Toelichting bij COM(2016)7 - Wijziging van Kaderbesluit 2009/315/JBZ, betreffende de uitwisseling van informatie over onderdanen van derde landen, het Europees Strafregister Informatiesysteem (ECRIS)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2016)7 - Wijziging van Kaderbesluit 2009/315/JBZ, betreffende de uitwisseling van informatie over onderdanen van derde landen, het ...
bron COM(2016)7 NLEN
datum 19-01-2016
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Efficiënte samenwerking tussen lidstaten en uitwisseling van strafregistergegevens over veroordeelden is een onmisbare voorwaarde voor een goed functionerende gemeenschappelijke ruimte van recht en veiligheid.

De Europese Raad en de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken hebben bij verschillende gelegenheden gewezen op het belang van verbetering van het bestaande Europees Strafregister Informatiesysteem (ECRIS). De ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken hebben in de Verklaring van Riga van 29 januari 2015 benadrukt dat de uitwisseling van informatie over strafrechtelijke veroordelingen belangrijk is voor iedere strategie in de strijd tegen criminaliteit en terrorisme 1 . Op 20 november 2015 concludeerde de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken dat de strafrechtelijke reactie op radicalisering tot terrorisme en gewelddadig extremisme erbij gebaat zou zijn als de lidstaten ECRIS ten volle zouden benutten en als de Commissie een voorstel zou indienen voor uitbreiding van ECRIS naar onderdanen van derde landen 2 . In zijn Conclusies over terrorismebestrijding van diezelfde dag heeft de Raad van ministers de lidstaten verzocht ECRIS ten volle te benutten en zijn waardering uitgesproken voor het voornemen van de Commissie om uiterlijk in januari 2016 een ambitieus voorstel in te dienen voor uitbreiding van ECRIS naar de onderdanen van derde landen 3 . De Europese Raad van 17 en 18 december 2015 herhaalde dat de recente terroristische aanvallen met name erop wijzen hoe urgent het is om meer informatie te gaan uitwisselen over terroristische activiteiten, vooral wat betreft uitbreiding van het Europees Strafregister Informatiesysteem (ECRIS) naar onderdanen van derde landen 4 .

Verbetering van ECRIS maakt ook deel uit van de Europese veiligheidsagenda 5 . De Commissie benadrukte de toegevoegde waarde van EU-maatregelen voor de uitwisseling van informatie, operationele samenwerking en andere ondersteuning en zegde toe meer vaart te zetten achter de lopende werkzaamheden ter verbetering van ECRIS voor onderdanen van derde landen en is bereid om bij te dragen aan de doeltreffende uitvoering ervan.

ECRIS is een elektronisch systeem voor de uitwisseling van informatie over eerdere veroordelingen van een specifiek persoon door strafgerechten in de EU, ten behoeve van een strafrechtelijke procedure tegen een persoon en, indien toegestaan onder de nationale wetgeving, andere doeleinden. Het systeem is gebaseerd op Kaderbesluit 2009/315/JBZ van de Raad en Besluit 2009/316/JBZ van de Raad 6 .

Het onderliggende uitgangspunt van ECRIS is dat volledige informatie over eerdere veroordelingen van een onderdaan van de EU verkregen kan worden van de lidstaat waarvan de betrokkene de nationaliteit heeft. De lidstaat van veroordeling dient informatie en actuele gegevens in verband met eerdere veroordelingen van een onderdaan van een andere lidstaat bekend te maken aan de lidstaat waarvan de betrokkene de nationaliteit heeft. De lidstaat van nationaliteit moet deze informatie opslaan en kan derhalve op verzoek uitvoerige en actuele gegevens 7 uit het strafregister over zijn onderdanen verstrekken, ongeacht waar in de EU de betrokkene is veroordeeld.

Gestandaardiseerde elektronische formats 8 maken het mogelijk om snel en op efficiënte en direct begrijpelijke wijze in alle EU-talen te communiceren 9 . Speciaal aangewezen centrale autoriteiten in iedere lidstaat vormen de contactpunten binnen het ECRIS-netwerk met betrekking tot alle taken, waaronder het doen van kennisgevingen, het opslaan van informatie en het verzoeken om of verstrekken van strafregistergegevens.

Hoewel het ook nu reeds mogelijk is informatie uit te wisselen over veroordelingen van onderdanen van derde landen en staatlozen ("ODL") via ECRIS, bestaat er geen procedure of mechanisme om dat efficiënt te doen, en wel om de volgende redenen:

• Aangezien er voor ODL geen lidstaat is waarvan de betrokkene de nationaliteit heeft, moeten verzoeken worden verzonden naar alle lidstaten van veroordeling teneinde een compleet overzicht te verkrijgen van het strafregister van een specifiek persoon. Een verzoekende lidstaat weet over het algemeen niet in welke lidstaat of lidstaten een specifieke ODL eerder is veroordeeld.

• Als één lidstaat over die informatie zou willen beschikken, zou hij daartoe een verzoek moeten verzenden naar alle lidstaten ("algemeen verzoek"). Dit leidt tot een administratieve last in alle lidstaten, waaronder dus ook de landen (de meerderheid) die niet over de gewenste informatie beschikken. Als lidstaten iedere keer als zij een ODL willen veroordelen om informatie zouden verzoeken, dan zou de administratieve last van dergelijke 'algemene verzoeken' oplopen tot een geschatte 78 miljoen EUR per jaar. De kosten van het beantwoorden van 'algemene verzoeken' worden niet gecompenseerd door een gelijkwaardig voordeel en zijn feitelijk voor niets gemaakt, aangezien de meeste antwoorden geen resultaat bevatten. Dit is met name nadelig voor kleinere lidstaten, die verplicht zijn alle verzoeken te beantwoorden zonder noodzakelijkerwijs over de juiste middelen daarvoor te beschikken. Bovendien kan een stroom aan onnodige verzoeken het vertrouwen in de betrouwbaarheid en het functioneren van het ECRIS-netwerk als geheel ondermijnen. Gebruikers zouden immers tot de slotsom kunnen komen dat het gebrek aan efficiëntie van ECRIS-ODL tekenend is voor ECRIS als geheel.

• In de praktijk vermijden de lidstaten het verzenden van 'algemene verzoeken' en gaan zij vaak alleen uit van de gegevens in hun eigen nationale strafregisters. Dit betekent dat de verantwoordelijke autoriteiten in de lidstaten vaak niet beschikken over volledige strafbladgegevens van ODL. Zo werden er in 2014 in 19 lidstaten 558 000 ODL veroordeeld, maar werden in ECRIS slechts 23 000 verzoeken (uit de 25 lidstaten die deelnemen aan ECRIS) in verband met ODL gedaan.

De doelstelling van het voorstel sluit geheel aan bij de prioriteit van de Commissie om grensoverschrijdende criminaliteit en terrorisme te bestrijden als gemeenschappelijke Europese verantwoordelijkheid in een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Dit is een van de initiatieven van de Europese veiligheidsagenda, en zal ertoe leiden dat ECRIS zowel gegevens uit het strafregister bevat van onderdanen van de EU als van ODL.

• Samenhang met bestaand beleid op het betrokken gebied

Andere beoogde EU-maatregelen in de context van gegevensuitwisseling en samenwerking bij de bestrijding en preventie van criminaliteit zouden het probleem van de inefficiënte uitwisseling van strafregistergegevens ten aanzien van veroordeelde ODL niet verhelpen of verminderen. De instrumenten voor gegevensuitwisseling die in de Europese veiligheidsagenda worden genoemd (zoals SIS II, Prüm en Eurodac) kunnen niet dienen als alternatief om de wijze van gegevensuitwisseling omtrent strafrechtelijke veroordelingen van ODL te verbeteren, aangezien ze voor een ander doel zijn ontworpen.

• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie

De verbetering van ECRIS ten aanzien van ODL maakt deel uit van de strategie die in de Europese veiligheidsagenda wordt geschetst. De uitwisseling van strafregistergegevens ondersteunt bovendien de toepassing van Kaderbesluit 2008/675/JBZ van de Raad 10 , waarin is bepaald dat de gerechtelijke autoriteiten van de lidstaten tijdens strafrechtelijke procedures rekening moeten houden met eerdere veroordelingen die in andere lidstaten tegen dezelfde persoon zijn uitgesproken wegens andere feiten, ongeacht de nationaliteit van de betrokkene.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Het voorgestelde rechtsinstrument is een richtlijn op basis van artikel 82, lid 1, onder d, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Artikel 82, lid 1, onder d, is de rechtsgrondslag voor het recht van de Unie op te treden op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken om in het kader van strafvervolging en tenuitvoerlegging van beslissingen de samenwerking tussen de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten te bevorderen. De voorgestelde maatregel valt in haar geheel binnen dit terrein. Het voorstel leidt tot aanpassing van de bestaande EU-wetgeving op dit terrein.

• Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)

Het bestaande systeem voor de uitwisseling van strafregistergegevens over veroordeelde ODL kan niet op het niveau van de lidstaten worden verbeterd. Een gemeenschappelijk mechanisme voor een gestandaardiseerde, snelle, gecoördineerde en efficiënte uitwisseling van gegevens tussen lidstaten vereist een gezamenlijke inspanning. Dit kan niet unilateraal door een enkele lidstaat noch bilateraal tussen lidstaten worden bereikt. Het is per definitie een taak die op EU-niveau opgepakt zal moeten worden.

• Evenredigheid

Een efficiënte uitwisseling van strafregistergegevens helpt in de strijd tegen grensoverschrijdende criminaliteit en draagt sterk bij aan het in de praktijk brengen van het beginsel van wederzijdse erkenning van uitspraken en rechterlijke beslissingen in een gemeenschappelijke ruimte van recht en veiligheid waarin mensen zich vrijelijk kunnen verplaatsen. Maatregelen op EU-niveau zijn derhalve evenredig met de doelstellingen van het initiatief.

De voorgestelde wijzigingen gaan niet verder dan wat nodig is om het doel van grensoverschrijdende justitiële samenwerking te bereiken en bouwen voort op datgene wat reeds van toepassing is op EU-onderdanen in het bestaande ECRIS. De verplichting om vingerafdrukken van ODL op te slaan wordt noodzakelijk geacht om ODL met meer zekerheid te kunnen identificeren. Het is vaak buitengewoon moeilijk of zelfs onmogelijk om de identiteit van ODL vast te stellen, bijvoorbeeld omdat zij niet beschikken over betrouwbare identiteitspapieren of vanwege veelgebruikte voornamen.

Uit meerdere bestaande opties is de keuze gevallen op de meest evenredige: een gedecentraliseerd systeem waarmee kan worden vastgesteld welke lidstaten beschikken over strafregistergegevens over ODL, gebaseerd op een indexfilter met geanonimiseerde identiteitsgegevens van veroordeelde ODL afkomstig uit nationale strafregisters en op een zoekmechanisme dat al dan niet tot een treffer leidt. Een treffer duidt erop dat strafregistergegevens over de ODL beschikbaar zijn en geeft aan welke lidstaat die gegevens kan leveren. Die lidstaat kan vervolgens worden verzocht de volledige gegevens te verschaffen via het bestaande ECRIS.

Het systeem wordt decentraal georganiseerd. De lidstaten moeten identiteitsgegevens uit hun strafregister halen en in een apart bestand invoeren. Met behulp van speciale software, het indexfilter, worden de persoonsgegevens versleuteld. Het indexfilter wordt onder alle andere lidstaten verspreid, zodat zij ze onafhankelijk van elkaar in hun eigen omgeving kunnen doorzoeken. Het indexfilter bevat dus geen persoonsgegevens, maar stelt de ontvangende lidstaten in staat hun eigen gegevens eraan te koppelen om na te gaan of er in de strafregisters van andere lidstaten nadere gegevens te vinden zijn. Zodra gegevens in het indexfilter zijn gewijzigd of verwijderd, dient de betreffende lidstaat zijn bijgewerkte nationale indexfilter naar alle andere lidstaten te verzenden.

Deze oplossing sluit goed aan bij de doelstellingen van het wetgevingsvoorstel. Ze voorziet het ECRIS-kader immers van een mechanisme waarmee een lidstaat snel kan bepalen welke andere lidstaten beschikken over strafregistergegevens over ODL. Zo worden de kostbare en inefficiënte 'algemene verzoeken' vermeden en wordt ook de reden weggenomen waarom de lidstaten ECRIS momenteel niet gebruiken voor ODL.

Voor het gedecentraliseerde systeem hoeft geen extra laag op EU-niveau te worden ingericht waar persoonsgegevens van ODL centraal worden vastgelegd. Een dergelijke laag bestaat voor EU-onderdanen evenmin. Er is dus ook geen extra gegevensbescherming en beveiliging op EU-niveau voor nodig.

• Keuze van het instrument

De te wijzigen wetgevingstekst is een kaderbesluit, ofwel een instrument dat wat betreft de te bereiken resultaten bindend is voor de lidstaten, maar de nationale instanties de vrijheid biedt om de vorm en de wijze van uitvoering te kiezen. Voor de wijzigende wetgevingshandeling is derhalve een soortgelijk instrument gekozen, te weten een richtlijn, aangezien veel van de verplichtingen in nationale wetgeving omgezet zullen moeten worden.

Een richtlijn stelt de nationale autoriteiten in staat zelf te bepalen hoe en in welke vorm de omzetting plaatsvindt, bijvoorbeeld wat betreft de informatie- en communicatietechnologie en de nationale registers waaraan de identiteitsgegevens worden ontleend die vervolgens met de andere lidstaten worden uitgewisseld. De lidstaten zullen hun eigen nationale strafregisters moeten aanpassen aan de nieuwe eisen die daaraan gesteld worden. Daarom is een richtlijn geschikter als juridisch instrument dan een verordening, die immer rechtstreeks van toepassing zou zijn in alle lidstaten en de nationale autoriteiten minder ruimte zou bieden voor een eigen invulling.

3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving

Het eerste rapport over de tenuitvoerlegging van Kaderbesluit 2009/315/JBZ van de Raad zal nadere informatie bieden over het functioneren van het huidige systeem, maar zonder specifieke aandacht voor de uitwisseling van informatie over ODL. Uit raadpleging van de lidstaten blijkt echter duidelijk dat ECRIS momenteel slechts in zeer beperkte mate wordt gebruikt voor het uitwisselen van informatie over veroordeelde ODL, en ook hoe dat komt.

• Raadplegingen van belanghebbenden

Overeenkomstig de minimumnormen van de Commissie betreffende deelneming en openheid voor de opvattingen van stakeholders zoals neergelegd in de richtsnoeren voor betere regelgeving 11 is er een uitvoerige raadplegingsstrategie ontwikkeld om brede deelneming te waarborgen in de gehele beleidscyclus van dit initiatief. Die strategie is gebaseerd op een combinatie van doelgerichte raadplegingen (bilaterale contacten, bijeenkomsten met stakeholders en deskundigen, schriftelijke raadplegingen) die de Commissie van goed geïnformeerde en representatieve opties voorzien. De Commissie streeft naar een breed en evenwichtig spectrum van opvattingen omtrent deze kwestie, door alle relevante partijen (lidstaten, nationale autoriteiten, juristen en academici, stakeholders op het gebied van grondrechten en gegevensbescherming) de gelegenheid te bieden hun mening te geven, in het bijzonder het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (FRA), de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (EDPS) en de Groep artikel 29 bestaande uit de toezichthouders voor gegevensbescherming van de lidstaten.

Alle lidstaten waren voorstander van een regelgevingsoptie en een indexfilter op basis van een zoekmechanisme met treffers. Er was ook veel steun voor een decentrale aanpak, op voorwaarde dat de implementatiesoftware probleemloos op lidstaatniveau kan worden geïnstalleerd, geïntegreerd en onderhouden en dat er financiële ondersteuning (subsidies) wordt geboden. Enkele lidstaten waren voorstander van de centrale oplossing, die naar hun oordeel voor de afzonderlijke lidstaten minder implementatie-inspanningen zou vereisen en minder kostbaar zou zijn en bovendien meer garantie zou bieden voor een gezamenlijke benadering door de lidstaten. Enkele lidstaten hadden nog geen voorkeur uitgesproken.

Veel lidstaten erkenden de praktische voordelen van vingerafdrukken ten behoeve van de veilige identificatie van personen. Dit is zelfs de enige manier om zekerheid te verkrijgen over de identiteit van de betrokkene. Dit is buitengewoon belangrijk; de gerechtelijke autoriteiten zijn immers verantwoordelijk voor de juistheid van de gegevens in een strafregister. Enkele lidstaten hadden zorgen vanuit constitutioneel oogpunt en wezen op praktische problemen bij het verplicht afnemen nemen van vingerafdrukken binnen ECRIS. De centrale autoriteiten van veel lidstaten nemen momenteel geen vingerafdrukken op in hun nationale strafregisters en zijn ook niet aangesloten bij het nationale systeem voor geautomatiseerde dactyloscopie (AFIS). Sommige lidstaten maken zich zorgen over een mogelijke dubbele standaard voor enerzijds EU-onderdanen en anderzijds ODL. De situatie voor ODL is anders omdat een aantal van hen afkomstig is uit landen die niet beschikken over een passend of deugdelijk bevolkingsregister. Tegen deze achtergrond wordt de opname van vingerafdrukken een prioriteit.

Over het algemeen erkenden de stakeholders op het gebied van grondrechten de positieve effecten van een toekomstig ECRIS-ODL-systeem vanuit een breed justitieel perspectief, in die zin dat het zou bijdragen aan passende gerechtelijke uitspraken en kinderen zou beschermen tegen misbruik, alsmede het positieve effect op ODL doordat het hun de mogelijkheid biedt te bewijzen dat zij nergens in de Unie een strafblad hebben 12 . Deze stakeholders pleiten voor een decentraal systeem dat vergezeld gaat van effectieve anonimiseringstechnieken.

Deze stakeholders hebben erop gewezen dat invoering van een systeem specifiek voor ODL vanuit gelijkheidsperspectief mogelijk is, mits dat systeem noodzakelijk en evenredig is. Volgens de EDPS dienen er goede argumenten te worden aangevoerd voor het invoeren van verschillende regimes voor de opslag en uitwisseling van informatie over enerzijds ODL en anderzijds onderdanen van de lidstaten. De stakeholders hebben de aandacht gevestigd op de waarborgen die nodig zijn in verband met de specifieke situatie van ODL in de context van migratie, op aspecten in verband met de ontwikkeling van een indexfilter en het gebruik van vingerafdrukken, op de rechten van het kind en van betrokkenen en op de noodzaak van effectieve voorzieningen in rechte.

In dit verband dient te worden opgemerkt dat het huidige voorstel niet is bedoeld als een instrument voor het reguleren van de migratie. Het leidt niet tot wijziging van bestaande bepalingen en garanties op dit gebied. In de overwegingen van het voorgestelde instrument worden de garanties omtrent asiel en migratie zoals vervat in EU- en nationale wetgeving expliciet erkend. Die moeten dan ook in het toekomstige systeem gehandhaafd worden.

Bepaalde strafbare feiten, zoals onrechtmatige binnenkomst of onrechtmatig verblijf, of reizen met een vervalst visum of vervalste reisdocumenten, zijn specifiek van toepassing op ODL en het toekomstige ECRIS-ODL mag niet leiden tot onevenredige beperking van de rechten van ODL die voor dergelijke strafbare feiten zijn veroordeeld. Het FRA heeft in dit verband voorgesteld om veroordelingen met betrekking tot onrechtmatige binnenkomst en onrechtmatig verblijf niet in ECRIS-ODL te verwerken anders dan ten behoeve van strafrechtelijke procedures. Volgens de Commissie evenwel is de mate waarin strafregistergegevens voor andere doeleinden dan strafrechtelijke procedures worden verwerkt een zaak van het nationale recht, zoals dat momenteel ook het geval is voor EU-onderdanen.

Stakeholders op het gebied van grondrechten erkenden dat de veilige identificatie van ODL moeilijker kan zijn dan de identificatie van EU-onderdanen. Het FRA is echter van mening dat de noodzaak en evenredigheid van het gebruik van vingerafdrukken ten behoeve van het indexfilter, alsmede het gebruik, als alternatief, van een paspoort en/of verblijfsvergunning, en de mogelijkheden die bestaande databanken van de EU en afzonderlijke lidstaten bieden, in aanmerking moeten worden genomen. Deze moeten worden afgezet tegen de opname van vingerafdrukken van alle of bepaalde categorieën ODL.

Het voorstel voorziet echter in de verplichte opslag van vingerafdrukken van ODL om de problemen bij het identificeren van ODL het hoofd te bieden. Die problemen zijn anders dan de problemen die optreden bij het identificeren van EU-onderdanen, omdat de gegevens in dat laatste geval eenvoudiger kunnen worden verkregen van de lidstaat waarvan de betrokkene de nationaliteit heeft.

Stakeholders hebben er ook op gewezen dat met name ODL-kinderen wellicht blootstaan aan risico's die voortkomen uit de uitwisseling van informatie over hun veroordelingen. Het FRA heeft voorgesteld om met het oog op de kwetsbaarheid van kinderen te overwegen om hetzij kinderen helemaal buiten de werkingssfeer van ECRIS of uit het indexfilter te houden, hetzij alleen gegevens met betrekking tot kinderen uit te wisselen als zij zeer ernstige strafbare feiten hebben gepleegd. Tegelijkertijd willen stakeholders zeker stellen dat het voorstel werkgevers de mogelijkheid biedt om op effectieve wijze na te gaan of een bepaalde ODL ooit in een strafrechtelijke veroordeling is uitgesloten van activiteiten waarbij sprake is van rechtstreekse en regelmatige contacten met kinderen.

In dit verband zij opgemerkt dat ECRIS een gedecentraliseerd instrument is voor het uitwisselen van informatie uit de strafregisters van de lidstaten. Het is aan de lidstaten om op basis van hun nationale wetgeving te besluiten of veroordelingen van kinderen moeten worden opgenomen in het nationale strafregister en aldus uitgewisseld kunnen worden met andere lidstaten. Wat betreft de toegang tot strafregistergegevens via ECRIS bij de werving voor functies waarbij sprake is van rechtstreekse en regelmatige contacten met kinderen zal de tenuitvoerlegging van de richtlijn bijdragen aan de controle op eerdere veroordelingen van ODL op dit terrein.

Sommige stakeholders wezen op de noodzaak ervoor te zorgen dat ODL het recht hebben hun eigen gegevens in te zien en te laten corrigeren, aangezien onjuiste strafregistergegevens wellicht vaker aan de orde zijn in gevallen waarbij ODL zijn betrokken. De rechtsinstrumenten van ECRIS betreffen echter uitsluitend de uitwisseling van strafregistergegevens, en hebben geen betrekking op de rechten van personen tot toegang tot hun eigen persoonsgegevens die op nationaal niveau zijn opgeslagen. Dat terrein valt onder de wetgeving inzake gegevensbescherming, zowel op nationaal niveau als op EU-niveau.

• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

Een haalbaarheidsonderzoek naar de 'Oprichting van een Europese index van veroordeelde onderdanen van derde landen' heeft meer inzicht geboden in het mechanisme voor de toekomstige uitwisseling van informatie over veroordeelde ODL en heeft ook de gevolgen geëvalueerd van een dergelijke index vanuit technisch, juridisch en organisatorisch perspectief. 13 Een onderzoek ter beoordeling van de ICT-gevolgen van het wetgevingsvoorstel voor een ECRIS-ODL-systeem heeft een overzicht opgeleverd van de kosten die implementatie van de verschillende opties met zich mee zou brengen voor de EU en de lidstaten. 14 Migratie- en bevolkingsstatistieken van Eurostat zorgden voor onderbouwing ten aanzien van de omvang van het probleem. Daarnaast zijn er dieptegesprekken gehouden met vertegenwoordigers van FIU.net 15 , met name over Match, een intelligent softwareprogramma voor kennis- en informatie-uitwisseling dat uitgaat van een anoniem indexfilter en is ontwikkeld voor FIU.net.

• Effectbeoordeling

2.

De Commissie heeft een effectbeoordeling laten uitvoeren. Hieronder de koppelingen naar het resuméblad en het positieve advies van de Raad voor regelgevingstoetsing:


ec.europa.eu/justice/criminal/european-e-justice

Er zijn drie beleidsalternatieven onderzocht: i) handhaving van de status quo; ii) een vrijwillig project voor de lidstaten met het oog op een efficiënter mechanisme voor de uitwisseling van strafregistergegevens over ODL, medegefinancierd door de Commissie; en iii) wetgeving inzake een zoekmechanisme dat op basis van treffers aangeeft welke lidstaten beschikken over strafregistergegevens over ODL bestaande uit identiteitsgegevens van veroordeelde ODL (indexfilter). Voor dit derde alternatief zijn ook twee subopties onderzocht: een gedecentraliseerd indexfilter dat geanonimiseerd wordt verspreid onder alle lidstaten en ze in staat stelt hun eigen databestanden te doorzoeken; of een indexfilter dat in een centraal EU-orgaan wordt opgesteld.

Wat betreft vingerafdrukken zijn er drie subopties onderzocht: i) de verplichte opslag van vingerafdrukken voor ODL en opname daarvan in de index/het indexfilter; II) de lidstaten verplichten tot controle op de identiteit van een ODL in bestaande systemen voor gegevensuitwisseling op basis van vingerafdrukken, voorafgaand aan het gebruik van ECRIS; iii) ECRIS uitbreiden met de mogelijkheid voor lidstaten om, als zij dat willen, gebruik te maken van vingerafdrukken voor ODL.

De optie met het gedecentraliseerde indexfilter heeft de voorkeur omdat zij voorziet in een mechanisme waarmee op efficiënte wijze kan worden vastgesteld welke lidstaten beschikken over strafregistergegevens over een bepaalde ODL. Gezien het feit dat dit een juridische verplichting met zich meebrengt voor alle lidstaten is hiermee een gezamenlijke aanpak gegarandeerd. Er is geen aanvullend systeem op EU-niveau nodig, wat deze optie kostenefficiënter maakt dan het centraal opgeslagen indexfilter. Ten behoeve van een effectieve identificatie van onderdanen van derde landen zouden vingerafdrukken moeten worden opgenomen in de in het strafregister van de betrokkene opgeslagen identificatiegegevens en in het indexfilter. Het is vaak buitengewoon moeilijk of zelfs onmogelijk om de identiteit van ODL vast te stellen, bijvoorbeeld omdat zij niet beschikken over betrouwbare identiteitspapieren of vanwege veelgebruikte voornamen.

Er zou geen sprake zijn van significante rechtstreekse gevolgen op economisch, maatschappelijk of milieugebied. Bedrijven, het mkb en micro-ondernemingen zouden geen nadelige gevolgen ondervinden. Het effect op de EU-begroting en de nationale begrotingen is als volgt: eenmalige kosten voor de EU van circa 1 089 000 EUR en voor de lidstaten van circa 768 000 EUR (totaal circa EUR 1 857 000 EUR); terugkerende kosten voor de EU van circa 668 000 EUR; de terugkerende kosten voor de lidstaten zullen in de loop der jaren naar verwachting geleidelijk toenemen, van 5 304 000 EUR tot maximaal 12 804 000 EUR. Dit betekent dat het totaal van de terugkerende kosten in de loop der jaren naar verwachting geleidelijk zal toenemen, van 5 972 000 EUR tot maximaal 13 472 000 EUR. De aanvullende kosten voor het verwerken van vingerafdrukken bedragen circa 5 miljoen EUR in opstartkosten voor de EU en terugkerende kosten voor de EU van 1 miljoen EUR per jaar. De opstartkosten voor de lidstaten zouden tussen de 2 miljoen en 3 miljoen EUR per lidstaat liggen, afhankelijk van het aantal veroordelingen van ODL.

De lidstaten gebruiken ECRIS momenteel in slechts 5% van de gevallen voor het opvragen van informatie over ODL. Verwacht wordt dat de voorgestelde oplossing het gebruik van ECRIS zal doen toenemen. Als de lidstaten structureel 'algemene verzoeken' zouden indienen, zouden de meeste kosten (tot naar schatting 78 miljoen EUR) van ECRIS zijn gemoeid met het beantwoorden daarvan; met de voorgestelde oplossing worden die kosten vermeden.

• Grondrechten

In artikel 6, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt gesteld dat de Unie de rechten, vrijheden en beginselen erkent die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten.

De voorgestelde maatregelen omvatten wettelijke bepalingen die waarborgen dat informatie over veroordeelde onderdanen van derde landen efficiënter wordt uitgewisseld. Die bepalingen sluiten aan bij relevante bepalingen in het handvest, waaronder die aangaande de bescherming van persoonsgegevens, het beginsel van gelijkheid voor de wet en het algehele discriminatieverbod.

De voorgestelde maatregelen laten eerbiediging van het recht op respect voor een privé- en gezinsleven, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht en het vermoeden van onschuld onverlet. De voorgestelde maatregelen laten ook het beginsel van niet-uitzetting, bescherming bij verwijdering, uitzetting en uitlevering en andere relevante normen en garanties die zijn neergelegd in het EU-recht inzake asiel en grenzen onverlet.

De bepalingen leiden niet tot meer aantasting van grondrechten, met inbegrip van het recht op bescherming van persoonsgegevens, dan hetgeen strikt noodzakelijk is om het doel van justitiële samenwerking in strafzaken te verwezenlijken, overeenkomstig de vereisten van artikel 52, lid 1, van het handvest. Zij bouwen voort op wat reeds is toegepast in het bestaande ECRIS voor de onderdanen van lidstaten door te opteren voor een gedecentraliseerd systeem waarmee kan worden vastgesteld welke lidstaten beschikken over strafregistergegevens over ODL, en voor geavanceerde dataminimalisatietechnologie. Daarbij is rekening gehouden met de jurisprudentie van het Hof van Justitie in de zaak Digital Rights Ireland Ltd 16 en Maximilian Schrems v. Data Protection Commissioner 17 .

Gezien de potentiële gevolgen voor de grondrechten van het gebruik van vingerafdrukken is de inzet van anonimiseringstechnieken en van effectieve instrumenten waarmee tegelijkertijd het risico van onterechte herkenningen kan worden vermeden, gewaarborgd. Zo wordt een eventuele onevenredige inbreuk op de grondrechten, met inbegrip van het recht op bescherming van persoonsgegevens en het recht op eerbiediging van het privéleven, voorkomen.

Met de voorgestelde maatregelen wordt onder meer beoogd kinderen te beschermen tegen het risico van misbruik en uitbuiting door te waarborgen dat mensen die met kinderen werken de juiste toetsingsprocedures doorlopen. Op deze manier kunnen werkgevers op effectieve wijze controleren of iemand op grond van een strafrechtelijke veroordeling uit het verleden is uitgesloten van activiteiten waarbij sprake is van rechtstreeks en regelmatig contact met kinderen.

De lidstaten zijn verplicht erop toe te zien dat de bepalingen ten uitvoer worden gelegd met volledig respect voor de grondrechten en de beginselen die zijn neergelegd in het handvest.

De invoering en toepassing van de bepalingen inzake ECRIS-ODL zullen de grondrechten van migranten en asielzoekers, met name de bescherming bij verwijdering en uitzetting, het recht op asiel en de bescherming van persoonsgegevens (ook in het licht van de noodzaak om het risico van gegevensoverdracht aan derde landen te voorkomen, in het bijzonder voor zover de betrokkenen behoefte hebben aan internationale bescherming) niet op onevenredige wijze aantasten. De noodzaak en evenredigheid van eventuele potentieel negatieve gevolgen voor de grondrechten moeten zorgvuldig worden beoordeeld in overeenstemming met het EU-recht inzake asiel en migratie.

De lidstaten dienen te overwegen om ODL in bepaalde omstandigheden toestemming te geven om een strafregistercertificaat aan te vragen en te ontvangen met gebruikmaking van ECRIS, met name als het gaat om bonafide werkzoekenden en er ten aanzien van hun eerdere verblijf in andere lidstaten geen twijfels bestaan.

De lidstaten moeten er ook op toezien dat de betrokkenen het recht hebben op toegang tot hun gegevens teneinde die te laten corrigeren en dat er effectieve rechtsmiddelen voorhanden zijn waarmee de betrokkenen onjuiste gegevens in het strafregister kunnen aanvechten, onder volledige naleving van de normen die voortvloeien uit het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, ook ten aanzien van de beschikbaarheid van juridische bijstand en tolk- en vertaaldiensten.

Wanneer de Commissie verslag uitbrengt over de toepassing van de bepalingen zal zij ook de gevolgen beoordelen van de voorgestelde maatregelen, en de uitvoering daarvan, voor de grondrechten. Die beoordeling zal deels uitgaan van een evaluatie van het effect op de grondrechten van onderdanen van derde landen in vergelijking met het effect op de grondrechten van EU-onderdanen. In haar beoordeling zal de Commissie bijzondere aandacht besteden aan de noodzaak en evenredigheid van het gebruik van vingerafdrukken, andere biometrische gegevens en identificatiegegevens in het licht van de ervaring die is opgedaan en de instrumenten en technieken die worden gebruikt om anonimisering te waarborgen en het risico van onterechte herkenningen te vermijden. Bij eventuele voorstellen voor de toekomstige herziening van het systeem dienen de uitkomsten van deze beoordeling in aanmerking te worden genomen.

Dit voorstel ontslaat de lidstaten op geen enkele wijze van hun verantwoordelijkheden uit hoofde van hun nationale wetgeving, met inbegrip van regels omtrent het invoeren van veroordelingen van minderjarigen en kinderen in het nationale strafregister. Dit voorstel sluit evenmin de toepassing uit van het constitutioneel recht van de lidstaten of van de internationale overeenkomsten waaraan zij zich gebonden hebben, in het bijzonder die welke voortvloeien uit het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, dat alle lidstaten hebben ondertekend.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Voor de tenuitvoerlegging van de richtlijn gedurende de periode januari 2017 tot en met december 2020 worden financiële middelen voorzien van 10 760 000 EUR. 18 De voorgestelde middelen zijn in overeenstemming met het bestaande meerjarig financieel kader en in de kosten wordt voorzien via het Justitie-programma. Het vastleggingsprofiel is het resultaat van de verwachte benodigde aanpassingen op EU- en nationaal niveau gedurende de eerste drie jaar. De onderhoudskosten zullen zich vanaf het derde jaar van tenuitvoerlegging stabiliseren op jaarlijks 1 602 000 miljoen EUR. Zie voor nadere gegevens het financieel memorandum bij dit voorstel.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplannen en regelingen voor monitoring, evaluatie en verslaglegging

Twee jaar nadat het wetgevingsinstrument is aangenomen zal de Commissie evalueren in hoeverre het in de lidstaten ten uitvoer is gelegd en de effectiviteit beoordelen van de maatregelen die de lidstaten hebben genomen om de voornoemde doelstellingen te bereiken. Op basis van die evaluatie zal de Commissie besluiten welke follow-up passend is.

De tenuitvoerlegging van de richtlijn in de lidstaten zal continu worden gemonitord door de bestaande groep van deskundigen voor ECRIS. Die groep zal ook fungeren als forum voor het delen van beste praktijken inzake de uitwisseling van informatie over strafregisters op EU-niveau, met inbegrip van informatie over ODL.

• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel

Inhoudsopgave

1.

Artikel 1


3.

Punt 1:


Artikel 1 van het kaderbesluit is uitgebreid teneinde de uitwisseling van informatie over veroordelingen van ODL te verbeteren. Het doel van het instrument omvat nu ook een verplichting van de lidstaat van veroordeling om strafregistergegevens over een ODL op te slaan, met inbegrip van vingerafdrukken.

4.

Punt 2:


De definitie van 'lidstaat van veroordeling' in artikel 1 bis van het kaderbesluit is overgebracht naar het artikel over definities (artikel 2). Deze definitie dekt nu alle veroordelingen, ongeacht of die zijn uitgesproken tegen een onderdaan van een andere lidstaat of een ODL.

Er is een definitie van 'onderdaan van een derde land' toegevoegd om duidelijk te maken dat ook staatlozen en personen van wie de nationaliteit onbekend is, deel uitmaken van deze groep.

5.

Punt 3:


Artikel 4, lid 1, van het huidige kaderbesluit is gewijzigd om te waarborgen dat de verplichting van de lidstaten om de nationaliteit (of nationaliteiten) van een veroordeelde aan het strafregister toe te voegen nu ook van toepassing is op de nationaliteit of nationaliteiten van ODL. De informatie over nationaliteit is onmisbaar voor de centrale autoriteiten om te kunnen achterhalen welke lidstaat beschikt over informatie over de betrokkene.

6.

Punt 4:


In het nieuwe artikel 4 bis zijn de volgende verplichtingen vastgelegd van een lidstaat ten aanzien van ODL die op zijn grondgebied zijn veroordeeld: een verplichting om strafregistergegevens op te slaan; de verplichting om onder de andere lidstaten een geanonimiseerd indexfilter te verspreiden met daarin gegevens over de identiteit van de op zijn grondgebied veroordeelde ODL, zodat kan worden vastgesteld welke lidstaten over strafregistergegevens over een ODL beschikken, en de verplichting om het indexfilter bij te werken op basis van iedere verwijdering of wijziging van de gegevens die erin zijn opgenomen. Een lidstaat voldoet aan de opslagverplichting zelfs als de informatie wordt opgeslagen in een andere databank dan het strafregister, zolang de centrale autoriteit toegang heeft tot de databank waarin de informatie is opgeslagen.

Het artikel bepaalt ten slotte dat het van toepassing is ongeacht of de betrokkene ook onderdaan is van de EU, teneinde te waarborgen dat de informatie ook gevonden kan worden als zijn of haar nationaliteit niet bekend is; zijn/haar strafregister en het indexfilter bevatten de informatie voor zijn/haar hoedanigheid als onderdaan van een lidstaat.

7.

Punt 5:


Hier wordt het corresponderende recht bepaald van de lidstaten die het indexfilter ontvangen, te weten het recht om het filter te doorzoeken.

8.

Punt 6:


Bepalingen van het kaderbesluit zijn geschrapt indien hun termijn is verstreken (lid 2 en het inleidende gedeelte van lid 3), ten behoeve van de leesbaarheid van artikel 6.

Verder legt artikel 6, lid 3, aan een lidstaat de verplichting op om een uittreksel van gegevens uit een strafregister waar een ODL om heeft verzocht (zijn/haar eigen gegevens) aan te vullen met informatie uit de andere lidstaten, zoals zij dat ook zouden doen voor EU-onderdanen.

9.

Punt 7:


Onder het nieuw ingevoegde lid 4 bis van artikel 7 wordt een verzoek om informatie over een ODL op dezelfde wijze behandeld als een verzoek om informatie over EU-onderdanen; de leden 1 en 4 bis zijn op dezelfde manier opgezet. De aangezochte centrale autoriteit dient dus informatie te verstrekken over een veroordeling die op het grondgebied van haar lidstaat tegen de ODL is uitgesproken, plus eventuele veroordelingen in derde landen die in haar strafregister zijn opgenomen.

De verwijzing naar ODL in artikel 7, lid 4, van het kaderbesluit is derhalve geschrapt.

10.

Punt 8:


De verwijzingen naar persoonsgegevens zijn uitgebreid naar de nieuwe bepalingen inzake ODL.

11.

Punt 9:


In artikel 11, lid 3, is een expliciete verwijzing opgenomen naar het Europees Strafregister Informatiesysteem en het gestandaardiseerde formaat. De eerste zin van artikel 11, lid 3, is overbodig geworden nu de termijn is verstreken en is daarom geschrapt.

In artikel 11, lid 5, worden de technische verplichtingen van de lidstaten uiteengezet in verband met de door de richtlijn te vervullen taken. Dit betreft zowel het huidige systeem voor gegevensuitwisseling als het nieuwe systeem op basis van treffers en een geanonimiseerd indexfilter. De technische en administratieve regelingen ten behoeve van de uitwisseling van gegevens worden uiteengezet in uitvoeringshandelingen.

Artikel 11, lid 4, regelt de mededeling van informatie indien ECRIS niet beschikbaar is, en combineert de huidige leden 5 en 3 van artikel 11. De inhoud van het huidige artikel 11, lid 4, is nu verplaatst naar artikel 11 ter (uitvoeringshandelingen).

Artikel 11, lid 5, vervangt het huidige artikel 11, lid 5, en verlangt van de lidstaten dat zij niet de Raad maar de Commissie in kennis stellen vanaf welke datum zij ECRIS en het nieuwe indexfilter kunnen gebruiken.

Het huidige artikel 11, lid 7, is geschrapt en de verplichting van de lidstaten tot het uitvoeren van de vereiste technische aanpassingen binnen een bepaalde termijn is verplaatst naar artikel 3, lid 3, van deze richtlijn.

12.

Punt 10:


Het nieuwe artikel 11 bis bevat de hoofdpunten van Besluit 2009/316/JBZ van de Raad betreffende de oprichting van ECRIS ten behoeve van het organiseren van de uitwisseling van gegevens uit strafregisters tussen de lidstaten.

13.

Punten 11 en 12:


Er is een comitéprocedure ingevoerd teneinde de Commissie de instrumenten te bieden die zij nodig heeft voor uitvoering van de technische aspecten van de gegevensuitwisseling teneinde het functioneren daarvan in de praktijk te waarborgen. De gekozen procedure is de onderzoeksprocedure. Deze zal met name worden ingezet voor het nemen van uitvoeringsmaatregelen in verband met het gestandaardiseerde formaat waar momenteel door Besluit 2009/316/JBZ van de Raad in wordt voorzien.

14.

Punt 13:


Het nieuwe artikel 13 bis betreft de rapportage- en evaluatieverplichtingen van de Commissie.

Het huidige rapportagevereiste van artikel 7 van Besluit 2009/316/JBZ van de Raad, te weten het op gezette tijden te publiceren verslag over de uitwisseling van informatie via ECRIS, is opgenomen in het kaderbesluit (artikel 13 bis, lid 4).

15.

Artikel 2:


Deze bepaling komt in de plaats van Besluit 2009/316/JBZ van de Raad. De inhoud van dat besluit is grotendeels opgenomen in het kaderbesluit en wordt verder uitgewerkt in uitvoeringsmaatregelen overeenkomstig artikel 11 bis.

16.

Artikel 3:


Een omzettingsperiode van twaalf maanden lijkt toereikend, gezien het feit dat de Commissie en de lidstaten kunnen voortbouwen op bestaande technologie en op bestaande, functionerende strafregisters in de lidstaten.

17.

Artikelen 4 en 5:


Deze artikelen hebben betrekking op de inwerkingtreding en de adressaten van de richtlijn (de lidstaten).