Toelichting bij COM(2014)581 - Voorschriften met betrekking tot emissiegrenswaarden en typegoedkeuring voor in niet voor de weg bestemde mobiele machines gemonteerde verbrandingsmotoren - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2014)581 - Voorschriften met betrekking tot emissiegrenswaarden en typegoedkeuring voor in niet voor de weg bestemde mobiele machines ... |
|---|---|
| bron | COM(2014)581   |
| datum | 25-09-2014 |
·
Algemene context
Onder niet voor de weg bestemde mobiele machines valt een groot aantal typen verbrandingsmotoren, gemonteerd in machines zoals kleine draagbare apparatuur, bouwmachines en generatoraggregaten of treinstellen, locomotieven en binnenschepen. Deze motoren dragen aanzienlijk bij aan luchtvervuiling en zijn verantwoordelijk voor zo'n 15 % van de uitstoot van stikstofoxide (NOx) en 5 % van de uitstoot van deeltjes (PM) in de EU.
De emissiegrenswaarden voor deze motoren zijn momenteel vastgesteld in Richtlijn 97/68/EG. Die richtlijn is meermaals gewijzigd, maar uit verschillende technische evaluaties is gebleken dat de wetgeving in de huidige vorm tekortkomingen vertoont. Het toepassingsgebied is te beperkt, aangezien een aantal motorcategorieën er niet in is opgenomen. Bij de wijziging van de richtlijn in 2004 werden voor het laatst nieuwe emissiefasen vastgesteld, en die zijn niet langer overeenkomstig de huidige stand van de techniek. Bovendien is er sprake van een discrepantie tussen de emissiegrenswaarden voor bepaalde motorcategorieën.
Tenslotte is er recentelijk overtuigend bewijs gevonden van de nadelige gevolgen voor de gezondheid van de uitstoot van dieseluitlaatgassen, en in het bijzonder van deeltjes (d.w.z. dieselroet). Een van de belangrijkste bevindingen is dat de grootte van de deeltjes een cruciale rol speelt in de waargenomen gevolgen voor de gezondheid. Deze kwestie kan alleen worden opgelost door middel van op een telling van het deeltjesaantal gebaseerde grenswaarden (d.w.z. PN-limiet). Daarom, en overeenkomstig de ontwikkelingen in de sector wegvervoer, leek het voor de meest relevante motorcategorieën wenselijk om een nieuwe emissiefase vast te stellen (fase V), die naast grenswaarden voor deeltjesmassa ook gericht zou zijn op grenswaarden voor deeltjesaantallen.
·
Motivering en doel van het voorstel
Met het voorstel wordt beoogd de menselijke gezondheid en het milieu te beschermen, en de goede werking van de interne markt in niet voor de weg bestemde mobiele machines te garanderen. Ook wordt aandacht besteed aan een aantal aspecten op het gebied van concurrentievermogen en naleving.
Overeenkomstig het beleid van de EU inzake luchtkwaliteit is het doel om de emissies van nieuwe motoren die op de markt worden geïntroduceerd geleidelijk te verminderen en daarmee de oudere, meer vervuilende motoren in de loop der tijd te vervangen. Dit zal naar verwachting leiden tot een zeer aanzienlijke algemene emissieverlaging, maar de verlaging per categorie zal verschillen naar gelang de striktheid van de specifieke voorschriften op dit moment.
Naar verwachting zal het voorstel ook de druk op de lidstaten verlichten om aanvullende regelgevende actie te ondernemen die schadelijk zou kunnen zijn voor de interne markt. Tot slot dient het voorstel belemmeringen voor buitenlandse handel weg te nemen middels geharmoniseerde regels en een vermindering van de regelgevende belemmeringen die voortkomen uit uiteenlopende emissievoorschriften, in het bijzonder met het oog op het dichter bij elkaar brengen van de voorschriften in de EU en in de VS.
Ten slotte draagt dit voorstel bij aan het concurrentievermogen van de Europese industrie door de bestaande typegoedkeuringswetgeving te vereenvoudigen, de transparantie te verbeteren en de administratieve lasten te verminderen.
·
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
De bestaande emissievoorschriften voor motoren voor niet voor de weg bestemde mobiele machines zijn vastgelegd in Richtlijn 97/68/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1997 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake maatregelen tegen de uitstoot van verontreinigende gassen en deeltjes door inwendige verbrandingsmotoren die worden gemonteerd in niet voor de weg bestemde mobiele machines (PB L 59 van 27.2.1998, blz.
1).
In het ontwerpvoorstel en de uitvoerings- en gedelegeerde handelingen zullen de in de bovengenoemde richtlijn vastgelegde bestaande voorschriften worden overgenomen en verbeterd, na een technische evaluatie van een aantal substantiële tekortkomingen. Vergeleken met de bestaande wetgeving zal het voorstel voor een verordening:
– nieuwe emissiegrenswaarden introduceren die overeenstemmen met de technologische vooruitgang en het EU-beleid in de sector wegvervoer, teneinde de luchtkwaliteitsdoelstellingen van de EU te vervullen;
– het toepassingsgebied uitbreiden, met het oog op een verbetering van de harmonisering van de markt (in de EU en internationaal) en het tot een minimum beperken van het risico op marktverstoringen;
– maatregelen introduceren voor het vereenvoudigen van administratieve procedures en het verbeteren van handhaving, met inbegrip van voorwaarden voor beter markttoezicht.
·
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Het voorstel in kwestie beoogt de bescherming van het milieu te verbeteren door de bestaande emissiegrenswaarden bij te werken en hun toepassingsgebied uit te breiden waar dat wenselijk is. Tegelijkertijd moet het zorgen voor een goed functioneren van de interne markt, en onnodige lasten voor bedrijven die daarin opereren en internationaal opereren, verwijderen. Het voorstel stemt derhalve volledig overeen met de Europa 2020-strategie en de strategie voor duurzame ontwikkeling van de EU.
In dat kader sluit het initiatief in kwestie aan bij de volgende, meer specifieke doelstellingen en beleid:
– Het zesde milieuactieprogramma[1] van de EU, dat "luchtkwaliteitniveaus die geen significante negatieve effecten en risico's voor de gezondheid van de mens en voor het milieu tot gevolg hebben" nastreeft.
– De thematische strategie inzake luchtverontreiniging[2] die voorziet in een alomvattend EU-beleidskader voor de beperking van de schadelijke invloed van luchtverontreiniging op de volksgezondheid en het milieu voor de periode tot 2020.
– Richtlijn 2001/81/EG betreffende nationale emissieplafonds waarin wettelijk bindende grenswaarden zijn vastgesteld voor totale toelaatbare uitstoot van verschillende luchtverontreinigende stoffen op niveau van de lidstaten. Volgens de in het kader van die richtlijn verstrekte gegevens hebben 12 lidstaten die limieten in 2010 overschreden en zullen problemen zich blijven voordoen op het gebied van naleving, ook al is de situatie iets verbeterd.
– Richtlijn 2008/50/EG betreffende de luchtkwaliteit waarin wettelijk bindende grenswaarden voor de concentraties in de buitenlucht van belangrijke luchtverontreinigende stoffen als deeltjes en stikstofdioxide.
– Het Witboek vervoer[3] van 2011, in het bijzonder met betrekking tot schonere binnenvaart en spoorwegvervoer.
Strengere vereisten voor verbrandingsmotoren in niet voor de weg bestemde mobiele machines zouden op positieve wijze bijdragen aan de doelstellingen van al het bovengenoemd beleid.
Tot slot sluit het voorstel ook aan bij de actualisering van het industriebeleid van 2012[4] en zou het een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan technische harmonisatie in het kader van de handelsbesprekingen tussen de EU en de VS (TTIP).
Inhoudsopgave
·
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Bij de opstelling van het voorstel heeft de Commissie de belanghebbenden op de volgende wijzen geraadpleegd:
– Er heeft een openbare raadpleging via internet plaatsgevonden, waarin alle aspecten van het voorstel aan bod zijn gekomen. Er werden antwoorden ontvangen van nationale en regionale autoriteiten van de lidstaten (ministeries, agentschappen), beroepsverenigingen, industriële ondernemingen, niet-gouvernementele organisaties en sociale partners.
– Naast de openbare raadpleging op internet is een hoorzitting van de belanghebbenden georganiseerd op 14 februari 2013 in Brussel, waarbij zo'n 80 deelnemers aanwezig waren.
– In het kader van verschillende effectbeoordelingsstudies die in het verleden door externe consultanten zijn uitgevoerd, zijn belanghebbenden uitgenodigd deel te nemen en opmerkingen in te sturen.
– Het voorstel is besproken in verschillende bijeenkomsten van de Werkgroep emissies van motoren voor niet voor de weg bestemde mobiele machines (GEME) van de Commissie, waarin vertegenwoordigers van de sector, ngo's, de lidstaten en de Commissie samenkomen.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Er heeft een openbare raadpleging plaatsgevonden van 15 januari 2013 tot en met 8 april 2013 (12 weken). Hiervoor werd een speciale webpagina[5] opgezet en hebben de diensten van de Commissie een raadplegingsdocument van 15 pagina's opgesteld, waarin de belangrijkste kwesties, onderzoeksresultaten en mogelijke werkwijzen werden beschreven. In totaal werden 69 antwoorden ontvangen.
Bijlage II bij het verslag over de effectbeoordeling bevat een gedetailleerde analyse van de resultaten, en de individuele antwoorden zijn beschikbaar op de webpagina van de raadpleging.
·
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
Voor het voorstel moesten verschillende beleidsopties en de daaraan gerelateerde economische, maatschappelijke en milieueffecten worden beoordeeld.
Gebruikte methode
De Commissie heeft verschillende studies uitgevoerd en regelmatig belanghebbenden geraadpleegd wat betreft de haalbaarheid van nieuwe emissiegrenswaarden en de behoefte om nieuwe fasen te introduceren voor uitlaatemissies op basis van technologische vooruitgang. De effectbeoordeling bouwt voort op de volgende externe studies[6]:
– Een door het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (JRC) uitgevoerde en in twee delen ingediende technische evaluatie van de richtlijn, die in deel 1 een overzicht van emissie-inventarissen voor niet voor de weg bestemde mobiele machines bevat. Deel 2 is onder andere gericht op motoren met elektrische ontsteking (kleine benzinemotoren en motoren voor sneeuwscooters) en analyseert onder andere emissie-inventarissen en de verkoop op de markt van bouw- en landbouwmachines.
– Een effectbeoordeling van ARCADIS N.V. beoordeelt het effect van de in de technische evaluatie van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek ontwikkelde beleidsopties. In een aanvullende studie door dezelfde contractant werd specifiek gekeken naar de gevolgen voor kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's). Naast de sociale en economische gevolgen werden de gevolgen voor het milieu en de gezondheid ook beoordeeld in de studie.
– Een studie van Risk & Policy Analysis (RPA) en Arcadis evalueert de huidige bijdrage van de sector niet voor de weg bestemde mobiele machines aan de emissie van broeikasgassen. In de studie wordt ook gekeken of het haalbaar is de emissiegrenswaarden voor motoren met variabel toerental uit te breiden naar motoren met constant toerental, en naar de optie om de grenswaarden voor uitlaatgasemissies overeen te doen stemmen met de waarden in de VS.
– De in opdracht van DG MOVE uitgevoerde Panteia-studie[7] analyseert de situatie in de binnenvaartsectoren en beoordeelt specifieke maatregelen voor het verminderen van de emissies van het vervoer over de binnenwateren.
Het werk aan de effectbeoordeling werd gevolgd en gestuurd door een interdepartementale stuurgroep die in 2013 vier keer bijeenkwam. Alle betrokken diensten van de Commissie werden uitgenodigd om aan deze groep deel te nemen. Het JRC ondersteunde het analytische werk verder met een onderzoeksproject over de effecten van grenswaarden voor het deeltjesaantal (PN) voor bepaalde motorcategorieën.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
De verslagen van bovengenoemde studies zijn beschikbaar op de website van DG Ondernemingen en Industrie.
·
Effectbeoordeling
Drie belangrijke beleidsopties werden in detail beoordeeld. Deze omvatten elk verschillende subopties voor de motorcategorieën en -toepassingen die al onder de EU-wetgeving voor niet voor de weg bestemde mobiele machines vallen of in de toekomst binnen het toepassingsgebied daarvan kunnen vallen. Naast het scenario van ongewijzigd beleid zijn deze opties:
Optie 2: Overeenstemming met de normen in de VS voor het toepassingsgebied en de grenswaarden.
Optie 3: Een stap in de richting van de ambitieniveaus voor de sector wegvervoer, voor de meest relevante emissiebronnen.
Optie 4: Verhoogd ambitieniveau middels verbeterde toezichtbepalingen.
In het analytisch ontwerp was echter al in beschouwing genomen dat een combinatie van elementen van de verschillende opties mogelijk de voorkeur verdient. De kosten-batenanalyse werd uitgevoerd in afzonderlijke modules die het hergroeperen van elementen mogelijk maken.
Niet-wetgevende opties (zoals een vrijwillige overeenkomst met de bedrijfstak) zijn overwogen, maar in de eerste analyse werd geconcludeerd dat een dergelijke aanpak niet geschikt zou zijn voor het vervullen van de doelstellingen van dit initiatief. Die beslissing werd gebaseerd op de overweging dat emissiegrenswaarden voor motoren voor niet voor de weg bestemde mobiele machines naar verwachting niet doeltreffend zijn en geen gelijk speelveld kunnen garanderen voor alle marktdeelnemers tenzij ze juridisch bindend zijn.
De effectbeoordeling werd goedgekeurd door de effectbeoordelingsraad na de presentatie ervan op 20 november 2013.
·
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Het voorstel voorziet in een aanzienlijke verbetering van het typegoedkeuringssysteem voor motoren voor niet voor de weg bestemde mobiele machines met betrekking tot de technische voorschriften voor emissies middels het vaststellen van striktere niveaus en het introduceren van de 'opsplitsing in niveaus'.
Het voorstel zal, door middel van de gedelegeerde handelingen waarin het voorziet, de nieuwe dwingende voorschriften inzake fase V-emissiegrenswaarden voor motoren in detail vaststellen. In de krachtens dit voorstel vastgestelde gedelegeerde handelingen zal in het bijzonder het volgende worden opgenomen:
– gedetailleerde technische voorschriften voor de testcycli;
– procedures voor technische tests en metingen;
– gedetailleerde regelingen en vereisten voor de in het kader van deze verordening toegekende uitzonderingen;
– gedetailleerde bepalingen voor typegoedkeuringsprocedures.
·
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
·
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing aangezien het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen.
Aangezien het voorstel betrekking heeft op wijzigingen aan bestaande EU-wetgeving, kan alleen de EU hier doeltreffend handelen. Daarnaast kunnen de beleidsdoelstellingen niet voldoende worden vervuld door maatregelen van de lidstaten.
Er zijn maatregelen van de Europese Unie nodig om het vóórkomen van belemmeringen van de interne markt te vermijden, met name op het gebied van motoren voor niet voor de weg bestemde mobiele machines, ook vanwege de transnationale aard van luchtvervuiling. Hoewel de gevolgen van de voornaamste luchtverontreinigende stoffen ernstiger zijn dicht bij de bron, zijn de gevolgen voor de luchtkwaliteit niet beperkt tot plaatselijk niveau, en grensoverschrijdende vervuiling is een ernstig milieugerelateerd probleem dat de doeltreffendheid van nationale oplossingen kan wegnemen. Teneinde het probleem van luchtverontreiniging op te lossen is gecoördineerde actie op EU-niveau noodzakelijk.
Het vaststellen van emissiegrenswaarden en typegoedkeuringsprocedures op nationaal niveau zou kunnen leiden tot een lappendeken van 28 verschillende regelingen, hetgeen een ernstige belemmering zou vormen voor het handelsverkeer binnen de Unie. Bovendien zou het een aanzienlijke administratieve en financiële last vormen voor fabrikanten die op meer dan één markt actief zijn. De doelstellingen van dit initiatief kunnen derhalve niet worden verwezenlijkt zonder actie op EU-niveau.
Tot slot is een geharmoniseerde aanpak op EU-niveau naar verwachting de meest kostenefficiënte manier voor fabrikanten en eindgebruikers om de emissieverlagingen te bewerkstelligen.
Het voorstel voldoet derhalve aan het subsidiariteitsbeginsel.
·
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Zoals uit de effectbeoordeling blijkt, is het voorstel in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, omdat het niet verder gaat dan nodig is om de goede werking van de interne markt te garanderen en tegelijk voor een hoog niveau van openbare veiligheid en milieubescherming te zorgen.
De vereenvoudiging van de regelgeving zal een aanzienlijke bijdrage leveren tot het terugdringen van de administratieve kosten voor de nationale instanties en het bedrijfsleven.
·
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): verordening.
Andere instrumenten zouden om de volgende redenen ongeschikt zijn.
Richtlijn 97/68/EG is herhaaldelijk en ingrijpend gewijzigd. Omwille van de duidelijkheid, voorspelbaarheid, rationaliteit en vereenvoudiging, stelt de Commissie voor om Richtlijn 97/68/EG in te trekken en door één verordening en een klein aantal gedelegeerde en uitvoeringshandelingen te vervangen.
Door de keuze voor een verordening wordt er bovendien voor gezorgd dat de betrokken bepalingen rechtstreeks toepasbaar voor fabrikanten, goedkeuringsinstanties en technische diensten en veel sneller en efficiënter kunnen worden bijgewerkt om ze beter aan de technische vooruitgang aan te passen.
Het voorstel is opgezet volgens een 'opsplitsing in twee niveaus' die ook al in andere wetsteksten op het gebied van EU-typegoedkeuring van motorvoertuigen is gebruikt. Daarbij komt wetgeving in twee stappen tot stand:
· enerzijds leggen het Europees Parlement en de Raad de fundamentele bepalingen volgens de gewone wetgevingsprocedure vast in een verordening op basis van artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie;
· anderzijds legt de Commissie de technische specificaties ter uitvoering van de fundamentele bepalingen vast in gedelegeerde handelingen volgens artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
De kosten die zijn verbonden aan het opzetten van een elektronische databank voor het uitwisselen van informatie met betrekking tot typegoedkeuring zijn al beoordeeld in een in juni 2006 in opdracht van de VN/ECE uitgevoerde haalbaarheidsstudie[8], en voor auto's bestaat in de EU al een Europees uitwisselingssysteem voor typegoedkeuring (ETAES).
Hoewel de haalbaarheidsstudie niet werd uitgevoerd op een openbare databank kan nog steeds worden aangenomen dat de kostenbeoordeling een geldige indicatie van de betrokken kosten verschaft.
De studie voorspelde eenmalige aanloopkosten van tussen de 50 000 en 150 000 EUR en maandelijkse operationele kosten van 5 000 tot 15 000 EUR, afhankelijk van de duur van het contract met de dienstverlener. Vergelijkbare maandelijkse kosten zijn voorzien voor het functioneren van een helpdesk, indien gewenst.
·
Simulatie, proeffase en overgangsperiode
Het voorstel voorziet in algemene en specifieke overgangsperiodes om zowel fabrikanten van motoren en machines als administraties voldoende tijd te gunnen.
Voor de overgang van de huidige emissienormen naar de nieuwe emissiefase wordt een recent ontwikkelde overgangsregeling voorgesteld die aanzienlijk eenvoudiger is op administratief gebied voor fabrikanten van motoren en machines, en tegelijkertijd de lasten voor de nationale goedkeuringsinstanties ingrijpend verlicht.
Met betrekking tot toezicht op de emissieprestatie van in gebruik zijnde motoren zijn proefprogramma's voorgesteld teneinde passende testprocedures te ontwikkelen.
·
Vereenvoudiging
Het voorstel voorziet in een vereenvoudiging van de wetgeving.
Een extreem complexe richtlijn inzake emissies van motoren voor niet voor de weg bestemde mobiele machines met 15 bijlagen, die 8 keer is gewijzigd zonder herschikking, wordt ingetrokken.
Het voorstel vereenvoudigt de administratieve procedures voor overheidsinstanties. Het voorstel is opgenomen in het programma van de Commissie voor de modernisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire en in het wetgevingsprogramma van de Commissie, onder referentie 2010/ENTR/001.
·
Intrekking van bestaande wetgeving
De vaststelling van het voorstel heeft de intrekking van bestaande wetgeving tot gevolg.
·
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.