Toelichting bij COM(2015)10 - Europees Fonds voor Strategische Investeringen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2015)10 - Europees Fonds voor Strategische Investeringen. |
|---|---|
| bron | COM(2015)10   |
| datum | 13-01-2015 |
Als gevolg van de economische en financiële crisis is het investeringspeil in de EU met ongeveer 15 % gedaald ten opzichte van het piekjaar 2007. Het huidige peil ligt naar historische maatstaven dan ook bijzonder laag en als niets wordt ondernomen wordt er voor de komende jaren slechts een gedeeltelijk herstel verwacht. Dit belemmert de economische opleving, het scheppen van banen, de langetermijngroei en het concurrentievermogen. Deze investeringskloof houdt derhalve een risico in voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europa 2020-strategie. Daarom heeft de voorzitter van de Europese Commissie in zijn politieke beleidslijnen voor de Commissie voor 2014-2019 deze kwestie als een essentiële beleidsuitdaging aangemerkt, net zoals de Europese Raad op zijn bijeenkomst van 18 december 2014 (EUCO 237/14) en de leiders van de Groep van Twintig op hun topontmoeting van 15-16 november 2014 hebben gedaan.
Door de algehele onzekerheid over de economische situatie, de grote publieke en private schulden in bepaalde delen van de EU-economie en het effect daarvan op het kredietrisico, is de bewegingsruimte beperkt. Er zijn evenwel aanzienlijke spaartegoeden en omvangrijke financiële liquiditeiten voorhanden. Bovendien hebben recente gezamenlijke onderzoeken van de Europese Commissie, de Europese Investeringsbank en EU-lidstaten uitgewezen dat een groot aantal levensvatbare investeringsprojecten van financiering verstoken blijft.
Tegen deze achtergrond heeft de Commissie in haar op 26 november 2014 gepubliceerde mededeling 'Een investeringsplan voor Europa' een initiatief op EU-niveau voorgesteld om deze situatie te verhelpen. Het plan bestaat uit drie elkaar versterkende onderdelen. Ten eerste, de beschikbaarstelling van ten minste 315 miljard EUR voor het verrichten van extra investeringen gedurende de komende drie jaar, het maximaliseren van het effect van publieke middelen en het aanboren van particuliere investeringen. Ten tweede, gerichte initiatieven om te waarborgen dat deze extra investeringen in de behoeften van de reële economie voorzien. En ten derde maatregelen om de voorspelbaarheid van de regelgeving te vergroten en investeringsbelemmeringen weg te nemen, waardoor Europa aantrekkelijker wordt en van het plan een multiplicatoreffect uitgaat.
Met dit voorstel wordt het vereiste rechtskader tot stand gebracht en worden de benodigde begrotingsmiddelen uitgetrokken om de eerste twee onderdelen van het plan in de rechtsorde van de EU in te passen. Na de vaststelling van de voorgestelde verordening zal deze gezamenlijk worden toegepast door de Commissie en de Europese Investeringsbank (EIB) als strategische partners, met als duidelijk doel belanghebbenden op alle niveaus bijeen te brengen. Wat het derde onderdeel van het investeringsplan betreffende het regelgevingsklimaat en het wegwerken van investeringsbelemmeringen betreft, heeft de Commissie een eerste reeks maatregelen opgenomen in haar werkprogramma, dat op 16 december 2014 is goedgekeurd (COM(2014) 910). De Commissie zal ook samenwerken met de andere EU-instellingen en met de lidstaten in de context van het Europees semester wat deze aangelegenheden betreft.
Gezien de essentiële rol die het midden- en kleinbedrijf (mkb) in de EU-economie vervult, met name op het gebied van werkgelegenheidsschepping, zullen kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's) belangrijke begunstigden vormen van de steun waarin dit voorstel voorziet.
Ook op dit gebied is voor de opzet en kenmerken van de betrokken mechanismen uitgegaan van de bestaande ervaring met innovatieve financieringsinstrumenten die gezamenlijk door de EU en de EIB-groep worden gehanteerd.
Inhoudsopgave
Voorzitter Juncker heeft het investeringsplan op 26 november 2014 voorgesteld in het Europees Parlement. Het investeringsplan is bovendien op 18 december 2014 onderschreven door de Europese Raad. De Europese Raad heeft de Uniewetgevers tevens verzocht vóór eind juni overeenstemming te bereiken over de benodigde wetstekst, zodat de nieuwe investeringen reeds medio 2015 geactiveerd kunnen worden.
De juridische, economische en financiële concepten die aan dit voorstel ten grondslag liggen, zijn uitvoerig besproken met de EIB-groep en informeel besproken met vertegenwoordigers van de publieke en private sector. De belanghebbenden uit de particuliere sector hebben vooral de nadruk gelegd op het belang van robuuste kwaliteitscriteria en van een onafhankelijke selectie van projecten die eventueel door het plan kunnen worden ondersteund. Er is meer in het bijzonder aanbevolen dat de projecten 1) met de ondersteuning van het initiatief economisch levensvatbaar moeten zijn, 2) in een voldoende ver stadium moeten zijn om op algemeen of lokaal niveau te worden beoordeeld, en 3) een Europese meerwaarde moeten hebben en consistent moeten zijn met de EU-beleidsprioriteiten (zoals het klimaat- en energiepakket 2030, de Europa 2020-strategie en andere strategische prioriteiten van de EU op lange termijn). Bovendien mogen de projecten niet beperkt blijven tot grensoverschrijdende projecten (zoals bij TEN-T- en TEN-E-projecten het geval is).
Ook haar betrokkenheid bij de speciale taskforce voor investeringen in de EU heeft de Commissie belangrijke inzichten verschaft. Het hoofddoel van de taskforce bestond erin een overzicht te geven van de belangrijkste investeringstrends en -behoeften; de grootste belemmeringen en knelpunten voor investeringen te analyseren; praktische oplossingen voor te stellen om die belemmeringen en knelpunten weg te werken; na te gaan welke strategische investeringen met meerwaarde voor de EU op korte termijn kunnen worden verricht; en aanbevelingen te doen voor de totstandbrenging van een geloofwaardige en transparante pijplijn voor de middellange en lange termijn. In het onderhavige voorstel is met de bovenbeschreven werkzaamheden rekening gehouden.
Het eindverslag van de taskforce is te vinden op de volgende website:
ec.europa.eu/priorities/jobs-growth-investment
De rechtsgronden voor dit voorstel zijn artikel 172, artikel 173, artikel 175, lid 3, en artikel 182, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Dit voorstel voorziet in het rechtskader dat noodzakelijk is om de eerste twee onderdelen van het 'investeringsplan voor Europa' ten uitvoer te leggen.
Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, kunnen de doelstellingen van deze verordening niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt en kunnen zij daarom beter door de EU worden verwezenlijkt. Wegens de uiteenlopende budgettaire manoeuvreerruimte van de lidstaten kunnen de nagestreefde doelstellingen beter door een optreden op Unieniveau worden verwezenlijkt in het licht van de omvang en de gevolgen daarvan. Een optreden op EU-niveau zal meer in het bijzonder resulteren in schaalvoordelen bij het gebruik van innovatieve financiële instrumenten doordat particuliere investeringen in de gehele EU worden aangezwengeld en doordat optimaal wordt gebruikgemaakt van de Europese instellingen en van hun deskundigheid en kennis op dat gebied. Het multiplicatoreffect en het effect op het terrein zullen daardoor veel groter zijn dan wat kan worden bereikt met een investeringsoffensief in één enkele lidstaat of in een groep lidstaten. De eengemaakte markt van de Unie, in combinatie met het feit dat er geen sprake zal zijn van een landenspecifieke of sectorale projecttoewijzing, zal resulteren in een grotere aantrekkelijkheid voor investeerders en geringere geaggregeerde risico's. Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken.
3.1. Opzetten van een Europees Fonds voor strategische investeringen en oprichten van een Europees investeringsadviescentrum (artikelen 1, 2 en 3)
Krachtens artikel 1 van het voorstel wordt de Commissie gemachtigd met de EIB een overeenkomst te sluiten betreffende het opzetten van het 'Europees Fonds voor strategische investeringen' (EFSI) voor het ondersteunen van investeringen in de Unie en voor het bieden van een betere toegang tot financiering aan ondernemingen met maximaal 3 000 werknemers, met bijzondere focus op kleine en middelgrote ondernemingen, door de verstrekking van risicodragende capaciteit aan de EIB. In artikel 2 van het voorstel is bepaald dat deze EU-garantie via het EFSI voor specifieke financierings- en investeringsverrichtingen van de EIB moet worden verleend.
Het gebruik van de EU-garantie aan het EFSI is onderworpen aan de in het voorstel neergelegde governancestructuren. Het EFSI heeft meer bepaald een bestuur (artikel 3), dat de strategische oriëntatie, de strategische allocatie van activa, het operationele beleid en de werkingsprocedures vaststelt, met inbegrip van het investeringsbeleid van de projecten die het EFSI kan ondersteunen en het risicoprofiel van het EFSI. Een investeringscomité, bestaande uit onafhankelijke beroepsbeoefenaren, is verantwoordelijk voor het onderzoeken van potentiële verrichtingen en het goedkeuren van de ondersteuning van de verrichtingen, ongeacht de geografische locatie van het betrokken project.
De leden van het bestuur worden benoemd door de contribuanten van risicodragende capaciteit en hun stemrechten zijn evenredig aan de omvang van hun bijdragen. Zolang de enige contribuanten aan het EFSI de Unie en de EIB zijn, wordt het aantal leden en stemmen binnen het bestuur toegekend op basis van de respectieve omvang van de bijdragen in de vorm van contanten of garanties, en worden alle besluiten bij consensus genomen.
Wanneer andere partijen tot de EFSI-overeenkomst toetreden, wordt het aantal leden en stemmen binnen het bestuur toegekend op basis van de respectieve omvang van de bijdragen die in de vorm van contanten of garanties van contribuanten zijn ontvangen. Het aantal leden en stemmen van de Commissie en de EIB wordt dienovereenkomstig herberekend. Het bestuur streeft ernaar bij consensus te besluiten. Indien het bestuur er niet in slaagt binnen de door de voorzitter vastgestelde termijn bij consensus te besluiten, besluit het bestuur bij gewone meerderheid. Een besluit van het bestuur is niet aangenomen indien de Commissie of de EIB tegen het besluit stemt.
Het investeringscomité is samengesteld uit zes onafhankelijke marktdeskundigen en een directeur. De directeur wordt bijgestaan door een adjunct-directeur. De directeur is verantwoordelijk voor de voorbereiding en het voorzitterschap van de vergaderingen van het investeringscomité. De besluiten van beide organen worden bij gewone meerderheid genomen, maar in het bestuur wordt een consensus nagestreefd. De projecten worden op hun eigen waarde geselecteerd, zonder van tevoren vastgestelde sectorale of geografische spreiding teneinde de toegevoegde waarde van het fonds te maximaliseren. Het EFSI zal tevens over de mogelijkheid beschikken samen met lidstaten en particuliere investeerders investeringsplatforms op nationaal, regionaal of sectoraal niveau te financieren.
De EFSI-overeenkomst bevat niet alleen specifieke bepalingen betreffende het opzetten, de activiteiten en de governance van het EFSI, maar voorziet ook in de oprichting van het Europees investeringsadviescentrum (EIAC, artikel 2, lid 2). Voortbouwend op bestaande adviesdiensten van de EIB en de Commissie verstrekt het EIAC ondersteunend advies voor de identificatie, voorbereiding en ontwikkeling van investeringsprojecten, en treedt het tevens op als een technisch adviescentrum (ook met betrekking tot juridische kwesties) voor projectfinanciering binnen de EU. Dit omvat ondersteuning met betrekking tot het gebruik van technische bijstand voor het structureren van projecten, het gebruik van innovatieve financiële instrumenten en het gebruik van publiek-private partnerschappen.
3.2. Verlening van een EU-garantie en instelling van een EU-garantiefonds (artikelen 4 tot en met 8)
Artikel 4 van het voorstel voorziet in een initiële EU-garantie van 16 miljard EUR voor financierings- en investeringsverrichtingen van de EIB. Overeenkomstig artikel 5 moeten die verrichtingen de volgende doelstellingen ondersteunen: de ontwikkeling van infrastructuur; investeringen in onderwijs, gezondheidszorg, onderzoek, ontwikkeling, informatie- en communicatietechnologie en innovatie; expansie van hernieuwbare energie en energie-efficiëntie; infrastructuurprojecten op het gebied van milieu, natuurlijke hulpbronnen en stadsontwikkeling, alsook op sociaal gebied; of kmo's en midcap-bedrijven, onder meer door het verstrekken van risicofinanciering van werkkapitaal. De steun kan direct door de EIB worden verstrekt of via het Europees Investeringsfonds. Deze instellingen verstrekken financiering met een hoge financiële risicoabsorptiecapaciteit (eigen vermogen, quasi-eigen vermogen enz.), waardoor investeerders uit de particuliere sector samen met hen kunnen investeren.
Om een ordelijke uitvoering van de EU-begroting te verzekeren, zelfs als een beroep op de garantie wordt gedaan, wordt krachtens artikel 8 een garantiefonds ingesteld. De ervaring die reeds is opgedaan met het type investeringen dat door het EFSI zou worden ondersteund, heeft geleerd dat een ratio van 50 % tussen de overmakingen uit de Uniebegroting en de totale garantieverplichtingen van de Unie toereikend zou zijn. Eens op kruissnelheid zal dit streefcijfer van 50 % worden gehaald met overmakingen uit de EU-begroting, aan de Unie verschuldigde inkomsten uit de investeringen, nabetalingen door in gebreke gebleven debiteuren en inkomsten uit de belegging van de middelen van het garantiefonds. Tijdens een beginperiode zal het bedrag van 8 miljard EUR evenwel uitsluitend afkomstig zijn van overmakingen uit de begroting. Vanaf 2016 zullen de middelen van het garantiefonds dan ook geleidelijk worden opgebouwd met deze overmakingen. In 2020 zou het gecumuleerde bedrag van het garantiefonds 8 miljard EUR moeten belopen. Dat neemt evenwel niet weg dat ingeval er een beroep op de EU-garantie wordt gedaan, het toch raadzaam is dat bij de berekening van het streefcijfer ook alternatieve bronnen voor het garantiefonds worden overwogen om de potentiële gevolgen voor de EU-begroting te beperken. Bij de berekening zullen deze bronnen echter enkel in aanmerking worden genomen ten belope van het bedrag waarvoor een beroep op de EU-garantie is gedaan.
Om een maximale kostenefficiëntie te bewerkstelligen, wordt de Commissie belast met het investeren van deze middelen. Na 2018 is de Commissie bovendien bevoegd om het streefbedrag van het garantiefonds via een gedelegeerde handeling met 10 % aan te passen. Dit moet de Commissie in staat stellen met de opgedane praktijkervaring rekening te houden en onnodige lasten voor de begroting te voorkomen, maar tegelijkertijd de bescherming ervan te blijven garanderen.
Behalve bij eventuele vermogensverliezen, wanneer de EIB kan beslissen onmiddellijk een beroep op de garantie te doen, mag slechts eenmaal per jaar een beroep op de EU-garantie worden gedaan na de saldering van alle uit de lopende verrichtingen voortvloeiende winsten en verliezen.
Indien een beroep op de garantie wordt gedaan, dan zou de omvang van de garantie teruglopen tot onder het initiële bedrag van 16 miljard EUR. Het zou echter mogelijk zijn de EU-garantie op dit initiële bedrag terug te brengen aan de hand van toekomstige aan de Unie verschuldigde inkomsten uit de EFSI-activiteiten.
3.3. Totstandbrenging van een Europese investeringsprojectenpijplijn (artikel 9)
Zoals vaak door belanghebbenden wordt aangestipt, vormt het gebrek aan informatie over lopende en toekomstige investeringsproducten binnen de Unie een hinderpaal voor hogere investeringsniveaus binnen de EU. Het voorstel regelt niet alleen de werkzaamheden van het EFSI, maar voorziet ook in de totstandbrenging van een Europese investeringsprojectenpijplijn om ervoor te zorgen dat transparante informatie over potentiële projecten beschikbaar is voor investeerders.
3.4. Verslaglegging over, verantwoordingsplicht betreffende en evaluatie van EFSI-operaties en herziening (artikelen 10, 11 en 12)
Aangezien de EIB van de EU-garantie gebruik maakt, is het passend dat de EIB op gezette tijden verslag uitbrengt aan de Commissie, het Europees Parlement en de Raad over de uitgevoerde verrichtingen die door de EU-garantie worden gedekt.
Artikel 12 voorziet in een aantal regelmatige evaluaties door de EIB en de Commissie om ervoor te zorgen dat het EFSI, de EU-garantie en het garantiefonds worden gebruikt zoals beoogd. In dit verband is de verantwoordingsplicht jegens het Europees Parlement van bijzonder belang.
3.5. Algemene bepalingen (artikelen 13 tot en met 17)
Het verdient aanbeveling een aantal algemene regels vast te stellen die het gebruik van de EU-garantie door de EIB regelen. In artikel 13 is bepaald dat moet worden overgegaan tot de openbaarmaking van informatie over de met de EU-garantie verband houdende activiteiten. De artikelen 14 en 15 hebben betrekking op de bevoegdheden van respectievelijk de Rekenkamer en OLAF, terwijl artikel 16 voorziet in de uitsluiting van bepaalde soorten activiteiten. Artikel 17, ten slotte, kent de Commissie de bevoegdheid toe gedelegeerde handelingen vast te stellen volgens de desbetreffende procedure.
3.6. Wijzigingen (artikelen 18 en 19)
De artikelen 18 en 19 voorzien in de herschikking van beleidskredieten van het Horizon 2020-programma (Verordening (EU) nr. 1291/2013) en de Connecting Europe Facility (Verordening (EU) nr. 1316/2013).
De EU-garantie voor het EFSI bedraagt 16 miljard EUR en is volledig beschikbaar vanaf de inwerkingtreding van de verordening. Om ondanks potentiële beroepen op de garantie een ordelijke uitvoering van de begroting te verzekeren, is een garantiefonds ingesteld, dat in 2020 50 % van de totale EU-garantieverplichtingen moet dekken. De stortingen in het garantiefonds zullen in 2016 500 miljoen EUR, in 2017 1 miljard EUR en in 2018 2 miljard EUR bedragen. De overmakingen in 2019 en 2020 van telkens 2,25 miljard EUR zullen afhangen van de vraag of het streefbedrag van het garantiefonds na 2018 onveranderd op 50 % wordt gehandhaafd. De vastleggingskredieten bedragen 1,35 miljard EUR in 2015, 2,03 miljard EUR in 2016, 2,641 miljard EUR in 2017 en 1,979 miljard EUR in 2018. De progressieve financiering van het garantiefonds zou tijdens de eerste jaren geen risico's voor de EU-begroting mogen inhouden, aangezien pas na verloop van enige tijd een beroep op de garantie zal worden gedaan.
Zoals ook bij de huidige EIB-activiteiten het geval is, zullen de kosten van de EIB-verrichtingen in het kader van het EFSI ten laste komen van de begunstigden. Het gebruik van de garantie door de EIB en de belegging van de middelen van het garantiefonds zouden een positief netto-inkomen moeten opleveren. De EFSI-opbrengsten zullen evenredig over de contribuanten van risicodragende capaciteit worden verdeeld. Middelenoverschotten van het garantiefonds kunnen worden gebruikt om de EU-garantie tot het initiële bedrag terug te brengen.
Twee acties zullen evenwel kosten voor de EIB met zich meebrengen die niet ten laste van de begunstigden kunnen worden gebracht:
1. Het overeenkomstig artikel 2, lid 2, van dit voorstel opgericht Europees investeringsadviescentrum zal hoofdzakelijk worden gefinancierd uit bestaande toewijzingen voor technische bijstand door de EIB in het kader van lopende EU-programma's (Connecting Europe Facility, Horizon 2020 …). Er kan evenwel aanvullende financiering tot een maximumbedrag van 20 miljoen EUR (10 miljoen EUR in 2015) noodzakelijk zijn. Deze zal in de begroting worden opgenomen overeenkomstig het aan dit voorstel gehecht financieel memorandum. Ook alle potentiële kosten voor de projectenpijplijn zullen worden gedekt.
2. De EIB zal administratieve kosten moeten maken voor het optrekken van haar financiering via het EIF aan kleine en middelgrote ondernemingen. Op basis van de huidige aannamen betreffende het type instrumenten en het tempo waarin nieuwe overeenkomsten worden ondertekend, zullen vergoedingen in de orde van een gecumuleerd totaalbedrag van 105 miljoen EUR moeten worden betaald, waarvan ongeveer 48 miljoen EUR tot 2020. Aangezien het mogelijk is deze betalingen uit te stellen – totdat de ontvangen inkomsten daarvoor kunnen worden aangewend –, zijn die betalingen nog niet in de begroting opgenomen maar worden zij alleen beschreven in de bijlage bij het financieel memorandum.
De kosten voor de EIB die noch van de begunstigden zijn teruggevorderd, noch van de vergoeding voor de door de EU verleende garantie zijn afgetrokken, mogen door de EU-garantie worden gedekt tot een gecumuleerde limiet die gelijk is aan 1 % van de uitstaande bedragen.
De voor dit voorstel vereiste beleidskredieten zullen volledig worden gefinancierd met middelen die in het meerjarig financieel kader 2014-2020 zijn uitgetrokken. 6 miljard EUR zal worden herschikt binnen rubriek 1A en 2,11 miljard EUR zal worden gefinancierd met behulp van de niet-toegewezen marge, met inbegrip van de globale marge voor vastleggingen. De subsidiëring in het kader van de Connecting Europe Facility en Horizon 2020 zal weliswaar worden teruggeschroefd, maar het multiplicatoreffect dat door het EFSI wordt teweeggebracht zal leiden tot een aanzienlijke totale toename van de investeringen op de beleidsterreinen die door deze twee bestaande programma's worden bestreken.
In de voor dit voorstel uitgetrokken financiële middelen is niet expliciet rekening gehouden met bijdragen van de lidstaten of van andere derden aan de structuren die het voorstel tot stand brengt. In artikel 1, lid 2, is echter uitdrukkelijk bepaald dat belangstellende partijen tot de EFSI-overeenkomst kunnen toetreden door kapitaal in het fonds in te brengen.
De Commissie heeft te kennen gegeven dat indien een lidstaat besluit aan het EFSI bij te dragen, zij een gunstig standpunt ten aanzien van dergelijke bijdragen zal innemen bij haar beoordeling van de overheidsfinanciën overeenkomstig artikel 126 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en Verordening (EG) nr. 1467/1997. In de Commissiemededeling van 13 januari 2015 ("Optimaal benutten van de flexibiliteit binnen de bestaande regels van het stabiliteits- en groeipact") worden de specifieke overwegingen beschreven waarmee in een dergelijk scenario rekening zal worden gehouden.