beheerders oplegt. Journalisten blijven derhalve vrij bij het uitvoeren van journalistieke activiteiten om verslag uit te brengen over financiële en grondstoffenmarkten. Dienovereenkomstig werd het begrip 'beheerder van een benchmark' nauwkeurig gedefinieerd om ervoor te zorgen dat het aanbieden van een benchmark daaronder valt maar niet journalistieke activiteit.
Het voorstel is gebaseerd op artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ("VWEU").
Het voorstel van de Commissie voor de regulering van benchmarks is verenigbaar met het subsidiariteitsbeginsel zoals vastgelegd in artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie ("VEU"), waarin wordt bepaald dat de Unie alleen optreedt indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.
Hoewel er veel nationale benchmarks bestaan, is de benchmarksector als geheel internationaal in zowel benchmarksamenstelling als -gebruik. Optreden op nationaal niveau met betrekking tot nationale indices kan weliswaar helpen waarborgen dat interventies op passende wijze zijn aangepast aan de problemen op nationaal niveau, maar kan ook leiden tot een lappendeken van uiteenlopende regels, een ongelijk speelveld creëren binnen de interne markt en leiden tot een inconsistente en ongecoördineerde aanpak. Benchmarks worden gebruikt voor de prijsstelling van tal van grensoverschrijdende transacties, in het bijzonder op de interbancaire financieringsmarkt en bij derivaten. Een lappendeken van nationale regelgeving belemmert de mogelijkheden voor het opstellen van grensoverschrijdende benchmarks en belemmert derhalve deze grensoverschrijdende transacties. Dit probleem is erkend door de G20 en de FSB, die IOSCO de opdracht hebben gegeven een set algemene beginselen op te stellen die van toepassing zijn op financiële benchmarks. Een EU-initiatief zal helpen bij de verbetering van de interne markt door een gemeenschappelijk kader te creëren voor betrouwbare en op de juiste wijze gebruikte benchmarks in verschillende lidstaten.
Terwijl de meeste lidstaten momenteel geen nationale regelgeving hebben over het opstellen van benchmarks, hebben twee lidstaten reeds nationale wetgeving aangenomen betreffende benchmarks voor rentevoeten in hun nationale valuta. Bovendien heeft de IOSCO onlangs overeenstemming bereikt over beginselen inzake benchmarks die door haar leden moeten worden toegepast. Deze beginselen bieden echter flexibiliteit wat de werkingssfeer en de wijze van uitvoering betreft en met betrekking tot bepaalde voorwaarden. Bij gebrek aan een geharmoniseerd Europees kader voor benchmarks, zullen sommige lidstaten waarschijnlijk uiteenlopende nationale wetgeving aannemen. Zo lijkt op dit moment het toepassingsgebied van de wetgeving van één lidstaat even breed als die van de IOSCO terwijl de wetgeving van een andere lidstaat die regels inzake benchmarks heeft aangenomen, alleen betrekking heeft op benchmarks voor rentevoeten. Een dergelijke uiteenlopende aanpak zou leiden tot versnippering van de interne markt, aangezien beheerders en gebruikers van benchmarks in dat geval in verschillende lidstaten aan verschillende regels zouden zijn onderworpen. Indien er geen wetgevend kader is op EU-niveau, zouden de afzonderlijke nationale optredens ook niet doeltreffend zijn, aangezien er geen verplichting of stimulering is voor de lidstaten om met elkaar samen te werken en indien er niet wordt samengewerkt, blijft de kans bestaan op reguleringsarbitrage.
Bepaalde aspecten van de bescherming van beleggers op dit gebied worden over het algemeen bestreken door de MiFID. Met name zijn ondernemingen uit hoofde van de MiFID verplicht een beoordeling van de geschiktheid uit te voeren. Deze test bepaalt of de klant over de nodige ervaring en kennis beschikt om te begrijpen welke risico’s verbonden zijn aan het product of de beleggingsdienst die wordt aangeboden of gevraagd. Aldus wordt een afdoende niveau van beleggersbescherming geboden.
Wat consumentenbescherming betreft, bevat de richtlijn consumentenkrediet regels over het verstrekken van adequate informatie, net als de binnenkort aan te nemen richtlijn over hypothecair krediet, die ook de verplichting bevat geschikte kredietovereenkomsten aan te bevelen. Deze EU-regels over consumentenbescherming bieden echter geen oplossing voor de specifieke kwestie van de geschiktheid van benchmarks in financiële overeenkomsten. Voorts impliceren ongelijke onderhandelingsmacht en het gebruik van standaardvoorwaarden dat consumenten mogelijk een beperkte keuze inzake benchmarks hebben. Consumenten beschikken niet over voldoende kennis of ervaring om de geschiktheid van een benchmark goed te kunnen beoordelen. Daarom moet dit voorstel de bestaande EU-wetgeving op dit gebied aanvullen door ervoor te zorgen dat de verantwoordelijkheid voor de beoordeling van de geschiktheid van benchmarks voor retailovereenkomsten berust bij de leninggevers of schuldeisers. Dit zal ook zorgen voor geharmoniseerde EU-regels inzake consumentenbescherming over het gebruik van benchmarks als referentie voor financiële overeenkomsten. Een gemeenschappelijk regelgevingskader voor consumenten en kredietgevers met betrekking tot financiële overeenkomsten is ook vereist om het gebruik van grensoverschrijdende benchmarks mogelijk te maken in plaats van een versnipperde nationale aanpak. Als gevolg van klachten en geschillen van consumenten betreffende het gebruik van ongeschikte benchmarks in verschillende lidstaten, is het waarschijnlijk dat uiteenlopende voorschriften inzake consumentenbescherming worden vastgesteld op nationaal niveau. Dit kan leiden tot fragmentatie van de interne markt.
De voorgestelde verordening is tevens evenredig, zoals vereist in artikel 5, lid 4, VEU. De verordening richt zich uitsluitend tot indices die worden gebruikt als referentie voor financiële instrumenten of financiële overeenkomsten, zoals hypotheken, omdat deze benchmarks een direct en zeker economisch effect kunnen hebben als ze worden gemanipuleerd. Daarnaast bevat de voorgestelde verordening bepalingen om de vereisten toe te snijden op de verschillende sectoren en de verschillende typen benchmarks, zoals grondstoffen, interbancaire rentevoeten en benchmarks die gebruikmaken van beursgegevens. Een evenredige aanpak is gewaarborgd, aangezien het overgrote deel van de verplichtingen wordt opgelegd aan de beheerder van de benchmark. Veel beheerders van benchmarks voldoen reeds aan ten minste een aantal van deze vereisten, hetgeen impliceert dat de administratieve lasten niet onevenredig zullen toenemen. Bovendien zijn procedures voor intern beheer en interne controle uitsluitend verplicht voor onder toezicht staande contribuanten, hetgeen betekent dat de gevolgen voor niet onder toezicht staande contribuanten van een benchmark, zoals een niet-geregistreerde handelaar, beperkt zullen zijn. Ten slotte zijn alle belangrijke delen van deze verordening in overeenstemming met de op 17 juli 2013 gepubliceerde internationaal overeengekomen beginselen betreffende financiële benchmarks van de IOSCO, waarover belanghebbenden uitvoerig zijn geraadpleegd. Daardoor zullen de aanpassingskosten beperkt zijn.
Tegen deze achtergrond is het EU-optreden in overeenstemming met het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel.
Een verordening wordt beschouwd als het meest geschikte rechtsinstrument om uniforme regels vast te stellen over het aanbieden van benchmarks, het aanleveren van inputgegevens voor deze benchmarks en het gebruik van benchmarks in de Unie. De bepalingen van dit voorstel bevatten bepaalde voorschriften voor beheerders, contribuanten en gebruikers van benchmarks. Het grensoverschrijdende karakter van veel benchmarks maakt een maximale harmonisatie van deze voorschriften noodzakelijk. Aangezien het reguleren van benchmarks maatregelen impliceert die nauwkeurige vereisten bevatten met betrekking tot gegevens en methodologieën, kunnen zelfs kleine verschillen in de benadering leiden tot aanzienlijke belemmeringen voor het grensoverschrijdend aanbieden van benchmarks. Het gebruik van een verordening, die rechtstreeks toepasselijk is zonder dat nationale wetgeving is vereist, zal de kans verkleinen dat de bevoegde autoriteiten op nationaal niveau uiteenlopende maatregelen nemen, en zal zorgen voor een consistente aanpak en voor meer rechtszekerheid in de hele EU.
De voorgestelde verordening is van toepassing op alle gepubliceerde benchmarks die worden gebruikt als referentie voor een financieel instrument dat wordt verhandeld of tot de handel op een gereglementeerde markt is toegelaten of voor een financiële overeenkomst (zoals een hypotheek) en op benchmarks die de prestaties van een beleggingsfonds meten.
Indien er sprake is van keuzevrijheid in het benchmarkproces waarvoor een belangenconflict geldt, bestaat er een risico op manipulatie bij gebrek aan adequaat beheer en adequate controles. Daarom moeten indices waarbij sprake is van keuzevrijheid, aan regelgevende maatregelen worden onderworpen. De mate van keuzevrijheid varieert, maar bij alle indices is er sprake van enige keuzevrijheid. Derhalve moeten alle benchmarks binnen het toepassingsgebied vallen, ongeacht berekeningswijze of de aard van de ingebrachte gegevens.
Het toepassingsgebied moet alle indices omvatten, met inbegrip van gepubliceerde indices, aangezien elke twijfel over de nauwkeurigheid en betrouwbaarheid van die indices meer schade kunnen aanrichten op een bredere groep mensen dan indices die niet openbaar zijn gemaakt.
Wanneer benchmarks worden gebruikt als referentieprijs voor een financieel instrument of een financiële overeenkomst, dan veroorzaakt elke manipulatie economisch verlies. Ingeval de contribuant ook het financieel instrument gebruikt waarvoor de benchmark een referentie is, is er sprake van een inherent belangenconflict en bestaat er een stimulans om te manipuleren. Bovendien kunnen benchmarks, wanneer zij worden gebruikt voor het meten van de prestaties van financiële instrumenten, tot belangenconflicten leiden en zal de manipulatie ervan leiden tot suboptimale beleggingskeuzes door beleggers. Daarom is het van belang alle benchmarks te bestrijken die de prijs bepalen van een financieel instrument of consumentenovereenkomst of de prestaties van beleggingsfondsen meten.
Voor op grote schaal gebruikte benchmarks kan zelfs een kleine manipulatie aanzienlijke gevolgen hebben, maar de kwetsbaarheid en het belang van een benchmark varieert in de tijd. Het toepassingsgebied beperken door verwijzing naar belangrijke of kwetsbare indices, zou geen oplossing bieden voor de risico’s die benchmarks in de toekomst kunnen vormen.
Gelet op al deze overwegingen en om te zorgen voor een duidelijke en volledige toepassing van de verordening, is het toepassingsgebied ook niet afhankelijk van de aard van de inputgegevens, dat wil zeggen of de inputgegevens een economische (bv. een aandelenkoers) of een niet-economische waarde (bv. een weerparameter) betreffen. Het cruciale element bij het bepalen van het toepassingsgebied is immers de manier waarop de outputwaarde de waarde van een financieel instrument, een financiële overeenkomst bepaalt of de prestatie van een beleggingsfonds meet. In deze context wordt, eenmaal een waarde wordt gebruikt als referentie voor een financiële overeenkomst of een financieel instrument, de voorafgaande niet-economische aard ervan irrelevant.
Wat de beheerders van benchmarks betreft: alle beheerders kunnen zich potentieel in een situatie van belangenconflict bevinden, keuzevrijheid uitoefenen en over inadequate beheer- en controlesystemen beschikken. Het is derhalve nodig hen aan passende regelgeving te onderwerpen. Aangezien zij de controle uitoefenen over het benchmarkproces, wordt bovendien aan alle benchmarkbeheerders een vergunningplicht opgelegd aangezicht toezicht de meest doeltreffende manier is om de integriteit van benchmarks te waarborgen.
Wat de contribuanten van benchmarks betreft: ook zij zijn potentieel aan belangenconflicten blootgesteld, kunnen keuzevrijheid uitoefenen en dus ook een bron van manipulatie zijn. Gegevens aanleveren voor een benchmark, is een vrijwillige activiteit. Mocht een initiatief van contribuanten een significante wijziging in hun bedrijfsmodel vereisen, dan is het mogelijk dat zij niet langer gegevens aanleveren voor de benchmark in kwestie. Voor entiteiten die reeds aan reglementering en toezicht zijn onderworpen (zogenaamde onder toezicht staande contribuanten), zal het opleggen van goed beheer en controlesystemen echter naar verwachting niet leiden tot aanzienlijke kosten of onevenredige administratieve lasten. Daarom is het aangewezen om alle onder toezicht staande contribuanten in het toepassingsgebied van deze verordening op te nemen.
Voor contribuanten die niet aan reglementering en toezicht zijn onderworpen (niet onder toezicht staande contribuanten), kan een vergunning of andere onderwerping aan regels wel leiden tot aanzienlijke kosten en administratieve lasten. Regelgevers zouden tevens ondoeltreffend zijn wanneer zij toezicht houden op ondernemingen waarvoor zij hebben geen deskundigheid hebben. Het opleggen van toezicht op momenteel niet onder toezicht staande entiteiten en personen zou derhalve aanzienlijke kosten en minimale voordelen met zich brengen. Niettemin zijn bepaalde delen van deze verordening, zoals de noodzaak om nauwkeurige en betrouwbare inputgegevens aan te leveren, indirect relevant voor alle contribuanten aangezien zij onderworpen blijven aan de verordening marktmisbruik en krachtens deze verordening contractueel gebonden zullen zijn om te voldoen aan het vereiste van de gedragscode van de beheerder.
De centrale banken die lid zijn van het Europees Stelsel van Centrale Banken zijn van de werkingssfeer van deze verordening uitgesloten.
Ten slotte kan een persoon in bepaalde gevallen een index opstellen, maar zich niet bewust zijn van het feit dat deze index een benchmark is, bijvoorbeeld wanneer hij als referentie wordt gebruikt voor een financieel instrument zonder medeweten van de opsteller. Derhalve voorziet de verordening in een mechanisme om de opstellers in te lichten over het feit dat hun index een benchmark is geworden of kan worden en hun de bevoegdheid te geven te weigeren dat hun index als benchmark wordt gebruikt. Indien de opsteller instemt, wordt hij aan de voorgestelde verordening onderworpen wat die benchmark betreft. Indien hij weigert, mag de index niet als benchmark worden gebruikt en zijn de voorschriften van deze verordening voor beheerders niet van toepassing.
Het voorstel zorgt ervoor dat belangenconflicten worden vermeden en dat het beheer en de controles doeltreffend zijn. Dit wordt aangepakt door middel van vereisten inzake beheer en controles, met meer gedetailleerde vereisten in de bijlage.
Het voorstel bevat drie vereisten, die nader worden uitgewerkt in de bijlage, met betrekking tot de inputgegevens en de voor het opstellen van een benchmark gebruikte methodologie, om de keuzevrijheid te beperken en de integriteit en betrouwbaarheid te vergroten:
– de inputgegevens moeten voldoende en nauwkeurig zijn, zodat zij de werkelijke markt of economische realiteit weerspiegelen die de benchmark moet meten;
– de inputgegevens moeten worden verkregen van een betrouwbaar en representatief panel van of een betrouwbare en representatieve steekproef onder contribuanten; en
– de beheerder moet een solide en betrouwbare methodologie gebruiken om de benchmark op te stellen.
De beheerder is verplicht een gedragscode op te stellen voor contribuanten waarin duidelijk de verplichtingen en verantwoordelijkheden van de contribuanten zijn omschreven, wanneer zij inputgegevens aanleveren voor een benchmark. Ook wanneer de contribuanten reeds gereguleerde entiteiten zijn, moeten zij belangenconflicten vermijden en adequate controles uitvoeren.
Om evenredigheid te waarborgen en ervoor te zorgen dat het voorstel op de juiste wijze wordt toegesneden op de verschillende soorten benchmarks en sectoren, bevatten bijlagen II en III gedetailleerdere bepalingen over benchmarks voor grondstoffen en benchmarks voor rentevoeten. Er worden aanvullende vereisten opgelegd aan cruciale benchmarks, waaronder de bevoegdheid voor de relevante bevoegde autoriteit om inbreng verplicht te stellen. Benchmarks waarvoor de inputgegevens worden verstrekt door gereguleerde platforms, zijn ook vrijgesteld van bepaalde verplichtingen om dubbele regelgeving te voorkomen.
Beleggers genieten een betere bescherming door transparantiebepalingen. Beheerders zijn verplicht om een verklaring op te stellen waarin wordt uiteengezet wat de benchmark meet, wat de zwakke punten ervan zijn evenals de publicatie van onderliggende gegevens om gebruikers in staat te stellen de meest geschikte benchmark te kiezen. In deze verklaring wordt ook vermeld dat gebruikers passende maatregelen moeten nemen voor het geval de beheerder stopt met het aanbieden van de benchmark. Tot slot wordt er een geschiktheidsbeoordeling opgelegd aan banken wanneer zij consumenten een financiële overeenkomst aanbieden, zoals een hypothecaire lening.
Het aanbieden van benchmarks wordt onderworpen aan een voorafgaande vergunning en voortdurend toezicht. Het voorstel bevat de voorwaarden waaronder en de procedure waarmee in de Unie gevestigde beheerders van benchmarks een vergunning kunnen krijgen van de relevante bevoegde autoriteit. Het voorstel voorziet in een mechanisme om de effectieve handhaving van de verordening te waarborgen. De bevoegde autoriteiten krijgen de benodigde bevoegdheden om ervoor te zorgen dat beheerders de verordening naleven.
Voor cruciale benchmarks moeten colleges van toezichthouders worden opgericht om de uitwisseling van gegevens te verbeteren en een uniforme vergunning en uniform toezicht te waarborgen.
Het voorstel heeft gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
De specifieke gevolgen voor de begroting houden verband met de aan de ESMA toegewezen taken, zoals gespecificeerd in de financiële memoranda bij dit voorstel. De nieuwe taken worden uitgevoerd met de personele middelen die beschikbaar zijn binnen de jaarlijkse toewijzingsprocedure voor de begroting, in het licht van de budgettaire beperkingen die van toepassing zijn op alle EU-organen en in lijn met de financiële programmering voor agentschappen.
De middelen die het agentschap nodig heeft voor de nieuwe taken zullen met name consistent en verenigbaar zijn met de personele en financiële toewijzing voor de ESMA die is vastgesteld in de recente mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad — Programmering 2014-2020 van de personeels- en financiële middelen voor de gedecentraliseerde agentschappen (COM (2013) 519).
De specifieke begrotingsgevolgen voor de Commissie worden ook beoordeeld in het financieel memorandum bij dit voorstel. Samengevat zijn de belangrijkste gevolgen van het voorstel:
a) Personeel van DG MARKT: 1 AD-personeelslid (voltijds) voor het opstellen van gedelegeerde handelingen, evenals voor de evaluatie en bewaking van de tenuitvoerlegging en de mogelijke herziening van het initiatief. De totale kosten worden geraamd op 0.141 miljoen EUR per jaar.
b) ESMA:
(i) Personeelskosten twee tijdelijke functionarissen voor deelname aan en mediation in de colleges van toezichthouders voor cruciale benchmarks, voor het verstrekken van technisch advies aan de Commissie over de uitvoering van deze verordening, voor de coördinatie van de uitwerking van samenwerkingsovereenkomsten met derde landen, voor het opstellen van richtsnoeren ter bevordering van de convergentie en de sectoroverschrijdende consistentie van sanctieregelingen en voor het bijhouden van registers van kennisgevingen met betrekking tot het gebruik van benchmarks en van een lijst van geregistreerde benchmarkbeheerders.
De totale jaarlijkse kosten van deze 2 tijdelijke functionarissen zouden 0,326 miljoen EUR bedragen, waarvan de Commissie 40 % (0,130 miljoen EUR) en de lidstaten 60 % (,196 miljoen EUR) per jaar zouden bijdragen.
(ii) Operationele kosten en kosten voor de infrastructuur: een initiële uitgave van naar schatting 0,25 miljoen EUR voor de ESMA, waarvan de Commissie 40 % (0,1 miljoen EUR) en de lidstaten 60 % (0,15 miljoen EUR) zouden bijdragen in 2015. Deze uitgave heeft hoofdzakelijk betrekking op IT-systemen voor de ESMA om de volgende taken te vervullen:
- het bijhouden van een lijst van beheerders die zijn geregistreerd overeenkomstig deze verordening en van ondernemingen uit derde landen die benchmarks aanbieden in de Unie.
- het ontvangen van kennisgevingen betreffende het gebruik van een benchmark in een financieel instrument of een financiële overeenkomst binnen de Unie, het bijhouden van een register en ervoor zorgen dat beheerders zich bewust zijn van dit gebruik.
De ESMA zal ook uiterlijk op 1 januari 2018 een verslag moeten opstellen over de toepassing van deze verordening, waarvan de kosten in totaal 0,3 miljoen EUR bedragen, waarvan de Commissie 40 % (0,12 miljoen EUR) en de lidstaten 60 % (0,18 miljoen EUR) zouden bijdragen in 2017.