Toelichting bij COM(2014)397 - Amendering van richtlijnen 2008/98/EG, 94/62/EG, 1999/31/EG, 2000/53/EG, 2006/66/EG, en 2012/19/EU over afval - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2014)397 - Amendering van richtlijnen 2008/98/EG, 94/62/EG, 1999/31/EG, 2000/53/EG, 2006/66/EG, en 2012/19/EU over afval. |
|---|---|
| bron | COM(2014)397   |
| datum | 02-07-2014 |
De economie van de Unie verliest thans een aanzienlijke hoeveelheid potentiële secundaire grondstoffen die zich in afvalstromen bevinden. In 2011 bedroeg de totale afvalproductie in de EU ongeveer 2,5 miljard ton. Ter illustratie werd slechts een beperkt deel (40 %) van het stedelijk afval in de Unie gerecycleerd; de rest werd gestort (37 %) of verbrand (23 %), waarbij ongeveer 500 miljoen ton anders had kunnen worden gerecycleerd of hergebruikt. Derhalve mist de Unie grote kansen om de hulpbronnenefficiëntie te verbeteren en om de economie een meer circulair karakter te geven. Daarmee zou economische groei en werkgelegenheid worden gecreëerd, wat de uitstoot van broeikasgassen zou verminderen en de economie minder afhankelijk zou maken van ingevoerde grondstoffen.
De Unie heeft bovendien te maken met een uitvoeringskloof tussen de lidstaten. In 2011 stortten zes lidstaten minder dan 3 % van hun stedelijk afval storten, maar lieten 18 landen hulpbronnen verloren gaan door meer dan 50 % te storten, en sommige landen zelfs meer dan 90 %. Dit laat de grote verschillen in prestaties zien op het gebied van afvalstoffenbeheer die dringend moeten worden aangepakt.
Aan de recente trends is te zien dat verdere vooruitgang op het gebied van hulpbronnenefficiëntie mogelijk is en dat dit grote economische en sociale voordelen kan opleveren. Het omvormen van afval tot een hulpbron is essentieel voor een efficiënter hulpbronnengebruik en voor het sluiten van de lus in een circulaire economie.
De Europese wetgeving en met name de vaststelling van wettelijk bindende doelstellingen heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de verbetering van het afvalbeheer, de bevordering van innovatie op het gebied van recycling, de beperking van het gebruik van stortplaatsen en het creëren van prikkels om het consumentengedrag te veranderen. Verbetering van het afvalstoffenbeleid kan tegen betrekkelijk lage kosten aanzienlijke voordelen opleveren in de vorm van duurzame groei en nieuwe werkgelegenheid en kan een bijdrage leveren aan een beter milieu.
Dit voorstel komt tegemoet aan de wettelijke verplichting tot herziening van de doelstellingen voor afvalbeheer van drie richtlijnen: Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen[1], Richtlijn 1999/31/EG betreffende het storten van afvalstoffen[2] en Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval[3]. Daarmee wordt de hierboven beschreven situatie aangepakt volgens de doelstellingen van het stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik[4] en het zevende milieuactieprogramma[5], waaronder volledige toepassing van de afvalhiërarchie in alle lidstaten[6], een daling van de absolute hoeveelheid afval en de hoeveelheid afval per hoofd van de bevolking, en de ontwikkeling van een alomvattende strategie voor het tegengaan van onnodig levensmiddelenafval, het waarborgen van hoogwaardige recycling en het gebruik van gerecycleerd afval als een belangrijke, betrouwbare bron van grondstoffen voor de Unie, het beperken van energieterugwinning tot niet-recycleerbare materialen, en het beperken van storten tot niet terugwinbaar afval. Het draagt ook bij aan de uitvoering van het EU-grondstoffeninitiatief[7].
Bovendien omvat het voorstel elementen voor de vereenvoudiging van de verslagleggingsvereisten van de Richtlijnen 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval, 2000/53/EG betreffende autowrakken[8] en 2006/66/EG inzake batterijen en accu’s, alsook afgedankte batterijen en accu’s[9].
Inhoudsopgave
- Resultaten van de raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling
- Juridische elementen van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- 1.1 Algemene context
- 1.2 Motivering en doel van het voorstel
- 2.1 Studies
- 2.2 Interne raadpleging
- 2.3 Extern overleg
- 2.4 Effectbeoordeling
- 3.1 Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
- 3.2 Rechtsgrondslag en recht om te handelen
- 3.3 Subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel
- 3.4 Toelichtende stukken
- 3.5 Gedelegeerde en uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie
Er zijn de afgelopen twee jaar drie belangrijke studies uitgevoerd die de basis voor de effectbeoordeling en het wetgevingsvoorstel vormen[10] waarin de technologische, sociaaleconomische en kosten-batenaspecten van de uitvoering en verdere ontwikkeling van de EU-wetgeving inzake afval zijn beoordeeld.
Op 16 april 2012 werd een effectbeoordelingsstuurgroep opgericht. De volgende directoraten-generaal werden uitgenodigd voor de vijf vergaderingen van de effectbeoordelingsstuurgroep: SG, ECFIN, ENTR, CLIMA, JRC en ESTAT. De effectbeoordelingsstuurgroep volgde de voorbereiding van de effectbeoordeling.
De Commissie heeft een indicatieve lijst opgesteld van onderwerpen die moeten worden aangepakt en de eerste gesprekken met de voornaamste belanghebbenden gingen in februari 2013 van start. In juni 2013 werd gestart met een online openbare raadpleging en deze werd in september 2013 gesloten, overeenkomstig de minimumnormen voor raadpleging.
Er werden 670 reacties ingediend, hetgeen een weerspiegeling was van de grote bezorgdheid onder het publiek over de situatie van het afvalbeheer in de EU en de hoge verwachtingen van EU-optreden op dit gebied.
Samen met dit voorstel worden een effectbeoordeling en een samenvatting gepubliceerd. In de effectbeoordeling worden de voornaamste milieu-, sociale en economische effecten van de verschillende beleidsopties voor de verbetering van het afvalbeheer in de EU geëvalueerd. Verschillende doelscenario's worden beoordeeld en met een 'basisscenario' vergeleken om de meest geschikte instrumenten – d.w.z. de instrumenten en doelstellingen die een minimum aan kosten en een maximum aan resultaat opleveren – vast te stellen.
De Raad voor effectbeoordeling van de Commissie heeft op 8 april 2014 een positief advies over de effectbeoordeling uitgebracht en tegelijkertijd een aantal aanbevelingen gedaan om het verslag nog te verbeteren. De raad verzocht om meer duidelijkheid over de probleemomschrijving en over de noodzaak van nieuwe tussentijdse doelstellingen, sterkere argumenten voor een stortverbod uit het oogpunt van subsidiariteit en evenredigheid en voor uniforme doelstellingen voor alle lidstaten, en nadere uitleg over de wijze waarop de uiteenlopende prestaties van de lidstaten in het voorstel in aanmerking zijn genomen.
Nadere afweging van de beleidsopties die in de effectbeoordeling worden uiteengezet, heeft geleid tot de conclusie dat de combinatie van de opties 2 en 3.7 de volgende voordelen biedt:
– vermindering van de administratieve lasten, met name voor kleine inrichtingen of ondernemingen, vereenvoudiging en betere uitvoering, waaronder door het stellen van doelen die geschikt zijn voor het beoogde doel;
– werkgelegenheid – tegen 2030 kunnen rechtstreeks meer dan 180 000 banen worden gecreëerd; de meeste daarvan kunnen onmogelijk buiten de EU worden verplaatst;
– vermindering van de broeikasgasuitstoot – tussen 2014 en 2030 kan ongeveer 443 miljoen ton broeikasgasuitstoot worden vermeden;
– positieve effecten voor het concurrentievermogen van de Europese afvalbeheer- en recyclingsector alsmede voor de industriesector van de EU (betere uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, verminderde risico's in verband met toegang tot grondstoffen);
– herinjectie van secundaire grondstoffen in de EU-economie, hetgeen op zijn beurt de afhankelijkheid van de EU van de invoer van grondstoffen vermindert.
De belangrijkste wijzigingen van het voorstel zijn de volgende:
– afstemming van definities en schrapping van verouderde wettelijke vereisten;
– vereenvoudiging en stroomlijning van de verslagleggingsvereisten;
– invoering van een systeem voor vroegtijdige waarschuwing voor het toezicht op de naleving van de doelstellingen voor recycling;
– invoering van minimale operationele voorwaarden voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid;
– verhoging van de doelstelling voor voorbereiding voor hergebruik en recycling van stedelijk afval tot 70 % tegen 2030;
– verhoging van de doelstellingen voor hergebruik en recycling van verpakkingsafval;
– beperking van het storten van andere soorten afval dan stedelijk afval tegen 2030;
– aanpassing aan de artikelen 290 en 291 VWEU inzake gedelegeerde en uitvoeringshandelingen.
Het bovenstaande zou het benodigde wetgevingskader vormen voor de ontwikkeling van het beleid en de wetgeving van de lidstaten op het gebied van afvalpreventie en -recycling.
Deze richtlijn wijzigt zes richtlijnen die betrekking hebben op het beheer van verschillende soorten afvalstoffen. Vier van deze richtlijnen (Richtlijn 2008/98/EG, Richtlijn 1999/31/EG, Richtlijn 2000/53/EG en Richtlijn 2012/19/EU) werden goedgekeurd op grond van artikel 192, lid 1, VWEU, terwijl Richtlijn 2006/66/EG werd vastgesteld op grond van zowel artikel 192, lid 2, als artikel 114 VWEU, en Richtlijn 94/62/EG op grond van artikel 114 VWEU. Deze richtlijn is derhalve gebaseerd op artikel 192, lid 1, VWEU en artikel 114, VWEU wat betreft artikel 2.
Artikel 11, lid 2, van Richtlijn 2008/98/EG bevat een doelstelling van 50 % voor de voorbereiding van huishoudelijk en soortgelijk afval voor hergebruik en recycling en een doelstelling van 70 % voor de voorbereiding van niet-gevaarlijk bouw- en sloopafval voor hergebruik, recycling en andere nuttige toepassingen van materiaal tegen 2020. Overeenkomstig artikel 11, lid 4, moet de Commissie die doelen uiterlijk op 31 december 2014 opnieuw bezien om zo nodig de doelen scherper te stellen en de vaststelling van doelen voor andere afvalstromen te overwegen, rekening houdend met de desbetreffende milieugevolgen en de economische en sociale effecten van het vaststellen van de doelstellingen. Overeenkomstig artikel 9, onder c), dient de Commissie tegen einde 2014 afvalpreventie- en ontkoppelingsdoelstellingen voor 2020 vast te stellen, gebaseerd op beste beschikbare praktijken met inbegrip van, indien nodig, een herziening van de in artikel 29, lid 4, bedoelde indicatoren. Ten slotte zal de Commissie overeenkomstig artikel 37, lid 4, in het eerste verslag dat uiterlijk op 12 december 2014 zal uitkomen, een aantal maatregelen evalueren, waaronder regelingen voor producentenverantwoordelijkheid voor specifieke afvalstromen, doelen, indicatoren en maatregelen die verband houden met recycling, alsmede activiteiten voor terugwinning van materiaal en energie die ertoe kunnen bijdragen dat de in de artikelen 1 en 4 vastgestelde doelstellingen op effectievere wijze kunnen worden bereikt.
Artikel 5, lid 2, van Richtlijn 1999/31/EG bevat drie doelstellingen voor het weren van biologisch afbreekbaar stedelijk afval van stortplaatsen en verbiedt het storten van bepaalde afvalstromen. De laatste doelstelling voor de stortreductie van biologisch afbreekbaar stedelijk afval uit stortplaatsen moet uiterlijk op 16 juli 2016 door de lidstaten worden bereikt. Krachtens artikel 5, lid 2, wordt deze doelstelling uiterlijk op 16 juli 2014 getoetst en vervolgens bevestigd of in het licht van de praktische ervaring van de lidstaten met de verwezenlijking van de twee eerdere doelstellingen gewijzigd teneinde een hoog niveau van milieubescherming te waarborgen.
Artikel 6, lid 1, van Richtlijn 94/62/EG bevat doelstellingen voor de terugwinning en recycling van verpakkingsafval, die krachtens artikel 6, lid 5, iedere vijf jaar moeten worden vastgesteld op basis van de praktische ervaring die is opgedaan in de lidstaten alsmede de resultaten van wetenschappelijk onderzoek en evaluatietechnieken, zoals levenscyclusanalyses en kosten-batenanalyses.
Het voorstel is in overeenstemming met het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel van artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Het beperkt zich ertoe de bovengenoemde richtlijnen te wijzigen door een kader van gemeenschappelijke doelstellingen vast te stellen, waarbij het aan de lidstaten is over de precieze uitvoeringsmethoden te beslissen.
Om de volgende redenen is de Commissie van oordeel dat toelichtende stukken noodzakelijk zijn om de kwaliteit van de informatie over de omzetting van de richtlijn te verbeteren.
De wetgeving inzake afvalstoffen wordt in de lidstaten vaak op uiterst gedecentraliseerde wijze omgezet, bijvoorbeeld op regionaal of lokaal niveau en in meerdere rechtshandelingen, afhankelijk van de administratieve structuur van de lidstaat. Als gevolg daarvan moeten de lidstaten bij de omzetting van de gewijzigde richtlijnen mogelijk een grote verscheidenheid aan wetgevingshandelingen op nationaal, regionaal en lokaal niveau wijzigen.
Deze richtlijn wijzigt zes verschillende afvalrichtlijnen en is van invloed op een groot aantal wettelijk bindende verplichtingen, waaronder een uitgebreide wijziging van de doelstellingen van de kaderrichtlijn afvalstoffen, de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen en de verpakkingsrichtlijn alsmede een vereenvoudiging van de AEEA-richtlijn, de richtlijn betreffende autowrakken en de richtlijn inzake batterijen. Dit is een ingewikkelde herziening van de wetgeving inzake afval die gevolgen kan hebben voor een aantal nationale wetgevingsmaatregelen.
De herziene doelstellingen voor afvalbeheer in de gewijzigde richtlijnen zijn met elkaar vervlochten, en daarom moeten zij met de nodige zorgvuldigheid worden omgezet in nationale wetgeving en later worden geïntegreerd in de nationale systemen voor afvalbeheer.
De bepalingen van de gewijzigde richtlijnen zullen gelden voor een breed scala van publieke en particuliere belanghebbenden in de lidstaten en zullen grote gevolgen hebben voor de geplande investeringen en de toekomstige infrastructuur in de systemen voor afvalbeheer. Een volledige en correcte omzetting van de gewijzigde richtlijnen is essentieel om ervoor te zorgen dat de doelstellingen (te weten de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu, een efficiënter gebruik van hulpbronnen, het waarborgen van de werking van de interne markt en het vermijden van belemmeringen voor het handelsverkeer en concurrentiebeperking binnen de EU) worden bereikt.
De kans is groot dat de bovenstaande factoren de risico's op incorrecte omzetting en uitvoering van de richtlijn verhogen en de taak van de Commissie om toezicht uit te oefenen op de toepassing van het EU-recht bemoeilijken. Duidelijke informatie aangaande de omzetting van de herziene afvalrichtlijnen speelt een grote rol bij het waarborgen van overeenstemming van de nationale wetgeving met de bepalingen van de richtlijnen.
De eis om toelichtende stukken toe te zenden kan voor sommige lidstaten een aanvullende administratieve belasting vormen. De toelichtende stukken zijn echter noodzakelijk om effectief te kunnen verifiëren of de richtlijn volledig en correct is omgezet, hetgeen om bovengenoemde redenen essentieel is. Daar komt bij dat er geen minder belastende maatregelen zijn om een doeltreffende verificatie mogelijk te maken. Toelichtende stukken kunnen echter ook in belangrijke mate bijdragen tot het verminderen van de administratieve lasten die gepaard gaan met het toezicht op de naleving door de Commissie. Zonder deze stukken zouden aanzienlijke middelen en veelvuldige contacten met nationale autoriteiten nodig zijn om de omzettingsmethoden in alle lidstaten te volgen. Bijgevolg is de mogelijke extra administratieve belasting ten gevolge van het verstrekken van toelichtende stukken evenredig met het nagestreefde doel, namelijk het waarborgen van een doeltreffende omzetting van de herziene richtlijnen en het volledig verwezenlijken van de doelstellingen ervan.
Gelet op bovenstaande dienen de lidstaten te worden verzocht de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van een of meer documenten waarin het verband tussen de bepalingen van deze richtlijn waarbij de afvalwetgeving wordt gewijzigd en de overeenkomstige onderdelen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht.
In artikel 1, leden 2, 3, 5, 7, 8, 13, 14, 16, 18, 20 en 21, artikel 2, leden 2, 5, 6, 8 en 9, artikel 3, leden 6 en 7, de in artikel 4 van dit voorstel voorgestelde wijziging en artikel 6, lid 1, van dit voorstel worden de gedelegeerde en uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie in de respectieve Richtlijnen 2008/98/EG, 94/62/EG en 1999/31/EG beschreven en de overeenkomstige procedures voor de vaststelling van deze handelingen vastgesteld.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting, en gaat daarom niet vergezeld van het financieel memorandum als bepaald in artikel 31 van het Financieel Reglement (Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad).