Toelichting bij COM(2015)451 - Voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië, Griekenland en Hongarije - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2015)451 - Voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië, Griekenland en Hongarije. |
|---|---|
| bron | COM(2015)451   |
| datum | 09-09-2015 |
1.1.Europese migratieagenda
De Europese Commissie heeft op 13 mei 2015 een brede Europese migratieagenda1 gepresenteerd. Die agenda omvat enerzijds onmiddellijke maatregelen die de Commissie zal voorstellen in reactie op de crisis in het Middellandse Zeegebied, en anderzijds initiatieven die op de middellange en lange termijn moeten worden genomen om structurele oplossingen te bieden met het oog op een in alle aspecten beter beheer van migratie.
De Commissie kondigde onder meer aan dat zij als onmiddellijke maatregel eind mei een voorstel zou doen voor de activering van het noodsysteem bedoeld in artikel 78, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). In de agenda werd onderkend dat de asielstelsels van de lidstaten onder ongekende druk staan en dat de capaciteit voor opvang en verwerking in de lidstaten in de frontlinie door de grote toestroom al zwaar op de proef wordt gesteld. Daarom werd aangekondigd dat het voorstel om een beroep te doen op artikel 78, lid 3, zou voorzien in een tijdelijke regeling voor de verdeling van personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, om ervoor te zorgen dat alle lidstaten op een billijke en evenwichtige wijze bijdragen aan de gemeenschappelijke inspanningen. In de bijlage bij de agenda werd een verdeelsleutel opgenomen die gebaseerd was op een aantal criteria: het bbp, het bevolkingsaantal, het werkloosheidscijfer en de aantallen reeds opgevangen asielzoekers en reeds hervestigde vluchtelingen.
Voorts werd in de agenda benadrukt dat de onmiddellijke maatregelen in reactie op de crisis in het Middellandse Zeegebied de blauwdruk zullen vormen voor de respons van de EU op toekomstige crises waarbij de gemeenschappelijke buitengrenzen onder druk komen te staan, ongeacht waar deze druk zich voordoet.
1.2.Activering van artikel 78, lid 3, van het Verdrag met betrekking tot Italië, Griekenland en Hongarije
Als onderdeel van het gemeenschappelijk asielbeleid voorziet artikel 78, lid 3, van het Verdrag in een specifieke rechtsgrondslag voor het optreden in noodsituaties. Op basis daarvan kan de Raad op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement voorlopige maatregelen vaststellen ten gunste van lidstaten die door een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in een noodsituatie terechtkomen. De voorlopige maatregelen waarin artikel 78, lid 3, voorziet, hebben een uitzonderlijk karakter. Zij kunnen uitsluitend worden genomen wanneer de situatie met betrekking tot de asielstelsels van de lidstaten die met een grote toestroom van onderdanen van derde landen worden geconfronteerd, voldoende dringend en ernstig is.
Zowel in de Europese migratieagenda als in de verklaringen van de Europese Raad van april en juni 2015 1 en de resolutie van het Europees Parlement 2 , die in de nasleep van de recente tragedies op de Middellandse Zee zijn gepresenteerd, wordt onderkend dat de behoeften van de lidstaten in de frontlinie specifiek en dringend zijn, dat de interne solidariteit moet worden versterkt en dat concrete maatregelen moeten worden genomen om de lidstaten waar de nood het hoogst is bij te staan.
De Raad heeft op 20 juli 2015 overeenstemming bereikt over een algemene oriëntatie betreffende een ontwerpbesluit tot instelling van een mechanisme voor de tijdelijke en uitzonderlijke herplaatsing, vanuit Italië en Griekenland naar andere lidstaten, van mensen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben 3 . Diezelfde dag hebben, in het licht van de specifieke situaties van de lidstaten, de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, bij consensus een resolutie aangenomen over het herplaatsen vanuit Italië en Griekenland van 40 000 personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben. In twee jaar tijd zullen vanuit Italië 24 000 personen worden herplaatst en vanuit Griekenland 16 000 personen.
Sinds dit akkoord van de Raad is de migratiedruk in het centrale en oostelijke Middellandse Zeegebied sterk opgelopen. De stroom migranten en vluchtelingen is gedurende de zomermaanden meer dan verdubbeld, wat de noodzaak van een nieuw noodherplaatsingsmechanisme om de druk op Italië, Griekenland en nu ook Hongarije te verlichten, des te urgenter maakt. De statistieken over het aantal onregelmatige binnenkomsten van onderdanen van derde landen in de lidstaten in de periode van 1 januari tot en met 31 juli 2015, onder wie personen die duidelijk internationale bescherming lijken nodig te hebben, bevestigen de resulterende migratiedruk in Italië en Griekenland en wijzen op het vervolgverkeer door Europa via de Hongaars-Servische grens, met als resultaat een uitzonderlijke migratiedruk in Hongarije.
Volgens de gegevens van Frontex vonden van 1 januari tot 30 augustus 2015 de meeste onregelmatige grensoverschrijdingen naar de EU (99 % van het totaal) plaats langs de routes door het centrale en oostelijke Middellandse Zeegebied en de Westelijke Balkan. Uit de gegevens van Frontex blijkt ook dat langs de Westelijke Balkanroute meer dan 30 % van het totale aantal tot dusver in 2015 geconstateerde onregelmatige grensoverschrijdingen heeft plaatsgevonden, en dat de meeste van de betrokken migranten de EU zijn binnengekomen via de Griekse buitengrens. De via de centrale Middellandse Zeeroute binnengekomen migranten zijn voor het merendeel afkomstig uit Syrië en Eritrea, en voor deze migranten is de erkenningsgraad in eerste instantie meer dan 75 % volgens de Eurostatgegevens over het eerste kwartaal van 2015. De meeste via de oostelijke Middellandse Zeeroute en de Westelijke Balkanroute binnengekomen migranten zijn afkomstig uit Syrië en Afghanistan.
De situatie langs de oostelijke Middellandse Zeegrens is alleen al in juli en augustus 2015 dramatisch verergerd: meer dan 137 000 onregelmatige migranten kwamen Griekenland binnen via de eilanden in de noordoostelijke Egeïsche Zee en de Dodekanesos (vooral Kos en Lesbos) en via de Grieks-Turkse grens. In dezelfde periode werden in Italië meer dan 42 000 onregelmatige migranten aangetroffen die binnen waren gekomen via het centrale Middellandse Zeegebied, en in Hongarije kwamen 78 472 migranten binnen via de Hongaars-Servische grens.
In Griekenland zijn van 1 januari tot en met 31 juli 2015 7 475 verzoeken om internationale bescherming ingediend. Dat is 30 % meer dan in dezelfde periode in 2014 (5 740 verzoeken in dat jaar). In diezelfde periode werden in Italië 39 183 verzoeken om internationale bescherming ingediend en in Hongarije 98 072. Dat is respectievelijk 27 % en 1290 % meer dan in 2014 (in dat jaar waren er respectievelijk 30 755 en 7 055 verzoeken).
De verandering van het demografische nationaliteitenprofiel van de migranten die sinds begin 2015 via de Westelijke Balkan binnenkomen in Hongarije en de aanzienlijke stijging van het aantal nieuwkomers in de zomermaanden wijzen op een nieuwe noodsituatie die aan de criteria van artikel 78, lid 3, voldoet. De aanzienlijke stijging van het aantal migranten uit Syrië via deze route doet vermoeden dat de langs deze route binnenkomende personen hoogstwaarschijnlijk internationale bescherming nodig hebben. Door de exponentiële stijging in een korte periode is het vermogen van Hongarije om voldoende middelen voor opvang en asielverlening vrij te maken, danig aangetast. De Commissie heeft Hongarije daarom noodhulp verstrekt in het kader van het Fonds voor asiel, migratie en integratie en het Fonds voor interne veiligheid. Deze acute hulpbehoefte laat onverlet dat veel migranten doorreizen naar Oostenrijk en Duitsland en dat Hongarije een doorgangsland is geworden voor de meeste migranten, die er de voorkeur aan geven hun asielverzoek niet door te zetten of in Hongarije niet om internationale bescherming te verzoeken. In Griekenland en Italië kunnen soortgelijke migratietrends worden waargenomen. Het is daarom gerechtvaardigd een aanvullende maatregel te treffen voor herplaatsing vanuit deze drie lidstaten, gezien de aanhoudende migratiedruk waarmee deze lidstaten worden geconfronteerd en gezien de omstandigheid dat de meeste bij de buitengrenzen van de EU aankomende personen elders bescherming zoeken als gevolg van de schrijnende omstandigheden die zij aantreffen bij de binnenkomst in Italië, Griekenland en Italië.
Italië en Griekenland liggen in de onmiddellijke nabijheid van conflictregio’s, waardoor zij meer dan andere lidstaten worden geconfronteerd met een ongekende toestroom van migranten, die in de nabije toekomst naar verwachting zal aanhouden. Deze externe factoren die voor een hogere migratiedruk zorgen, komen bovenop de bestaande structurele tekortkomingen van de asielstelsels van deze landen. De vraag rijst dan ook of zij opgewassen zijn tegen de huidige druk.
De huidige migratiesituatie in Italië en Griekenland is, kortom, uniek in de EU en de druk op hun capaciteit om verzoeken om internationale bescherming te behandelen en passende opvang en integratieperspectieven aan te bieden aan personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, vereist solidariteit van alle andere lidstaten.
De Commissie zal de ontwikkeling van de migratiestromen naar alle lidstaten van nabij blijven volgen. Als er in de toekomst nog andere lidstaten te maken krijgen met een noodsituatie door een plotselinge toestroom van personen uit derde landen, kunnen soortgelijke maatregelen worden genomen. Daarbij gaat het met name om mogelijke maatregelen in het geval dat de situatie in het oosten van Oekraïne verder verslechtert.
De EU-instellingen en de belangrijke actoren hebben hun algemene standpunt hierover reeds bekendgemaakt. De Europese Raad heeft zich er in zijn verklaring van 23 april 2015 toe verbonden mogelijkheden te onderzoeken voor een vrijwillige regeling voor noodherplaatsing tussen de lidstaten. Vervolgens heeft het Europees Parlement in zijn resolutie van 28 april 2015 de Raad ertoe opgeroepen ernstig de mogelijkheid te overwegen een beroep te doen op artikel 78, lid 3, van het Verdrag.
De UNHCR 4 heeft de EU verzocht maatregelen te nemen voor meer solidariteit binnen de EU, met name ten aanzien van Griekenland en Italië, onder meer door op zee geredde Syrische vluchtelingen op basis van een billijk systeem over Europa te verdelen. Ook ngo’s hebben aangegeven wat zij vinden van de herplaatsing van personen die internationale bescherming nodig hebben 5 .
2. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL
2.1.Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Het voorstel heeft als doel voorlopige maatregelen inzake internationale bescherming vast te stellen ten gunste van Italië, Griekenland en Hongarije, om deze landen te helpen op doeltreffende wijze het hoofd te bieden aan de huidige toestroom van onderdanen van derde landen naar hun grondgebied, die hun asielstelsels zwaar onder druk zet.
De maatregelen van dit besluit houden een tijdelijke afwijking in van de criteria die zijn vastgesteld in artikel 13, lid 1, van Verordening (EU) nr. 604/2013, en van de procedurele stappen, zoals de termijnen, die zijn vastgesteld in de artikelen 21, 22 en 29 van die verordening. De wettelijke en procedurele waarborgen waar Verordening (EU) nr. 604/2013 in voorziet, waaronder het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, blijven van toepassing op de verzoekers op wie dit besluit betrekking heeft.
Overeenkomstig artikel 78, lid 3, moeten de maatregelen die ten gunste van een lidstaat kunnen worden genomen, voorlopig zijn. Om ervoor te zorgen dat de maatregelen duidelijk voelbaar zijn in de praktijk en Italië, Griekenland en Hongarije daadwerkelijk helpen het hoofd te bieden aan de toestroom van migranten, mogen de maatregelen echter ook niet te kortstondig worden toegepast. Daarom wordt voorgesteld de voorlopige maatregelen waarin dit voorstel voorziet, vanaf de inwerkingtreding van dit besluit gedurende 24 maanden toe te passen.
De voorlopige maatregelen waarin dit voorstel voorziet, hebben in de eerste plaats betrekking op de herplaatsing, vanuit Italië, Griekenland en Hongarije naar de andere lidstaten, van personen die om internationale bescherming verzoeken en kennelijk duidelijk internationale bescherming nodig hebben.
Die andere lidstaten, in het voorstel “de lidstaten van herplaatsing” genoemd, nemen de verantwoordelijkheid over voor de behandeling van het verzoek van de te herplaatsen persoon. Het verzoek wordt behandeld overeenkomstig de regels die zijn vastgelegd in Richtlijn 2011/95/EU en Richtlijn 2005/85/EG. Deze laatste is vanaf 20 juli 2015 vervangen door Richtlijn 2013/32/EU. De opvangvoorzieningen moeten in overeenstemming zijn met de regels van Richtlijn 2003/9/EG, die op 20 juli 2015 is vervangen door Richtlijn 2013/33/EU.
In het voorstel wordt de kwantitatieve doelstelling vastgesteld om uit Italië, Griekenland en Hongarije respectievelijk 15 600, 50 400 en 54 000 verzoekers te herplaatsen. In de bijlagen bij het voorstel zijn drie verdeelsleutels opgenomen op basis waarvan wordt bepaald hoeveel verzoekers uit Italië, Griekenland en Hongarije in de andere lidstaten zullen worden herplaatst. De verdeling van het aantal te herplaatsen personen uit Italië, Griekenland en Hongarije is vastgesteld op basis van het totale aantal onregelmatige grensoverschrijdingen in Italië, Griekenland en Hongarije door personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben. Er is ook rekening gehouden met de scherpe stijging in 2015 (in het bijzonder in juli en augustus) van het aantal onregelmatige grensoverschrijdingen in Hongarije en ook met die in Griekenland in juli en augustus 2015, alsmede met het aanhoudend grote aantal onregelmatige grensoverschrijdingen in Italië in die maanden. Er wordt voorgesteld dat Italië, Griekenland en Hongarije zelf geen bestemming van herplaatsing zullen zijn. De 120 000 verzoekers om internationale bescherming die uit Italië, Griekenland en Hongarije moeten worden herplaatst, maken ongeveer 62 % uit van het totale aantal personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben en op onregelmatige wijze zijn gearriveerd in Italië en Griekenland in juli en augustus 2015 en in Hongarije in 2015. Specifiek in het geval van Hongarije wordt voorgesteld om 54 000 verzoekers om internationale bescherming te herplaatsen; eind juli 2015 waren in Hongarije al 98 072 verzoeken ingediend. De herplaatsingsmaatregel die in dit besluit wordt voorgesteld, zorgt derhalve voor een billijke verdeling van de lasten tussen Italië, Griekenland en Hongarije enerzijds en de andere lidstaten anderzijds.
Voorgesteld wordt dat wanneer een lidstaat in uitzonderlijke gevallen de Commissie laat weten gedurende één jaar tijdelijk niet volledig of gedeeltelijk deel te kunnen nemen aan de herplaatsing van verzoekers, met opgave van naar behoren gemotiveerde redenen die verenigbaar zijn met de fundamentele waarden van de Unie zoals neergelegd in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de betrokken lidstaat in plaats daarvan een financiële bijdrage aan de EU-begroting dient te leveren die overeenkomt met 0,002 % van het bbp, die wordt gebruikt voor de financiering van de inspanningen die alle andere lidstaten zich getroosten om het hoofd te bieden aan de crisis en de gevolgen van niet-deelname van de betrokken lidstaat aan de herplaatsing. Bij gedeeltelijke deelname aan de herplaatsing wordt dit bedrag naar rato verlaagd. Dit bedrag dient als bestemmingsontvangst te worden toegewezen aan het Fonds voor asiel, migratie en integratie.
Er moet worden gewaarborgd dat aan de mate van solidariteit met de lidstaat die onder bijzondere druk staat, in de zin van het aantal te herplaatsen personen, geen afbreuk wordt gedaan. De volgens de verdeelsleutel vastgestelde toewijzingen voor een lidstaat waarvan de Commissie een kennisgeving heeft aanvaard, dienen derhalve over de overige lidstaten te worden herverdeeld.
Om te zorgen voor eenvormige voorwaarden voor de tenuitvoerlegging van de herplaatsing ingeval een of meer lidstaten niet deelnemen aan herplaatsing van aanvragers, dienen uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie te worden verleend. Die bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren. De onderzoeksprocedure dient te worden gebruikt om de toewijzingen die bestemd waren voor de niet-deelnemende lidstaat/lidstaten volgens de verdeelsleutel over de overige lidstaten te herverdelen, vanwege de aanzienlijke implicaties van deze herverdeling als bedoeld in artikel 2, lid 1, onder a), van Verordening (EU) nr. 182/2011.
Het toepassingsgebied van de herplaatsingsprocedure die bij dit besluit wordt ingesteld, wordt in twee opzichten beperkt.
Ten eerste wordt voorgesteld om dit besluit enkel toe te passen met betrekking tot verzoekers die kennelijk duidelijk internationale bescherming nodig hebben. In dit voorstel vallen onder die categorie de verzoekers met een nationaliteit waarvoor de gemiddelde erkenningsgraad in de EU volgens Eurostat meer dan 75 % bedraagt.
Ten tweede wordt voorgesteld om dit besluit enkel toe te passen met betrekking tot verzoekers voor wie in principe Italië, Griekenland of Hongarije de verantwoordelijke lidstaat zou zijn, overeenkomstig de overnamecriteria die zijn vastgesteld in Verordening (EU) nr. 604/2013. Zo wordt ervoor gezorgd dat Verordening (EU) nr. 604/2013 van toepassing blijft ten aanzien van verzoekers die zich in Italië, Griekenland of Hongarije bevinden, ook wanneer zij een nationaliteit hebben waarvoor de erkenningsgraad meer dan 75 % bedraagt, en die volgens de objectieve criteria van de verordening (bijvoorbeeld de aanwezigheid van gezinsleden in een andere lidstaat) onder de verantwoordelijkheid van een andere lidstaat vallen. Deze verzoekers zullen bijgevolg naar die andere lidstaat worden overgebracht uit hoofde van Verordening (EU) nr. 604/2013, en niet in het kader van de voorlopige maatregelen waarin dit voorstel voorziet. Verordening (EU) nr. 604/2013 blijft ook van toepassing op personen die niet in het kader van deze herplaatsingsregeling zijn herplaatst en door de lidstaten naar Italië of Hongarije kunnen worden teruggestuurd. In dit verband is de situatie met betrekking tot Griekenland anders: volgens het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak M.S.S / België en Griekenland en de daaropvolgende uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie in de zaak N.S. / Verenigd Koninkrijk, zijn er fundamentele tekortkomingen in de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor asielzoekers in Griekenland, en ter uitvoering van het arrest hebben de lidstaten de Dublinoverdrachten naar Griekenland geschorst.
Het voorstel voorziet in een eenvoudige herplaatsingsprocedure, die moet zorgen voor snelle overbrenging van de betrokken personen naar de lidstaat van herplaatsing. Elke lidstaat moet voor de uitvoering van dit besluit een nationaal contactpunt aanwijzen en dit melden aan de andere lidstaten en het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO).
De lidstaten delen op gezette tijden mee hoeveel verzoekers snel op hun grondgebied kunnen worden herplaatst. Op basis daarvan zullen Italië, Griekenland en Hongarije met de steun van het EASO en, indien nodig, de verbindingsfunctionarissen van de lidstaten, nagaan welke verzoekers kunnen worden herplaatst naar de andere lidstaten. Daarbij moet voorrang worden gegeven aan kwetsbare verzoekers. Na goedkeuring door de lidstaat van herplaatsing neemt Italië, Griekenland of Hongarije dan een formeel besluit tot herplaatsing van de verzoeker en stelt de betrokkene daarvan in kennis. In het voorstel wordt gespecificeerd dat verzoekers van wie op grond van artikel 9 van Verordening (EU) nr. 603/2013 vingerafdrukken moeten worden genomen, uitsluitend mogen worden herplaatst indien dit daadwerkelijk is gebeurd. Voorts bepaalt het voorstel dat de lidstaten het recht hebben om herplaatsing te weigeren van een verzoeker die een gevaar kan vormen voor de nationale veiligheid of de openbare orde. Het voorstel bepaalt dat alle procedurele stappen onverwijld moeten plaatsvinden en dat de verzoeker ten laatste twee maanden nadat de lidstaat van herplaatsing het aantal verzoekers dat snel kan worden herplaatst heeft meegedeeld, naar de lidstaat van herplaatsing moet worden overgebracht. Deze termijn kan, indien gerechtvaardigd, voor de lidstaat van herplaatsing met nog eens twee weken worden verlengd, en voor Italië, Griekenland en Hongarije met vier weken als er sprake is van aantoonbare praktische hindernissen.
In het voorstel worden naast herplaatsing nog andere maatregelen omschreven waarmee ter plaatse steun kan worden geboden aan Italië, Griekenland en Hongarije. Het voorstel voorziet meer bepaald in uitbreiding van de door het EASO en andere relevante agentschappen gecoördineerde steun van de lidstaten aan Italië, Griekenland en Hongarije. Doel daarvan is deze drie landen in de eerste plaats bij te staan bij de screening en preliminaire behandeling van de verzoeken, en bij de uitvoering van de in het voorstel omschreven herplaatsingsprocedure (met name wat betreft informatieverstrekking, specifieke bijstand aan de betrokkenen en praktische regelingen voor de uitvoering van de overbrenging).
Het voorstel bevestigt de verplichting voor Italië en Griekenland om hun stappenplan te actualiseren, en stelt de verplichting in voor Hongarije om bij de Commissie een stappenplan in te dienen met passende maatregelen op het gebied van asiel, eerste opvang en terugkeer, teneinde de capaciteit, kwaliteit en efficiëntie op deze gebieden te bevorderen, alsmede maatregelen voor een passende uitvoering van dit besluit. Het voorstel biedt de Commissie de mogelijkheid om in bepaalde omstandigheden de toepassing van het besluit op te schorten.
Het voorstel omvat specifieke waarborgen en verplichtingen voor de verzoekers die in een andere lidstaat worden herplaatst. Het voorziet in het recht om te worden geïnformeerd over de herplaatsingsprocedure, het recht om in kennis te worden gesteld van het herplaatsingsbesluit met vermelding van de precieze lidstaat van herplaatsing en het recht om te worden herplaatst bij gezinsleden in dezelfde lidstaat van herplaatsing. Voorts voorziet het in de verplichting om bij de keuze van de lidstaat van herplaatsing het belang van het kind voorop te stellen. Dit houdt onder meer in dat Italië, Griekenland en Hongarije, wanneer de te herplaatsen persoon een niet-begeleide minderjarige is, dit moeten meedelen aan de andere lidstaat, en dat zij samen met de lidstaat die zich heeft aangeboden om de minderjarige te herplaatsen, voorafgaand aan de herplaatsing het belang van het kind moeten evalueren, overeenkomstig algemene opmerking nr. 14 (2013) van het VN-Comité voor de rechten van het kind, die luidt dat het belang van het kind voorop dient te staan 6 . In het voorstel wordt gewezen op de gevolgen die verbonden zijn aan secundaire bewegingen van herplaatste verzoekers om of begunstigden van internationale bescherming (waarbij de betrokkenen zonder toestemming het grondgebied binnenkomen van een andere lidstaat dan de voor hen verantwoordelijke lidstaat, in dit geval de lidstaat van herplaatsing).
In het voorstel wordt erop gewezen dat op grond van artikel 78, lid 3, van het Verdrag de Raad de mogelijkheid heeft om op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement voorlopige maatregelen te nemen ten gunste van een andere lidstaat dan Italië, Griekenland of Hongarije, mocht die lidstaat door een plotselinge toestroom van mensen uit derde landen met een soortgelijke noodsituatie worden geconfronteerd. Dit zou met name noodzakelijk kunnen zijn in het geval dat de situatie in het oosten van Oekraïne verder verslechtert. Het voorstel bepaalt dat die maatregelen zouden kunnen inhouden dat in voorkomend geval de verplichtingen van de betrokken lidstaat uit hoofde van dit besluit worden opgeschort.
Het voorstel bepaalt dat voor de herplaatsingsmaatregelen waarin dit voorstel voorziet, steun zal worden verleend uit het Fonds voor asiel, migratie en integratie (AMIF), dat bij Verordening (EU) nr. 516/2014 is ingesteld. De lidstaten van herplaatsing zullen een vast bedrag van 6 000 EUR ontvangen per persoon die om internationale bescherming verzoekt en op grond van dit besluit uit Italië, Griekenland of Hongarije wordt herplaatst. Voor de uitvoering van deze financiële steun zullen de in artikel 18 van Verordening (EU) nr. 516/2014 vastgelegde procedures worden toegepast. Met betrekking tot de kosten van het overbrengen van de krachtens dit besluit herplaatste personen bepaalt het voorstel dat Italië, Griekenland en Hongarije een vast bedrag van 500 EUR ontvangen per persoon die vanuit hun grondgebied wordt herplaatst.
Het voorstel bevat de verplichting voor de Commissie om op basis van de door Italië, Griekenland en Hongarije verstrekte informatie iedere zes maanden verslag uit te brengen aan de Raad over de uitvoering van dit besluit en de stappenplannen.
Tot slot wordt bepaald dat het besluit met ingang van de datum van inwerkingtreding ervan van toepassing zal zijn op personen die op het grondgebied van Italië, Griekenland en Hongarije aankomen. Het besluit zal ook worden toegepast op verzoekers die vanaf één maand voor de inwerkingtreding van dit besluit in die lidstaten zijn aangekomen.
2.2.Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit van de Raad is artikel 78, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Overeenkomstig Protocol nr. 21 bij het VWEU betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht nemen het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deel aan de vaststelling door de Raad van overeenkomstig titel V van het derde deel van het VWEU voorgestelde maatregelen. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland kunnen binnen een termijn van drie maanden na de indiening van een voorstel, of te allen tijde na de vaststelling, de Raad ervan in kennis stellen dat zij wensen deel te nemen aan de vaststelling en toepassing van de voorgestelde maatregelen.
Overeenkomstig Protocol nr. 22 bij het VWEU betreffende de positie van Denemarken neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling door de Raad van overeenkomstig titel V van het derde deel van het VWEU voorgestelde maatregelen. Denemarken kan te allen tijde, overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen, de andere lidstaten mededelen dat het alle geldende desbetreffende maatregelen die zijn die zijn vastgesteld op basis van titel V van het VWEU wenst toe te passen.
De Europese Gemeenschap heeft overeenkomsten gesloten met IJsland, Noorwegen, Zwitserland en Liechtenstein waarbij deze landen bij het Dublin/Eurodac-acquis worden betrokken (Verordening (EG) nr. 343/2003, die is vervangen door Verordening (EU) nr. 604/2013, en Verordening (EG) nr. 2725/2000, die zal worden vervangen door Verordening (EU) nr. 603/2014). Dit voorstel houdt geen ontwikkeling in van het Dublin/Eurodac-acquis en de geassocieerde staten zijn er derhalve niet toe verplicht om, nadat de Raad het voorstel heeft aanvaard, de Commissie ervan in kennis te stellen dat zij het besluit aanvaarden. De geassocieerde staten kunnen evenwel besluiten om vrijwillig deel te nemen aan de voorlopige maatregelen waarin het voorstel voorziet.
2.3.Subsidiariteitsbeginsel
Titel V van het VWEU over de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht verleent de Europese Unie bepaalde bevoegdheden op dit gebied. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, te weten indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Europese Unie kunnen worden verwezenlijkt.
De hierboven beschreven noodsituatie door de plotselinge toestroom van personen uit derde landen in Italië, Griekenland en Hongarije zorgt voor grote druk op de asielstelsels en de middelen van deze landen. Andere lidstaten kunnen daarvan de gevolgen ondervinden door de secundaire bewegingen uit Italië, Griekenland en Hongarije naar andere lidstaten. Het staat vast dat maatregelen van individuele lidstaten niet volstaan om de gemeenschappelijke uitdagingen aan te pakken waarmee alle lidstaten in deze regio worden geconfronteerd. Hiervoor is EU-optreden nodig.
2.4.Evenredigheidsbeginsel
De verschillende financiële en operationele maatregelen die de Europese Commissie en het EASO tot nog toe hebben genomen om de asielstelsels van Italië, Griekenland en Hongarije te ondersteunen, zijn onvoldoende gebleken om de huidige crisis in deze lidstaten aan te pakken. Aangezien de situatie ten gevolge van de hierboven beschreven toestroom dringend en ernstig is, gaat intensiever EU-optreden op dit gebied niet verder dan wat nodig is voor de verwezenlijking van het doel, dat erin bestaat de situatie doeltreffend aan te pakken. Het voorstel voorziet in het bijzonder in de herplaatsing, in de loop van een periode van twee jaar, van 15 600, 50 400 en 54 000 personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, vanuit respectievelijk Italië, Griekenland en Hongarije naar het grondgebied van de andere lidstaten. Volgens de statistische gegevens voor juli en augustus 2015 (voor Italië en Griekenland) en 2015 tot op heden (Hongarije) stemt het aantal te herplaatsen personen voor Italië, Griekenland en Hongarije overeen met 36 % van het totale aantal onregelmatige grensoverschrijdingen in respectievelijk Italië, Griekenland en Hongarije.
De overige onderdanen van derde landen, die al dan niet om internationale bescherming hebben verzocht, vallen buiten de herplaatsingsregeling en blijven de verantwoordelijkheid van Italië, Griekenland of Griekenland of een andere lidstaat die overeenkomstig Verordening (EU) nr. 604/2013 als de verantwoordelijke lidstaat is geïdentificeerd. Voorwaarde voor de steun die de lidstaten van herplaatsing aan Italië, Griekenland en Hongarije bieden, is de actualisering respectievelijk indiening van een stappenplan door elk van deze drie landen en het toezicht door de Commissie op de naleving van deze stappenplannen. De plannen moeten specifieke maatregelen omvatten die ervoor zorgen dat na afloop van de toepassingsperiode van de in dit besluit vastgestelde herplaatsingsregeling de Italiaanse, Griekse en Hongaarse asiel- en migratiestelsels beter bestand zijn tegen situaties van hoge druk.
2.5.Gevolgen voor de grondrechten
Door de voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië, Griekenland en Hongarije worden de grondrechten van de verzoekers die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, gewaarborgd overeenkomstig het Handvest van de grondrechten van de EU (hierna het “Handvest” genoemd).
Met name wordt met dit besluit beoogd het recht op asiel te beschermen en bescherming te bieden volgens het beginsel van non-refoulement, overeenkomstig de artikelen 18 en 19 van het Handvest, door de betrokken personen snelle toegang te bieden tot een passende procedure voor internationale bescherming. Door de betrokkenen over te brengen naar een lidstaat die in staat is passende opvang en integratieperspectieven te bieden, beoogt dit besluit bovendien de menselijke waardigheid ten volle te eerbiedigen en bescherming te bieden tegen foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing, zoals bedoeld in de artikelen 1 en 4 van het Handvest. Dit besluit strekt voorts tot bescherming van de rechten van het kind, overeenkomstig artikel 24 van het Handvest, en van het recht op de eerbiediging van het familie- en gezinsleven, overeenkomstig artikel 7 van het Handvest.
2.6.Gevolgen voor de begroting
Dit voorstel leidt tot extra kosten ten laste van de begroting van de Europese Unie ten bedrage van 780 miljoen EUR.