Toelichting bij COM(2015)670 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 562/2006 inzake het aanscherpen van de controles aan de hand van relevante databanken aan de buitengrenzen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2015)670 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 562/2006 inzake het aanscherpen van de controles aan de hand van relevante databanken aan ... |
|---|---|
| bron | COM(2015)670   |
| datum | 15-12-2015 |
• Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel omvat een gerichte wijziging van Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) om de veiligheid binnen het gebied zonder controles aan de binnengrenzen te vergroten. Het is een reactie op de oproep in de conclusies van de Raad van 9 en 20 november, waarin de Commissie werd verzocht 'met een voorstel te komen voor een doelgerichte herziening van de Schengengrenscode, waarbij wordt voorzien in systematische controles van EU-onderdanen, met inbegrip van de controle van biometrische informatie, aan de hand van databanken aan de buitengrenzen van de Schengenruimte, en waarbij ten volle gebruik wordt gemaakt van technische oplossingen om de vlotheid van verplaatsing niet te belemmeren'.
Dit voorstel heeft als doel de lidstaten te verplichten om personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen (d.w.z. EU-burgers en hun gezinsleden die geen EU-burger zijn) bij het overschrijden van de buitengrens systematisch te controleren aan de hand van databanken voor verloren en gestolen documenten en om na te gaan of deze personen geen bedreiging vormen voor de openbare orde en de binnenlandse veiligheid. Deze verplichting is van toepassing op alle buitengrenzen, dus aan de lucht-, zee- en landgrenzen, zowel bij de inreis als bij de uitreis. Wanneer een systematische raadpleging van databanken voor alle personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen echter onevenredige gevolgen zou kunnen hebben voor de verkeersstromen aan de grens, mogen de lidstaten ervoor kiezen enkel gerichte controles aan de hand van databanken uit te voeren, op voorwaarde dat uit een risicobeoordeling blijkt dat dit niet tot risico's voor de binnenlandse veiligheid, de openbare orde of de internationale betrekkingen van de lidstaten leidt, noch een gevaar voor de volksgezondheid vormt.
De lidstaten zijn verplicht om onderdanen van derde landen bij inreis systematisch te controleren aan de hand van alle databanken, maar volgens de huidige regeling hoeven bij uitreis geen systematische controles om redenen van openbare orde en binnenlandse veiligheid te worden verricht. Door deze wijziging zullen de verplichtingen op elkaar worden afgestemd en zal ook bij uitreis systematisch worden gecontroleerd of een onderdaan van een derde land geen bedreiging vormt voor de openbare orde en de binnenlandse veiligheid.
Dit voorstel is een reactie op de toenemende terroristische dreiging in Europa die duidelijk is geworden na de aanslagen in Parijs, Kopenhagen en Brussel, maar beoogt alle mogelijke risico's voor de binnenlandse veiligheid te bestrijken.
De terroristische dreiging is niet beperkt tot één lidstaat en is niet alleen het gevolg van externe factoren. Het fenomeen van de buitenlandse terroristische strijders blijft bijzonder zorgwekkend. Het aantal EU-burgers dat naar Syrië en Irak reist om steun te verlenen aan terroristische groeperingen neemt voortdurend toe. Er zijn naar schatting tot 5 000 EU-burgers vertrokken naar de conflictgebieden 1 en zij hebben zich hoogstwaarschijnlijk bij de ISIS-strijdkrachten aangesloten. Veel van de plegers van de recente terroristische aanslagen (vanaf Charlie Hebdo in januari 2015) verbleven eerder in het buitenland, in de door de terroristische organisaties gecontroleerde gebieden, of werden daar opgeleid. Het opsporen en voorkomen van reizen naar en van conflictgebieden [met als doel steun te verlenen aan terroristische organisaties] werd al in 2014 als een prioriteit aangemerkt. De Europese Commissie heeft zich steeds ingezet voor de versterking van het Schengenkader door aanbevelingen te formuleren om de grenscontroles binnen het huidige wettelijke kader te verbeteren. Naar aanleiding van de verklaring over terrorisme van de informele bijeenkomst van de Europese Raad van 12 februari 2015 en de conclusies van het voorzitterschap van de Raad van maart 2015 2 benadrukte de Commissie in dit verband opnieuw dat het mogelijk en noodzakelijk is om de controles van de personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen, te verscherpen en om dergelijke controles op systematische basis uit te voeren voor personen die het voorwerp zijn van een specifieke risicobeoordeling. Het Praktisch handboek voor grenswachters werd daarom in juni 2015 gewijzigd 3 .
Zoals aangekondigd in de Europese veiligheidsagenda in juni 2015 heeft de Commissie ook een eerste reeks gemeenschappelijke risico-indicatoren voor buitenlandse terroristische strijders afgerond; deze indicatoren moeten grenswachters helpen bij het uitvoeren van controles 4 .
Het fenomeen van de buitenlandse strijders noopt ertoe dat ook personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen aan systematische controles worden onderworpen om binnen het gebied zonder controles aan de binnengrenzen een hoog niveau van veiligheid te garanderen.
Dit voorstel onderstreept ook de noodzaak om biometrische identificatiemiddelen zoals bedoeld in Verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad te controleren. Bij die verordening werden een gezichtsopname en vingerafdrukken ingevoerd als beveiligingselementen in het paspoort van de burgers van de EU om dat beter te beveiligen en een betrouwbaar verband tussen de houder en het paspoort te kunnen leggen. Als er twijfel bestaat over de authenticiteit van het paspoort of de legitimiteit van de houder moeten grenswachters deze biometrische kenmerken controleren.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
1) reisdocumenten van personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen, systematisch worden gecontroleerd aan de hand van de relevante databanken voor gestolen, ontvreemde, verloren en ongeldig gemaakte documenten, om ervoor te zorgen dat die personen hun werkelijke identiteit niet verbergen; en
2) ook personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen, om redenen van binnenlandse veiligheid en openbare orde, systematisch worden gecontroleerd aan de hand van de relevante databanken.
Een dergelijke combinatie van systematische controles van zowel documenten als personen aan de hand van de relevante databanken zal ook synergieën in de architectuur van het systeem genereren die momenteel niet mogelijk zijn door de asymmetrie tussen mogelijke systematische controles van documenten en niet-systematische controles om veiligheidsredenen. De voorgestelde wijziging is in overeenstemming met een van de doelstellingen van grenscontroles, namelijk het voorkomen van bedreigingen voor de binnenlandse veiligheid en de openbare orde van de lidstaten.
Bovendien zal door dit voorstel de verplichting worden uitgebreid en zal ook bij uitreis worden gecontroleerd dat onderdanen van derde landen geen bedreiging vormen voor de openbare orde en de binnenlandse veiligheid.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Na de voorgestelde wijziging zal de Schengengrenscode in overeenstemming blijven met het vrije verkeer zoals gewaarborgd door het Verdrag en zoals uiteengezet in Richtlijn 2004/38/EG.
De maatregelen die als gevolg van deze wijziging aan de buitengrenzen worden genomen, namelijk de controle aan de hand van databanken om veiligheidsredenen, doen geen afbreuk aan het recht van vrij verkeer dat burgers van de EU en hun familieleden genieten op grond van het Verdrag en Richtlijn 2004/38/EG, die niet voorzien in een recht om niet te worden onderworpen aan veiligheidscontroles bij overschrijding van de buitengrenzen.
Wat de maatregelen betreft die grenswachters kunnen nemen op basis van de resultaten van de controles van de databanken ("treffers"), kunnen de lidstaten uit hoofde van de bepalingen van hoofdstuk VI van Richtlijn 2004/38/EG het recht van vrij verkeer van de burgers van de EU en hun familieleden beperken om redenen van openbare orde of openbare veiligheid, op voorwaarde dat zij voldoen aan de daarin vastgelegde materiële en procedurele waarborgen, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese Unie. In geval van een treffer moeten de regels worden toegepast waarnaar het Hof van Justitie in het arrest C-503/03, Commissie/Spanje verwijst en die eveneens zijn opgenomen in het Sirene-handboek.
Aangezien bij het raadplegen van de databanken wordt gekeken of er al dan niet sprake is van een treffer en het louter raadplegen van de databank niet geregistreerd, noch verder verwerkt wordt, zullen de systematische controles van personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen, slechts beperkte gevolgen hebben voor de rechten inzake de persoonsgegevens en zijn deze uit hoofde van de nagestreefde veiligheidsdoelstellingen gerechtvaardigd.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 77, lid 2, onder b), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is de rechtsgrondslag van dit voorstel.
Dit voorstel wijzigt Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode), die gebaseerd was op gelijkwaardige bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, met name respectievelijk artikel 62, lid 1 (binnengrenzen) en lid 2, onder a) (buitengrenzen).
• Subsidiariteit
Het optreden in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht behoort tot een gebied waarop de EU en de lidstaten in overeenstemming met artikel 4, lid 2, VWEU over een gedeelde bevoegdheid beschikken. Daarom is het subsidiariteitsbeginsel van toepassing krachtens artikel 5, lid 3, VEU, volgens hetwelk de Unie slechts optreedt indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.
Het doel van dit voorstel is de Schengengrenscode te wijzigen om te voorzien in systematische controles aan de buitengrenzen van personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen, aan de hand van relevante databanken, waarbij ten volle gebruik wordt gemaakt van technische oplossingen zonder de doorstroming van het grensoverschrijdende verkeer te belemmeren.
Controles aan de buitengrenzen worden uitgevoerd in het belang van alle lidstaten die het grenstoezicht aan hun binnengrenzen hebben afgeschaft (overweging 6 van de Schengengrenscode); hiermee moeten bedreigingen voor de binnenlandse veiligheid van de lidstaten worden voorkomen. Deze controles moeten daarom volgens gemeenschappelijke regels worden uitgevoerd.
De doelstelling om gemeenschappelijke regels inzake de omvang en de aard van de controles aan de buitengrenzen vast te stellen, kan niet voldoende worden verwezenlijkt door de lidstaten alleen en kan beter worden verwezenlijkt op het niveau van de Unie. De Unie kan daarom overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel maatregelen nemen.
•
Evenredigheid
De inhoud van de geraadpleegde databanken is beperkt tot aspecten die relevant zijn voor de binnenlandse veiligheid; alle redenen voor een signalering in het Schengeninformatiesysteem hebben te maken met het handhaven van de binnenlandse veiligheid in de Schengenlanden, gelet op het ontbreken van controles aan de binnengrenzen. Het systematisch uitvoeren van controles aan de hand van relevante databanken, ook van personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen, gaat dus niet verder dan wat nodig is om een van de doelstellingen van de controles aan de buitengrenzen te verwezenlijken.
In het voorstel wordt een onderscheid gemaakt tussen luchtbuitengrenzen en andere buitengrenzen om rekening te houden met de passagiersstromen en infrastructuur aan de verschillende soorten buitengrenzen. Wanneer een systematische controle vanwege de infrastructuur en de passagiersstroom bijvoorbeeld onevenredige gevolgen voor de verkeersstromen aan de grens kan hebben, kan aan land- en zeegrenzen van systematische controles aan de hand van databanken worden afgezien, op voorwaarde dat uit een risicobeoordeling blijkt dat dit niet tot risico's voor de binnenlandse veiligheid, de openbare orde of de internationale betrekkingen van de lidstaten leidt, noch een gevaar voor de volksgezondheid vormt. De risicoanalyse moet aan het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie (hierna 'Frontex' genoemd) worden verstrekt en er moet regelmatig verslag over worden uitgebracht aan de Commissie en Frontex. De toepassing van deze bepalingen door de lidstaten kan vervolgens worden onderworpen aan een risico- en kwetsbaarheidsanalyse door Frontex. De Commissie zal ook bijzondere aandacht besteden aan mogelijke versoepelingen van de systematische controles aan bepaalde land- en zeegrensovergangen in haar halfjaarlijks verslag over het functioneren van het Schengengebied.
Wat controles van onderdanen van derde landen bij uitreis betreft, wordt de huidige marge om hen om redenen van openbare orde en binnenlandse veiligheid niet systematisch te controleren afgeschaft en worden de regels dus afgestemd op de bestaande regels bij inreis, namelijk een verplichte systematische controle aan de hand van databanken. Overeenkomstig bijlage VII, punt 5.2., van de Schengengrenscode worden grensarbeiders die bij de grenswachters goed bekend zijn omdat zij frequent via dezelfde grensdoorlaatpost de grens overschrijden en van wie de grenswachters, op grond van een eerdere controle, weten dat zij noch in het SIS, noch in een nationaal opsporingsregister gesignaleerd zijn, slechts aan steekproefsgewijze controles onderworpen. Deze personen worden nu en dan onverwachts en met onregelmatige tussenpozen aan een grondige controle onderworpen.
• Keuze van het instrument
Dit voorstel betreft een wijziging van een verordening en er zijn geen aanwijzingen dat een ander instrument dan een verordening passend is.
3. RESULTATEN VAN HET OVERLEG
De kwestie van de systematische raadpleging van relevante databanken met betrekking tot EU-burgers en andere personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen bij het overschrijden van een buitengrens staat sinds het voorjaar van 2014 op de agenda, na de terroristische aanslag op het Joods Museum in Brussel en de daaropvolgende discussie over de aanpak van buitenlandse terroristische strijders.
Om de binnenlandse veiligheid te garanderen zijn het laatste anderhalf jaar al gerichte inspanningen geleverd om passende, onmiddellijk effectieve en efficiëntere maatregelen binnen het bestaande EU-acquis te treffen. De Commissie heeft in nauwe samenwerking met de lidstaten aanbevelingen opgesteld om de grenscontroles aan de buitengrenzen te verbeteren, waarbij wordt geëvolueerd naar een intensievere raadpleging van de relevante databanken, indien nodig systematisch gebaseerd op een risicobeoordeling. In de nasleep van de aanslag op Charlie Hebdo en de daaropvolgende oproep van de Raad van 12 maart 2015 zijn gemeenschappelijke risico-indicatoren met het oog op beter gerichte controles ontwikkeld en aan de grenswachters meegedeeld. In juni 2015 werd het Praktisch handboek voor grenswachters in overeenstemming gebracht met de hierboven genoemde aanbevelingen 5 .
Deze kwestie werd in 2014 en 2015 ook verscheidene keren besproken in de Groep grenzen. In oktober 2015 heeft het Luxemburgse voorzitterschap geïnformeerd naar de ontwikkelingen op dit gebied 6 .
Dit voorstel is een rechtstreeks antwoord op de oproep van de Raad van 20 november 2015 tot wijziging van de Schengengrenscode naar aanleiding van de terroristische aanslagen in Parijs op 13 november 2015.
• Grondrechten
De voorgestelde wijziging is in overeenstemming met de grondrechten en de beginselen die zijn neergelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, namelijk het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven (artikel 7), bescherming van persoonsgegevens (artikel 8) en de vrijheid van verkeer en van verblijf (artikel 45). De waarborgen van artikel 3 bis van de Schengengrenscode blijven van toepassing.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De voorgestelde wijziging heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.
OVERIGE ELEMENTEN
• Regelingen betreffende toezicht, evaluatie en rapportage
De voorgestelde wijziging betreft de Schengengrenscode en de uitvoering ervan wordt geëvalueerd door middel van het Schengenevaluatiemechanisme in overeenstemming met Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad 7 (artikel 37 bis van de Schengengrenscode), zonder afbreuk te doen aan de rol van de Commissie als hoedster van de Verdragen (artikel 17, lid 1, VEU).
• Gedetailleerde toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
De voorgestelde wijziging voegt aan het huidige artikel 7, lid 2, de verplichting toe om op personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen (d.w.z. EU-burgers en hun gezinsleden die geen EU-burger zijn) systematische controles uit te voeren aan de hand van databanken voor verloren en gestolen documenten en om na te gaan of deze personen geen bedreiging vormen voor de openbare orde en de binnenlandse veiligheid. Deze verplichting is van toepassing op alle buitengrenzen, dus aan de lucht-, zee- en landgrenzen. Wanneer een systematische raadpleging van databanken voor alle personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen echter onevenredige gevolgen zou kunnen hebben voor de verkeersstromen aan de grens, mogen de lidstaten ervoor kiezen enkel gerichte controles aan de hand van databanken uit te voeren, op voorwaarde dat uit een risicobeoordeling blijkt dat dit niet tot risico's voor de binnenlandse veiligheid, de openbare orde of de internationale betrekkingen van de lidstaten leidt, noch een gevaar voor de volksgezondheid vormt.
De risicoanalyse moet aan Frontex worden verstrekt en er moet regelmatig verslag over worden uitgebracht aan de Commissie en Frontex. De Commissie zal bijzondere aandacht besteden aan mogelijke versoepelingen van de systematische grenscontroles in haar halfjaarlijks verslag over het functioneren van het Schengengebied.
Dit voorstel onderstreept ook de noodzaak om biometrische identificatiemiddelen zoals bedoeld in Verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad te controleren. Bij die verordening werden een gezichtsopname en vingerafdrukken ingevoerd als beveiligingselementen in het paspoort van de burgers van de EU om dat beter te beveiligen en een betrouwbaar verband tussen de houder en het paspoort te kunnen leggen. Als er twijfel bestaat over de authenticiteit van het paspoort of de identiteit van de houder moeten grenswachters die biometrische kenmerken controleren.
In de voorgestelde wijziging wordt ook de marge afgeschaft die lidstaten hebben om onderdanen van derde landen niet te controleren bij uitreis en wordt artikel 7, lid 3, onder b) en c), dus afgestemd op de bestaande verplichting om onderdanen van derde landen bij inreis systematisch te controleren aan de hand van databanken.