Toelichting bij COM(2013)920 - Vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)920 - Vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen. |
|---|---|
| bron | COM(2013)920   |
| datum | 18-12-2013 |
Algemene context
– Motivering en doel van het voorstel
In Richtlijn 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad[1] zijn de jaarlijkse nationale emissieplafonds voor elke lidstaat vastgesteld die uiterlijk in 2010 moeten zijn bereikt; deze hebben betrekking op de emissies van zwaveldioxide (SO2), stikstofoxiden (NOx), vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan (NMVOS) en ammoniak (NH3). De vastgestelde plafonds zijn bedoeld om de luchtverontreiniging en de negatieve gevolgen daarvan voor de volksgezondheid en het milieu in de hele Unie te verminderen en om de naleving van het Protocol van Göteborg[2] te garanderen.
Deze vereisten dienen te worden herzien en geactualiseerd teneinde de resterende zeer aanzienlijke gezondheidsrisico’s en milieueffecten als gevolg van luchtverontreiniging in de Unie aan te pakken en de wetgeving van de Unie in overeenstemming te brengen met de nieuwe internationale verbintenissen na de herziening van het Protocol van Göteborg in 2012.
De vereiste impactreducties zijn vastgesteld in de herziene thematische strategie inzake luchtverontreiniging[3], waarin de route wordt geactualiseerd voor de verwezenlijking van de langetermijndoelstelling van de Unie om luchtkwaliteitsniveaus te bereiken die geen significante negatieve effecten en risico's voor de menselijke gezondheid en het milieu inhouden. Dit voorstel vormt een van de voornaamste wetgevingspijlers ter verwezenlijking van deze reducties.
In dit voorstel worden de noodzakelijke aanvullende emissiereducties vastgesteld, enkele van de tekortkomingen in de tenuitvoerlegging van het beleidskader inzake luchtkwaliteit aangepakt en wordt aandacht besteed aan de noodzaak om de coördinatie tussen emissiereducties en luchtkwaliteit te verbeteren, de klimaatverandering te bestrijden en de biodiversiteit te beschermen.
Gezien de aard en de omvang van de noodzakelijke wijzigingen in Richtlijn 2001/81/EG en de noodzaak de consistentie en de rechtsduidelijkheid te verbeteren, wordt bij de herziening van Richtlijn 2001/81/EG voorgesteld die richtlijn in te trekken en een nieuwe richtlijn (de onderhavige richtlijn) aan te nemen.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
De doelstellingen van dit initiatief zijn in overeenstemming met de Europa 2020-doelstellingen voor slimme, inclusieve en duurzame groei en versterken deze. Zij zijn gericht op de bevordering van innovatieve activiteiten die helpen om de groene groei te stimuleren, de concurrentiekracht van de Europese economie te handhaven en de overgang naar een koolstofarme economie te vergemakkelijken, en tegelijkertijd het natuurlijk kapitaal van Europa te beschermen en te profiteren van de vooraanstaande rol die Europa speelt bij de ontwikkeling van nieuwe, groene technologieën[4]. Er wordt naar gestreefd het bestaande beleid te vereenvoudigen en te verduidelijken om de uitvoering ervan te verbeteren, waar mogelijk in de geest van slimmere regelgeving[5]. Bij de invoering van maatregelen wordt ervoor gezorgd dat de belangen van kleine en middelgrote bedrijven worden beschermd, indachtig het 'Denk eerst klein'-beginsel[6]. De samenhang met de nauw aan elkaar verwante sectoren vervoer, industrie, landbouw en klimaatverandering, alsmede efficiënt hulpbronnengebruik is gevrijwaard.
Inhoudsopgave
EN
Raadpleging van belanghebbenden
Tijdens de herziening is gebruik gemaakt van de ervaringen die de afgelopen decennia zijn opgedaan met beoordelingen van de luchtkwaliteit, alsmede van beheers- en toetsingsactiviteiten in de Unie en op internationaal niveau. Tot de geraadpleegde partijen behoren de autoriteiten van de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het bestaande beleidskader op alle bestuursniveaus. Tussen juni 2011 en april 2013 zijn er vijf vergaderingen van belanghebbenden gehouden om de transparantie te waarborgen en om de belanghebbenden de gelegenheid te bieden hun mening te geven en bijdragen te leveren. Alle vergaderingen werden gewebstreamd om een zo breed mogelijke participatie mogelijk te maken. Daarnaast werden er twee openbare raadplegingen georganiseerd: de eerste vond eind 2011 plaats en was gericht op een evaluatie van de sterke en zwakke punten van het bestaande beleidskader inzake luchtkwaliteit; de tweede was een online openbare raadpleging van alle belanghebbenden en had betrekking op de voornaamste beschikbare beleidsopties voor het aanpakken van de resterende luchtkwaliteitsproblemen in het begin van 2013[7]. In 2012 werd middels een Eurobarometer-enquête onderzoek gedaan naar en verslag uitgebracht over het standpunt van het publiek ten aanzien van de luchtverontreiningsproblematiek[8]. De Commissie en het Europees Milieuagentschap (EMA) hebben tevens een proefproject inzake de uitvoering van beleid op het gebied van de luchtkwaliteit uitgevoerd, waarbij twaalf steden uit de hele Unie gezamenlijk een evaluatie uitvoerden van de lokale ervaringen met de tenuitvoerlegging van het beleidskader inzake luchtkwaliteit[9].
Resultaat van de effectbeoordeling
Op de korte tot middellange termijn kan volledige naleving van de wetgeving inzake de luchtkwaliteit worden bereikt door de aandacht met name te richten op de tenuitvoerlegging van het bestaande beleid en het optreden van de lidstaten. Hoewel Richtlijn 2001/81/EG moet worden herzien om de internationale verbintenissen van de Unie voor 2020 uit hoofde van het Protocol van Göteborg daarin te kunnen verwerken, dienen er voor 2020 geen strengere reducties worden vastgesteld.
Voor de periode tot 2030 liggen de zaken evenwel anders. De aanpak van de resterende effecten op gezondheid en milieu vergt aanzienlijk ambitieuzere emissiereductieverbintenissen. Voor 2030 is de voorkeursoptie 70 % van de maximaal haalbare reductie van de gezondheidseffecten in 2030, die verder geoptimaliseerd moet worden met het oog op aanvullende vermindering van eutrofiëring en ozon. Deze emissiereductieverbintenissen zetten een doorlopend traject uit voor de verwezenlijk van de langetermijndoelstelling van de Unie.
Met de toepassing van de reductieverbintenissen van het Protocol van Göteborg voor 2020 zijn geen extra uitgaven van de Unie gemoeid die de het referentieniveau overschrijden. De reductieverbintenissen voor 2030 zijn ontworpen ter uitvoering van de luchtkwaliteitseffecten voor 2030 zoals vastgesteld in de Mededeling van de Commissie inzake een programma 'Schone lucht voor Europa'. De effectenbeoordeling modelleerde de optimale levering van de gewenste reductie, en deze optimalisering leidde tot nationale emissiereductieverbintenissen voor de zes meest relevant verontreinigende stoffen. Deze emissiereductieverbintenissen zullen leiden tot een vermindering van de totale externe kosten van luchtverontreiniging met 40 miljard euro (volgens de meest conservatieve waardering) vergeleken met 212 miljard euro in de basisprojectie, met inbegrip van directe economische voordelen ter waarde van meer dan 2,8 miljard euro: 1,85 miljard euro als gevolg van geringere verliezen aan arbeidsproductiviteit, een vermindering van de kosten van de gezondheidszorg met 600 miljoen euro, een vermindering van het verlies aan oogstwaarde met 230 miljoen euro en een vermindering van de schade aan de bebouwde omgeving ten belope van 120 miljoen euro. Ter vergelijking: de jaarlijkse nalevingskosten bedragen 3,3 miljard euro oftewel een twaalfde van de besparingen op de externe kosten. De basisprojectie is erop gericht de belasting voor de gezondheid in 2030 40 % lager te doen zijn dan in 2005. Dit voorstel doet daar nog eens 12 % bovenop, waarmee de totale vermindering van de belasting voor de gezondheid komt op 52 % vergeleken met 2005. Voor eutrofiëring wordt met het voorstel nog eens 50 % bovenop de basisprojectie gedaan.
De methaanplafonds uit hoofde van het stelsel van nationale emissieplafonds van de Unie kunnen leiden tot een kosteneffectieve vermindering van de emissies, ofschoon het beleid in overeenstemming dient te zijn met Beschikking nr. 406/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad[10]. Tegen zeer bescheiden administratieve kosten kunnen bepalingen worden opgenomen om de kwaliteit van het bestuur te verbeteren en het toezicht en de rapportage in overeenstemming te brengen met de internationale verplichtingen (de aanvangskosten bedragen ca. 8 miljoen euro en de jaarlijkse kosten voor de Unie als geheel 3,5 miljoen euro).
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Het voorstel strekt tot intrekking en vervanging van de huidige regeling van de Unie inzake de vaststelling van jaarlijkse maximumwaarden voor nationale emissies van luchtverontreinigende stoffen, zoals vastgesteld in Richtlijn 2001/81/EG. Op deze wijze wordt ervoor gezorgd dat de in Richtlijn 2001/81/EG voor 2010 en volgende jaren vastgestelde nationale emissieplafonds voor SO2, NOx, NMVOS en NH3 tot 2020 gelden en worden nieuwe nationale verbintenissen op het gebied van emissiereductie ("reductieverbintenissen") vastgesteld die gelden vanaf 2020 en 2030 voor SO2, NOx, NMVOS, NH3, stofdeeltjes (PM2,5) en methaan (CH4), alsmede intermediaire emissieniveaus voor dezelfde verontreinigende stoffen voor het jaar 2025.
Specifieke informatie over de belangrijkste artikelen en bijlagen wordt hieronder gegeven.
In de artikelen 1, 2 en 3 worden het onderwerp en het toepassingsgebied van dit voorstel vastgesteld en worden definities gegeven van de belangrijkste termen die in het voorstel worden gebruikt.
Overeenkomstig artikel 4 in combinatie met bijlage II moeten de lidstaten hun jaarlijkse emissies van SO2, NOx, NMVOS, NH3, PM2,5 en CH4 beperken om hun reductieverbintenissen die gelden vanaf 2020 en 2030 na te komen. Daarnaast moeten de lidstaten hun jaarlijkse emissies van die verontreinigende stoffen in 2025 beperken tot de niveaus zoals bepaald door een lineaire reductietraject, tenzij dit buitensporig dure maatregelen met zich brengt. In artikel 4 wordt aangegeven welke emissiebronnen niet in aanmerking hoeven te worden genomen.
Artikel 5 biedt de lidstaten een zekere flexibiliteit om – mits de Commissie daar geen bezwaar tegen maakt – onder bepaalde voorwaarden een gedeelte van de door de internationale zeevaart verwezenlijkte reductie van de emissies van NOx, SO2, en PM2,5 mee te tellen; hun reductieverbintenissen voor CH4 gezamenlijk na te komen; aangepaste emissie-inventarissen voor te stellen wanneer de niet-naleving van een bepaalde reductieverbintenis (behoudens voor CH4) het gevolg is van betere methoden voor de emissie-inventarisatie.
Artikel 6 verplicht de lidstaten ertoe hun nationale programma’s ter beperking van de luchtverontreiniging goed te keuren, uit te voeren en regelmatig te actualiseren alsmede aan te geven hoe zij hun reductieverbintenissen zullen nakomen. Nationale programma’s ter beperking van de luchtverontreiniging dienen ten minste de informatie te bevatten die wordt beschreven in deel 2 van bijlage III alsook informatie over de reductie van de emissies van zwarte koolstof, en kunnen specifieke maatregelen omvatten als bedoeld in deel 1 van bijlage III ter beperking de emissies van PM2,5 en NH3 in de landbouwsector. Nationale programma’s ter beperking van de luchtverontreiniging worden ontwikkeld als onderdeel van het algemene beleidskader inzake luchtkwaliteit en omvatten informatie over de analyse die ten grondslag ligt aan de maatregelkeuze. De lidstaten onderwerpen hun nationale programma’s ter beperking van de luchtverontreiniging aan een openbare raadpleging voordat ze deze afronden. Hiertoe wordt Richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad[11] door artikel 16 zodanig gewijzigd dat deze richtlijn tevens geldt voor de nationale programma’s ter beperking van de luchtverontreiniging.
Artikel 7 in combinatie met bijlage I verplicht de lidstaten ertoe de emissies van luchtverontreinigende stoffen te monitoren en daarbij, overeenkomstig de uit hoofde van het LRTAP-verdrag aangegane verplichtingen en richtsnoeren als bedoeld en omschreven in bijlage IV, de nationale emissie-inventarissen en gerelateerde prognoses op te stellen en te actualiseren en dit vergezeld te doen gaan van een informatief inventarisatierapport. Lidstaten die gebruikmaken van de flexibiliteit als bedoeld in artikel 5 moeten de desbetreffende informatie opnemen in het informatief inventarisatierapport of in een afzonderlijk rapport.
Krachtens artikel 8 monitoren de lidstaten, waar mogelijk, de nadelige effecten van de luchtverontreiniging op aquatische en terrestrische ecosystemen, op basis van de in bijlage V vastgestelde indicatoren. De lidstaten mogen gebruik maken van monitoringsystemen die overeenkomstig andere instrumenten van de Unie zijn opgezet.
Artikel 9 verplicht de lidstaten ertoe om aan de Commissie, op de in bijlage I vastgestelde datums, verslag uit te brengen over hun nationale programma’s ter beperking van de luchtverontreiniging, eventuele bijwerkingen te melden en alle informatie met betrekking tot de monitoring te verstrekken die overeenkomstig de artikelen 7 en 8 is verkregen. De Commissie, bijgestaan door het Europees Milieuagentschap en de lidstaten, verifieert de Commissie regelmatig de nauwkeurigheid en de volledigheid van de gegevens in de nationale emissie-inventarissen.
Artikel 10 bepaalt dat de Commissie om de vijf jaar verslag uitbrengt over de uitvoering van deze richtlijn, met inbegrip van de toepassing van artikel 4, lid 2, inzake de intermediaire, voor 2025 vastgestelde emissieniveaus.
Artikel 11 bevordert de systematische en actieve verspreiding langs elektronische weg van de uit hoofde van dit voorstel verzamelde en verwerkte informatie, en wijst in dit verband op de in de wetgeving van de Unie neergelegde vereisten, met inbegrip van de vereisten in Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad[12].
Artikel 12 bevordert de samenwerking van de Commissie en de lidstaten met derde landen en relevante internationale organisaties teneinde de emissies van luchtverontreinigende stoffen wereldwijd beter en effectiever te kunnen aanpakken.
In artikel 13 worden de modaliteiten vastgesteld van de procedure die krachtens artikel 6, lid 7, artikel 7, lid 9, en artikel 8, lid 3, van toepassing is op de aanpassing middels gedelegeerde handelingen van bijlage I, bijlage III, deel 1, bijlage IV en bijlage V aan de wetenschappelijke en technische vooruitgang.
In artikel 14 wordt de onderzoeksprocedure van het comité beschreven die de Commissie toepast om uitvoeringshandelingen uit hoofde van artikel 5, lid 6, en artikel 6, lid 9, vast te stellen, en wordt bepaald dat hiertoe gebruikgemaakt wordt van het overeenkomstig artikel 29 van Richtlijn 2008/50/EG ingestelde comité.
In de artikelen 15, 17 en 19 worden de bepalingen vastgesteld met betrekking tot de sancties op inbreuken op de nationale bepalingen die krachtens het voorstel zijn aangenomen, alsmede met betrekking tot de inwerkingtreding en de omzetting van het voorstel in nationale wetgeving.
Artikel 18 betreft de intrekking van Richtlijn 2001/81/EG en bepaalt dat de uit hoofde daarvan vastgestelde nationale emissieplafonds geldig blijven tot 31 december 2019.
Bijlage VI bevat de concordantietabel.
Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 192, lid 1, VWEU, aangezien de primaire doelstelling ervan de bescherming van het milieu is, overeenkomstig artikel 191 VWEU.
Subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel en keuze van instrumenten
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt. Teneinde de aanzienlijke resterende effecten op de luchtkwaliteit in de Unie aan te pakken moet elke lidstaat zijn emissies van verontreinigende stoffen verminderen; de kosteneffectieve combinatie van emissiereducties door heel Europa kan alleen op het niveau van de Unie worden gecoördineerd. Bij de aangegeven reductieverbintenissen wordt niet alleen rekening gehouden met binnenlandse effecten van de nationale emissies, maar ook met hun grensoverschrijdende effecten.
De doelstelling van het voorstel kan beter worden verwezenlijkt door maatregelen van de Unie. In Richtlijn 2001/81/EG zijn streefcijfers op het gebied van emissiereductie en de minimumvereisten voor de uitvoering daarvan vastgesteld, terwijl het aan de lidstaten wordt overgelaten om de optimale combinatie van maatregelen te bepalen ter verwezenlijking van deze reducties. Dat principe wordt gehandhaafd in dit voorstel, dat zorgt voor een verdere harmonisatie van de vereisten inzake nationale programma’s alsmede inzake monitoring en rapportage van emissies van luchtverontreinigende stoffen, teneinde de tekortkomingen van Richtlijn 2001/81/EG te verhelpen en de uit hoofde van het LRTAP-verdrag en de bijbehorende protocollen aangegane internationale verbintenissen na te komen. Hoewel het voorstel de eis bevat dat de emissies van de landbouwsector aan de bron worden beheerst, staat het de lidstaten vrij om maatregelen op dit gebied niet uit te voeren indien deze niet noodzakelijk zijn om de bewuste reductieverbintenis na te komen.
Dit voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Het gekozen rechtsinstrument is een richtlijn omdat in het voorstel doelstellingen en verplichtingen worden vastgesteld, terwijl de lidstaten voldoende flexibiliteit wordt gelaten ten aanzien van de keuze van maatregelen ter naleving en de concrete uitvoering daarvan. Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
De richtlijn wordt uitgevoerd met behulp van de bestaande begroting en er zullen geen gevolgen zijn voor het meerjarige financiële kader.
Toelichtende stukken
Om de volgende redenen is de Commissie van oordeel dat toelichtende stukken noodzakelijk zijn om de kwaliteit van de informatie over de omzetting van de richtlijn te verbeteren.
De volledige en correcte omzetting van de richtlijn is essentieel om te waarborgen dat de doelstellingen (d.w.z. bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu) ervan worden verwezenlijkt. Aangezien bepaalde lidstaten de emissies van luchtverontreinigende stoffen reeds reguleren, zal de omzetting van deze richtlijn waarschijnlijk niet leiden tot één wetgevingsbesluit, maar in plaats daarvan bestaan uit diverse amendementen of nieuwe voorstellen op de relevante terreinen. Bovendien is de uitvoering van de richtlijn vaak in hoge mate gedecentraliseerd, aangezien regionale en lokale autoriteiten verantwoordelijk zijn voor de toepassing en, in sommige lidstaten, zelfs voor de omzetting ervan.
De kans is groot dat de bovenstaande factoren de risico's op een incorrecte omzetting en uitvoering van de richtlijn verhogen en de taak van de Commissie om toezicht uit te oefenen op de toepassing van het recht van de Unie bemoeilijken. Duidelijke informatie over de omzetting van de richtlijn is essentieel wil men waarborgen dat de nationale wetgeving in overeenstemming is met de bepalingen van de richtlijn.
De vereiste om toelichtende stukken te verstrekken kan hoe dan ook een extra administratieve belasting vormen voor lidstaten die niet op deze basis werken. De mogelijke extra administratieve belasting staat echter in verhouding tot het nagestreefde doel, namelijk het waarborgen van de doeltreffende omzetting van de richtlijn en het volledig verwezenlijken van de doelstellingen ervan.
Gelet op het bovenstaande is het passend de lidstaten te verzoeken de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van een of meer documenten waarin het verband tussen de bepalingen van de richtlijn en de overeenkomstige onderdelen van de nationale omzettingsdocumenten wordt toegelicht.