Toelichting bij COM(2014)186 - Persoonlijke beschermingsmiddelen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2014)186 - Persoonlijke beschermingsmiddelen. |
|---|---|
| bron | COM(2014)186   |
| datum | 27-03-2014 |
Algemene context, motivering en doel van het voorstel
Richtlijn 89/686/EEG betreffende persoonlijke beschermingsmiddelen[1] is goedgekeurd op 21 december 1989 en werd volledig van toepassing met ingang van 1 juli 1995.
Richtlijn 89/686/EEG (hierna: 'PBM-richtlijn') waarborgt het vrije verkeer van persoonlijke beschermingsmiddelen (hierna: 'PBM'). Zij heeft aanzienlijk bijgedragen tot de voltooiing en functionering van de interne markt voor PBM. Dankzij die richtlijn bestaat er in Europa vrij verkeer van PBM die onder haar werkingssfeer vallen en wordt tegelijkertijd een hoog niveau van bescherming voor de gebruiker gegarandeerd.
In de PBM-richtlijn zijn de basiseisen vastgelegd waaraan PBM moeten voldoen om op de EU-markt te mogen worden aangeboden. PBM moeten zodanig zijn ontworpen en gefabriceerd dat zij aan de bepalingen van de richtlijn voldoen. De fabrikanten moet ook de CE-markering aanbrengen en de gebruikers instructies geven voor opslag, gebruik, reiniging, onderhoud, revisie en ontsmetting van de PBM.
De PBM-richtlijn is gebaseerd op artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en is een van de eerste harmonisatierichtlijnen op basis van de 'nieuwe aanpak' beginselen, op grond waarvan de fabrikanten erop dienen toe te zien dat hun producten aan de essentiële gezondheids- en veiligheidseisen van de wetgeving voldoen. De essentiële eisen zijn op prestaties gebaseerd, zonder specifieke technische oplossingen of specificaties voor te schrijven.
Onder PBM in de zin van de richtlijn wordt verstaan 'een uitrustingsstuk of -middel dat bestemd is om door een persoon te worden gedragen of vastgehouden als bescherming tegen één of meer gevaren die een bedreiging voor zijn gezondheid en zijn veiligheid kunnen vormen'. De richtlijn is ook van toepassing op 'verwisselbare onderdelen van een PBM die voor de goede werking ervan onontbeerlijk zijn, en die uitsluitend voor dat beschermingsmiddel worden gebruikt' en 'ieder samen met het PBM in de handel gebracht verbindingssysteem dat het beschermingsmiddel aan een andere, externe voorziening verbindt'. Voorbeelden van PBM zijn veiligheidshelmen, oorbeschermers, veiligheidsschoenen en reddingsvesten, maar ook fietshelmen, zonnebrillen en reflecterende vesten.
Bepaalde typen PBM vallen buiten de werkingssfeer van de richtlijn, namelijk PBM die speciaal zijn ontworpen en vervaardigd voor de strijdkrachten of de ordehandhaving, PBM voor zelfverdediging tegen aanvallers, PBM die zijn ontworpen en vervaardigd voor particulier gebruik ter bescherming tegen bepaalde weersomstandigheden, vocht, water en hitte, PBM die bestemd zijn voor het beschermen of redden van personen aan boord van schepen of luchtvaartuigen en die niet permanent worden gedragen, en helmen en vizieren voor gebruikers van motorvoertuigen met twee of drie wielen.
Hoewel de doelstellingen van de richtlijn zijn bereikt, namelijk de totstandbrenging van een interne markt en het garanderen van een hoog beschermingsniveau voor de gebruikers van de PBM, hebben zich bij de uitvoering ervan bepaalde problemen voorgedaan. Hierbij ging het om in de handel gebrachte producten die geen waarborgen voor een passend beschermingsniveau bieden, uiteenlopende werkwijzen van de aangemelde instanties, de doeltreffendheid van het markttoezicht en de risico’s in verband met beschermingsmiddelen die momenteel niet onder de PBM-richtlijn vallen. Bovendien moeten sommige bepalingen van de PBM-richtlijn duidelijker en eenvoudiger worden gemaakt.
Dit voorstel is bedoeld om – in overeenstemming met de vereenvoudigingsdoelstellingen van de Commissie – Richtlijn 89/686/EEG betreffende persoonlijke beschermingsmiddelen te vervangen door een verordening.
De algemene doelstellingen van dit initiatief zijn een betere bescherming van de gezondheid en veiligheid van de gebruikers van PBM, het scheppen van gelijke concurrentievoorwaarden op de interne markt voor de marktdeelnemers van de sector, en vereenvoudiging van de Europese regelgeving op het gebied van PBM. Het voorstel wijzigt en verduidelijkt een aantal bepalingen van de bestaande richtlijn en brengt die in overeenstemming met de bepalingen van Besluit nr. 768/2008/EG betreffende een gemeenschappelijk kader voor het verhandelen van producten (NWK-besluit)[2].
Met name wordt voorgesteld om de werkingssfeer van de huidige PBM-richtlijn te vergroten door de uitsluitingen van producten voor particulier gebruik ter bescherming tegen hitte, vocht en water te schrappen. Ervaring met de uitvoering en handhaving van de PBM-richtlijn heeft geleerd dat deze uitsluitingen niet langer gerechtvaardigd waren. Om de veiligheid en de gezondheid van de gebruikers te verbeteren, moeten de voorschriften van de PBM-richtlijn op deze producten van toepassing zijn. Er zijn verduidelijkingen aangebracht om interpretatieproblemen te verminderen, bijvoorbeeld van sommige bepalingen voor op maat gemaakte en individueel aangepaste PBM. De lijst van producten die aan de meest stringente conformiteitsbeoordelingsprocedure waren onderworpen, is herzien om tegenstrijdigheden weg te nemen. Er zijn documentatievereisten gewijzigd om de werkzaamheden van de markttoezichtautoriteiten te verbeteren en in drie essentiële gezondheids- en veiligheidseisen zijn kleine wijzigingen ingevoerd om de kans op verwarring te verminderen.
Het voorstel heeft ook als doel de PBM-richtlijn aan te passen aan het NWK-besluit. Veel van de algemene problemen die op horizontaal niveau zijn onderkend, zijn ook vastgesteld in het kader van de uitvoering van de PBM-richtlijn (in de handel gebrachte PBM die geen passend beschermingsniveau garanderen, problemen met de kwaliteit van de diensten die door sommige aangemelde instanties worden verleend, verschillende praktijken in de lidstaten op het gebied van de evaluatie van en het toezicht op aangemelde instanties). Een aantal fabrikanten wordt ook geconfronteerd met het probleem dat het wettelijk kader complex en soms inconsistent is. De aanpassing van de PBM-richtlijn aan het NKW is in lijn met het politieke engagement in artikel 2 van het NWK-besluit.
Het NWK-besluit omvat een gemeenschappelijk kader voor de productharmonisatiewetgeving van de EU. Dit kader bestaat uit vaak gebruikte bepalingen in de EU-productwetgeving (bv. definities, verplichtingen voor marktdeelnemers, aangemelde instanties, vrijwaringsmechanismen enz.). Deze gemeenschappelijke bepalingen zijn aangescherpt om te waarborgen dat de wetgeving in de praktijk doeltreffender kan worden toegepast en gehandhaafd. Er zijn nieuwe elementen toegevoegd, zoals verplichtingen voor importeurs, die cruciaal zijn om de veiligheid van in de handel gebrachte producten te verbeteren.
In het kader van een NWK-uitvoeringspakket dat op 21 november 2011 is vastgesteld, heeft de Commissie al voorgesteld negen richtlijnen met het NWK-besluit op één lijn te brengen.
Om te zorgen voor de nodige samenhang in de harmonisatiewetgeving van de Unie voor industriële producten, in overeenstemming met de politieke verplichtingen die voortvloeien uit de goedkeuring van het NWK-besluit en de juridische verplichting in artikel 2 van het NWK-besluit, is het noodzakelijk dat dit voorstel overeenstemt met de bepalingen van het NWK-besluit.
In het voorstel wordt rekening gehouden met Verordening (EU) nr. 1025/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 betreffende Europese normalisatie, tot wijziging van de Richtlijnen 89/686/EEG en 93/15/EEG van de Raad, alsmede de Richtlijnen 94/9/EG, 94/25/EG, 95/16/EG, 97/23/EG, 98/34/EG, 2004/22/EG, 2007/23/EG, 2009/23/EG en 2009/105/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Beschikking nr. 87/95/EEG van de Raad en Besluit nr. 1673/2006/EG van het Europees Parlement en de Raad[3].
Het voorstel houdt ook rekening met het voorstel van de Commissie van 13 februari 2013 voor een verordening betreffende markttoezicht op producten[4], dat bedoeld is om één rechtsinstrument vast te leggen betreffende de activiteiten inzake het markttoezicht op het gebied van andere dan voedingsmiddelen, consumenten- of niet-consumentenproducten en producten die al dan niet onder de harmonisatiewetgeving van de Unie vallen. Het voorstel voegt de voorschriften inzake markttoezicht van Richtlijn 2001/95/EG inzake algemene productveiligheid[5], van Verordening (EG) nr. 765/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen van producten[6], en van sectorspecifieke harmonisatie van wetgeving samen om de doeltreffendheid van markttoezichtactiviteiten in de Unie te vergroten. De voorgestelde verordening inzake markttoezicht op producten bevat ook de relevante bepalingen inzake markttoezicht en vrijwaringsclausules. Derhalve moeten bepalingen in bestaande sectorspecifieke harmonisatiewetgeving van de Unie betreffende markttoezicht en vrijwaringsclausules uit die harmonisatiewetgeving worden verwijderd. De algehele doelstelling van de voorgestelde verordening is een fundamentele vereenvoudiging van het EU-kader voor markttoezicht, zodat dat toezicht voor de belangrijkste gebruikers ervan – markttoezichtautoriteiten en marktdeelnemers – beter functioneert. De huidige PBM-richtlijn voorziet in een vrijwaringsprocedure. Overeenkomstig het kader dat tot stand moet worden gebracht door de voorgestelde verordening inzake markttoezicht op producten, omvat dit voorstel voor een PBM-verordening niet de bepalingen inzake markttoezicht en vrijwaringsprocedures voor PBM als bedoeld in het NWK-besluit. Met het oog op juridische duidelijkheid wordt echter verwezen naar de voorgestelde verordening inzake markttoezicht op producten.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Dit initiatief is in overeenstemming met de Akte voor de interne markt[7], waarin de nadruk werd gelegd op de noodzaak om het vertrouwen van de consument in de kwaliteit van producten op de markt te herstellen en op het belang van aanscherping van het markttoezicht.
Bovendien ondersteunt het initiatief het beleid van de Commissie inzake betere regelgeving en vereenvoudiging van het regelgevingskader.
Dit voorstel verandert niets aan de verhouding tot Richtlijn 89/656/EEG van 30 november 1989 betreffende minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid bij het gebruik door werknemers van arbeidsmiddelen op de arbeidsplaats[8] (derde bijzondere Richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van Richtlijn 89/391/EEG).
2. RESULTATEN VAN RAADPLEGINGEN VAN DE BETROKKEN PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING
Raadpleging van belanghebbende partijen
De herziening van de PBM-richtlijn is besproken met alle belanghebbenden, met inbegrip van de lidstaten, federaties van fabrikanten, aangemelde instanties en vertegenwoordigers van normalisatieorganisaties. De raadpleging omvatte bijeenkomsten met een geselecteerde groep deskundigen en raadpleging van de werkgroep PBM alsmede de ADCO-groep voor PBM van de markttoezichtautoriteiten.
Hoewel de richtlijn alom als een succes wordt beschouwd, bestaat er bij de lidstaten en andere belanghebbenden brede consensus over dat er verbeteringen mogelijk zijn, die zouden bijdragen tot een nog doeltreffender bescherming van de gezondheid van de gebruikers en een meer efficiënte werking van de PBM-wetgeving, met inbegrip van een doeltreffender toezicht op de markt. De meeste van de voorgestelde verbeteringen vloeien voort uit de dagelijkse ervaring van de autoriteiten van de lidstaten en andere belanghebbenden met de handhaving en de uitvoering van de PBM-wetgeving en houden geen rechtstreeks verband met ongevallen.
Van april tot en met juni 2011 zijn met een openbare raadpleging standpunten en meningen van belanghebbenden en burgers verzameld over de diverse kwesties die bij de herziening van de PBM-richtlijn aangepakt zouden kunnen worden. In totaal werden 77 reacties ontvangen, namelijk 74 uit de 27 lidstaten (autoriteiten, ondernemingen, aangemelde instanties, beroepsverenigingen, individuele burgers), twee uit een EVA-land en één van daarbuiten. Deze antwoorden hebben de diensten van de Commissie een bredere kijk gegeven op de vastgestelde beleidsbehoeften en als zodanig de beoogde aanpak bevestigd[9].
In algemene termen spraken alle belanghebbenden hun steun uit voor het initiatief. Zowel de autoriteiten als het bedrijfsleven vinden dat de PBM-wetgeving moet worden vereenvoudigd en verduidelijkt. Men is unaniem van oordeel dat het markttoezicht en het systeem voor beoordeling van en toezicht op aangemelde instanties moeten worden verbeterd.
Er is ook algemene overeenstemming over de noodzaak om de PBM-richtlijn aan te passen aan het NKW om zo het bestaande algemene regelgevingskader te verbeteren. De autoriteiten ondersteunen deze maatregel volledig, omdat het bestaande systeem hierdoor wordt versterkt en de samenwerking op EU-niveau wordt verbeterd. De bedrijfstak verwacht gelijkere concurrentievoorwaarden als gevolg van doeltreffender optreden tegen producten die niet aan de wetgeving voldoen, alsmede een vereenvoudigingseffect door stroomlijning van de wetgeving.
Verder spraken de lidstaten en de belanghebbenden hun steun uit voor:
– De uitbreiding van het aantal producten dat onder de PBM-richtlijn valt;
– De toevoeging van bepaalde typen PBM aan de lijst van producten die aan de meest stringente conformiteitsbeoordelingsprocedure zijn onderworpen;
– De wijziging van drie fundamentele gezondheids- en veiligheidsvoorschriften, en
– De wijziging van de voorwaarden voor het technische dossier, de geldigheid en de inhoud van het certificaat van EG-typeonderzoek, en de EG-conformiteitsverklaring.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid – effectbeoordeling
Er is een effectbeoordeling van de herziening van de PBM-richtlijn uitgevoerd. In de effectbeoordeling worden de verschillende opties voor de herziening van de sectorgerelateerde aspecten van de PBM-richtlijn uitgebreid uiteengezet.
Wat de aanpassing aan het NWK betreft, verwijst de effectbeoordeling van de herziening van de PBM-richtlijn naar de algemene effectbeoordeling die werd uitgevoerd in het kader van het NWK-uitvoeringspakket van 21 november 2011[10].
Met name de wijzigingen als gevolg van de aanpassing aan het NWK-besluit en de effecten ervan zullen naar verwachting overeenkomen met die van de negen productharmonisatierichtlijnen in het stroomlijningspakket.
In het effectbeoordelingsverslag over dit stroomlijningspakket is reeds een diepgaand onderzoek verricht naar de verschillende opties, die voor de PBM-richtlijn exact dezelfde zijn. Het verslag bevatte ook een analyse van de gevolgen van de aanpassing van de wetgeving aan de bepalingen van het NWK-besluit.
Daarom zijn die aspecten niet onderzocht in het effectbeoordelingsverslag van de herziening van de PBM-richtlijn en was het verslag gericht op specifieke kwesties in verband met de PBM-richtlijn en op de manieren om die aan te pakken.
In 2010 is er een externe studie[11] gestart en voltooid om de resultaten van de raadpleging aan te vullen. De studie geeft een overzicht van de structuur van het PBM-markt en beoordeelt de effecten van de voorgestelde maatregelen.
In 2012 is nog een aanvullende studie uitgevoerd. Deze was gericht op de analyse van de gevolgen van de voorgenomen wijzigingen voor het concurrentievermogen[12].
Op basis van de verzamelde informatie werden in de door de Commissie uitgevoerde effectbeoordeling drie opties met betrekking tot problemen en kwesties in verband met de PBM-richtlijn onderzocht en vergeleken.
Optie 1 - 'Niets doen' – Geen wijzigingen in de huidige situatie
Deze optie stelt geen wijzigingen in de PBM-richtlijn voor.
Optie 2 — Interventie door middel van niet-wetgevende maatregelen
Optie 2 omvat vrijwillige maatregelen om de geconstateerde problemen op te lossen, bijvoorbeeld richtsnoeren met een gezamenlijk overeengekomen interpretatie van de PBM-richtlijn.
Optie 3 — Interventie door middel van niet-wetgevende maatregelen
Deze optie houdt wijziging van de PBM-richtlijn in.
Optie 3 heeft de voorkeur, om de volgende redenen:
– deze optie is doeltreffender dan optie 2: gezien de gebrekkige handhavingsmogelijkheden van optie 2 is het twijfelachtig of de positieve gevolgen van die optie zich werkelijk zullen voordoen;
– betere bescherming van de gezondheid en veiligheid van de gebruikers in een kader dat rechtszekerheid biedt;
– doeltreffender werkzaamheden van de markttoezichtautoriteiten en bijgevolg minder niet-conforme producten en eerlijkere concurrentievoorwaarden;
– geen significante kosten voor marktdeelnemers en aangemelde instanties; voor fabrikanten van producten die nog niet onder de PBM-richtlijn vallen, zullen de kosten hoger zijn, maar dit geldt alleen voor de fabrikanten die op het ogenblik niet aan de basisvoorwaarden voldoen; die producten worden echter in massaproductie vervaardigd, zodat de kosten per eenheid laag zijn;
– beter concurrentievermogen van het Europese bedrijfsleven omdat deze optie zorgt voor gelijke concurrentievoorwaarden voor de marktdeelnemers en voor een betere bescherming van de PBM-gebruikers;
– de opties 1 en 2 bieden geen oplossing voor juridische inconsistenties of dubbelzinnigheden en leiden derhalve niet tot een betere uitvoering van de richtlijn persoonlijke beschermingsmiddelen.
Inhoudsopgave
3.1. Werkingssfeer en definities
Het toepassingsgebied van de voorgestelde verordening is ruimer dan dat van Richtlijn 89/686/EEG. De in bijlage I bij Richtlijn 89/686/EEG opgenomen uitsluiting van PBM die zijn ontworpen en vervaardigd voor particulier gebruik tegen warmte, vocht en water, zijn geschrapt. Deze producten zijn opgenomen in het toepassingsgebied van de voorgestelde verordening.
Het voorstel handhaaft de andere bestaande uitsluitingen en verduidelijkt dat het niet van toepassing is op PBM voor hoofd-, gezichts- en oogbescherming, die onder het toepasselijke VN/ECE-reglement vallen, voor gebruikers van motorvoertuigen met twee of drie wielen.
Twee voor PBM specifieke definities zijn toegevoegd om de toepasselijke conformiteitsbeoordelingsprocedures te verduidelijken: 'Individueel aangepaste PBM' en 'op maat vervaardigde PBM'.
In aanvulling hierop zijn de algemene definities van het NWK-besluit ingevoegd.
3.2. Op de markt aanbieden, vrij verkeer, verplichtingen van marktdeelnemers, CE-markering
Het voorstel bevat de gebruikelijke bepalingen voor productgerelateerde harmonisatiewetgeving van de Unie en stelt de verplichtingen vast van de betrokken ondernemers (fabrikanten, gemachtigden, importeurs en distributeurs), in overeenstemming met het NWK-besluit.
Het voorstel verplicht de PBM-fabrikant om technische documentatie op te stellen en ervoor te zorgen dat het PBM vergezeld gaat van een kopie van de EU-conformiteitsverklaring of een vereenvoudigde EU-conformiteitsverklaring.
3.3. Aangemelde instanties
Het is van cruciaal belang dat de aangemelde instanties adequaat functioneren met het oog op een hoog niveau van gezondheids- en veiligheidsbescherming en op het vertrouwen van de burgers in het 'nieuwe aanpak'-systeem.
Daarom behelst het voorstel, overeenkomstig het NWK-besluit, eisen voor de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor de conformiteitsbeoordelingsinstanties (aangemelde instanties). Het legt de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het aanwijzen en controleren van de aangemelde instanties bij de afzonderlijke lidstaat.
3.4. Categorieën en conformiteitsbeoordeling
Het voorstel voorziet in een vereenvoudiging van de definitie van de categorieën van PBM. De categorie is alleen afhankelijk van het risico waartegen het PBM beoogt te beschermen. De risico’s van elke categorie worden vastgesteld in bijlage I. Op maat gemaakte PBM worden gedefinieerd als categorie II.
De te volgen conformiteitsbeoordelingsprocedures zijn afhankelijk van de categorie van het PBM.
De voorgestelde verordening wijzigt de categorie van enkele typen PBM ten opzichte van Richtlijn 89/686/EEG. PBM die bestemd zijn om de gebruiker te beschermen tegen verdrinking, snijwonden door kettingzagen en hogedrukzagen, schotwonden of messteken, en schadelijk lawaai zijn opgenomen in categorie III en onderworpen aan de meest stringente conformiteitsbeoordelingsprocedure.
Het voorstel handhaaft de toepasselijke beoordelingsprocedures van Richtlijn 89/686/EEG. Het actualiseert echter de desbetreffende modules in overeenstemming met het NWK-besluit.
In module B, EU-typeonderzoek, worden aanvullende eisen ingevoerd met betrekking tot de minimuminhoud en de duur van de geldigheid van certificaten van het EU-typeonderzoek. De module voorziet in een procedure voor een herziening van het certificaat.
Module B vereist ook specifieke maatregelen voor individueel aangepaste PBM en op maat gemaakte PBM.
3.5. Essentiële veiligheids- en gezondheidseisen
De voorgestelde verordening brengt marginale wijzigingen aan in drie essentiële gezondheids- en veiligheidseisen die zijn opgenomen in bijlage II. De essentiële gezondheids- en veiligheidseisen 3.1.3, 3.5 en 3.9.1 worden gewijzigd door het schrappen van voorschriften waarvan is gebleken dat ze onuitvoerbaar waren of tot verwarring leidden.
3.6. Uitvoeringshandelingen
Het voorstel machtigt de Commissie om zo nodig uitvoeringshandelingen vast te stellen met het oog op een eenvormige toepassing van deze verordening ten aanzien van aangemelde instanties die niet of niet meer aan de vereisten voor hun aanmelding voldoen.
Deze uitvoeringshandelingen zullen worden goedgekeurd overeenkomstig de bepalingen over uitvoeringshandelingen die zijn vastgelegd in Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren.
3.7. Gedelegeerde handelingen
Het voorstel machtigt de Commissie om gedelegeerde handelingen vast te stellen om de categorie van een specifiek risico te wijzigen teneinde rekening te houden met de vooruitgang van de techniek en nieuwe wetenschappelijke gegevens.
3.8. Slotbepalingen
De voorgestelde verordening zal twee jaar na haar inwerkingtreding van toepassing worden om de fabrikanten, aangemelde instanties en lidstaten de nodige tijd te geven om zich aan te passen aan de nieuwe voorschriften.
Niettemin moet de aanwijzing van aangemelde instanties op grond van de nieuwe vereisten en procedure kort na de inwerkingtreding van deze verordening beginnen. Dit zal ervoor zorgen dat tegen de toepassingsdatum van de voorgestelde verordening voldoende aangemelde instanties zijn aangewezen in overeenstemming met de nieuwe voorschriften om problemen met de continuïteit en de voorziening van de markt te voorkomen.
Er zijn overgangsbepalingen opgenomen voor de producten die zijn vervaardigd en de certificaten die door aangemelde instanties zijn afgegeven overeenkomstig Richtlijn 89/686/EEG, zodat de voorraden kunnen worden geabsorbeerd en de overgang naar de nieuwe vereisten soepel verloopt.
Richtlijn 89/686/EEG zal worden ingetrokken en vervangen door de voorgestelde verordening.
3.10. Bevoegdheid van de Unie, rechtsgrondslag, subsidiariteitsbeginsel en juridische vorm
Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is met name aan de orde bij de nieuwe bepalingen die bedoeld zijn om de effectieve handhaving van Richtlijn 89/686/EEG te verbeteren, namelijk de verplichtingen voor importeurs en distributeurs, de traceerbaarheidsbepalingen, de bepalingen over de beoordeling en de aanmelding van conformiteitsbeoordelingsinstanties.
Uit ervaring met de handhaving van de wetgeving is gebleken dat maatregelen die op nationaal niveau werden genomen, tot uiteenlopende benaderingswijzen en een verschillende behandeling van marktdeelnemers in de EU hebben geleid, hetgeen de doelen van Richtlijn 89/686/EEG ondermijnt. Als er op nationaal niveau maatregelen worden getroffen om de problemen aan te pakken, houdt dit het risico in dat belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen worden opgeworpen. Bovendien zijn nationale maatregelen beperkt tot de territoriale bevoegdheid van een lidstaat. De gestelde doelen en met name een doeltreffender markttoezicht kunnen veel beter worden bereikt door gecoördineerd optreden op EU-niveau. Daarom is het zinvoller op EU-niveau maatregelen te treffen.
Evenredigheidsbeginsel
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gaan de voorgestelde wijzigingen niet verder dan nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken.
De nieuwe of gewijzigde verplichtingen leiden niet tot onnodige lasten en kosten voor de bedrijfstak, en in het bijzonder kleine en middelgrote ondernemingen, of voor overheidsinstanties. Voor wijzigingen met negatieve gevolgen kon op basis van de analyse van de gevolgen van de optie de meest evenredige oplossing voor de geconstateerde problemen worden gekozen. Bij een aantal wijzigingen wordt de duidelijkheid van de bestaande richtlijn verbeterd, zonder dat belangrijke nieuwe eisen worden opgelegd waaraan extra kosten verbonden zijn.
Gebruikte wetgevingstechniek
Het voorstel heeft de vorm van een verordening.
De voorgestelde verandering van een richtlijn naar een verordening houdt rekening met de algemene doelstelling van de Commissie om de regelgeving te vereenvoudigen en de noodzaak van een uniforme tenuitvoerlegging van de voorgestelde wetgeving in de gehele Unie.
Het gebruik van een verordening is niet in strijd met het subsidiariteitsbeginsel. Deze wetgeving is gebaseerd op artikel 114 VWEU en heeft als doel het waarborgen van de goede werking van de interne markt voor persoonlijke beschermingsmiddelen. Om dit doel te bereiken is de PBM-richtlijn 89/686/EEG een totale-harmonisatierichtlijn. De lidstaten mogen geen strengere of bijkomende voorschriften in hun nationale wetgeving voor het in de handel brengen van PBM opleggen. Met name moeten de essentiële gezondheids- en veiligheidseisen voor producten en de conformiteitsbeoordelingsprocedures voor fabrikanten identiek zijn in alle lidstaten. Gezien deze mate van harmonisatie, die nodig is om belemmeringen voor het vrije verkeer van PBM te voorkomen, hebben de lidstaten nauwelijks flexibiliteit bij de omzetting van de richtlijn in hun nationale wetgeving, en de inhoud ervan is in veel gevallen letterlijk overgenomen in de nationale omzettingswetgeving.
Hetzelfde geldt voor de nieuwe bepalingen die zullen worden opgenomen in de tekst na de aanpassing aan het NWK-Besluit nr. 768/2008/EG. Deze bepalingen bevatten eisen, verplichtingen en procedures voor de fabrikanten, importeurs en distributeurs van PBM en voor de aangemelde instanties die de conformiteitsbeoordelingsprocedures uitvoeren. Al deze bepalingen zijn duidelijk en nauwkeurig genoeg om rechtstreeks te worden toegepast door de betrokken actoren.
De verplichtingen uit hoofde van de wetgeving voor de lidstaten, zoals de verplichting om de conformiteitsbeoordelingsinstanties te beoordelen, te benoemen en aan te melden, worden in elk geval niet als zodanig omgezet in nationale wetgeving, maar door de lidstaten ten uitvoer gelegd door middel van de noodzakelijke regulering en bestuurlijke maatregelen. Dit zal niet veranderen wanneer de betrokken verplichtingen zijn opgenomen in een verordening.
De overgang van een richtlijn naar een verordening zal niet leiden tot een wijziging in de regelgevingsaanpak. De kenmerken van de nieuwe aanpak zullen volledig worden gehandhaafd, in het bijzonder de flexibiliteit voor fabrikanten in de keuze van de gebruikte middelen om te voldoen aan de essentiële eisen (geharmoniseerde normen of andere technische specificaties) en in de keuze uit de beschikbare beoordelingsprocedures om de conformiteit aan te tonen. De bestaande mechanismen ter ondersteuning van de tenuitvoerlegging van de wetgeving (normalisatieproces, werkgroepen, markttoezicht, administratieve samenwerking (ADCO), de ontwikkeling van richtsnoeren, enz.) worden niet beïnvloed door de aard van het juridische instrument en blijven op dezelfde manier functioneren in het kader van de verordening als nu in het kader van de richtlijn.
Ten slotte voorkomt het gebruik van verordeningen voor wetgeving inzake de interne markt, ook in overeenstemming met de voorkeur van de belanghebbenden, dat de lidstaten onnodige voorschriften toevoegen ("goldplating"). Bovendien kunnen de fabrikanten zo rechtstreeks met de tekst van de verordening werken in plaats van de omzettingswetgeving van 28 lidstaten te moeten verzamelen en bestuderen.
Daarom is de keuze voor een verordening de meest geschikte oplossing voor alle betrokken partijen, aangezien die tot een snellere en meer coherente toepassing van de voorgestelde wetgeving zal leiden en een duidelijker regelgevingskader voor de marktdeelnemers zal scheppen.
Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.
Intrekking van bestaande wetgeving
De vaststelling van het voorstel heeft de intrekking van Richtlijn 89/686/EG tot gevolg.
Europese Economische Ruimte
Het voorstel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.