Toelichting bij COM(2014)20 - Instelling en werking van een stabiliteitsreserve bij het EU emissiehandelssysteem voor broeikasgassen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2014)20 - Instelling en werking van een stabiliteitsreserve bij het EU emissiehandelssysteem voor broeikasgassen. |
|---|---|
| bron | COM(2014)20   |
| datum | 22-01-2014 |
Aan het begin van de derde handelsperiode (2013-2020) werd de EU-regeling voor de handel in emissierechten (EU-ETS) gekenmerkt door een gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod van emissierechten, wat heeft geleid tot een overschot van ongeveer 2 miljard emissierechten. De komende jaren zal dit naar verwachting toenemen tot meer dan 2,6 miljard emissierechten in 2020. De reden voor deze onevenwichtigheid is in de eerste plaats een kloof tussen het zeer strikt vastgestelde veilingaanbod van emissierechten en de vraag, die kan variëren onder invloed van de conjunctuur, de prijzen van fossiele brandstoffen en andere factoren. Een daling van de vraag gaat vaak gepaard met een daling van het aanbod. Voor de EU-koolstofmarkt is dit, wat het veilingaanbod binnen het kader van de huidige regelgeving betreft, echter niet het geval.
De EU-ETS is opgezet om op een geharmoniseerde en kosteneffectieve manier de emissieverminderingsdoelen van de EU te bereiken. De bovengrens garandeert dat de milieudoelstelling wordt gehaald, maar een groot overschot verlaagt de prikkels voor koolstofarme investeringen en heeft daardoor een negatieve invloed op de kostenefficiëntie van het systeem. Wanneer marktdeelnemers bij een overaanbod van emissierechten en de daarmee samenhangende prijssignalen investeringsbeslissingen nemen, zullen de totale kosten van de bestrijding van klimaatverandering op de middellange en lange termijn naar verwachting stijgen. Om kort te gaan kunnen deze onevenwichtigheden, indien zij niet worden aangepakt, ernstig afbreuk doen aan het vermogen van de EU-ETS om het EU-ETS-streefdoel in toekomstige fasen, wanneer er aanzienlijk veeleisender interne emissiedoelstellingen dan vandaag moeten worden verwezenlijkt, op kosteneffectieve wijze te bereiken[1].
Verwacht wordt dat de in het kader van het klimaat- en energiebeleid vastgestelde broeikasgasdoelstelling voor 2030 zal leiden tot een ambitieuzere lineaire reductiefactor, die zal gelden vanaf het begin van fase 4 in 2021. Daardoor wordt de onevenwichtigheid op de markt na verloop van tijd geleidelijk minder. De effectbeoordeling bij de kaderregeling 2030 laat echter zien dat een ambitieuzere lineaire factor onvoldoende is om de negatieve gevolgen van het ernstig verstoorde marktevenwicht te corrigeren. Bovendien is de EU-ETS daardoor onbeschermd tegen onverwachte en plotselinge toekomstige schokken aan de vraagzijde.
Daarom moet van de bepalingen van de richtlijn worden afgeweken en een marktstabiliteitsreserve worden ingesteld.
Als kortetermijnmaatregel ter vermindering van de gevolgen van het overschot is besloten de veiling van 900 miljoen emissierechten in de eerste jaren van fase 3 uit te stellen ("back-load"). In dit kader heeft de Commissie tevens haar belofte herhaald om opties voor actie voor te stellen met het oog op de vaststelling van verdere passende structurele maatregelen ter versterking van de EU-ETS tijdens fase 3[2].
Aangezien het overschot structureel en van langdurige aard is, zijn verdere maatregelen nodig ter versterking van de EU-ETS en om te zorgen voor een kosteneffectieve overgang naar een koolstofarme economie. In haar verslag over de toestand van de Europese koolstofmarkt in 2012 (verslag over de koolstofmarkt)[3] heeft de Commissie in november 2012 een niet-uitputtende lijst met zes opties voor de structurele hervorming van de EU-ETS opgesteld. Bij de openbare raadpleging die volgde op dit verslag bleek uit de debatten dat de instelling van een marktstabiliteitsreserve, die voor een flexibeler veilingaanbod van emissierechten en hogere schokbestendigheid kan zorgen, eveneens een optie was.
Samen met dit voorstel worden een effectbeoordeling en een samenvatting gepubliceerd. Uit de effectbeoordeling is gebleken dat de instelling van een marktstabiliteitsreserve zou kunnen bijdragen aan het aanpakken van de huidige onevenwichtigheden en tevens de weerbaarheid van de EU-ETS tegen eventuele grootschalige gebeurtenissen in de toekomst die het evenwicht tussen vraag en aanbod ernstig kunnen verstoren, kan vergroten. Wat de verschillende ontwerpelementen betreft, blijkt dat een marktstabiliteitsreserve die functioneert in verhouding tot het totale aantal emissierechten in omloop, het voordeel heeft dat het niet enkel op schommelingen in de vraag als gevolg van macro-economische veranderingen kan reageren, maar ook op andere factoren, zoals de gevolgen van aanvullende beleidsmaatregelen of wijzigingen aan de aanbodzijde, zoals de instroom van internationale kredieten.
Met het oog op voorspelbaarheid is de marktstabiliteitsreserve ontworpen als een objectief en op regels gebaseerd mechanisme, op grond waarvan veilinghoeveelheden automatisch worden aangepast overeenkomstig vooraf vastgestelde voorwaarden die gelden vanaf fase 4 van de EU-ETS, die ingaat in 2021. Hoewel uit de effectbeoordeling is gebleken dat de instelling van een marktstabiliteitsreserve reeds in fase 3 nuttig zou zijn voor de versterking en de efficiëntie van de koolstofmarkt, zal backloading naar verwachting de komende jaren tijdelijke verlichting brengen. Daarom wordt voorgesteld de marktstabiliteitsreserve aan het begin van fase 4 in te stellen, zodat marktdeelnemers de tijd krijgen om zich aan de invoering van de reserve aan te passen en voldoende rechtszekerheid krijgen tijdens fase 3 van de EU-ETS.
De in dit voorstel beschreven marktstabiliteitsreserve werkt zodanig, dat wanneer de totaal in omloop zijnde emissierechten buiten een bepaald vooraf vastgesteld bereik raken, een aanpassing van de jaarlijkse veilinghoeveelheden in gang zet:
a) indien het totale overschot meer dan 833 miljoen emissierechten overschrijdt, worden om de instabiliteit van de markt als gevolg van een groot tijdelijk overschot binnen de EU-ETS tegen te gaan, aanvullende emissierechten toegevoegd aan de reserve, die in mindering worden gebracht op toekomstige veilinghoeveelheden;
b) indien het totale overschot minder dan 400 miljoen emissierechten bedraagt, worden om de instabiliteit van de markt als gevolg van een groot tijdelijk tekort binnen de EU-ETS tegen te gaan, emissierechten uit de reserve vrijgegeven en deze worden aan toekomstige veilinghoeveelheden toegevoegd.
Op deze wijze worden emissierechten aan de marktstabiliteitsreserve toegevoegd en vrijgegeven in verhouding tot het totale aantal emissierechten in omloop. Deze indicator is een rechtstreekse maatstaf voor de daadwerkelijke verstoring van het evenwicht tussen vraag en aanbod, en is dus te verkiezen boven meer indirecte en onzekere maatregelen op basis van belangrijke marktfactoren zoals het bbp, brandstofprijzen, het weer, neerslag enz. De boven- en ondergrenzen van de doelzone zijn vastgesteld na overleg met de belanghebbenden en hebben een doelzone waarvan de ervaring heeft geleerd dat de markt op een ordelijke wijze kon functioneren.
Om voorspelbaarheid en meer geleidelijke veranderingen in het kader van de marktstabiliteitsreserve te waarborgen, wordt een vooraf vastgesteld volume van 100 miljoen emissierechten per jaar uit de reserve vrijgegeven wanneer aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Dit aantal vertegenwoordigt ongeveer 5 % van de huidige jaarlijkse emissies binnen de EU-ETS, wat op basis van de ervaringen tot nog toe voldoende moet zijn om een oplossing te bieden voor zeer plotselinge en sterke stijgingen van de vraag.
De invoering van een marktstabiliteitsreserve betekent mogelijk een ingrijpende verandering van de opzet en werking van de EU-ETS. De eerste ervaringen met de toepassing van de regels voor de reserve kunnen waardevol zijn en verbeteringen in de opzet van de regels voor de reserve mogelijk maken. Tegelijkertijd zijn voorspelbaarheid en stabiliteit van belang voor een succesvolle koolstofmarkt. Om het juiste evenwicht te vinden, voorziet het voorstel in een evaluatie voor uiterlijk 2026, waarbij bijzondere aandacht zal worden besteed aan bepaalde parameters voor de reserve.
Het voorstel bevat eveneens bepalingen die tot doel hebben het veilingaanbod in de jaren rondom overgangen tussen handelsfasen af te vlakken als toepassing van de standaardregeling tot abrupte veranderingen zou leiden. Dit effect houdt geen verband met het handelsvolume gedurende die drie jaar en bestaat erin dat het gewone gemiddelde van de jaarlijkse hoeveelheden wordt genomen; dit verzacht eventuele tijdelijke en overgangseffecten op het veilingaanbod die voor het einde van de periode kunnen voortvloeien uit de bepalingen van Richtlijn 2003/87/EG en Verordening (EU) nr. 1031/2010 van de Commissie, bijvoorbeeld met betrekking tot resterende emissierechten in de reserve voor nieuwkomers aan het einde van de periode, niet toegewezen emissierechten als gevolg van sluitingen of de afwijking voor de modernisering van de elektriciteitssector. Indien de hoeveelheid te veilen emissierechten in het laatste jaar van de periode meer dan 30 % hoger is dan de gemiddelde hoeveelheid die in de volgende twee jaar wordt geveild, zal dit verschil gelijkmatig worden verdeeld over die jaren. Deze bepaling bouwt voort op de ervaring die is opgedaan tijdens de overgang van fase 2 naar fase 3 van de EU-ETS en voorkomt een herhaling van de negatieve gevolgen van overgangsregelingen.
Het voorstel heeft dezelfde rechtsgrondslag als Richtlijn 2003/87/EG. Gelet op de achtergrond en tijdsaspecten wordt het ingediend als onderdeel van het kader voor klimaat- en energiebeleid voor 2030.
Het recht van de EU om op te treden vloeit voort uit het feit dat de EU-ETS als een volledig geharmoniseerd en voor de hele Unie geldend stelsel functioneert. Het is in overeenstemming met het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel van artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.