Toelichting bij COM(2013)796 - Wijzigen verordening 515/97 aangaande wederzijdse hulp tussen de administratieve overheden en de samenwerking met de Commissie op het terrein van de landbouw en douanezaken - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)796 - Wijzigen verordening 515/97 aangaande wederzijdse hulp tussen de administratieve overheden en de samenwerking met de ... |
|---|---|
| bron | COM(2013)796   |
| datum | 25-11-2013 |
Optreden tegen inbreuken op de douanewetgeving is een integrerend deel van de bescherming van de financiële belangen van de Unie en van de ontwikkeling van de douanesamenwerking.
Inbreuken op de douanewetgeving kunnen de vorm aannemen van valse omschrijving van goederen om lagere invoerrechten te genieten, of valse oorsprongsvermeldingen om antidumpingheffingen en/of invoerquota te omzeilen, of misbruik van de doorvoerregeling door goederen die daadwerkelijk worden ingevoerd, aan te geven als zijnde in doorvoer om de toepasselijke douanerechten te ontwijken.
Het uitbannen van dergelijke praktijken vergt grootschalige uitwisseling van informatie in een samenwerkingsverband tussen de lidstaten en tussen de lidstaten en de Commissie. Er zijn op het vlak van samenwerking al successen geboekt. Niettemin is op een aantal welbepaalde gebieden verdere actie nodig, voornamelijk waar het gaat om de werking van het fraudepreventiesysteem in de douanesfeer en een beter douanerisicobeheer op nationaal en EU-niveau[1].
In dit verband zijn de belangrijkste juridische instrumenten tegen inbreuken op de douanewetgeving Verordening (EG) nr. 515/97 van 13 maart 1997 betreffende de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften, en Besluit 2009/917/JBZ van de Raad van 30 november 2009 inzake het gebruik van informatica op douanegebied.
Verordening (EG) nr. 515/97 regelt aangelegenheden die verband houden met de douane-unie, een gebied waarop de EU exclusief bevoegd is krachtens artikel 3, lid 1, onder a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Besluit 2009/917/JBZ van de Raad regelt aangelegenheden die verband houden met de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, waarvoor een gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten geldt krachtens artikel 4, lid 2, onder j), VWEU.
Op deze grondslag heeft de Commissie met het oog op de tenuitvoerlegging van de wetgeving een IT-infrastructuur opgezet – het Anti-Fraud Information System (AFIS) – die databases voor douaneaangelegenheden en voor zaken in verband met de samenwerking op het gebied van de wetshandhaving omvat.
Legaal in de EU werkzame handelaren zijn gehouden tot voldoening van rechten, heffingen en taksen en tot naleving van kwantitatieve beperkingen. De financiële winsten uit ontduiking zijn dermate aanzienlijk dat het aanlokkelijk wordt om te frauderen via bijvoorbeeld valse oorsprongsvermelding, valse omschrijving van goederen en misbruik van de doorvoerregeling. Er is zelfs een verhoogd risico omdat de bestaande detectiesystemen voor douanefraude nog altijd niet voldoende ontwikkeld en de middelen om de ware oorsprong van ingevoerde goederen te verifiëren, momenteel beperkt zijn. Zo is het voor douaneambtenaren met name niet mogelijk zich ervan te vergewissen dat de aangegeven oorsprong overeenkomt met het werkelijke door de betrokken container afgelegde traject. De informatie over de verplaatsingen van containers (Container Status Messages - CSM's) wordt cruciaal bevonden om gevallen van valse oorsprongsvermelding te ontdekken. Ook het huidige systeem om valse omschrijving van goederen op te sporen, is onbevredigend. Voor het herkennen van verdachte gevallen in deze sfeer steunen douaneambtenaren op meldingen afkomstig van verschillende bronnen (bv. andere douanediensten of economische subjecten) en op analyse van de beperkte beschikbare gegevens. Het belangrijkste nadeel van de huidige werkwijze is dat er nog onvoldoende doelgericht wordt gecontroleerd omdat de analyses steunen op beperkte gegevens. Insgelijks vertoont het systeem voor opsporing van gevallen van misbruik van de doorvoerregeling hiaten. De momenteel ter verificatie van goederen in doorvoer gebruikte procedure bestaat uit controles van documenten en fysieke controles. De doelgerichtheid en de doeltreffendheid van deze methoden worden gelimiteerd door de beschikbare hulpmiddelen en door het bereik en de kwaliteit van de gegevens die beschikbaar zijn voor geautomatiseerde risicoanalyse en gerichte controles. Voor een effectieve aanpak van gevallen van valse oorsprongsvermelding, valse omschrijving van goederen en misbruik van de doorvoerregeling is het gebruik van geautomatiseerde, wetenschappelijke risicoanalysemethoden ter identificatie van verdachte zendingen aangewezen. De Commissie is van oordeel dat de doelgerichtheid en doeltreffendheid van dergelijke methoden erbij gebaat zouden zijn als op nationaal en EU-niveau relevante en actuele gegevens van CSM's, invoer, uitvoer en doorvoer systematisch beschikbaar zouden zijn.
1.3.2. Het douanerisicobeheer en de beveiliging van de toeleveringsketen op nationaal en EU-niveau versterken
De behoefte aan een gelijkwaardig niveau van douanecontrole op goederen die het douanegebied van de Unie binnenkomen/verlaten, alsook de behoefte aan een EU-breed kader voor risicobeheer dat een gemeenschappelijke aanpak ondersteunt, worden erkend. Verordening (EG) nr. 648/2005 houdende wijziging van het communautair douanewetboek voorziet in dat verband in het gemeenschappelijk kader voor risicobeheer dat door de Commissie en de lidstaten is ingesteld. De Commissie heeft in haar mededeling over douanerisicobeheer en beveiliging van de toeleveringsketen[2] een aantal strategische uitdagingen voor de implementatie aangewezen. Te vermelden zijn in het bijzonder de problemen die voortvloeien uit leemten in de beschikbaarheid en de kwaliteit van gegevens voor het screenen van veiligheidsrisico's vóór aankomst. In de mededeling wordt onderstreept: 'Een hoofdprioriteit bestaat erin dat marktdeelnemers kwaliteitsgegevens verstrekken en dat deze beschikbaar zijn voor de autoriteiten die betrokken zijn bij het risicobeheer op het passende niveau.' Het verzamelen van CSM's en de verwerking ervan in de risicoanalyse vóór aankomst kunnen wezenlijk bijdragen tot het veiliger maken van de toeleveringsketen in het algemeen en tot de werkzaamheden van de Commissie en de lidstaten ter beheersing van de in artikel 4, lid 25, van het communautair doaunewetboek aangewezen risico's, waaronder gevaren voor de veiligheid in de Unie, de volksgezondheid, het milieu of de consument.
Als gevolg van het recentelijk ingevoerde e-Douane worden bewijsstukken bij in- en uitvoeraangiften (factuur, oorsprongscertificaat, enz.) door de economische subjecten bewaard en niet langer door de douanediensten. Deze stukken zijn voor OLAF noodzakelijk en belangrijk om onderzoeken te verrichten. De huidige procedure om ze te verkrijgen, is dat OLAF daartoe een verzoek richt aan de betrokken lidstaten; Dat is evenwel niet efficiënt omdat – zoals eerder gezegd – de lidstaten zelf niet langer over de informatie beschikken en deze bijgevolg moeten opvragen bij de economische subjecten om ze vervolgens aan de Commissie door te sturen. Er gaat dus heel wat tijd verloren voordat de stukken voor OLAF beschikbaar zijn. Er zijn momenteel geen wettelijke voorschriften op grond waarvan de OLAF-onderzoeksprocedures zouden kunnen worden versneld.
1.3.4. Precisering van de mogelijkheid om beperkingen in te stellen op de zichtbaarheid van gegevens
Het it-systeem AFIS wordt momenteel onderbenut omdat de lidstaten de potentiële gebruikers van de informatie die zij invoeren, niet kunnen selecteren. De bescherming van de financiële belangen van de Unie en de douanesamenwerking verlopen daardoor suboptimaal en worden onnodig belemmerd. Er is derhalve behoefte aan een technische aanpassing zodat de toegang tot ingevoerde gegevens door de eigenaars kan worden beperkt tot welbepaalde gebruikers. Opneming van een bepaling in de verordening op basis waarvan eigenaars van gegevens deze uitsluitend zichtbaar kunnen maken voor welbepaalde gebruikers zou de uitwisseling van informatie aanmerkelijk ten goede komen en de kansen op preventie, detectie en onderzoek van douanefraude doen toenemen. Inperking van de zichtbaarheid beschermt daarenboven de vertrouwelijkheid en vergroot zodoende het vertrouwen in het systeem. De mogelijkheid om gevoelig liggende gegevens af te schermen zou de neiging om informatie te delen in het AFIS-systeem groter maken. Deze mogelijkheid zou de Commissie voorts in staat stellen de gegevens beter te beheren, doordat het mogelijk wordt informatie die tot dusver louter werd uitgewisseld, op te slaan, bij te werken en te doorzoeken.
Overeenkomstig de bestaande wetgeving zijn er twee verschillende toezichthouders, nl. de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming – de EDPS, en de gemeenschappelijke controleautoriteit douane – de CJSA. Het komt voor dat deze instanties door een gebrek aan coördinatie uiteenlopende aanbevelingen geven, met een inefficiënt gebruik van middelen door de Commissie en de lidstaten als gevolg. Het uitvoeringsproces wordt hierdoor vertraagd omdat aan de aanbevelingen van beide instanties gevolg moet worden gegeven. Dit leidt tot inefficiëntie en kost extra tijd en middelen. In sommige gevallen gaat de uitvoering van de aanbevelingen door tot een jaar na de audit/controle. Nauwere samenwerking tussen beide toezichthouders is bijgevolg noodzakelijk.
Een ander punt in de sfeer van gegevensbescherming dat moet worden verduidelijkt, betreft de verantwoordelijkheid voor de technische systemen die door de Commissie op grond van Verordening (EG) nr. 515/97 zijn opgericht. Momenteel verstrekt de Commissie de lidstaten technische bijstand, opleiding, communicatie- en andere operationele ondersteuning aan de hand van technische systemen. De verantwoordelijkheid voor het toezicht op de gegevensbescherming in het kader van die technische systemen is echter niet uitdrukkelijk geregeld. De bevoegdheid van de EDPS wordt daarom in het voorstel verduidelijkt.
1.3.6. Verduidelijking van de toelaatbaarheid van bewijsmateriaal dat in het kader van wederzijdse bijstand is verzameld
De openbare aanklagers van de lidstaten zijn momenteel terughoudend om via wederzijdse bijstand verkregen documenten te gebruiken als bewijsmateriaal in strafprocedures omdat Verordening (EG) nr. 515/97 daarover behoorlijk vaag is. Dit leidt onvermijdelijk tot vertragingen in nationale strafprocedures en kan zelfs tot gevolg hebben dat een zaak wordt afgevoerd wegens verjaring. Belangrijk is ook dat zulks het beginsel van rechtszekerheid aantast doordat wezenlijke bepalingen van Verordening (EG) nr. 515/97 voor verschillende interpretaties vatbaar zijn. Het lijkt dan ook noodzakelijk te verduidelijken dat via wederzijdse bijstand verkregen bewijsmateriaal door openbare aanklagers mag worden gebruikt in nationale strafprocedures. Het voorstel stelt geen verplichting voor de nationale rechter in om dergelijk bewijs ipso facto te aanvaarden, want het moet ook aan de nationale procedurevoorschriften voldoen.
De Commissie heeft onlangs voorstellen ingediend om een Europees Openbaar Ministerie in te stellen[3]. Gelet op de daarmee gepaard gaande veranderingen in het onderzoek en de vervolging van strafbare feiten ten nadele van de financiële belangen van de Unie, dient de Commissie na te gaan of het noodzakelijk is deze verordening te herzien zodra het Europees Openbaar Ministerie is opgericht. In dat geval dienen alle nationale autoriteiten van de lidstaten en alle instellingen, organen en instanties van de Unie het Europees Openbaar Ministerie onmiddellijk in kennis te stellen van gedragingen die mogelijk een strafbaar feit inhouden dat onder zijn bevoegdheid valt. Krachtens de ontwerpverordening tot instelling van een Europees Openbaar Ministerie zal dit laatste toegang hebben tot de gegevensbestanden die op grond van de onderhavige verordening door de Commissie of de lidstaten worden beheerd.
Om de boven beschreven tekortkomingen te verhelpen, lijkt het noodzakelijk Verordening (EG) nr. 515/97 te wijzigen.
Inhoudsopgave
- Resultaten van de raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling
- Juridische aspecten van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- 1.1. Algemene context
- 1.2. Juridisch kader
- 1.3. Specifieke kwesties
- 1.3.1. Leemten in de bestaande detectiesystemen voor douanefraude opvullen
- 1.3.2. Het douanerisicobeheer en de beveiliging van de toeleveringsketen op nationaal en EU-niveau versterken
- 1.3.3. Iets doen aan de duur van OLAF-onderzoeken
- 1.3.4. Precisering van de mogelijkheid om beperkingen in te stellen op de zichtbaarheid van gegevens
- 1.3.5. Stroomlijning van het toezicht op de gegevensbescherming
- 1.3.6. Verduidelijking van de toelaatbaarheid van bewijsmateriaal dat in het kader van wederzijdse bijstand is verzameld
- 1.3.7. Het Europees Openbaar Ministerie
- 1.4. Voorgestelde oplossing
- 2.1. Raadpleging van belanghebbende partijen
- 2.1.1. Douaneautoriteiten van de lidstaten
- 2.1.3. Toezichthouders voor gegevensbescherming
- 2.2. Effectbeoordeling
- 3.1. Rechtsgrond
- 3.2. Subsidiariteit, evenredigheid en eerbiediging van de grondrechten
- 3.2.1. Subsidiariteit en evenredigheid
- 3.2.2. Samenhang met de grondrechten
- 3.2.3. Meerwaarde
- 3.3. Keuze van instrumenten
- 3.4. Specifieke bepalingen
- 3.5. Inwerkingtreding
De Commissie heeft de belanghebbende partijen herhaaldelijk geraadpleegd en rekening gehouden met de ontvangen opmerkingen.
De lidstaten werden middels een vragenlijst geraadpleegd in februari 2012. Zij gaven te kennen behoefte te hebben aan toegang tot gegevens in de douanesfeer (betreffende in- en uitvoer, doorvoer) voor verrichtingen in andere lidstaten en informatie over containerbewegingen nuttig te vinden. Voorts gaven zij hun mening over de beste manier om dergelijke informatie te verzamelen, op te slaan en te analyseren.
In mei 2012 organiseerde de Commissie een conferentie om feedback en suggesties van nationale deskundigen in te winnen over het functioneren van het Anti-Fraud Information System (AFIS) in het algemeen, alsook over de toepassing van en de vooruitzichten voor Verordening (EG) nr. 515/97. De conferentie omvatte een plenaire zitting en vier specifieke workshops over juridische aangelegenheden, gezamenlijke douaneoperaties, applicaties, en technische aspecten en it-veiligheidsaspecten van AFIS in zijn huidige en toekomstige vorm.
De Commissie heeft een aantal keren het Comité wederzijdse bijstand geraadpleegd dat is opgericht op grond van artikel 43 van Verordening (EG) nr. 515/97 en dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor wederzijdse administratieve bijstand. Recente beraadslagingen vonden plaats tijdens de bijeenkomsten van 24 mei 2012 en 25 september 2012.
2.1.2. Scheepvaartmaatschappijen – World Shipping Council
Belangrijk overleg met de scheepvaartsector vond plaats op 15 maart 2012; deelnemers waren privémaatschappijen en de World Shipping Council (WSC)[4]. Bedoeling was de vervoerders in te lichten over het voorgestelde initiatief en hun feedback te verkrijgen over de voorgenomen verstrekking van CSM's aan de Commissie. De Commissie stelde tevens voor een proefproject op dit gebied op te zetten. De discussie werd toegespitst op het type gegevens dat containervervoerders aan de Commissie moeten verstrekken en de te volgen werkwijze en de toezendingsmethoden, enz. De Commissie heeft er alles aan gedaan om de sector bij de voorbereidingen te betrekken en zich zodoende van een vlotte implementatie van haar voorstel te verzekeren.
Daarnaast vonden verschillende ontmoetingen tussen de Commissie en vertegenwoordigers van de WSC plaats.
Op basis van dit overleg werd vastgesteld welk type inlichtingen de ondernemingen zouden moeten verstrekken. De meest kosteneffectieve methode om de inlichtingen mee te delen is via een zogeheten 'global dump', d.w.z. dagelijkse transmissie van een kopie van alle containerbewegingen. Bij wijze van alternatief kunnen ondernemingen voor selectieve gegevensverstrekking opteren. Een aantal modaliteiten zal nog verder moeten worden geregeld.
De scheepvaartsector heeft erop aangedrongen dat de ondernemingen de gegevens slechts éénmaal zouden moeten meedelen. De Commissie zou dan verantwoordelijk zijn voor het doorgeven van de gegevens aan internationale en/of Europese instanties en aan de lidstaten, voor de doelen waarvoor de database wordt opgericht.
Ter voorbereiding van dit voorstel werden in mei en juni 2012 bijeenkomsten met de EDPS en de CJSA gehouden.
De Commissie voerde een effectbeoordeling uit van beleidsalternatieven waarbij rekening werd gehouden met de raadpleging van de belanghebbenden. Daarbij werd onder andere geconcludeerd dat de oplossingen die met de belangrijkste wijzigingen van de verordening worden nagestreefd, het volgende moeten omvatten:
· De voorwaarden tot stand brengen om douanefraude via valse oorsprongsvermelding van goederen meer afdoende te bestrijden, door middel van mededeling van Container Status Messages (CSM's) door vervoerders aan de Commissie. De aanbevolen methode daarvoor is 'global dump', waarvan de kosten bijna nihil zijn. Een alternatieve mededelingswijze is eveneens mogelijk.
· De voorwaarden tot stand brengen om douanefraude via valse omschrijving van goederen meer afdoende te bestrijden, door middel van de oprichting van een centrale database van in- en uitvoergegevens. Er zou een rechtsgrondslag voor de verstrekking van dergelijke gegevens moeten worden gecreëerd. Deze maatregel brengt geen extra kosten voor de lidstaten mee omdat de vereiste informatie al in elektronisch formaat beschikbaar is, met name in de onderscheiden databases die door de Commissie worden beheerd. Het enige wat bijgevolg nodig is, is de toestemming van de lidstaten om de gegevens te kopiëren.
· De voorwaarden tot stand brengen om douanefraude via misbruik van de doorvoerregeling meer afdoende te bestrijden, door middel van de oprichting van een centraal register van doorvoergegevens.
· De duur van OLAF-onderzoeken verkorten door rechtstreekse toegang tot bewijsstukken bij in- en uitvoeraangiften toe te staan. De verwachte kosten voor de privésector zijn bijna nihil want de verplichting is niet nieuw (bedrijven moeten krachtens de nationale wetgeving en het douanewetboek de betrokken stukken bewaren). Niet onbelangrijk is ook dat het verwachte aantal verzoeken aan marktdeelnemers ten behoeve van OLAF-onderzoeken zeer gering is (een paar per jaar).
De effectbeoordeling leverde de conclusie op dat de voorgestelde opties geen afbreuk doen aan de grondrechten. Een belangrijke opmerking in dit verband is dat de voorgenomen CSM-database geen persoonsgegevens zou bevatten. De databases van in-, uit- en doorvoergegevens zouden wel persoonsgegevens bevatten, op de bescherming waarvan zou worden toegezien door de EDPS aan de hand van reeds toepasselijke normen die in Verordening (EG) nr. 515/97 zijn vastgelegd.
Het voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 515/97 moet worden gebaseerd op de artikelen 33 en 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Artikel 33 VWEU levert de grondslag voor het merendeel van de uitwisselingen van informatie tussen douanediensten en tussen de douanediensten en de Commissie voor de samenwerking op douanegebied. Artikel 325 VWEU betreft de bevoegdheid van de EU om op het gebied van de preventie en bestrijding van fraude en andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, de nodige maatregelen aan te nemen die 'afschrikkend moeten werken'. Artikel 325, lid 4, en artikel 33 VWEU voorzien in de wetgevingsprocedure voor de vaststelling van de nodige handelingen om een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming te bewerkstelligen.
De noodzaak van wetgeving op EU-niveau met het oog op wederzijdse administratieve bijstand en douanesamenwerking komt voort uit het volgende:
· De Europese wetgever heeft de behoefte aan EU-wetgeving inzake wederzijdse administratieve bijstand en douanesamenwerking reeds erkend met de vaststelling van Verordening (EG) nr. 515/97 en Besluit 2009/917/JBZ van de Raad.
· Het is een feit dat douanerisico's in vele gevallen een transnationale dimensie hebben. Illegale aanvoerkanalen kunnen zich snel aan verbeteringen van het risicobeheer op een bepaald punt van binnenkomst aanpassen en zich verplaatsen naar andere punten waar de bescherming minder is. Optreden op EU-niveau is noodzakelijk om een gelijkwaardig niveau van bescherming tegen douanerisico's op alle punten aan de buitengrenzen te waarborgen, overeenkomstig Verordening (EG) nr. 648/2005.
· Vanwege het mondiale karakter van handel kunnen lidstaten in hun eentje onvoldoende doeltreffend risico's voor de naleving van de douanewetgeving en andere douanegerelateerde risico's observeren, detecteren en afzwakken; complementaire actie op EU-niveau zou het onderzoekswerk van de lidstaten aanzienlijk vergemakkelijken, vooral in gevallen waarin goederen over de grenzen heen worden verplaatst; Het op EU-niveau organiseren van activiteiten op het gebied van douanesamenwerking zou een kennelijke meerwaarde opleveren, bestaande uit een coherente aanpak en coördinatie van de betrokken activiteiten.
· De EU is exclusief bevoegd inzake fraudepreventie en de douane-unie.
· Uit de raadpleging van de belanghebbenden is duidelijk naar voren gekomen dat gecentraliseerde mededeling van de CSM's minder kosten zal meebrengen dan mededeling alleen aan de lidstaat waar een container het douanegebied van de Unie binnenkomt of verlaat.
· De EU is het meest geschikt om een dergelijke activiteit voor de collectiviteit te organiseren omdat zij reeds beschikt over de nodige ervaring, systemen en deskundigheid om het snel en kosteneffectief verzamelen, meedelen en uitwisselen van gegevens te waarborgen.
· De nationale douanediensten kunnen elk afzonderlijk niet doeltreffend en tegen een redelijke kostprijs het delen van informatie organiseren en op voldoende grote schaal de strijd aanbinden tegen inbreuken op de douanewetgeving en andere douanerisico's. Het systematisch verzamelen van de vereiste gegevens voor het analyseren van douanerisico's waaraan de EU en de lidstaten blootgesteld zijn, zou een disproportionele inspanning vergen van 28 afzonderlijke lidstaten en kan pragmatischer en doeltreffender worden verwezenlijkt door actie op EU-niveau.
Er kan bijgevolg worden geconcludeerd dat actie van de EU met het oog op het verzamelen, opslaan, be- en verwerken en ter beschikking van de lidstaten stellen van de in deze verordening afgebakende gegevens in het kader van de strijd tegen fraude en andere douanerisico's, noodzakelijk is en in verhouding staat tot de aard en de omvang van de betrokken risico's, en in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel.
Dit initiatief betreft in het bijzonder het grondrecht op bescherming van de persoonsgegevens. Dit recht is verankerd in artikel 8 van het Handvest van de grondrechten, in artikel 16 VWEU – dat steunt op Richtlijn 95/46/EG, en in artikel 8 van het EVRM.
In Verordening (EG) nr. 515/97 en Besluit 2009/917/JBZ van de Raad is reeds zorgvuldig gelet op de eerbiediging van het recht op bescherming van de persoonsgegevens, door middel van strikte regels inzake de dekking van de gegevens, de bewaring en het toezicht op de gegevensbescherming. Een belangrijke opmerking in dit verband is dat de voorgenomen CSM-database geen persoonsgegevens zou bevatten. De databases van in-, uit- en doorvoergegevens zouden wel persoonsgegevens bevatten, op de bescherming waarvan zou worden toegezien door de EDPS aan de hand van reeds toepasselijke normen die in Verordening (EG) nr. 515/97 zijn vastgelegd.
De voorgestelde actie op EU-niveau zou het detecteren, onderzoeken en voorkomen van douanefraude in termen van effectiviteit en doeltreffendheid aanzienlijk ten goede komen door een intensievere informatie-uitwisseling en vermeerdering van het bewijsmateriaal en een verbeterde werking van het bestaande systeem. Zij zou ook een aanzienlijke versterking opleveren van de capaciteit van de EU om de in artikel 4, lid 25, van het douanewetboek van de Unie aangewezen risico's te herkennen en af te zwakken, waaronder gevaren voor de veiligheid in de Unie, de volksgezondheid, het milieu of de consument. De voorgenomen actie zal bijgevolg leiden tot een krachtigere bescherming van de financiële belangen van de Unie, een beter beheer van de risico's en betere douanesamenwerking.
Met het oog op een maximaal resultaat zal de Commissie toezien op een formele verdeling tussen haar diensten, voor de in deze verordening vastgestelde doeleinden, van de bestuurs- en beheerstaken met betrekking tot de databases en inlichtingen betreffende CSM's, in-, uit- en doorvoer. Zij zal ervoor zorgen dat de databases beschikbaar zijn om naadloos te worden geïntegreerd in de risicobeheersingsactiviteiten van de Commissie en de lidstaten, waaronder systematische, real-time risicoanalyse vóór aankomst en vertrek van goederen; Er zal worden voorzien in een passende interdepartementale governancestructuur met het oog op een gestroomlijnd operationeel beheer en in de aanwijzing van bevoegdheden voor gegevensbescherming en beveiliging.
Het voorgestelde instrument is een verordening, naar analogie van het instrument dat wordt gewijzigd.
3.4.1. Definities – artikel 2
De definitie van het begrip 'douanevoorschriften' wordt aangepast om de terminologie in overeenstemming te brengen met de douaneterminologie, met name worden verwijzingen toegevoegd naar binnenkomst en uitgang van goederen. 'Dienstenaanbieders waarvan de activiteiten verband houden met de internationale toeleveringsketen' wordt gedefinieerd om te preciseren op wie de verplichting van artikel 18quater, lid 1, van toepassing zal zijn.
3.4.2. Toelaatbaarheid als bewijs – artikel 12
De voorgestelde wijziging van artikel 12 is bedoeld om de rechtsonzekerheid weg te nemen die momenteel heerst wat betreft de toelaatbaarheid van via wederzijdse bijstand verkregen informatie als bewijs in nationale strafprocedures.
3.4.3. Informatie betreffende bewegingen van containers – artikel 18 bis en nieuwe artikelen 18 quater, 18 quinquies, 18 sexties en 18 septies
Artikel 18 bis van Verordening (EG) nr. 515/97 voorziet in het opzetten van een bestand voor het verzamelen van gegevens betreffende bewegingen van containers en voor het analyseren van die gegevens. Dit artikel houdt echter geen verplichting voor de betrokken economische subjecten (m.n. de vervoerders) in om de in het bestand op te nemen informatie (m.n. de Container Status Messages — CSM's) aan de Commissie te verstrekken. Niettegenstaande de Commissie de doeltreffendheid van een dergelijk bestand heeft beproefd en het analysesysteem zijn deugdelijkheid heeft bewezen, zijn er kwantitatieve beperkingen omdat er onvoldoende toegang is tot de benodigde gegevens.
De voorgestelde wijzigingen beogen de aanlevering van de benodigde gegevens te waarborgen door een daartoe strekkende verplichting in te stellen voor de betrokken dienstenaanbieders (nieuw artikel 18quater). Deze informatie kan een wezenlijke bijdrage leveren in de strijd tegen diverse vormen van douanefraude, waaronder valse oorsprongsvermelding, en voor de beheersing van andere douanerisico's die in artikel 4, lid 25, van het douanewetboek van de Unie worden genoemd.
Artikel 18 quinquies bepaalt dat de meldingsperiode voor containers die bestemd zijn om in het douanegebied van de Unie worden binnengebracht, wordt begrensd door de 'leegstatus'. In de praktijk betekent dit dat vervoerders de CSM's voor in de EU ingevoerde containers zullen moeten meedelen vanaf het laatste tijdstip waarop de container leeg was voordat hij het douanegebied van de Unie werd binnengebracht tot het tijdstip na het verlaten van het douanegebied van de Unie waarop hij weer leeg wordt gemeld. Voor het douanegebied van de Unie uitgaande containers loopt de meldingsperiode tot en met het tijdstip waarop de container leeg wordt gemeld buiten het douanegebied van de Unie. Indien het onmogelijk is om voor lege containers specifieke gebeurtenissen te onderscheiden, kunnen vervoerders CSM's meedelen binnen de volgende tijdsspanne:
(a) voor containers die bestemd zijn om het douanegebied van de Unie binnen te komen: 3 maand vóór binnenkomst in het douanegebied van de Unie en 1 maand na binnenkomst in het douanegebied van de Unie of bij het bereiken van een plaats buiten de EU (wat het eerst is);
(b) voor containers die het douanegebied van de Unie uitgaan: gedurende 3 maand nadat de container het douanegebied van de Unie heeft verlaten.
Zonder op de uitkomst van de lopende analyse vooruit te lopen, mag worden aangenomen dat de toekomstige gedelegeerde handelingen de volgende belangrijke elementen zullen bevatten:
De gedelegeerde handeling als bedoeld in artikel 18 septies, lid 1, zal onder andere de gebeurtenissen specificeren waarvoor CSM's aan de Commissie moeten worden gemeld. Deze kunnen omvatten: bevestiging van de boeking, aankomst bij een laad- of losinrichting, vertrek bij een laad- of losinrichting, laden op of lossen van een vervoermiddel, opdracht tot stuffen/strippen, bevestiging van stuffen/strippen, bewegingen binnen een terminal, inspectie bij terminalpoort en verzending voor grondige reparatie.
Wat de meldingsfrequentie betreft, kunnen vervoerders opteren voor:
(a) ofwel, dagelijkse melding van alle nieuwe CSM's die in het elektronisch volgsysteem van de vervoerder zijn gegenereerd of ontvangen in de achterliggende 24 uur, ongeacht of de CSM's betrekking hebben op containers die bestemd zijn om het douanegebied van de Unie te worden binnengebracht/te verlaten of op andere containers ("data dump");
(b) ofwel, dagelijkse melding van CSM's die specifiek betrekking hebben op containers die bestemd zijn om het douanegebied van de Unie te worden binnengebracht/te verlaten, die in het elektronisch volgsysteem van de vervoerder zijn gegenereerd of ontvangen in de achterliggende 24 uur.
De minimaal in de CSM-meldingen op te nemen gegevens zullen eveneens middels een gedelegeerde handeling worden vastgesteld. De CSM-berichtformaten en -meldingswijzen zullen middels een uitvoeringshandeling worden vastgesteld.
3.4.4. Invoer-, uitvoer- en doorvoergegevens – nieuw artikel 18 octies
Met het oog op doelgerichtere controles en een doeltreffendere bestrijding van douanefraude wordt voorgesteld een rechtsgrondslag te introduceren voor de verwerking van in- en uitvoergegevens.
Wat doorvoergegevens betreft, is in 2011 een administratieve regeling over het Anti-Fraud Transit Information System overeengekomen tussen de Commissie en de lidstaten[5]. Op grond van deze regeling ontvangt OLAF automatisch de informatie over de bewegingen van onder de procedure van douanevervoer geplaatste goederen. OLAF analyseert deze gegevens en stelt verslagen op die op regelmatige basis met de lidstaten en de betrokken diensten van de Commissie worden gedeeld. Zonder iets af te doen van de inspanningen van de Commissie, is een aantal lidstaten van mening dat zij een duidelijke rechtsgrondslag zou moeten vaststellen ter vervanging van de huidige regeling. Het voorstel zorgt voor een passende rechtsgrondslag. Voor de lidstaten brengt dit geen extra rapportageverplichtingen mee aangezien de gegevens in elektronische vorm reeds worden uitgewisseld door de lidstaten via een computersysteem dat door de Commissie wordt beheerd. Het voorstel houdt in dat de gegevens van de door de Commissie beheerde systemen worden gekopieerd en geanalyseerd om gevallen van fraude op te sporen en patronen af te leiden die nuttig kunnen zijn voor het herkennen van mogelijke gevallen van douanefraude en het beschermen van de financiële belangen van de Europese Unie. De voorgestelde database zal kunnen worden gebruikt door de Commissie en de douanediensten van de lidstaten. De Commissie is ten aanzien van dit bestand de voor de verwerking verantwoordelijke instantie.
Artikel 13, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek bepaalt dat douanecontroles, andere dan steekproefcontroles, gebaseerd moeten zijn op een door middel van geautomatiseerde gegevensverwerkingstechnieken uitgevoerde risicoanalyse, en voorziet daartoe in een gemeenschappelijk kader voor risicobeheer. De betrokken risico's worden omschreven in artikel 4, lid 25, en risicobeheer omvat volgens artikel 4, lid 26, "het verzamelen van gegevens en informatie, het analyseren en beoordelen van risico's, het voorschrijven en ondernemen van actie, en het regelmatig toezien op en herzien van het proces en de procesresultaten, op basis van internationale, communautaire en nationale bronnen en strategieën". Het is daarom dienstig ervoor te zorgen dat de verzamelde gegevens bruikbaar zijn voor risicobeheer met betrekking tot alle douanerisico's en dat zij voor dit doel onder geschikte omstandigheden beschikbaar zijn voor de betrokken autoriteiten op EU- en nationaal niveau.
3.4.5. Bewijsstukken – nieuw artikel 18 nonies
Wanneer OLAF voor onderzoeken bewijsstukken in de douanesfeer nodig heeft, kan het die niet rechtstreeks bij de marktdeelnemers opvragen maar via de autoriteiten van de lidstaat. Dit leidt tot vertraging en in vele gevallen tot het spaak lopen van onderzoeken wegens verjaring. Het probleem doet zich vooral voor bij douanezaken waar een verjaringstermijn van drie jaar geldt. De situatie is met de invoering van e-Douane sinds 1 januari 2011 verergerd, doordat de stukken tot staving van invoer- en uitvoeraangiften (facturen, oorsprongscertificaten, enz.) niet langer door de douanediensten, maar door de marktdeelnemers worden bewaard.
Om onderzoeksprocedures te bespoedigen, wordt een nieuwe bepaling voorgesteld waardoor de Commissie stukken tot staving van invoer- en uitvoeraangiften rechtstreeks van privéondernemingen kan opvragen ten behoeve van onderzoeken op grond van Verordening (EG) nr. 515/97.
3.4.6. Beperking van de zichtbaarheid en bekendmaking van de autoriteiten – artikelen 29 en 30
De verwachting is dat het invoeren van de mogelijkheid om potentiële gebruikers van de gegevens te selecteren (beperking van de zichtbaarheid) het gebruik van de databases door de lidstaten en bijgevolg de doeltreffendheid aanzienlijk zou bevorderen. Daarom wordt voorgesteld artikel 29 dienovereenkomstig te wijzigen. De voorgestelde wijziging omvat ook een flexibelere manier om de bijwerkingen van de lijsten van de in de artikelen 29 en 30 bedoelde betrokken autoriteiten bekend te maken.
3.4.7. Gegevensbescherming – artikelen 18 ter, 33, 37 en 38
De complexe inrichting van het toezicht op de gegevensbeschermingsregels is het gevolg van de dubbele rechtsgrondslag van het douane-informatiesysteem: Verordening (EG) nr. 515/97, artikel 37, lid 3, onder a), en Besluit 2009/917/JBZ van de Raad, artikel 25, lid 2, wat een weerspiegeling is van de structuur pre-Lissabon. Als gevolg daarvan zijn er twee afzonderlijke instanties: er wordt op de inachtneming van de gegevensbeschermingsregels toegezien door CJSA en EDPS. Omdat de aanbevelingen op beide delen van het IT-systeem van toepassing zijn, is er een onmiskenbaar probleem als de adviezen en aanbevelingen uiteenlopen. Dit leidt tot verspilling van middelen.
Om dit probleem te verhelpen, voorziet het voorstel in een vereenvoudiging en harmonisering van de regels inzake het toezicht op de gegevensbeschermingsregels die op elk van de systemen van toepassing zijn. Het is de bedoeling de coherentie van het proces van toezicht te waarborgen en gezamenlijke audits met gezamenlijke verslagen te bevorderen.
Voorts verduidelijkt het voorstel dat de EDPS verantwoordelijk is voor het toezicht op de gegevensbescherming in het kader van de technische systemen die door de Commissie op grond van deze verordening tot stand worden gebracht.
Daarnaast voorziet het voorstel in een maximale bewaringstermijn van tien jaar voor in het DIS opgeslagen gegevens, met de precisering dat de EDPS op passende wijze moet worden geïnformeerd over gevallen waarin persoonsgegevens langer dan vijf jaar worden opgeslagen.
Tot slot wordt in artikel 38 een specifieke bepaling opgenomen om de veiligheid van de gegevensverwerking te waarborgen.
3.4.8. Conformiteit met het Verdrag van Lissabon – artikel 23, lid 4; artikel 25, lid 1; artikel 33, artikel 38, artikel 43 en artikel 43 bis
Om Verordening (EG) nr. 515/97 conformer te maken met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, voorziet het voorstel in de nodige aanpassingen wat betreft het verlenen van delegatie (artikel 290 VWEU) of uitvoeringsbevoegdheden (artikel 291 VWEU) aan de Commissie.
Bij het voorgestelde artikel 18 quater, lid 1, wordt een verplichting ingevoerd voor publiek- of privaatrechtelijke entiteiten met activiteiten in de internationale toelevering om gegevens over containerbewegingen aan de Commissie mee te delen. Omdat deze bepaling in tegenspraak kan zijn met tussen ondernemingen en hun klanten vastgelegde contractuele verplichtingen inzake niet-openbaarmaking en vertrouwelijkheid, voorziet het artikel betreffende de inwerkingtreding in een passende overgangsperiode waarin vervoerders hun privaatrechtelijke contracten moeten aanpassen aan de gewijzigde verordening.
De budgettaire gevolgen betreffen voornamelijk de IT-kosten voor het in stand houden en verder ontwikkelen van het bestaande AFIS-systeem. De kosten in verband met de tenuitvoerlegging van dit voorstel zullen worden opgevangen binnen de raming die is gemaakt voor het meerjarig financieel kader, zodat geen verzoek om aanvullende begrotingsmiddelen nodig is. De totale kosten die met het voorstel samenhangen, zijn te vergelijken met die van de vorige periode en worden beschouwd als voortzetting van recurrente kosten. De budgettaire ontwikkeling in verband met dit voorstel is conform het meerjarig financieel kader.