Toelichting bij COM(2013)919 - Beperken van de uitstoot van bepaalde vervuilende stoffen door middelgrote stookinstallaties - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)919 - Beperken van de uitstoot van bepaalde vervuilende stoffen door middelgrote stookinstallaties. |
|---|---|
| bron | COM(2013)919   |
| datum | 18-12-2013 |
Algemene context – motivering en doel van het voorstel
Het besluit van het Europees Parlement en de Raad inzake een nieuw algemeen milieuactieprogramma voor de Europese Unie voor de periode tot en met 2020 “Goed leven, binnen de grenzen van onze planeet”[1] is een belangrijke sturende factor geweest in het proces voor de herziening van het EU-beleid inzake luchtkwaliteit, met name daar waar het de noodzaak vaststelde om maatregelen te treffen om luchtverontreiniging bij de bron aan te pakken.
In de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over een programma 'Schone lucht voor Europa'[2] wordt gepleit voor maatregelen om de emissies van luchtverontreinigende stoffen uit stookinstallaties met een nominaal thermisch vermogen tussen 1 en 50 MW (hierna 'middelgrote stookinstallaties') te beheersen en aldus het regelgevingskader voor stookinstallaties te vervolledigen, onder meer ook om de synergiën tussen het beleid inzake luchtverontreiniging en het beleid inzake klimaatverandering te verbeteren.
Middelgrote stookinstallaties worden gebruikt voor een brede reeks uiteenlopende toepassingen (waaronder het opwekken van elektriciteit, het verwarmen en koelen van woonhuizen en het leveren van warmte/stoom voor industriële processen enz.) en zijn een belangrijke bron van emissies van zwaveldioxide, stikstofoxiden en stofdeeltjes. Het aantal middelgrote stookinstallaties in de EU is bij benadering 142 986.
Het stoken van brandstof in nieuwe, kleine stookinstallaties en apparaten valt onder de voorzieningen tot uitvoering van Richtlijn 2009/125/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het vaststellen van eisen inzake ecologisch ontwerp voor energiegerelateerde producten[3]. Het stoken van brandstof in grote stookinstallaties wordt geregeld door Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging)[4] van 7 januari 2013 en Richtlijn 2001/80/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties[5] die tot 31 december 2015 van toepassing blijft op de bestaande grote stookinstallaties.
Er is geen algemene regeling op EU-niveau voor emissies van luchtverontreinigende stoffen door middelgrote stookinstallaties en daarom dient de bestaande wetgeving betreffende stookinstallaties te worden aangevuld met voorschriften voor deze categorie.
Samenhang met andere beleidsgebieden en met de doelstellingen van de Unie
Dit voorstel maakt deel uit van een nieuw kader voor optreden op het gebied van de luchtkwaliteit in de EU, zoals is uiteengezet in de herziene thematische strategie inzake luchtverontreiniging van de EU, en stemt overeen met en versterkt de doelstellingen van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei[6]. Er wordt rekening gehouden met de belangen van kleine en middelgrote bedrijven door toepassing van het “denk eerst klein”-beginsel.[7]
Inhoudsopgave
EN
Raadpleging van belanghebbenden
De belanghebbenden en het publiek op verschillende formele en informele manieren geraadpleegd, waaronder via twee online enquêtes, een Eurobarometer-enquête en een lopend dialoog tijdens multi- en bilaterale bijeenkomsten. Ook de lidstaten zijn geraadpleegd via de bijeenkomsten van de deskundigengroep luchtkwaliteit (Air Quality Expert Group). Een groot aantal belanghebbenden benadrukte het belang van EU-maatregelen ter beheersing van emissiebronnen om de last van de verontreinigingsvermindering te delen en sprak zich uit vóór de beheersing van emissies van middelgrote stookinstallaties, maar wees wel op de noodzaak de administratieve last te beperken, aangezien die in het geval van een “volledig” vergunningsstelsel zowel voor de exploitanten als voor de bevoegde autoriteiten buitensporig groot zou kunnen worden. Bij de uitwerking van de verschillende opties voor de beheersing van emissies door middelgrote stookinstallaties is rekening gehouden met de bijdragen van de belanghebbenden.
Om de informatiebasis voor de eerste ontwikkeling van beleidsopties te verbreden is eind 2011 online een eerste openbare verkenning ter vaststelling van de reikwijdte (scoping) gehouden. Vanaf 10 december 2012 vond er gedurende 12 weken een internetraadpleging plaats op de webpagina “Uw stem in Europa” van de Europese Commissie. Voor de raadpleging werden twee vragenlijsten gebruikt, een korte vragenlijst voor het brede publiek en een tweede, langere en gedetailleerdere vragenlijst voor deskundigen en belanghebbenden waarin onder andere ook vragen over maatregelen ter beheersing van emissiebronnen werden gesteld. Daarop zijn in totaal 1 934 antwoorden van het grote publiek en 371 antwoorden van deskundigen en belanghebbenden ontvangen. Van laatstgenoemden was ongeveer 40 % het eens met de noodzaak van regelgeving op EU-niveau voor stookinstallaties onder de in de Richtlijn inzake industriële emissies vastgestelde drempel van 50 MW: 20 % van hen vertegenwoordigde het bedrijfsleven, 43 % individuele deskundigen, 48 % de overheden en 55 % ngo's. De vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en overheden kozen voor een lichte regeling met vergunningen of registratie, terwijl ongeveer de helft van de individuele deskundigen en ngo's koos voor een “volledig” vergunningsstelsel met emissiegrenswaarden voor de EU als geheel.
Alle achtergrondinformatie is beschikbaar op een publiek toegankelijke website[8] die aan dit initiatief is gewijd.
Resultaat van de effectbeoordeling
Zoals vermeld in de effectbeoordeling van de herziening van de thematische strategie inzake luchtverontreiniging is de algehele structuur van het beleid voor luchtkwaliteit weliswaar logisch en coherent maar moet bij de tenuitvoerlegging in de praktijk worden gezorgd voor een betere afstemming tussen maatregelen ter beheersing van emissiebronnen, emissieplafonds en luchtkwaliteitsnormen, met name om te waarborgen dat het lokaal voldoen aan luchtkwaliteitsnormen niet in gevaar wordt gebracht doordat (a) de verontreiniging door significante puntbronnen of door producten (bijv. emissies in reële omstandigheden) niet kon worden beperkt of doordat zich (b) hoge achtergrondconcentraties als gevolg van de algehele emissielast voordoen.
Om voortgang te boeken bij het behalen van de EU-doelstelling op lange termijn (na 2020), die erin bestaat de gevolgen van luchtverontreiniging voor de volksgezondheid en het milieu nog verder terug te dringen, is een beoordeling gemaakt van een aantal beleidsopties met als doel een pakket kosteneffectieve maatregelen vast te stellen. Hierbij zijn ook enkele aanvullende EU-maatregelen ter beheersing van emissies bij de bron in ogenschouw genomen, waaronder een maatregel voor de aanpak van emissies door middelgrote stookinstallaties. Het resultaat van de beoordeling is dat met een EU-breed instrument ter beheersing van emissies door middelgrote stookinstallaties de technische maatregelen die als kosteneffectief uit de multisectorale analyse naar voren zijn gekomen, tot alle lidstaten zouden worden uitgebreid. Daaruit werd geconcludeerd dat er een voorstel moest worden gedaan voor een wetgevingsinstrument op EU-niveau om emissies uit dergelijke installaties te beheersen.
Er zijn vijf beleidsopties voor het beheersen van emissies van middelgrote stookinstallaties in ogenschouw genomen en grondig bestudeerd. De optie die de voorkeur geniet zou emissiegrenswaarden opleveren die stroken met de waarden die zijn vastgesteld in Richtlijn 2010/75/EU voor installaties tussen 50-100 MW en in een aantal lidstaten en die zijn aangevuld met een aantal in het gewijzigde protocol van Göteborg[9] vastgestelde emissiegrenswaarden voor nieuwe installaties. Om de kosten in verband met stikstofoxidereductie te beperken zouden de emissiegrenswaarden voornamelijk moeten worden gebaseerd op de toepassing van primaire emissiereductiemaatregelen. In situaties waar de luchtkwaliteit niet aan de EU-normen voldoet, zouden de lidstaten echter strengere grenzen moeten toepassen.
Om te voorkomen dat er aanzienlijke gevolgen ontstaan voor kleine en middelgrote bedrijven, waar de meeste middelgrote stookinstallaties in bedrijf zijn, zijn er enkele mitigatiemaatregelen overgenomen: de bedrijven hebben geen vergunning nodig maar moeten de bevoegde autoriteiten wel in kennis stellen van de exploitatie van de installatie zodat deze kan worden geregistreerd; er is tevens een gefaseerde tenuitvoerlegging aanbevolen, zodat bestaande installaties een langere overgangsperiode krijgen om aan de grenswaarden te voldoen, waarbij de kleinste categorieën installaties meer tijd krijgen, en er is voorzien in beperkte of vereenvoudigde monitoring- en verslagleggingsverplichtingen.
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
Het voorstel bevat voorschriften voor middelgrote stookinstallaties waarvan het doel is de bestaande lacune in de wetgeving op te vullen. Hiermee wordt voorzien in minimumeisen en ervoor gezorgd dat de administratieve belasting zo laag mogelijk wordt gehouden en speciaal rekening wordt gehouden met de situatie van kleine en middelgrote bedrijven.
Hieronder volgt specifieke informatie over de artikelen en bijlagen van het voorstel.
In artikel 1 wordt duidelijk gemaakt dat het doel van de richtlijn is de emissies van zwaveldioxide, stikstofoxiden en stofdeeltjes in de lucht door middelgrote stookinstallaties te reduceren en daarmee de mogelijke risico’s van zulke emissies voor de volksgezondheid en het milieu te verminderen.
In Artikel 2 wordt het toepassingsgebied van de Richtlijn dusdanig gedefinieerd dat overlapping met Richtlijn 2009/125/EG of met de hoofdstukken III of IV van Richtlijn 2010/75/EU wordt vermeden en worden bepaalde stookinstallaties vanwege hun technische kenmerken of vanwege het gebruik ervan voor bepaalde activiteiten vrijgesteld.
Artikel 3 bevat de definities die van toepassing zijn in het kader van deze richtlijn.
In artikel 4 is een verplichting opgenomen voor de bevoegde autoriteit om op basis van de door de betrokken exploitant gedane kennisgeving een register bij te houden van middelgrote stookinstallaties. De elementen van die kennisgeving zijn opgenomen in bijlage I.
De voorschriften betreffende emissiegrenswaarden zijn vastgesteld in artikel 5 waarbij de op bestaande en nieuwe installaties van toepassing zijnde overeenkomstige waarden zijn opgenomen in bijlage II. Er wordt voorgesteld om de emissiegrenswaarden na een vaste periode vanaf de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn van toepassing te laten worden op bestaande stookinstallaties, teneinde voldoende tijd te geven om zulke installaties technisch aan te passen aan de eisen van deze richtlijn. Artikel 5, lid 4, vereist dat de lidstaten strengere emissiegrenswaarden toepassen op individuele installaties in zones waar niet aan de grenswaarden voor de luchtkwaliteit wordt voldaan. In bijlage III worden daartoe benchmarkwaarden vastgelegd die de prestaties van de beste beschikbare technieken weerspiegelen.
In artikel 6 en bijlage IV zijn monitoringvereisten opgenomen . Er wordt voorgesteld deze bijlage door middel van gedelegeerde handelingen (overeenkomstig de artikelen 14 en 15) aan te passen aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang.
In de artikelen 7 en 8 van het voorstel zijn bepalingen opgenomen voor een effectieve tenuitvoerlegging en handhaving van deze richtlijn. Er is met name een bepaling opgenomen die bedrijven dwingt niet-naleving onmiddellijk bij de bevoegde autoriteit te melden. De lidstaten moeten er ook voor zorgen dat de exploitant en de bevoegde autoriteit in geval van niet-naleving van deze richtlijn de noodzakelijke maatregelen treffen. Daarnaast worden met het voorstel de lidstaten verplicht om te voorzien in een systeem van milieu-inspecties van de onder deze richtlijn vallende middelgrote stookinstallaties of om andere maatregelen voor het controleren van de naleving ten uitvoer te leggen.
Artikel 9 voorziet in de verplichtingen die de exploitant en de bevoegde autoriteit hebben als middelgrote stookinstallaties worden veranderd.
Artikel 10 is gewijd aan het recht van toegang tot informatie en verwijst in dat kader naar Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad[10].
Artikel 11 eist van de lidstaten dat zij de bevoegde autoriteiten aanwijzen die verantwoordelijk zijn voor het nakomen van de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen.
Met artikel 12 wordt een rapportagemechanisme in het leven geroepen. Het eerste verslag van de lidstaten aan de Commissie moet uiterlijk op 30 juni 2019 zijn ingediend en een overzicht bevatten van de gegevens die van essentieel belang zijn voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn; de daaropvolgende verslagen moeten kwalitatieve en kwantitatieve informatie bevatten over de tenuitvoerlegging van deze richtlijn, over de maatregelen die zijn genomen om te controleren of de exploitatie van middelgrote stookinstallaties aan deze richtlijn voldoet en over de in het kader daarvan getroffen handhavingsmaatregelen. In artikel 13 worden ook de verslagleggingstaken van de Commissie vastgesteld.
In artikel 14 wordt de delegatieprocedure vastgelegd die van toepassing is wanneer bijlage IV moet worden aangepast aan de wetenschappelijke en technische vooruitgang middels gedelegeerde handelingen overeenkomstig artikel 13.
In de artikelen 15, 16 en 17 worden de voorschriften vastgelegd inzake respectievelijk sancties op inbreuken op de nationale voorschriften overeenkomstig het voorstel, de omzetting van het voorstel in de wetgeving van de lidstaten op uiterlijk xx/xx/xx en de inwerkingtreding.
In bijlage I staat een overzicht van de informatie die de exploitant aan de bevoegde autoriteit moet doorgeven.
In bijlage II worden de emissiegrenswaarden vastgesteld die van toepassing zijn op bestaande en nieuwe stookinstallaties overeenkomstig respectievelijk artikel 5, lid 2, en artikel 5, lid 3.
In bijlage III zijn benchmarkwaarden opgenomen voor de toepassing van strengere emissiegrenswaarden overeenkomstig artikel 5, lid 4.
In bijlage IV wordt uiteengezet aan welke eisen de monitoring van emissies moet voldoen.
Toelichtende stukken
De Commissie is van oordeel dat toelichtende stukken noodzakelijk zijn om de kwaliteit van de informatie over de omzetting van de richtlijn te verbeteren, en wel om de volgende redenen.
De volledige en correcte omzetting van de richtlijn is essentieel om te waarborgen dat de doelstellingen (d.w.z. de volksgezondheid en het milieu beschermen) worden behaald. Daar bepaalde lidstaten al regelgeving hebben voor emissies van luchtverontreinigende stoffen door middelgrote stookinstallaties zal de omzetting van deze richtlijn waarschijnlijk niet uit één stuk wetgeving bestaan, maar veeleer geschieden door middel van amendementen of nieuwe voorstellen op relevante gebieden. Bovendien is de uitvoering van de richtlijn vaak in hoge mate gedecentraliseerd, aangezien regionale en lokale overheden verantwoordelijk zijn voor de toepassing en, in sommige lidstaten, zelfs voor de omzetting ervan.
De kans is groot dat de bovenstaande factoren de risico's op incorrecte omzetting en uitvoering van de richtlijn verhogen en de taak van de Commissie om toezicht uit te oefenen op de toepassing van het EU-recht bemoeilijken. Heldere informatie over de omzetting van de richtlijn is van groot belang, wil men waarborgen dat de nationale wetgeving in overeenstemming is met de bepalingen van de richtlijn.
De vereiste om toelichtende stukken te verstrekken kan hoe dan ook een extra administratieve belasting vormen voor de lidstaten die niet op deze basis werken. De toelichtende stukken zijn echter noodzakelijk om effectief te kunnen verifiëren of de richtlijn volledig en correct is omgezet, hetgeen om bovengenoemde redenen essentieel is. Daar komt bij dat er geen minder belastende maatregelen zijn om een doeltreffende verificatie mogelijk te maken. Toelichtende stukken kunnen echter ook in belangrijke mate bijdragen tot het verminderen van de administratieve lasten die gepaard gaan met het toezicht op de naleving door de Commissie. Zonder deze stukken zouden aanzienlijke middelen en veelvuldige contacten met nationale autoriteiten nodig zijn om de omzettingsmethoden in alle lidstaten te volgen. Bijgevolg is de mogelijke extra administratieve belasting ten gevolge van het verstrekken van toelichtende stukken evenredig met het nagestreefde doel, namelijk het waarborgen van een doeltreffende omzetting van de richtlijn en het volledig verwezenlijken van de doelstellingen ervan.
Gelet op bovenstaande dienen de lidstaten te worden verzocht de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van een of meer documenten waarin het verband tussen de bepalingen van de richtlijn en de overeenkomstige onderdelen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht.
Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 192, lid 1, VWEU, aangezien bescherming van het milieu overeenkomstig artikel 191 het primaire doel van de richtlijn is.
Subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel en keuze van instrumenten
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt, maar beter worden bereikt met optreden van de Unie, om de volgende redenen.
Hoewel emissies in de lucht vaak grensoverschrijdende verontreiniging veroorzaken, is er tot dusver geen algemene regelgeving op EU-niveau voor emissies van luchtverontreinigende stoffen door middelgrote stookinstallaties. Het hoofdstreven van dit voorstel is de vaststelling van emissiegrenswaarden ter beheersing van emissies van zwaveldioxide, stikstofoxiden en stofdeeltjes in de lucht door middelgrote stookinstallaties als minimumbeschermingsnorm voor het milieu en alle EU-burgers.
Alle lidstaten moeten derhalve maatregelen nemen om aan de minimumvereisten te voldoen. Regelgeving die verschilt van lidstaat tot lidstaat kan grensoverschrijdende economische activiteiten belemmeren. Optreden op het niveau van de EU creëert meerwaarde vergeleken met optreden door de afzonderlijke lidstaten.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Het gekozen juridische instrument is een richtlijn aangezien in het voorstel algemene doelstellingen en verplichtingen zijn vastgesteld, terwijl de lidstaten voldoende flexibiliteit wordt gelaten ten aanzien van de keuze van maatregelen voor de naleving en de concrete uitvoering daarvan. Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
Dit voorstel betreft een aangelegenheid die van belang is voor de Europese Economische Ruimte en moet dus op de EER van toepassing zijn.