Toelichting bij COM(2016)34 - Toegang goederen en diensten uit derde landen tot de interne aanbestedingsmarkt van de EU en ondersteuning onderhandelingen over toegang tot aanbestedingsmarkten derde landen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
dossier | COM(2016)34 - Toegang goederen en diensten uit derde landen tot de interne aanbestedingsmarkt van de EU en ondersteuning onderhandelingen ... |
---|---|
bron | COM(2016)34 ![]() ![]() |
datum | 29-01-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
Op 21 maart 2012 heeft de Commissie een voorstel voor een 'VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over toegang van goederen en diensten uit derde landen tot de Unie' (COM(2012) 124 final) goedgekeurd.
Het voorstel voor een instrument voor internationale overheidsopdrachten (IIO) is het antwoord van de EU op het gebrek aan gelijke concurrentievoorwaarden op de mondiale aanbestedingsmarkten. Hoewel onze aanbestedingsmarkt openstaat voor buitenlandse inschrijvers, blijven de aanbestedingsmarkten van derde landen in veel gevallen de jure of de facto gesloten voor buitenlandse goederen en diensten. Het IIO heeft tot doel partners aan te moedigen om deel te nemen aan onderhandelingen, alsmede inschrijvingen voor overheidsopdrachten van derde landen open te laten stellen voor inschrijvers en goederen uit de EU.
Vele derde landen zijn weigerachtig om hun aanbestedingsmarkten voor internationale concurrentie open te stellen of om hun markten verder open te stellen dan reeds het geval is. De overheidsopdrachten van de Verenigde Staten die voor buitenlandse inschrijvers openstaan, hebben momenteel slechts een waarde van 178 miljard EUR en die van Japan 27 miljard EUR, terwijl in China slechts een fractie van de markt van de overheidsopdrachten openstaat voor buitenlandse ondernemingen. Vele landen hebben ook protectionistische maatregelen genomen, vooral in de nasleep van de economische crisis. Alles samen blijft momenteel meer dan de helft van de mondiale aanbestedingsmarkt afgesloten ten gevolge van protectionistische maatregelen, en dit aandeel blijft groeien. Bijgevolg wordt slechts 10 miljard EUR van de Europese uitvoer (0,08 % van het bbp van de EU) verdiend in mondiale aanbestedingsmarkten, terwijl naar schatting 12 miljard EUR verdere EU-uitvoer niet wordt aangeboord wegens restricties.
In de onderhandelingen over de herziening van de overeenkomst inzake overheidsopdrachten (Government Procurement Agreement - GPA) in het kader van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) en in bilaterale onderhandelingen met derde landen heeft de EU zich opgeworpen als pleitbezorger van een ambitieuze openstelling van de internationale aanbestedingsmarkten. In de Europese overheidsopdrachten staat een bedrag van zowat 352 miljard EUR open voor inschrijvers uit landen die partij zijn bij de GPA. Sommige belangrijke economische spelers, zoals China, Brazilië en India, zijn echter nog geen partij bij de overeenkomst, en sommige bestaande partijen beperken het toepassingsgebied van de aanbestedingen op hun lijsten.
Sinds de indiening van het IIO-voorstel in 2012 zijn belangrijke handelsbesprekingen aangevat, bijvoorbeeld met de VS (TTIP) en Japan (vrijhandelsovereenkomst), of voortgezet, zoals in het geval van China (om toe te treden tot de GPA). De goedkeuring van het IIO zou deze en andere partners een sterk signaal sturen en zou de onderhandelaars aanmoedigen een versnelling hoger te schakelen en een wezenlijke openstelling van hun aanbestedingsmarkten na te streven. Daarom is er meer dan ooit behoefte aan een instrument als het IIO. Ten slotte is het de bedoeling overeenkomstig de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei (COM(2010) 2020) de bedrijfskansen van Europese ondernemingen op mondiaal vlak te verbeteren en daarbij nieuwe banen te scheppen en de innovatie te bevorderen.
Het oorspronkelijke voorstel bestond uit twee onderdelen: a) de zogenoemde 'onder internationale verbintenissen vallende aanbestedingen' (waarbij de EU internationale verbintenissen inzake markttoegang is aangegaan; en b) de 'niet onder internationale verbintenissen vallende aanbestedingen' (waarbij de EU geen verbintenissen inzake markttoegang is aangegaan). Wat de laatste categorie betreft, behelsde het oorspronkelijke voorstel twee verschillende procedures: a) een gedecentraliseerde procedure, waarbij een aanbestedende dienst het recht zou hebben om, na goedkeuring van de Commissie, inschrijvingen uit te sluiten; en b) een gecentraliseerde procedure, met een centrale rol voor de Commissie (onderzoek voeren, onderhandelen met het derde land en indien nodig besluiten om restrictieve maatregelen op te leggen (afsluiting van de markt of prijstoeslag), die de nationale autoriteiten dan in het kader van hun aanbestedingsprocedures zouden opleggen).
Het oorspronkelijke voorstel is in het Europees Parlement en de Raad besproken, zij het zonder afronding van de eerste lezing.
Hoewel een grote meerderheid van de lidstaten heeft erkend dat er momenteel een gebrek aan evenwicht is tussen enerzijds de open aanbestedingsmarkt van de EU en anderzijds de ernstige en hardnekkige problemen met betrekking tot discriminerende maatregelen en praktijken die marktdeelnemers uit de EU in bepaalde derde landen ondervinden, is de Raad er niet in geslaagd een formeel standpunt ten aanzien van het voorstel van de Commissie in te nemen. Tijdens de bespreking van het voorstel in de Groep handelsvraagstukken hebben een aantal lidstaten een voorbehoud gemaakt bij het beginsel de EU-markt te sluiten voor goederen en diensten van oorsprong uit bepaalde derde landen, ook indien slechts tijdelijk en op een gerichte wijze, terwijl sommige lidstaten hun krachtige steun voor het initiatief hebben uitgedrukt. Verschillende lidstaten hebben ook benadrukt dat zij bezorgd zijn over de administratieve lasten die het voorstel aan aanbestedende diensten en ondernemingen oplegt.
Op 15 januari 2014 heeft de plenaire vergadering van het EP gestemd over de amendementen op het voorstel van de Commissie en met een grote meerderheid het trialoogmandaat en een lijst met amendementen goedgekeurd. De amendementen omvatten met name de totstandbrenging van een band tussen de gecentraliseerde en de gedecentraliseerde pijler, met name dat deze laatste enkel kon worden gebruikt indien de Commissie een onderzoek had ingesteld, de uitbreiding van het toepassingsgebied van de uitzonderingen voor ontwikkelingslanden en de verkorting van de termijnen voor de door de Commissie ingestelde onderzoeken naar vermeende discriminerende praktijken en maatregelen van derde landen. Op 20 oktober 2014 heeft het huidige Europees Parlement het in de vorige zittingsperiode genomen besluit bevestigd en het heeft zich voorbereid op de trialoog.
Aangezien er een brede consensus over lijkt te zijn dat er momenteel een onevenwichtigheid bestaat tussen de openheid van de aanbestedingsmarkt van de EU en die van de aanbestedingsmarkten van derde landen, en dat Europese ondernemingen betere toegang moeten krijgen tot mogelijke aanbestedingen in het buitenland heeft de Commissie besloten haar oorspronkelijke voorstel te herzien, om zo rekening te houden met bepaalde door beide wetgevende organen van de EU geuite bedenkingen, maar tegelijkertijd ook te waarborgen dat het herziene voorstel de EU nog steeds in staat stelt om meer druk uit te oefenen tijdens onderhandelingen met het oog op het laten openstellen van buitenlandse aanbestedingsmarkten.
De in dit voorstel aangebrachte wijzigingen hebben tot doel alle mogelijke negatieve gevolgen van het instrument in zijn oorspronkelijke vorm weg te werken, bijvoorbeeld de totale afsluiting van de aanbestedingsmarkt van de EU, de administratieve lasten en het gevaar voor fragmentatie van de interne markt. Tegelijkertijd wordt in het voorstel de nadruk gelegd op de rol van de Commissie bij het onderzoeken van aanbestedingsbelemmeringen in derde landen en wordt voorzien in instrumenten voor samenwerking met derde landen om die belemmeringen weg te werken. Meer concreet wordt overeenkomstig het gewijzigde voorstel de gedecentraliseerde procedure afgeschaft, terwijl de mogelijkheid wordt gehandhaafd om onder bepaalde voorwaarden een prijstoeslag op te leggen, worden de procedures vereenvoudigd, wordt het toepassingsgebied van de vrijstellingen uitgebreid en wordt voorzien in instrumenten om alle eventuele maatregelen doelgerichter te maken. Tot slot wordt met het gewijzigde voorstel ook gezorgd voor meer transparantie, door te bepalen dat de Commissie de bevindingen van de onderzoeken met betrekking tot discriminerende maatregelen en praktijken van derde landen en alle door die landen getroffen maatregelen om de discriminerende maatregelen en praktijken af te schaffen, moet bekendmaken.
In haar werkprogramma voor 2015 heeft de Commissie haar voornemen aangekondigd om het IIO-voorstel aan te passen 'overeenkomstig de prioriteiten van de nieuwe Commissie, teneinde de procedures te vereenvoudigen, de onderzoekstermijnen te verkorten en het aantal betrokkenen bij de tenuitvoerlegging te beperken'. Het gewijzigde voorstel omvat alle vereiste elementen en moet dienen als basis waarop een evenwichtig compromis tussen het Europees Parlement en de Raad kan worden bereikt, waarbij tegelijk wordt gewaarborgd dat het IIO een efficiënt instrument blijft om druk uit te oefenen tijdens onderhandelingen.
2. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL
• Samenvatting van de amendementen op het oorspronkelijke voorstel
De in dit voorstel opgenomen amendementen hebben tot doel de gevolgen van het instrument voor derde landen uit te breiden en tegelijkertijd de mogelijke negatieve gevolgen van het instrument in zijn oorspronkelijke vorm weg te werken, bijvoorbeeld de mogelijkheid om de aanbestedingsmarkt van de EU voor een handelspartner volledig af te sluiten, de administratieve lasten die gepaard gaan met de toepassing van het instrument en het gevaar voor fragmentatie van de interne markt. Tegelijkertijd wordt in het voorstel de nadruk gelegd op de rol van de Commissie bij het onderzoeken van aanbestedingsbelemmeringen in derde landen en wordt voorzien in instrumenten voor samenwerking met derde landen om die belemmeringen weg te werken.
De voorstellen kunnen als volgt worden samengevat:
Ten eerste wordt voorgesteld om de mogelijkheid om de markt af te sluiten te schrappen en om de mogelijke restrictieve maatregelen te beperken tot prijstoeslagen, die nu prijsaanpassingen worden genoemd. Indien uit een onderzoek van de Commissie blijkt dat een land in het kader van een aanbesteding belemmeringen oplegt ten aanzien van deelnemers uit de EU, zou een prijsaanpassing gelden voor inschrijvers, producten of diensten uit dat land. Anders dan in het oorspronkelijke voorstel zou het contract nog steeds kunnen worden gegund aan buitenlandse inschrijvers, producten en diensten waarvoor met het oog op de beoordeling een prijsaanpassing geldt, indien de inschrijving ondanks de prijsaanpassing concurrerend blijft wat prijs en kwaliteit betreft.
Ten tweede beschikken aanbestedende diensten overeenkomstig het gewijzigde voorstel, door de schrapping van de gedecentraliseerde pijler, niet langer over de mogelijkheid om de deelname van buitenlandse inschrijvers aan hun aanbestedingen autonoom te verbieden.
Ten derde creëert het gewijzigde voorstel het vermoeden dat de prijstoeslag van toepassing is op inschrijvingen die worden ingediend door ondernemingen van oorsprong uit het betrokken derde land, tenzij zij kunnen aantonen dat minder dan 50 % van de totale waarde van hun inschrijving bestaat uit niet onder internationale verbintenissen vallende goederen en diensten van oorsprong uit dit derde land. Terwijl de bewijslast in het oorspronkelijke voorstel bij de aanbestedende diensten lag, ligt deze nu bij de inschrijver.
Ten vierde wordt voorgesteld om de administratieve lasten verder te verminderen door toe te staan dat de lidstaten aangeven welke van hun aanbestedende instanties de prijsaanpassing moeten toepassen. Dit voorstel volgt het model van de handhavingsverordening 1 . Als vijfde element zou de prijsaanpassing niet gelden voor Europese kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's) en voor inschrijvers en producten van oorsprong uit ontwikkelingslanden die onder de SAP+-regeling vallen, in overeenstemming met het handels- en ontwikkelingsbeleid van de EU ten aanzien van deze landen. Hetzelfde geldt voor de uitsluiting van het instrument voor kmo's, waarmee eveneens de samenhang van het IIO met het ruimere beleid van de EU op dit gebied wordt gewaarborgd.
Ten zesde zouden maatregelen overeenkomstig een nieuwe bepaling ook kunnen worden gericht op gebieden op regionaal of lokaal niveau, zoals deelstaten, regio's of zelfs gemeenten. Ten zevende wordt voorgesteld om de termijn voor het onderzoek van de Commissie in het kader van de gecentraliseerde procedure te verkorten, naast de volledige schrapping van de gedecentraliseerde pijler. Ten achtste wordt voorgesteld om, in overeenstemming met de aanpak van de Commissie voor transparantie van het handelsbeleid, de bevindingen bekend te maken van de onderzoeken van de Commissie met betrekking tot aanbestedingsbelemmeringen in derde landen. Ten negende is verduidelijkt dat het instrument van toepassing zal zijn op alle aanbestedingen en concessies die vallen onder de in februari 2014 goedgekeurde richtlijnen inzake overheidsopdrachten en concessieovereenkomsten van de EU (waarbij bijvoorbeeld concessies met betrekking tot de drinkwatervoorziening worden uitgesloten).
Alle bovengenoemde amendementen zijn volledig in overeenstemming met de in het werkprogramma van de Commissie voor 2015 aangekondigde vereenvoudiging van de procedures, verkorting van de onderzoekstermijnen en beperking van het aantal betrokkenen bij de tenuitvoerlegging.
• Samenhang met bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Het IIO-initiatief is een nieuw voorstel op het gebied van het beleid inzake internationale overheidsopdrachten van de Europese Unie. De onlangs goedgekeurde nieuwe richtlijnen van de Europese Unie inzake overheidsopdrachten 2 bieden, net zoals de vorige richtlijnen, geen algemeen kader voor de behandeling van inschrijvingen voor buitenlandse goederen en diensten op de Europese markten. De enige specifieke regels zijn vervat in de artikelen 85 en 86 van Richtlijn 2014/25/EU. Deze bepalingen beperken zich echter tot aanbestedingen in de nutssectoren en hebben een te eng toepassingsgebied om daadwerkelijk te kunnen wegen op onderhandelingen inzake markttoegang. De EU-aanbestedingsmarkt voor de nutssectoren vormt immers slechts ongeveer 20 % van de totale Europese aanbestedingsmarkt. In het gewijzigde voorstel van de Commissie wordt voorgesteld om deze twee artikelen bij de goedkeuring van het IIO-voorstel in te trekken.
• Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Het oorspronkelijke initiatief en het gewijzigde voorstel maken deel uit van de uitvoering van de Europa 2020-strategie en van het vlaggenschipinitiatief van Europa 2020 inzake een geïntegreerd industriebeleid in een tijd van mondialisering (COM(2010) 614). Het maakt ook deel uit van de uitvoering van de akte voor de interne markt (COM(2011) 206) en de mededeling inzake handel, groei en wereldvraagstukken (COM(2010) 612). Het is een strategisch initiatief van het werkprogramma van de Commissie voor 2011 (COM(2010) 623 definitief).
Dit voorstel hangt ook samen met de beleidslijnen en -doelstellingen van de Unie inzake ontwikkeling, in het bijzonder door goederen en diensten uit minst ontwikkelde landen (MOL's) in het algemeen bescherming te verlenen voor de uit dit instrument voortvloeiende actie. In dit verband gaat het gewijzigde voorstel een stap verder, namelijk door niet alleen MOL's uit te sluiten van het toepassingsgebied van het IIO, maar ook ontwikkelingslanden die kwetsbaar worden geacht als gevolg van onvoldoende diversificatie en integratie in het internationale handelssysteem en de wereldeconomie. Het doel van deze aanpassing is een betere afstemming op het overkoepelende EU-beleid inzake ontwikkeling.
3. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 207 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
•
Subsidiariteitsbeginsel
Het voorstel betreft een gebied dat onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie valt. Het subsidiariteitsbeginsel is derhalve niet van toepassing.
•
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:
Met het oorspronkelijke voorstel was al een zorgvuldig evenwicht gevonden tussen de belangen van alle relevante belanghebbenden en het belang om ter ondersteuning van het handelsbeleid van de EU een instrument als het IIO te hebben. Het gewijzigde voorstel heeft de mogelijke negatieve gevolgen van het oorspronkelijke voorstel verder beperkt, zonder echter zodanig veel belangrijke aspecten van het voorstel te schrappen dat het zijn nut zou verliezen als instrument om druk uit te oefenen tijdens internationale onderhandelingen.
•
Keuze van het instrument
Het voorgestelde instrument is een verordening.
Andere middelen zouden niet geschikt zijn aangezien alleen de verordening kan zorgen voor eenvormig optreden van de Europese Unie op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek. Aangezien dit instrument de Commissie met bepaalde taken belast, zou het bovendien niet passend zijn om te kiezen voor een instrument dat omzetting in de rechtsstelsels van de lidstaten vereist.
4. RESULTATEN VAN EVALUATIES ACHTERAF, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
•
Raadpleging van belanghebbenden
Om de standpunten van belanghebbenden te vernemen, heeft de Commissie ter voorbereiding van het oorspronkelijke voorstel naast individuele vergaderingen een reeks raadplegingen en uitwisselingen georganiseerd. Sinds de raadpleging van de belanghebbenden is er intensief contact geweest met verschillende vertegenwoordigers van de lidstaten om een herzien voorstel uit te werken dat meer kans maakt om te worden goedgekeurd.
De voornaamste redenen voor of tegen de ene of de andere beleidsoptie die door belanghebbenden werden aangehaald, waren het gevaar voor vergelding door de handelspartners van de EU, de administratieve lasten die uit een dergelijk initiatief zouden voortvloeien en het feit dat het initiatief de status van de EU als pleitbezorger van open markten in gevaar zou kunnen brengen 3 . Daarnaast was een grote meerderheid van de belanghebbenden van mening dat indien beperkingen van de markttoegang worden opgelegd, daartoe dan op het niveau van de EU moet worden besloten en niet door de lidstaten of door aanbestedende diensten of instanties 4 . Het gewijzigde voorstel bevestigt dit beginsel nu duidelijk in artikel 1, lid 5, waarbij andere restrictieve maatregelen dan deze waarin de verordening voorziet, worden verboden.
Wat de administratieve lasten betreft, waren de belanghebbenden met name van mening dat de door de kennisgevingsprocedure in het kader van de gedecentraliseerde pijler veroorzaakte vertragingen zeer belastend zouden zijn 5 ; een risico dat volledig zal worden weggenomen door de schrapping van het vroegere artikel 6.
Het gewijzigde voorstel houdt verder rekening met al deze bedenkingen door een gerichter instrument te creëren dat de administratieve lasten moet verminderen en het gevaar voor vergelding tot een minimum moet beperken, en tegelijkertijd nog meer nadruk te leggen op het beginsel van algemene openheid van de aanbestedingsmarkten van de EU door de mogelijkheid van afsluiting van de markt te schrappen.
•
Effectbeoordeling
De dienst voor effectbeoordelingen van de Commissie (Impact Assessment Board (IAB)) heeft twee adviezen uitgebracht over het effectbeoordelingsverslag. In het definitieve effectbeoordelingsverslag is voor zover mogelijk rekening gehouden met de aanbevelingen van de dienst. Hoewel de bevindingen geldig blijven, zijn de wijzigingen die nu zijn aangebracht erop gericht om het instrument doelgerichter te maken en eenvoudiger in de praktijk te brengen, en tegelijkertijd de in het effectbeoordelingsverslag vastgestelde mogelijke negatieve gevolgen verder te verminderen.
– Met de beperking van de mogelijke restrictieve maatregelen tot prijstoeslagen wordt rekening gehouden met de bedenking dat de volledige afsluiting van de aanbestedingsmarkt van de EU, waarin oorspronkelijk was voorzien, het risico zou inhouden dat derde landen een verkeerd signaal krijgen en onverenigbaar zou zijn met de economische belangen van de EU als geheel. Aangezien de prijsaanpassing enkel van toepassing zou zijn op het beoordelingsproces en de definitieve prijs niet zou bepalen, schaadt deze de belangen van de aanbestedende diensten niet.
– De schrapping van de gedecentraliseerde pijler zal een eind maken aan de administratieve lasten voor aanbestedende instanties die om toestemming verzoeken om buitenlandse inschrijvingen uit te sluiten. Deze wijziging waarborgt eveneens de integriteit van de interne markt en voorkomt eventuele fragmentatie.
– Het vermoeden dat de restrictieve maatregel van toepassing is op inschrijvingen die worden ingediend door ondernemingen van oorsprong uit het betrokken derde land, tenzij de inschrijver het tegendeel bewijst, zal de administratieve lasten voor de aanbestedende diensten verder verminderen en tegelijkertijd de doeltreffendheid van de maatregel verhogen, aangezien het besluit van de aanbestedende dienst veel minder vatbaar is voor juridische toetsing. De verplichting voor aanbestedende diensten om in het kader van een inschrijving eigen verklaringen met betrekking tot de oorsprong van goederen en diensten te aanvaarden, moet daar ook toe bijdragen.
– Door de lidstaten te betrekken bij het aanduiden van de aanbestedende diensten en instanties die de maatregel moeten toepassen, wordt gewaarborgd dat het niet de kleinste instanties, met beperkte administratieve capaciteit en middelen, zijn die de maatregel moeten uitvoeren. Met deze wijziging wordt geen risico gelopen afbreuk te doen aan de doeltreffendheid van de maatregelen, aangezien het minder waarschijnlijk is dat kleine aanbestedende diensten aanbestedingen beheren op de schaal waarop het IIO is gericht. Indien geen lijst van instanties wordt ingediend of indien de ingediende lijst niet overeenstemt met de goedgekeurde prijsaanpassing kan de Commissie een dergelijke lijst op eigen initiatief opstellen.
– De uitsluiting van de meest kwetsbare ontwikkelingslanden van het toepassingsgebied van het instrument heeft naar verwachting geen gevolgen voor de druk die kan worden uitgeoefend, aangezien het instrument nooit op deze landen gericht is geweest. De uitsluiting van deze landen van het toepassingsgebied maakt eens te meer duidelijk dat het instrument erop is gericht druk uit te oefenen op belangrijke handelspartners om hun aanbestedingsmarkten verder open te stellen voor ondernemers uit de EU. Door Europese kmo's uit te sluiten van het toepassingsgebied zullen de administratieve lasten voor deze ondernemers verder verminderen, wat in overeenstemming is met het algemene beleid van de EU inzake kmo's.
– De mogelijkheid om maatregelen op gebieden op regionaal of lokaal niveau te richten, heeft tot doel een onderscheid te maken tussen gebieden en een evenredig antwoord mogelijk te maken indien de discriminerende maatregelen enkel gelden op het lagere bestuursniveau (bv. instanties van deelstaten, regionale overheden en gemeentelijke overheden), opdat zij hun aanbestedingen zouden openstellen voor inschrijvers uit de EU.
– Met de verkorting van de termijnen voor de onderzoeken van de Commissie wordt rekening gehouden met de bezorgdheid over langdurige procedures, met name met betrekking tot de procedure van de gedecentraliseerde pijler, die zou hebben bepaald dat de aanbestedende diensten tijdens een lopende aanbestedingsprocedure het onderzoek en het besluit van de Commissie moesten afwachten. De aanpassing van de termijnen voor de overgebleven gecentraliseerde procedure moet bijdragen tot het versnellen van de onderzoeksfase van de procedure.
– De bekendmaking van de bevindingen van de Commissie met betrekking tot handelsbelemmeringen in derde landen moet een nieuwe dynamiek met het oog op het wegwerken van deze belemmeringen helpen creëren.
– Zoals reeds bepaald in het oorspronkelijke voorstel zal het IIO ook betrekking hebben op concessies, voor zover zij onder de nieuwe richtlijn inzake concessieovereenkomsten vallen. De voorschriften inzake concessies bepalen niet of bepaalde activiteiten door openbare of particuliere instanties moeten worden uitgevoerd, maar zijn gericht op de regels die openbare instanties bij de aankoop van goederen en diensten moeten toepassen.
Doeltreffendheid
De voorgestelde amendementen maken het instrument doeltreffender.
Verduidelijking van de regels: in het effectbeoordelingsverslag werd de nadruk gelegd op de doeltreffendheid van de oorspronkelijk voorgestelde oplossingen met betrekking tot de doelstelling om de regels voor de toegang voor inschrijvingen van buiten de EU tot de Europese aanbestedingsmarkt te verduidelijken. In het verslag werd echter ook op een aantal tekortkomingen gewezen in verband met de facultatieve aard van de gedecentraliseerde pijler, die kan leiden tot uiteenlopende gebruikspatronen en een fragmentatie van de interne markt 6 . Het gewijzigde voorstel zal nog steeds voldoen aan de oorspronkelijke doelstelling om de toepasselijke regels te verduidelijken en de Commissie zal nog steeds het laatste woord hebben wat het gebruik van restrictieve maatregelen betreft. Door de schrapping van de gedecentraliseerde pijler wordt de toepassing van de regels bovendien eenvoudiger en verder geharmoniseerd en wordt de foutenmarge als gevolg van de toepassing van restrictieve maatregelen door aanbestedende diensten en instanties verkleind. Door de verkorting van de termijnen voor het onderzoek van de Commissie zal er sneller duidelijkheid zijn over de vraag of restrictieve maatregelen worden genomen.
Drukmiddelen: de schrapping van de gedecentraliseerde pijler en de beperking tot prijstoeslagen houden een zeker gevaar voor verlies aan drukmiddelen in. Het belangrijkste drukmiddel van het oorspronkelijke voorstel vloeide echter voort uit de gecentraliseerde pijler, die wordt gehandhaafd. De Commissie zal nog steeds in staat zijn om haar bevoegdheid om de markttoegang te beperken in te zetten als een bedreiging en om op elk ogenblik een onderzoek in te stellen naar discriminerend gedrag. Bovendien maakt het gewijzigde voorstel meer gerichte maatregelen mogelijk, onder meer door te voorzien in de mogelijkheid om restrictieve maatregelen te beperken tot de gebieden van bepaalde lagere bestuursniveaus. De beperking tot prijstoeslagen als een minder extreme vorm van afsluiting van de markt, die reeds in de oorspronkelijke effectbeoordeling is beoordeeld, waarborgt dat de markten van de EU in beginsel open blijven, terwijl waar nodig gerichte maatregelen kunnen worden genomen.
Efficiëntie
De voorgestelde wijzigingen maken het instrument efficiënter.
Administratieve lasten: de voorgestelde wijzigingen verminderen de administratieve lasten. In de effectbeoordeling worden de kosten met betrekking tot de kennisgevingsprocedure van de gedecentraliseerde procedure op 3,5 miljoen EUR geraamd 7 . Door de schrapping van de gedecentraliseerde pijler, met inbegrip van de bijbehorende termijnen, wordt een eind gemaakt aan alle mogelijke risico's die volgens de effectbeoordeling met de kennisgevingsprocedure gepaard kunnen gaan. Het feit dat de lidstaten de toestemming krijgen om een voorselectie te maken van de aanbestedende diensten en instanties die de maatregel moeten toepassen, zal ervoor helpen zorgen dat instanties met beperkte administratieve capaciteiten de maatregel niet zullen moeten toepassen. Voor zover in het effectbeoordelingsverslag een mogelijk risico is geconstateerd van grotere administratieve lasten voor aanbestedende diensten en instanties wegens de bepalingen inzake abnormaal lage inschrijvingen 8 , zal de schrapping van het oorspronkelijke artikel 7 dit risico wegnemen. Door hun omvang en beperkte capaciteit krijgen kmo's vaak te maken met specifieke problemen door belastende procedures. Hoewel het door de hoge drempel al onwaarschijnlijk is dat kleinere ondernemingen door het instrument worden getroffen, zal het feit dat Europese kmo's worden uitgesloten de administratieve lasten voor deze ondernemers nog verder verminderen, wat in overeenstemming is met het algemene beleid van de EU inzake kmo's.
Gevaar voor vergelding: de voorgestelde wijzigingen maken het mogelijk om de maatregelen te richten op de gebieden van een derde land die verantwoordelijk zijn voor de discriminerende maatregelen, zonder ze op het derde land in zijn geheel te hoeven richten. Deze mogelijkheid voor meer gerichte en te rechtvaardigen maatregelen zal het gevaar voor vergelding verder verminderen.
Overheidsfinanciën: Zoals aangehaald in de effectbeoordeling is het totale effect van het instrument op de overheidsfinanciën verwaarloosbaar 9 . De verdere beperking van het toepassingsgebied zal het effect echter nog verkleinen.
Samenhang
In het effectbeoordelingsverslag wordt benadrukt dat de samenhang van het handelsbeleid van de EU en de interne markt van de EU beter behouden blijft indien besluiten op EU-niveau worden genomen, dat wil zeggen met volledige kennis van alle juridische, economische en politieke gevolgen, zonder dat uiteenlopende praktijken op het gebied van de behandeling van buitenlandse goederen en diensten in de EU mogelijk zijn 10 . Door de schrapping van de gedecentraliseerde pijler krijgt de Commissie meer zeggenschap over de toepassing van de restrictieve maatregelen en wordt het gevaar voor een verkeerde toepassing van de regels dus kleiner. Het gewijzigde voorstel zal er derhalve voor zorgen dat de samenhang van het handelsbeleid van de EU en de interne markt van de EU verbetert en dat de internationale verbintenissen van de EU beter worden nagekomen.
Er is derhalve voldaan aan het vereiste met betrekking tot de effectbeoordeling.
5. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit voorstel heeft op zich geen gevolgen voor de begroting. De bijkomende taken voor de Commissie kunnen worden opgevangen met de bestaande middelen.
6. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplannen en regelingen voor monitoring, evaluatie en verslaglegging
Het voorstel bevat een evaluatiebepaling.
7. Gedetailleerde toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Artikel 1 definieert het onderwerp en het toepassingsgebied. De tekst van het oorspronkelijke voorstel is aangepast om rekening te houden met de schrapping van de gedecentraliseerde pijler. Om de leesbaarheid te vergroten, zijn in de bepaling ook enkele taalkundige wijzigingen aangebracht. De bepaling omvat verder een verduidelijking waarin wordt vastgesteld dat de lidstaten de toegang van buitenlandse ondernemers niet verder mogen beperken dan in deze verordening is voorzien. Zoals reeds bepaald in het oorspronkelijke voorstel zal het IIO ook betrekking hebben op concessies, voor zover zij onder de nieuwe richtlijn inzake concessieovereenkomsten vallen. Er moet worden opgemerkt dat de voorschriften inzake concessies niet bepalen of bepaalde activiteiten door openbare of particuliere instanties moeten worden uitgevoerd, maar zijn gericht op de regels die openbare instanties moeten toepassen wanneer zij goederen en diensten aankopen op de markt.
Artikel 2 bevat de desbetreffende definities, die voor het merendeel afkomstig zijn uit de richtlijnen inzake overheidsopdrachten van de EU. Sommige uitdrukkingen die niet meer in de ontwerpverordening worden gebruikt, zijn geschrapt. Het gewijzigde voorstel maakt geen gebruik van het begrip 'gebrek aan wezenlijke wederkerigheid', maar verwijst naar 'restrictieve en discriminerende maatregelen of praktijken op het gebied van overheidsopdrachten'.
In artikel 3 worden de voor deze verordening toepasselijke oorsprongsregels voor goederen en diensten die door aanbestedende diensten worden aangekocht, vastgesteld. Overeenkomstig de internationale verbintenissen van de EU zijn de oorsprongsregels voor goederen en diensten in overeenstemming met de niet-preferentiële oorsprongsregels zoals bepaald in het EU-douanewetboek 11 . De definitie van de oorsprong van een dienst is gebaseerd op de desbetreffende regels van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie inzake het recht van vestiging en op de definities in artikel XXVIII van de Algemene Overeenkomst inzake de handel in diensten (GATS). Om de leesbaarheid te vergroten, zijn enkele wijzigingen aangebracht in de oorspronkelijke tekst.
In artikel 4 wordt de vrijstelling van de toepassing van het instrument voor goederen en diensten van oorsprong uit MOL's uiteengezet. In het gewijzigde voorstel wordt de vrijstelling uitgebreid tot goederen en diensten van oorsprong uit deze ontwikkelingslanden die kwetsbaar worden geacht als gevolg van onvoldoende diversificatie en integratie in het internationale handelssysteem en de wereldeconomie, zoals bepaald in bijlage VII bij de SAP-verordening 12 .
Artikel 5 van het oorspronkelijke voorstel is in het kader van het gewijzigde voorstel overbodig en wordt derhalve geschrapt. Het gewijzigde voorstel omvat een nieuw artikel 5 inzake de vrijstelling van de toepassing van het instrument voor Europese kmo's, zoals gedefinieerd in Aanbeveling 2003/361/EG van de Commissie 13 . Om ontwijking door zogenoemde brievenbusmaatschappijen te vermijden, verwijst de bepaling expliciet naar het niveau van de zakelijke activiteiten op de interne markt.
Het oorspronkelijke artikel 6 tot instelling van een gedecentraliseerde procedure wordt geschrapt. Het nieuwe artikel 6 stelt regels vast met betrekking tot het onderzoek van de Commissie en de in acht te nemen termijnen. Overeenkomstig het gewijzigde voorstel wordt het eerste deel van het onderzoektijdvak verkort en in plaats daarvan wordt het eventuele bijkomende tijdvak verlengd, met het oog op een strengere hoofdregel wat de termijnen betreft. Het artikel bepaalt dat de bevindingen van de Commissie openbaar moeten worden gemaakt. Artikel 7 van het oorspronkelijke voorstel voorzag in een verplichting voor aanbestedende diensten om de inschrijvers en de Commissie in kennis te stellen wanneer zij voornemens waren een abnormaal lage inschrijving te aanvaarden. Door de schrapping van de gedecentraliseerde pijler is deze bepaling niet meer relevant voor de verordening en wordt zij derhalve geschrapt. Het nieuwe artikel 7 voorziet in regels betreffende besprekingen met derde landen en in mogelijke maatregelen die de Commissie kan nemen nadat zij op basis van een aanbestedingsonderzoek heeft vastgesteld dat het betrokken derde land restrictieve en discriminerende maatregelen of praktijken op het gebied van overheidsopdrachten heeft ingevoerd of handhaaft.
Artikel 8 van het oorspronkelijke voorstel voorzag in de regels betreffende de gecentraliseerde pijler, die in het gewijzigde voorstel naar artikel 9 zijn verplaatst. Het nieuwe artikel 8 voert de prijsaanpassing in en stelt vast ten aanzien van welke derde landen een dergelijke maatregel kan worden toegepast.
Artikel 9 van het oorspronkelijke voorstel regelde het mechanisme voor besprekingen met derde landen in gevallen waarin een restrictieve praktijk op het gebied van overheidsopdrachten is aangetoond; die bepaling is in het gewijzigde voorstel opgenomen in artikel 7. Het nieuwe artikel 9 bepaalt dat de lidstaten de aanbestedende diensten voordragen die de prijsaanpassing moeten toepassen. Om te waarborgen dat op een passend niveau maatregelen worden getroffen en dat bij de uitvoering een billijke verdeling onder de lidstaten in acht wordt genomen, stelt de Commissie de betrokken instanties vast. Indien geen lijst van instanties wordt ingediend of indien de ingediende lijst niet overeenstemt met de goedgekeurde prijsaanpassing kan de Commissie een dergelijke lijst op eigen initiatief opstellen.
Het nieuwe artikel 10 regelt de intrekking en de opschorting van prijsaanpassingen. Het artikel bepaalt ook dat de Commissie haar bevindingen met betrekking tot de door het betrokken derde land genomen remediërende of correctieve maatregelen openbaar maakt.
Artikel 11 van het oorspronkelijke voorstel voorzag in regels voor de intrekking of opschorting van restrictieve maatregelen. Het nieuwe artikel 11 beschrijft de regels inzake de toepassing van de prijsaanpassing. De prijstoeslag geldt enkel voor het beoordelingsproces en niet voor de uiteindelijke prijs.
Bij artikel 12 van het oorspronkelijke voorstel werd vastgesteld volgens welke regels informatie aan inschrijvers moet worden verstrekt over de toepassing van de restrictieve maatregelen die de Commissie in het kader van individuele aanbestedingsprocedures heeft genomen. Bij het nieuwe artikel 12 worden de mogelijke uitzonderingen op de toepassing van prijsaanpassingen vastgesteld, wat in het oorspronkelijke voorstel in artikel 13 werd vermeld. Deze uitzonderingen blijven ongewijzigd.
Artikel 13 van het oorspronkelijke voorstel omschreef in welke omstandigheden aanbestedende diensten en instanties maatregelen die krachtens deze verordening zijn vastgesteld, terzijde kunnen schuiven. Bij de nieuwe artikelen 13 en 14 worden de regels vastgesteld met betrekking tot de rechtsmiddelen in geval van schending van de bepalingen van de verordening, alsmede de comitéprocedure met het oog op de besluitvorming, wat in het oorspronkelijke voorstel in de artikelen 16 en 17 werd bepaald.
Bij de artikelen 14 en 15 van het oorspronkelijke voorstel werd aan de Commissie de bevoegdheid verleend om gedelegeerde handelingen vast te stellen met het oog op de bijwerking van een bijlage bij de verordening die was bedoeld om rekening te houden met de sluiting door de Unie van nieuwe internationale overeenkomsten op het gebied van overheidsopdrachten. Aangezien de gedecentraliseerde pijler wordt geschrapt, is er niet langer behoefte aan een bijlage waarin de geldende relevante handelsovereenkomsten worden geïnventariseerd. De door de Commissie goedgekeurde besluiten tot toepassing van een prijsaanpassing zullen de vereiste informatie bevatten met betrekking tot het toepassingsgebied van de verbintenissen van de EU ten aanzien van derde landen.
De artikelen 18 en 19 van het oorspronkelijke voorstel hielden verband met vertrouwelijkheid en een verplichting voor de Commissie om aan het Europees Parlement en de Raad verslag uit te brengen over de tenuitvoerlegging van de verordening. Deze bepalingen staan nu in de artikelen 15 en 16 van het gewijzigde voorstel.
Het oorspronkelijke artikel 20 is nu artikel 17 van het gewijzigde voorstel. Het voorziet in de intrekking van de artikelen 85 (voormalig artikel 58) en 86 (voormalig artikel 59) van Richtlijn 2014/25/EU (richtlijn nutsbedrijven, voormalige richtlijn 2004/17/EG). Het voormalige artikel 21 en het nieuwe artikel 18 bepalen de inwerkingtreding van de verordening.