Toelichting bij COM(2013)722 - Aanpassen richtlijn (EG) 2003/87 over het emissiehandelssysteem binnen de EU met het oog op een int. akkoord over een wereldwijde regeling betreft emissies van de luchtvaart - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)722 - Aanpassen richtlijn (EG) 2003/87 over het emissiehandelssysteem binnen de EU met het oog op een int. akkoord over een ... |
|---|---|
| bron | COM(2013)722   |
| datum | 16-10-2013 |
De luchtvaart is één van de snelst groeiende bronnen van broeikasgasemissies. De luchtvaartsector beschikt slechts over beperkte technologische mogelijkheden om zijn emissies te reduceren, maar luchtvaartmaatschappijen kunnen dankzij marktgebaseerde maatregelen (Market-Based Measures - MBM's) tot de emissiereductie bijdragen door hun snel toenemende emissies door middel van financiering van emissiereducties in andere sectoren te compenseren.
Dat MBM's geschikt zijn voor de internationale luchtvaart wordt reeds langer erkend. De vergadering van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO - International Civil Aviation Organization) van 2001 heeft zich akkoord verklaard met de toepassing van open emissiehandelssystemen op de internationale luchtvaart. Nadat de ICAO zich in 2004 akkoord had verklaard met regionale MBM's, heeft de EU het voortouw genomen door de luchtvaart in haar regeling voor de emissiehandel (EU ETS) op te nemen. Ondanks de positieve milieueffecten tegen lage economische kosten stuitte de tenuitvoerlegging van de EU ETS op aanzienlijke internationale weerstand (zoals beweringen dat de regulering van de emissies van luchtvaartmaatschappijen die buiten de EU gevestigd zijn, de soevereiniteit van derde landen zou schenden). Het Europees Hof van Justitie heeft beroepen hieromtrent van buiten de EU gevestigde luchtvaartmaatschappijen echter verworpen en heeft de wettigheid van de EU ETS bevestigd[1].
De integratie van de luchtvaart in de EU ETS was bovendien een doorslaggevende stimulans voor de onderhandelingen in de ICAO. De intensieve inzet van de EU om de klimaatverandering tegen te gaan, was van cruciaal belang om in de ICAO een dynamiek te creëren ten gunste van wereldwijde maatregelen om de luchtvaartemissies aan te pakken. Aangezien de EU ETS slechts een deel van de emissies van de internationale luchtvaart bestrijkt, zouden deze emissies wereldwijd in totaal sterk blijven toenemen en zouden de beoogde emissiereducties een vrome wens blijven indien er wereldwijd geen MBM wordt toegepast.
De 38e ICAO-vergadering van 2013 heeft nu besloten een wereldwijde MBM te ontwikkelen. Deze moet door de ICAO-vergadering van 2016 worden goedgekeurd en tegen 2020 ten uitvoer worden gelegd. Er werd geen vooruitgang geboekt met een 'kader' voor nationale/regionale MBM's tot en met 2020, aangezien in de resolutie die de vergadering heeft goedgekeurd dezelfde bewoordingen worden gebruikt als tijdens de vergaderingen van 2007 en 2010, en de Europese landen hun standpunt over de resoluties van de vergaderingen van 2007 en 2010 hebben bevestigd wat het zogenoemde 'wederzijdse akkoord' betreft. In reactie op deze vooruitgang op het gebied van een wereldwijde MBM en om de dynamiek verder te bevorderen, acht de Commissie het passend bij wijze van verdere maatregel waarin Besluit nr. 377/2013/EU reeds voorziet, een verlaging voor te stellen van het percentage emissies waarop de EU-regeling voor de emissiehandel tot 2020 van toepassing moet zijn.
Inhoudsopgave
De raadplegingen over de opneming van de luchtvaart in de EU ETS werden in september 2005 begonnen met de mededeling 'Het effect van de luchtvaart op de klimaatverandering terugdringen', COM(2005) 459, en resulteerden in december 2006 in een wetgevingsvoorstel. Sindsdien heeft overleg met derde landen over luchtvaart en emissiehandel plaatsgevonden, zowel formeel (bv. in het kader van de vergaderingen van het Gemengd Comité EU-VS) als tijdens bilaterale en multilaterale vergaderingen. Onlangs liep er 12 weken lang een online raadpleging, namelijk van 21 juni tot 13 september 2013. De publieke raadpleging vond plaats overeenkomstig de 'Algemene beginselen en minimumnormen voor raadpleging van de betrokken partijen door de Commissie'; alle belanghebbenden – inclusief overheden van derde landen – werden er naar hun standpunt gevraagd betreffende het toepassingsgebied van regionale en wereldwijde MBM's. De Commissie zal constructieve bilaterale en multilaterale contacten met derde landen blijven onderhouden.
Uit de openbare raadpleging blijkt dat overheden, ngo's en de luchtvaartmaatschappijen grote voorstanders zijn van MBM's. Alle respondenten zijn voor MBM's voor de luchtvaartsector; één vereniging is tegen de invoering van regionale MBM's in afwachting van de invoering van een wereldwijde MBM. Wat regionale maatregelen betreft, hechten de luchtvaartmaatschappijen belang aan administratieve eenvoud, politieke aanvaardbaarheid, milieueffectiviteit en het vermijden van discriminatie op routes en tussen luchtvaartmaatschappijen. Voor overheden en ngo's is het van belang dat de maatregelen significante emissies betreffen, alsook administratief eenvoudig en politiek aanvaardbaar zijn.
Uit de effectbeoordeling is gebleken dat de EU ETS voor de periode tot en met 2020 tegen lage administratieve kosten kan worden aangepast aan de verwachte MBM-resolutie van de ICAO. Het grootste voordeel van de beperking van het toepassingsgebied van de EU ETS tot 2020 bestaat erin dat de algemene milieueffectiviteit aanzienlijk groter zal zijn, aangezien vanaf 2020 een wereldwijde MBM van toepassing zal zijn die de wereldwijde 'emissiekloof' zal dichten, waarbij dubbel zoveel emissies van de internationale luchtvaart worden bestreken als bij de EU ETS, wat tot een halvering van de emissies tegen 2050 zal leiden.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Tijdens de 38e ICAO-vergadering van september 2013 werd besloten dat er vanaf 2020 voor alle emissies van de internationale luchtvaart één wereldwijde marktgebaseerde maatregel (MBM) komt. Gevolg gevend aan deze vooruitgang en om de dynamiek verder te bevorderen met het oog op de succesvolle invoering van een wereldwijde MBM, moeten wijzigingen worden aangebracht in de luchtvaartactiviteiten die onder de EU ETS vallen.
Dit voorstel voor een richtlijn vloeit voort uit Besluit nr. 377/2013/EU, dat werd vastgesteld om vooruitgang inzake wereldwijde maatregelen in het kader van de ICAO te bevorderen. Net als voor Besluit nr. 377/2013/EU is het van belang dat het Europees Parlement en de Raad zo snel mogelijk overeenstemming bereiken over dit voorstel, zodat de maatregel van kracht is op 30 april 2014, wanneer opnieuw emissierechten moeten worden ingeleverd. Indien er geen nieuwe herziening wordt goedgekeurd, keert de ETS terug tot de situatie van vóór Besluit nr. 377/2013/EU. Dit zijn de belangrijkste kenmerken van de herziene ETS-regeling die uit dit voorstel zou voortvloeien:
– vluchten tussen luchtvaartterreinen in de EER blijven onder de regeling vallen, net zoals dat het geval was bij de oorspronkelijke richtlijn en bij Besluit nr. 377/2013/EU;
– vluchten naar en uit derde landen die geen industrielanden zijn en die verantwoordelijk zijn voor minder dan 1 % van de wereldwijde luchtvaartemissies, zouden zijn vrijgesteld. Dit zou op een niet-discriminerende manier routes naar ongeveer 80 landen uitsluiten;
– vanaf 2014 worden voor vluchten naar en uit derde landen uitsluitend de emissies in aanmerking genomen die niet buiten de EER-landen worden uitgestoten. Er wordt een vereenvoudigde procedure voorgesteld om het passende percentage emissies vast te stellen van een specifieke vlucht die onder de ETS valt. Er wordt voorgesteld dat exploitanten tussen benaderingen van de MRV-methodologie (monitoring, rapportage en verificatie) kunnen kiezen om aan de regeling te voldoen;
– overvluchten van EER-landen zijn vrijgesteld, evenals emissies van vluchten tussen luchthavens in derde landen en EER-luchthavens wat Europese onderhorigheden en gebiedsdelen betreft, en vluchten naar en van EER-luchthavens en die gebiedsdelen.
Voor een percentage van de emissies van vluchten naar en uit derde landen wijkt deze wetgevingshandeling met ingang van 2013 van de ETS-richtlijn af. In 2013 betreft dit alle emissies van vluchten naar en uit landen buiten de Europese Economische Ruimte (EER). Voor elk kalenderjaar tussen 2014 en 2020 zijn deze percentages opgenomen in een bijlage; zij werden berekend door Eurocontrol op basis van het percentage van de orthodromische afstand tussen de belangrijkste luchthavens in de EER en in derde landen, die niet meer bedraagt dan 12 mijl buiten het verste punt van de EER-kustlijn. De percentages zijn lage schattingen van de werkelijke gevolgen voor de klimaatverandering van het opstijgen van en landen op luchtvaartterreinen in de Unie aangezien de luchtvaart eveneens gevolgen heeft voor de klimaatverandering door de uitstoot van stikstofoxiden, waterdamp en sulfaat- en roetdeeltjes, die naar schatting evenveel gevolgen hebben voor de klimaatverandering als de kooldioxide‑emissies, maar die niet in aanmerking werden genomen.
De procedure waarbij percentages voor vluchten naar en uit derde landen worden toegepast, beoogt werkbaar en pragmatisch te zijn en maakt gebruik van bestaande rapportagecategorieën die sinds 2010 van toepassing zijn. Aangezien met landenparen wordt gewerkt, moet voor vluchten op de routes tussen elke lidstaat en derde landen een percentage worden aangegeven. In geval van vluchten naar verschillende tijdzones in een derde land, moet voor elk van die tijdzones een percentage worden vermeld. Deze percentages zijn gebaseerd op de beste beschikbare informatie, onder meer van Eurocontrol. Een tabel met al deze percentages wordt in de bijlage opgenomen.
Om meer flexibiliteit en alternatieve monitoring, rapportage en verificatie (MRV) te bieden, wordt voorgesteld exploitanten de keuze te laten. Voor vluchten naar en uit derde landen moet een exploitant ervoor kunnen kiezen om geverifieerde emissies van die vluchten niet te rapporteren, maar gebruik te maken van een vaststelling van geschatte emissies van dergelijke vluchten die niet buiten de EER-landen worden uitgestoten, die zo nauwkeurig mogelijk is en gebaseerd is op berekeningen van Eurocontrol van de exacte gevlogen afstand die niet buiten de EER-landen werd gevlogen.
De lidstaten zullen de toewijzingen voor de jaren 2013-2020 overeenkomstig de in de bijlage vastgestelde percentages aanpassen. Het aantal emissierechten dat door de lidstaten wordt geveild, zal dienovereenkomstig worden aangepast.
Een voorgestelde extra vereenvoudiging van de ETS-richtlijn voorziet erin dat geen maatregelen worden getroffen ten aanzien van niet-commerciële vliegtuigexploitanten voor emissies van kleine vliegtuigexploitanten die jaarlijks verantwoordelijk zijn voor minder dan 1 000 ton CO2. Naar verwachting zal het aantal door de lidstaten gereguleerde vliegtuigexploitanten daardoor met ongeveer 2 200 afnemen. Deze exploitanten vertegenwoordigen 0,2 % van de emissies. Naast andere maatregelen die worden genomen om de administratie voor kleine vliegtuigexploitanten te vereenvoudigen, houdt dit voorstel overeenkomstig de EU-agenda voor betere regelgeving, voor vliegtuigexploitanten en de bevoegde autoriteiten in de lidstaten een aanzienlijke beperking van de administratieve lasten in.
Alle andere verplichtingen voor vluchten blijven ongewijzigd. Deze beperkte aanpak is werkbaar gebleken, zoals ook het geval was voor Besluit nr. 377/2013/EU. Kosteloze extra toewijzingen voor exploitanten zouden de emissiereducties die de ETS met zich zal brengen ondermijnen, en een nieuwe benchmark zou vliegtuigexploitanten en lidstaten aanzienlijk belasten aangezien de wereldwijde MBM naar verwachting over zeven jaar van toepassing zal zijn; indien dat niet het geval mocht zijn, zou overeenkomstig artikel 3 sexies van de ETS-richtlijn in 2018 in ieder geval een nieuwe benchmark worden vastgesteld.
De milieueffectiviteit van dit voorstel berust op twee essentiële elementen: in de eerste plaats geeft dit voorstel een impuls aan de wereldwijde MBM die vanaf 2020 voor alle emissies van de internationale luchtvaart zal gelden. Afhankelijk van het ambitieniveau waarover voor de wereldwijde MBM overeenstemming wordt bereikt, zullen de emissies van de internationale luchtvaart op het niveau van 2020 worden geplafonneerd en tegen 2050 zelfs worden gehalveerd en aldus teruggebracht tot onder het niveau van 2005. In de tweede plaats blijft de EU ETS aanzienlijke emissiereducties realiseren: naar verwachting 250 miljoen ton CO2 in de periode van 2013 tot en met 2020.
Er zij ook op gewezen dat de staten nationale bepalingen zullen moeten vaststellen met het oog op het beheer van een wereldwijde MBM. Na de ICAO-vergadering van 2016 dient de ETS-richtlijn dienovereenkomstig te worden gewijzigd om in de tenuitvoerlegging van deze wereldwijde MBM te voorzien. Wat de erkenning betreft van vroegtijdige maatregelen waartoe de Internationale Luchtvaartassociatie (IATA - International Air Transport Association) oproept, moet de wereldwijde MBM die naar verwachting vanaf 2020 zal gelden, rekening houden met compensatie van emissies buiten de luchtvaartsector in het kader van de EU ETS, alsook met emissiereducties in de sector. In punt 26 van ICAO-resolutie A38/17-2 wordt ertoe opgeroepen deze emissiereducties aan de ICAO te melden.
Dit voorstel moet begin 2014 door het Europees Parlement en de Raad worden goedgekeurd, zodat rechtszekerheid en duidelijkheid worden geboden voor vliegtuigexploitanten die anders, zoals bepaald in Richtlijn 2003/87/EG, op 30 april 2014 voor hun totale emissies naar en uit derde landen emissierechten zouden moeten inleveren.