Toelichting bij COM(2016)157 - Voorschriften inzake het op de markt aanbieden van bemestingsproducten met CE-markering - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)157 - Voorschriften inzake het op de markt aanbieden van bemestingsproducten met CE-markering. |
|---|---|
| bron | COM(2016)157   |
| datum | 17-03-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
1. Met het voorstel wordt beoogd belangrijke problemen aan te pakken die zich momenteel op de markt voordoen en die voor het eerst zijn vastgesteld in een evaluatie van Verordening (EG) nr. 2003/2003 ("de bestaande meststoffenverordening") uit 2010 1 . Dit voorstel is ook een van de belangrijkste wetgevingsvoorstellen binnen het EU-actieplan voor de circulaire economie 2 .
Eerste motivering en doel
2. Ten eerste is de toegang tot de interne markt wegens uiteenlopende nationale regels en normen moeilijk voor innovatieve bemestingsproducten, die overeenkomstig het model van de circulaire economie vaak nutriënten of organisch materiaal bevatten afkomstig van gerecycleerd bioafval of andere secundaire grondstoffen.
3. Bij de bestaande meststoffenverordening wordt het vrije verkeer op de interne markt gewaarborgd van een klasse geharmoniseerde producten die tot een van de typen producten in bijlage I bij die verordening behoren. Die producten komen in aanmerking voor de aanduiding 'EG-meststof'. Ondernemingen die producten willen verhandelen die tot een ander type behoren dan de EG-meststoffen, moeten eerst door middel van een besluit van de Commissie tot wijziging van die bijlage een nieuwe typegoedkeuring verkrijgen. Bijna alle producttypen die momenteel zijn opgenomen in de bestaande meststoffenverordening zijn conventionele, anorganische meststoffen, die doorgaans overeenkomstig het model van de lineaire economie zijn gewonnen of chemisch zijn geproduceerd. Bovendien zijn de chemische processen voor de productie van bijvoorbeeld meststoffen op basis van stikstof energie- en CO2-intensief.
4. Ongeveer 50 % van de meststoffen die momenteel op markt te verkrijgen zijn, valt buiten het toepassingsgebied van de verordening. Dit is het geval voor enkele anorganische meststoffen en voor bijna alle meststoffen die worden vervaardigd uit organische materialen, zoals dierlijke bijproducten of andere bijproducten van de landbouw of gerecycleerd bioafval uit de voedselketen. Onderzoek, innovatie en investeringen ontwikkelen zich momenteel erg snel, wat bijdraagt tot de circulaire economie doordat er lokale banen worden gecreëerd en doordat er waarde wordt gecreëerd uit secundaire hulpbronnen afkomstig uit de Unie die anders rechtstreeks op het land zouden worden gebruikt of zouden worden verwijderd als stortafval, met onnodige eutrofiëring en uitstoot van broeikasgassen tot gevolg. Bovendien is in de bedrijfstak een servitization-trend merkbaar, waarbij steeds meer producten op maat worden gemaakt op basis van een analyse van de bodem waarop de meststof zal worden gebruikt. Kleine en middelgrote ondernemingen en andere bedrijven in heel Europa tonen steeds meer interesse in het leveren van een bijdrage aan deze ontwikkeling. Voor producten op maat die organische meststoffen bevatten, hangt de toegang tot de interne markt momenteel echter af van wederzijdse erkenning, wat vaak een belemmering is.
5. De bestaande regelgeving houdt voor innovatieve meststoffen een tweeledig probleem in.
6. Ten eerste is het moeilijk om typen producten die uit organische of secundaire grondstoffen zijn vervaardigd, op te nemen in de bestaande meststoffenverordening. De regelgevende instanties zijn terughoudend wegens de relatief veranderlijke samenstelling en eigenschappen van dergelijke materialen. De bestaande meststoffenverordening is duidelijk afgestemd op goed gekarakteriseerde anorganische meststoffen vervaardigd uit primaire grondstoffen en voorziet niet in de robuuste controlemechanismen en beveiligingen die nodig zijn om vertrouwen te creëren in producten vervaardigd uit inherent veranderlijke organische en secundaire materialen. Bovendien is het verband met de bestaande wetgeving inzake de controle op dierlijke bijproducten en afvalstoffen niet duidelijk.
7. Bijgevolg blijven meststoffen die overeenkomstig de circulaire economie worden vervaardigd niet-geharmoniseerd. Veel lidstaten hanteren voor die niet-geharmoniseerde meststoffen gedetailleerde nationale regels en normen met milieueisen (zoals grenswaarden voor vervuilende zware metalen) die niet van toepassing zijn op EG-meststoffen. Bovendien blijkt het vrije verkeer tussen lidstaten op basis van wederzijdse erkenning erg moeilijk haalbaar te zijn. Bijgevolg wordt een producent van meststoffen die uit organische of secundaire grondstoffen worden vervaardigd, die in een lidstaat is gevestigd en zijn of haar markt wil uitbreiden op het grondgebied van een andere lidstaat, vaak geconfronteerd met administratieve procedures die een marktuitbreiding financieel onhaalbaar maken. Bijgevolg wordt de kritieke massa die nodig is voor investeringen in deze belangrijke bedrijfstak van de circulaire economie niet bereikt. Dit is vooral een probleem voor producenten die gevestigd zijn in lidstaten met een kleine binnenlandse markt in vergelijking met het overschot aan organische secundaire grondstoffen (doorgaans mest) waarover zij beschikken.
8. Kort gezegd: in de concurrentiestrijd tussen meststoffen die overeenkomstig het model van de circulaire economie worden vervaardigd uit organische of secundaire grondstoffen afkomstig uit de Unie en meststoffen die overeenkomstig het model van de lineaire economie worden geproduceerd, worden die laatste bevoordeeld. Deze concurrentieverstoring belemmert investeringen in de circulaire economie.
9. Wat het probleem nog erger maakt, is dat een van de voornaamste bestanddelen van meststoffen natuurfosfaat is, dat door de Commissie als een kritieke grondstof is aangeduid. De Unie is voor fosfaatmeststoffen momenteel erg afhankelijk van de invoer van natuurfosfaat dat buiten de Unie wordt gewonnen (meer dan 90 % van de fosfaatmeststoffen die in de Unie worden gebruikt, zijn ingevoerd, voornamelijk uit Marokko, Tunesië en Rusland). Dit terwijl afvalstoffen afkomstig uit de Unie (in het bijzonder zuiveringsslib) grote hoeveelheden fosfor bevatten. Als deze fosfor overeenkomstig het model van de circulaire economie zou worden gerecycleerd, zou kunnen worden voldaan aan 20 tot 30 % van de vraag naar fosfaatmeststoffen in de Unie. Het investeringspotentieel dat daarmee gepaard gaat, blijft momenteel echter grotendeels onbenut, wat deels te wijten is aan de bovengenoemde moeilijke toegang tot de interne markt.
10. Het tweede aspect van de beperkingen die de huidige meststoffenverordening oplegt aan innovatieve meststoffen, is dat de typegoedkeuringsprocedure zelfs voor nieuwe anorganische meststoffen vervaardigd uit primaire grondstoffen erg lang is en achterloopt op de innovatiecyclus van de meststoffensector. Derhalve is besloten dat het nodig is om de regelgevingstechniek grondig te herzien en te moderniseren met het oog op meer flexibiliteit betreffende productvereisten terwijl toch een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mensen, dieren en planten, de veiligheid en het milieu wordt gehandhaafd. In afdeling 3, Evaluatie, raadpleging van belanghebbenden en effectbeoordeling, worden de elementen toegelicht die in dit verband in overweging zijn genomen.
11. De voornaamste beleidsdoelstelling van het initiatief is om een stimulans te geven voor grootschalige meststoffenproductie in de Unie op basis van organische of secundaire grondstoffen afkomstig uit de Unie, waarbij afvalstoffen overeenkomstig het model van de circulaire economie worden omgezet in nutriënten voor gewassen. Het voorstel zal een regelgevingskader bieden dat de toegang tot de interne markt voor dergelijke meststoffen drastisch vergemakkelijkt, waardoor voorwaarden worden gecreëerd die gelijk zijn aan die voor gewonnen of chemische meststoffen die overeenkomstig het model van de lineaire economie worden geproduceerd. Dit zou bijdragen tot de volgende doelstellingen van de circulaire economie:
• De valorisatie van secundaire grondstoffen zou mogelijk worden, waardoor grondstoffen beter zouden kunnen worden gebruikt en problemen inzake eutrofiëring en afvalstoffenbeheer economische kansen zouden kunnen worden voor particuliere en openbare ondernemers.
• De beschikbare middelen zouden efficiënter worden ingezet en de Unie zou minder afhankelijk worden van de invoer van grondstoffen die essentieel zijn voor de Europese landbouw, in het bijzonder fosfor.
• Investeringen en innovatie in de circulaire economie zouden een stimulans krijgen, waardoor er in de Unie banen zouden worden gecreëerd.
• De huidige druk op de meststoffensector om de uitstoot van CO2 te verminderen in het kader van de emissiehandel, zou afnemen, omdat meststoffen zouden kunnen worden geproduceerd op basis van minder koolstofintensieve grondstoffen.
12. Meer productie van en handel in innovatieve meststoffen zou eveneens het meststoffenaanbod voor landbouwers vergroten, wat kan bijdragen tot een meer rendabele levensmiddelenproductie waarbij de beschikbare middelen efficiënter worden ingezet.
Tweede motivering en doel
13. Ten tweede biedt de bestaande meststoffenverordening geen antwoord op de milieuproblemen die worden veroorzaakt door de verontreiniging door EG-meststoffen van de bodem, de binnenwateren, de zeewateren en uiteindelijk ook van levensmiddelen. De aanwezigheid van cadmium in anorganische fosfaatmeststoffen is een welbekend probleem. Bij gebrek aan EU-grenswaarden hebben sommige lidstaten op grond van artikel 114 VWEU unilaterale grenswaarden voor cadmium bepaald voor EG-meststoffen, waardoor ook in het geharmoniseerde deel van de markt een zekere fragmentatie is ontstaan. De aanwezigheid van contaminanten in meststoffen die momenteel onder nationale regels vallen (bv. nutriënten die afkomstig zijn van gerecycleerd zuiveringsslib), vormt een gelijkaardig probleem.
14. Een tweede beleidsdoelstelling is dus het aanpakken van dit probleem en het invoeren van geharmoniseerde grenswaarden voor cadmium in fosfaatmeststoffen. De vaststelling van die grenswaarden met het oog op het minimaliseren van de schadelijke gevolgen van het gebruik van meststoffen op het milieu en de menselijke gezondheid, zal bijdragen tot een vermindering van de cadmiumaccumulatie in de bodem en de cadmiumverontreiniging van levensmiddelen en water. Bovendien zal de huidige marktfragmentatie, in de vorm van nationale grenswaarden voor cadmium in sommige lidstaten, worden weggewerkt door de daaraan ten grondslag liggende milieukwestie aan te pakken.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
15. Het voorstel zal de bestaande meststoffenverordening intrekken, maar reeds geharmoniseerde meststoffen zullen op de markt mogen blijven op voorwaarde dat ze aan de nieuwe veiligheids- en kwaliteitseisen voldoen. In het voorstel zullen de voorwaarden worden bepaald waaronder meststoffen vervaardigd uit afvalstoffen en dierlijke bijproducten niet langer onderworpen hoeven te zijn aan de controles waarin wordt voorzien door Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1774/2002 (verordening dierlijke bijproducten) 3 en Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen 4 en het vrije verkeer van deze meststoffen als meststoffen met CE-markering zal worden toegestaan. Het voorstel zal een aanvulling vormen op Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH) 5 , die blijft gelden voor chemische stoffen die in bemestingsproducten worden opgenomen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
16. Het initiatief ondersteunt de agenda van de Commissie voor banen, groei en investering door een regelgevingsklimaat te creëren dat investeringen in de reële economie bevordert.
17. Het initiatief zal in het bijzonder een belangrijke, concrete bijdrage aan het Pakket circulaire economie van de Commissie leveren. Het zal gelijke voorwaarden creëren voor alle bemestingsproducten en het gemakkelijker maken om secundaire grondstoffen afkomstig uit de Unie te gebruiken.
18. Bovendien ondersteunt het initiatief het streven om een diepere, billijkere interne markt met een versterkte industriële basis te creëren door de bestaande obstakels voor het vrije verkeer van bepaalde innovatieve meststoffen te elimineren en het markttoezicht door de lidstaten te vergemakkelijken.
• Het Pakket circulaire economie: de herziening van de meststoffenverordening heeft tot doel een regelgevingskader vast te stellen dat het mogelijk maakt meststoffen te vervaardigen uit gerecycleerd bioafval en andere secundaire grondstoffen overeenkomstig de strategie voor een bio-economie 6 , die de productie van hernieuwbare biologische hulpbronnen omvat alsook de omzetting van die hulpbronnen en afvalstromen in producten met toegevoegde waarde. Hierdoor zou het gebruik worden gestimuleerd van voor een duurzame Europese landbouw essentiële plantennutriënten die uit de Unie afkomstig zijn, zoals de kritieke grondstof fosfor. Het initiatief zou ook bijdragen tot een betere toepassing van de afvalladder door het storten van afval en de energieterugwinning uit bioafval tot een minimum te beperken en zo een oplossing bieden voor gerelateerde problemen in verband met afvalbeheer.
• De strategie voor de eengemaakte markt: zoals hierboven beschreven vormen de logge, uiteenlopende nationale regelgevingskaders een bekend obstakel voor het vrije verkeer op de interne markt van meststoffen die momenteel niet onder de geharmoniseerde wetgeving vallen. Marktdeelnemers beschouwen de uiteenlopende nationale regels vaak als een onoverkomelijk obstakel voor de toegang tot nieuwe markten, terwijl de lidstaten menen dat die regels essentieel zijn voor de bescherming van de voedselketen en het milieu. Wegens die bezorgdheid om de gezondheid en het milieu blijkt wederzijdse erkenning bijzonder moeilijk te zijn op het gebied van niet-geharmoniseerde meststoffen. Marktdeelnemers hebben gevraagd het mogelijk te maken toegang tot de gehele interne markt te krijgen door te voldoen aan geharmoniseerde regels die op EU-niveau aan die bezorgdheid tegemoetkomen.
• Horizon 2020: het voorstel kan relevante onderzoeksactiviteiten stimuleren die van start zijn gegaan in het kader van de specifieke doelstellingen 2 'Voedselzekerheid, duurzame land- en bosbouw, marien en maritiem onderzoek en onderzoek inzake binnenwateren, en de bio-economie' en 5 'Klimaatactie, milieu, efficiënt gebruik van hulpbronnen en grondstoffen' van de beleidsprioriteit 'Maatschappelijke uitdagingen', die onder andere tot doel hebben innovatieve oplossingen te bieden voor een efficiëntere en veiligere terugwinning van hulpbronnen uit afvalstoffen, afvalwater en bioafval en onderzoekers ertoe aan te zetten innovatieve producten af te leveren in overeenstemming met de vraag van de markt, de maatschappelijke behoeften en de beleidsmaatregelen inzake de bescherming van het milieu. Onder andere het recycleren van fosfor voor de productie van meststoffen wordt door de Gemeenschappelijke Onderneming biogebaseerde industrieën genoemd als een opkomende en economisch veelbelovende nieuwe waardeketen op basis van (organische) afvalstoffen 7 . Een eerste vereiste om die doelstellingen te bereiken en onderzoeksresultaten op de markt in de praktijk te brengen, is dat dergelijke meststoffen gemakkelijk toegang krijgen tot de interne markt.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
20. Het doel van het voorstel is het beter functioneren van de interne markt voor bemestingsproducten. Daartoe worden de problemen aangepakt die voor het eerst werden vastgesteld in de evaluatie van de bestaande meststoffenverordening in 2010. Derhalve vormt artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie de rechtsgrondslag. Dat artikel is ook de rechtsgrondslag voor de bestaande meststoffenverordening.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
21. De eerste doelstelling van de voorgestelde maatregel is het stimuleren van investeringen in de productie en de uitrol van doeltreffende, veilige, innovatieve meststoffen vervaardigd uit organische of secundaire grondstoffen overeenkomstig het model van de circulaire economie en de strategie voor een bio-economie door die producten door middel van toegang tot de gehele interne markt te helpen een kritieke massa te bereiken. Door het gemakkelijker te maken om dergelijke meststoffen te gebruiken, kunnen aanzienlijke milieuvoordelen worden bereikt, kan de afhankelijkheid van de invoer van kritieke grondstoffen van buiten de Unie verminderen, en kunnen landbouwers mogelijk de keuze krijgen uit een grotere verscheidenheid aan kwalitatief hoogwaardige bemestingsproducten. De bestaande obstakels voor het vrije verkeer van dergelijke producten, in de vorm van uiteenlopende nationale regelgevingskaders, kunnen niet worden geëlimineerd door de unilaterale maatregelen van de lidstaten. In het bijzonder blijkt de wederzijdse erkenning op dit gebied erg moeilijk te zijn. Naarmate de interesse in het produceren en verhandelen van kwalitatief hoogwaardige meststoffen vervaardigd uit organische en secundaire grondstoffen toeneemt, wordt dit een steeds belangrijkere hindernis. Maatregelen op EU-niveau zouden daarentegen het vrije verkeer van dergelijke meststoffen kunnen waarborgen door in geharmoniseerde strenge criteria inzake kwaliteit, veiligheid en het milieu te voorzien.
22. De tweede doelstelling is het aanpakken van de door het gebruik van meststoffen veroorzaakte cadmiumverontreiniging van de bodem en van levensmiddelen. Aangezien de meeste meststoffen die aan de bron van dit probleem liggen (met name de anorganische fosfaatmeststoffen) reeds zijn geharmoniseerd, kunnen de lidstaten deze doelstelling niet unilateraal bereiken. Maximumwaarden die voor de hele Unie gelden kunnen de contaminanten in geharmoniseerde meststoffen daarentegen doeltreffend tot veiligere niveaus herleiden.
• Evenredigheid
23. De eerste doelstelling van het initiatief is het stimuleren van investeringen in de productie van doeltreffende, veilige, innovatieve meststoffen vervaardigd uit organische of secundaire grondstoffen overeenkomstig het model van de circulaire economie, wat gepaard gaat met de overeenkomstige voordelen voor het milieu, een verminderde afhankelijkheid van de invoer, en een meer verscheiden aanbod aan kwalitatief hoogwaardige producten. Het initiatief beoogt het bereiken van een kritieke massa door dergelijke producten toegang tot de interne markt te bieden. In het verleden is gebleken dat de wederzijdse erkenning van niet-geharmoniseerde meststoffen bijzonder moeilijk is, terwijl de harmonisatiewetgeving anorganische meststoffen op doeltreffende wijze toegang tot de interne markt heeft verschaft. Derhalve wordt geconcludeerd dat harmonisatiewetgeving voor meststoffen vervaardigd uit organische of secundaire grondstoffen niet verder gaat dan nodig is om de vereiste rechtszekerheid te bieden voor het stimuleren van grootschalige investeringen in de circulaire economie. De regelgevingstechniek waarvoor in dit voorstel is gekozen, biedt marktdeelnemers de grootst mogelijke flexibiliteit om nieuwe producten op de markten te brengen zonder daarbij de veiligheid en de kwaliteit in het gedrang te brengen. Bovendien kunnen de lidstaten niet-geharmoniseerde meststoffen tot de markt toelaten, terwijl marktdeelnemers die grotere markten willen bereiken de mogelijkheid hebben om voor het geharmoniseerde regelgevingskader te kiezen.
24. Een verordening wordt als de meest geschikte vorm beschouwd voor de harmonisatie van producten op een gebied dat technisch bijzonder complex is en dat mogelijk een grote impact heeft op de voedselketen en het milieu. Die conclusie wordt ondersteund door het feit dat de bestaande harmonisatiewetgeving voor meststoffen ook de vorm van een verordening heeft.
25. Wat de tweede doelstelling betreft, namelijk het aanpakken van de cadmiumverontreiniging van de bodem en van levensmiddelen veroorzaakt door het gebruik van meststoffen, waarvan er vele reeds zijn geharmoniseerd, worden maximumgehalten in de productwetgeving beschouwd als een doeltreffende manier om het probleem bij de bron aan te pakken. De economische gevolgen worden als evenredig beschouwd met de doelstelling om onomkeerbare bodemverontreiniging te voorkomen die een invloed heeft op de huidige en toekomstige generaties landbouwers en verbruikers van levensmiddelen.
26. In afdeling 4.2.2 van de effectbeoordeling wordt dieper ingegaan op de evenredigheid.
• Keuze van het instrument
27. Een verordening wordt als de meest geschikte vorm beschouwd voor de harmonisatie van producten op een gebied dat technisch bijzonder complex is en dat mogelijk een grote impact heeft op de voedselketen en het milieu. Die conclusie wordt ondersteund door het feit dat de bestaande harmonisatiewetgeving voor meststoffen ook de vorm van een verordening heeft.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
28. Uit de evaluatie van de bestaande meststoffenverordening die in 2010 werd uitgevoerd, is gebleken 8 dat de doelstelling van de verordening om het regelgevingskader voor een groot deel van de meststoffenmarkt te vereenvoudigen en te harmoniseren, was bereikt.
29. Uit de evaluatie is echter ook gebleken dat de verordening doeltreffender zou kunnen zijn wat de ondersteuning van innovatieve meststoffen betreft en dat er aanpassingen nodig zijn om het milieu beter te beschermen. Wat betreft de organische meststoffen die momenteel buiten het toepassingsgebied van de verordening vallen, is uit de evaluatie bovendien gebleken dat de marktdeelnemers noch de nationale autoriteiten van mening zijn dat wederzijdse erkenning het meest gepaste instrument is om het vrije verkeer te waarborgen, aangezien meststoffen producten zijn waarvoor op basis van gegronde overwegingen inzake de productkwaliteit, het milieu en de menselijke gezondheid strenge regels geoorloofd zijn.
• Raadpleging van belanghebbenden
30. Gedurende de hele voorbereidingsfase, die in 2011 van start ging, zijn de lidstaten en andere belanghebbenden uitvoerig geraadpleegd, in het bijzonder in het kader van de Werkgroep meststoffen 9 . De openbare raadpleging over de circulaire economie die in mei 2015 is bekendgemaakt, bevatte vragen over dit onderwerp 10 . De belanghebbenden werd ook gevraagd feedback te geven over de roadmap voor de herziening van de meststoffenverordening die op 22 oktober 2015 is bekendgemaakt 11 .
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
31. Het bestaande ontwerpverslag van de effectbeoordeling is grotendeels gebaseerd op de bovengenoemde evaluatie van de meststoffenverordening uit 2010 en op de studie die in 2011 is gemaakt van de opties om de wetgeving van de Unie inzake bemestingsmaterialen volledig te harmoniseren, waarbij ook aandacht is besteed aan de technische haalbaarheid en de gevolgen voor het milieu, de economie en de maatschappij 12 .
32. Het recycleren van fosfor is ook aan bod gekomen in KP7-onderzoeksprojecten. De resultaten daarvan zijn geanalyseerd tijdens de workshop 'Circular approaches to phosphorus: from research to deployment', die op 4 maart 2015 plaatsvond in Berlijn 13 . Een van de vastgestelde prioriteiten is het herzien van de meststoffenverordening om het toepassingsgebied uit te breiden tot nutriënten uit secundaire bronnen (bv. gerecycleerde fosfaten) en organische bronnen.
• Effectbeoordeling
33. Het voorstel wordt ondersteund door een effectbeoordeling. De voornaamste documenten van de effectbeoordeling zijn te vinden op [Once the IAR is published, insert link to the summary sheet and to the positive opinion of the Regulatory Scrutiny Board]. Met de adviezen van de Effectbeoordelingsraad is rekening gehouden door overtuigender aan te tonen dat de uiteenlopende nationale normen een van de oorzaken van de marktfragmentatie zijn, door de inhoud van de verschillende beoordeelde opties te verduidelijken, en door de belangrijkste effecten van het voorstel beter te verantwoorden.
34. Bij de effectbeoordeling is een vergelijking gemaakt tussen de status quo (optie 1) en vier andere beleidsopties (opties 2 tot en met 5). In de opties 2 tot en met 5 wordt de reikwijdte van de harmonisatie uitgebreid tot meststoffen vervaardigd uit organische grondstoffen en tot andere producten met gerelateerde functies. In die opties worden er ook grenswaarden voor contaminanten ingevoerd. In de verschillende opties wordt gebruikgemaakt van andere controlemechanismen. In optie 2 blijft de regelgevingstechniek van de meststoffenverordening, namelijk typegoedkeuring, ongewijzigd. In optie 3 wordt de typegoedkeuring vervangen door een positieve, limitatieve lijst materialen die in aanmerking komen voor doelbewuste opname in een meststof. In optie 4 wordt in de nodige controle voorzien door het nieuwe wetgevingskader toe te passen. Hierbij geldt in alle gevallen dezelfde conformiteitsbeoordelingsprocedure. In optie 5 ten slotte wordt eveneens het nieuwe wetgevingskader toegepast, maar de conformiteitsbeoordelingsprocedure zou voor elke categorie van materialen anders zijn. Voor de opties 2 tot en met 5 is ook onderzocht of de harmonisatie voor alle producten met een bepaalde functie verplicht moet zijn, of dat meststoffen op vrijwillige basis aan de geharmoniseerde wetgeving zouden kunnen voldoen als alternatief voor de toepasselijke nationale wetgeving en wederzijdse erkenning, wat in de status quo het geval is voor anorganische meststoffen.
35. Het definitieve voorstel komt overeen met optie 5 in de variant met optionele harmonisatie. Deze optie wordt als de beste beleidskeuze beschouwd, omdat ze zou leiden tot administratieve vereenvoudiging, in het bijzonder voor bemestingsproducten vervaardigd uit goed omschreven primaire grondstoffen, en zou zorgen voor flexibiliteit terwijl toch wordt gewaarborgd dat het gebruik van geharmoniseerde bemestingsproducten geen onaanvaardbaar risico voor de gezondheid of het milieu inhoudt.
36. Het voorstel zal voornamelijk gevolgen hebben voor producenten van innovatieve meststoffen vervaardigd uit organische of secundaire grondstoffen overeenkomstig het model van de circulaire economie, die dankzij de drastisch vergemakkelijkte toegang tot de interne markt een kritieke massa zullen kunnen bereiken. Die producenten zullen in het bijzonder voordeel hebben bij het initiatief in de lidstaten die geen voldoende grote binnenlandse markt voor nieuwe typen meststoffen bieden.
37. Het voorstel zal ook gevolgen hebben voor particuliere en openbare terugwinningsbedrijven (zoals exploitanten van waterzuiveringsinstallaties of installaties voor afvalbeheer die compost of digestaat produceren), die hun output zullen kunnen valoriseren, waardoor infrastructuurinvesteringen mogelijk worden.
38. Voor veel nationale autoriteiten zal de werkdruk afnemen wanneer de nationale registratie- of toelatingssystemen voor meststoffen geheel of deels door controlemechanismen op EU-niveau worden vervangen.
39. Ten slotte zal er voor landbouwers en andere gebruikers van meststoffen waarschijnlijk een meer verscheiden productaanbod komen, terwijl de algemene bevolking beter zal worden beschermd tegen verontreiniging van de bodem, het water en levensmiddelen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
40. Dankzij het voorstel zal de administratieve last eenvoudiger worden en afnemen voor producenten van bemestingsproducten die toegang willen krijgen tot meer dan één nationaal grondgebied op de interne markt, aangezien die toegang niet meer op wederzijdse erkenning zal berusten. Tegelijkertijd wordt vermeden dat de toegang tot de markt wordt geweigerd of beperkt voor producenten die niet willen voldoen aan de regels op EU-niveau, door de mogelijkheid te behouden om toegang te krijgen tot de nationale markten op basis van nationale regels en wederzijdse erkenning.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
41. Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie. De personele en administratieve middelen bij de Europese Commissie blijven dezelfde als voor de implementatie van de bestaande meststoffenverordening en de controle daarvan.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
42. De Europese Commissie zal de lidstaten bijstaan bij de implementatie van de verordening en die controleren. Zij zal ook een analyse maken van de behoefte aan richtsnoeren, normen of regelingen om de duurzaamheid van bemestingsproducten aan te tonen, zodat op de etiketten van de producten duurzaamheidsclaims kunnen worden aangebracht.
43. Bovendien is de Commissie voornemens om bijkomende bestanddelencategorieën op te nemen in de bijlagen om gelijke tred te houden met de technologische vooruitgang, zodat veilige en doeltreffende meststoffen kunnen worden vervaardigd uit teruggewonnen secundaire grondstoffen zoals biochar, as en struviet. Ten slotte zal de Commissie de eisen in de bijlagen voortdurend evalueren en ze indien nodig herzien om de gezondheid van mensen, dieren en planten, de veiligheid en het milieu afdoend te beschermen.
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
44. In hoofdstuk 1 van de voorgestelde verordening worden het onderwerp, het toepassingsgebied en de definities vastgesteld alsook de grondbeginselen van vrij verkeer en verhandelbaarheid van bemestingsproducten met CE-markering. De bepaling inzake productvereisten verwijst naar de bijlagen I en II, die de inhoudelijke eisen bevatten voor de categorieën eindproducten overeenkomstig hun beoogde functie (bijlage I) en voor de categorieën bestanddelen die in bemestingsproducten met CE-markering aanwezig kunnen zijn (bijlage II). Deze bepaling verwijst ook naar bijlage III, waarin de etiketteringsvoorschriften worden gespecificeerd.
45. Hoofdstuk 2 bevat de verplichtingen voor marktdeelnemers die betrokken zijn bij het op de markt aanbieden van bemestingsproducten met CE-markering.
46. In hoofdstuk 3 worden de algemene beginselen van de conformiteit van bemestingsproducten met CE-markering vastgesteld. In dit hoofdstuk wordt verwezen naar bijlage IV, waarin een gedetailleerde beschrijving wordt gegeven van de conformiteitsbeoordelingsprocedures die op bemestingsproducten met CE-markering van toepassing zijn afhankelijk van hun bestanddelen- en productfunctiecategorieën. Er wordt ook verwezen naar bijlage V, waarin de modelstructuur van de EU-conformiteitsverklaring wordt vastgesteld.
47. Hoofdstuk 4 bevat de bepalingen inzake aangemelde instanties en hoofdstuk 5 bevat de bepalingen inzake markttoezicht. Hoofdstuk 6 bevat de voorwaarden voor de vaststelling door de Commissie van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen en hoofdstuk 7 bevat de slotbepalingen.