EG betreffende havenstaatcontrole - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2016)371 - Inspectiesysteem voor veilige exploitatie van ro-ro-veerboten en hogesnelheidspassagiersvaartuigen en tot wijziging van ...
bron	COM(2016)371
datum	06-06-2016

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

1.1Motivering en doel van het voorstel

In de geest van het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (REFIT) en de agenda voor betere regelgeving van de Commissie en als onmiddellijk vervolg op de geschiktheidscontrole van de EU-regelgeving inzake de veiligheid van passagiersschepen ¹ , doet de Commissie een reeks voorstellen om het vastgestelde potentieel voor vereenvoudiging te bewerkstelligen.

De doelstellingen van deze revisie zijn de vereenvoudiging en stroomlijning van het huidige EU-regelgevingskader voor de veiligheid van passagiersschepen om (i) EU-regels te behouden wanneer die noodzakelijk en evenredig zijn; (ii) te verzekeren dat die correct worden uitgevoerd; en (iii) mogelijke overlapping van verplichtingen en inconsistenties tussen verwante wetteksten weg te werken. Een overkoepelende doelstelling is te zorgen voor een duidelijk, eenvoudig en actueel rechtskader dat gemakkelijker uit te voeren, te controleren en te handhaven is, waardoor het algemeen veiligheidsniveau toeneemt.

Richtlijn 1999/35/EG ² van de Raad voorziet in een aantal soorten inspecties gericht op de bijzondere veiligheidskenmerken van ro-ro-veerboten en hogesnelheidsvaartuigen. Die inspecties betreffen de specifieke risico's van onverdeelde voertuigdekken die de stabiliteit van het schip in gevaar brengen en het schip kwetsbaar maken voor brand, van zeer intense activiteit, het verschuiven van de lading, problemen met de waterdichtheid, ophaalbare op- en afrijkleppen en slijtage.

Een speciale keuringsregeling voor die schepen blijft noodzakelijk, maar de voorschriften van de richtlijn beantwoorden niet langer aan de realiteit. De situatie is nu helemaal anders dan bijna 20 jaar geleden, toen Richtlijn 1999/35/EG werd vastgesteld. Toen telde de EU 15 lidstaten en voer een groot aantal ro-ro-passagiersschepen en hogesnelheidsvaartuigen geregeld tussen EU-landen en derde landen. Bovendien is de havenstaatcontrole versterkt, vooral sinds Richtlijn 2009/16/EG van het Europees Parlement en de Raad ³ in werking is getreden, waarbij een risicogebaseerde inspectieregeling is ingevoerd en de lidstaten een minimumaantal schepen met een hoog risico moeten inspecteren.

Tegenwoordig combineren de meeste lidstaten een aantal volgens Richtlijn 1999/35/EG vereiste inspecties met onderzoeken door de vlaggenstaat of inspecties in het kader van havenstaatcontroles, of hebben ze die vereiste inspecties daardoor vervangen. Door het verschillende toepassingsgebied van die inspecties en de overlappende regelgeving veroorzaakt die werkwijze problemen bij de uitvoering en handhaving van de richtlijn. In het bijzonder kan volgens het rechtskader een inspectie in het kader van havenstaatcontroles worden vervangen door een onderzoek volgens Richtlijn 1999/35/EG. Aangezien het toepassingsgebied van een onderzoek volgens Richtlijn 1999/35/EG niet alle elementen van de havenstaatcontrole omvat, veroorzaakt die overlapping in feite een lacune in de regelgeving.

Daarom wordt voorgesteld de huidige onderzoeksvereisten voor ro-ro-veerboten en hogesnelheidsvaartuigen bij te werken, te verduidelijken en te vereenvoudigen, met behoud van hetzelfde veiligheidsniveau en de belangrijkste uitvoeringsmechanismen. Dat is geheel in overeenstemming het REFIT-programma van de Commissie en beoogt een verdere rationalisering van de inspecties van de nationale overheden en een maximalisering van de tijd gedurende welke het schip commercieel kan worden geëxploiteerd.

In die geest en met het oog op de duidelijkheid en de samenhang wordt in het voorstel de huidige richtlijn ingetrokken en vervangen door een nieuwe richtlijn. Het voorstel bevat ook bijkomende wijzigingen van Richtlijn 2009/16/EG.

1.2Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied

Het voorstel is geheel in overeenstemming met de vereenvoudigingsvoorstellen tot wijziging van Richtlijn 2009/45/EG van het Europees Parlement en de Raad ⁴ en van Richtlijn 98/41/EG van de Raad ⁵ . De samenhang met Richtlijn 2009/16/EG wordt verzekerd door bijkomende wijzigingen daarvan. Die bijkomende wijzigingen zijn strikt beperkt tot het verzekeren van de samenhang met het huidige voorstel en hebben in geen geval effect op de verwachte evaluatie van Richtlijn 2009/16/EG. Het voorstel is geheel in overeenstemming met de aanbevelingen van de geschiktheidscontrole en het Witboek over de toekomst van het vervoer uit 2011 ⁶ , waarin wordt erkend dat het bestaande EU-rechtskader voor de veiligheid van passagiersschepen moet worden gemoderniseerd.

1.3Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie

Het voorstel voldoet aan de verwachtingen van de agenda voor betere regelgeving van de Commissie door ervoor te zorgen dat de bestaande regelgeving eenvoudig en duidelijk is, geen onnodige last veroorzaakt en gelijke tred houdt met de politieke, maatschappelijke en technologische ontwikkelingen. Het komt ook de doelstellingen na van de strategie voor het zeevervoer tot 2018 ⁷ door te zorgen voor kwaliteitsvolle veerdiensten in het geregeld personenvervoer binnen de EU.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

2.1Rechtsgrondslag

Aangezien het voorstel de huidige richtlijn vervangt, blijft de rechtsgrondslag artikel 100, lid 2, VWEU (oud artikel 80, lid 2, VEG), waarin wordt voorzien in bepalingen voor de zeevaart.

2.2Subsidiariteit

Op verzoek van de lidstaten ⁸ is de EU-regelgeving inzake de veiligheid van passagiersschepen grotendeels geïnspireerd op en gevormd naar de internationale voorschriften, als reactie op een aantal ernstige ongevallen (bv. met de Herald of Free Enterprise en de Estonia). De meeste lidstaten zijn betrokken als vlaggenstaat én havenstaat.

Hoewel op EU-niveau gemeenschappelijke regels zijn vastgesteld voor passagiersschepen, met inbegrip van ro-ro-veerboten en hogesnelheidsvaartuigen voor binnenlandse reizen, is dat niet het geval voor internationale reizen, waarop de internationale verdragen van toepassing zijn. De internationale verdragen staan aanzienlijke afwijkingen en uiteenlopende interpretaties van de veiligheidsnormen toe. Passagiers die in de EU reizen, hebben recht op hetzelfde veiligheidsniveau, ongeacht het soort schip of dienst.

Bij gebrek aan een handhavingsmechanisme op internationaal niveau blijft de EU-onderzoeksregeling voor zowel nationale als internationale passagiersschepen een eerste vereiste voor de handhaving van een hoog beveiligingsniveau voor mensenlevens op passagiersschepen en voor de uitsluiting van schepen die niet aan de normen voldoen. Alle exploitanten, ongeacht hun nationaliteit of de vlag waaronder hun schepen en vaartuigen varen, hebben ook de garantie dat zij in EU-wateren op gelijke voet kunnen concurreren, zowel voor internationale als binnenlandse reizen. Geharmoniseerde voorwaarden voor de exploitatie van ro-ro-veerboten en hogesnelheidsvaartuigen van en naar havens in de EU en een gemeenschappelijk veiligheidsniveau kunnen dan ook niet worden verwezenlijkt door eenzijdig optreden van de lidstaten.

2.3Evenredigheid

In het licht van de recentste technologische en juridische ontwikkelingen wordt een voorstel ter verduidelijking van de bestaande eisen en ter verwijdering van overlappingen en achterhaalde concepten beschouwd als de enige evenredige en consistente optie. Dankzij het voorstel komt het huidige hoge veiligheidsniveau niet in het gedrang en worden een beter gebruik van middelen, een gerichtere aanpak en duidelijker veiligheidseisen mogelijk.

Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel blijft een richtlijn de meest geschikte vorm om de vastgestelde doelstellingen te bereiken. Een richtlijn legt gemeenschappelijke beginselen en een geharmoniseerd veiligheidsniveau op en verzekert de handhaving van de regels, maar elke lidstaat kan de toepasselijke praktische en technische procedures zelf kiezen. Daardoor is elke lidstaat verantwoordelijk om te bepalen welke uitvoeringsinstrumenten het best passen in zijn eigen bestel. Een richtlijn zorgt er tevens voor dat de met dit voorstel beoogde vereenvoudiging maximaal wordt doorgevoerd.

2.4Keuze van het instrument

Het voorstel voor een nieuwe richtlijn ter vervanging van de bestaande bleek de beste oplossing om de duidelijkheid en samenhang van de regelgeving te verzekeren. Het alternatief was een reeks wijzigingen van de huidige richtlijn, maar dat werd verworpen wegens het grote aantal en het soort wijzigingen dat moet worden aangebracht.

3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

3.1Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving

Uit de geschiktheidscontrole is gebleken dat de belangrijkste doelstellingen van de EU-regelgeving inzake de veiligheid van schepen op het gebied van passagiersveiligheid en de interne markt doorgaans worden gehaald en nog altijd zeer relevant zijn. Het EU-rechtskader inzake de veiligheid van passagiersschepen heeft geleid tot een gemeenschappelijk veiligheidsniveau voor passagiersschepen in de EU, een gelijk speelveld voor marktdeelnemers en een toegenomen overdracht van schepen tussen de lidstaten. Uit de geschiktheidscontrole is ook gebleken dat het veiligheidsniveau en de efficiëntie en de evenredigheid van sommige wettelijke voorschriften verder kunnen worden verbeterd. Op een aantal gebieden zijn aanbevelingen gedaan om een aantal dubbelzinnige, achterhaalde of overlappende eisen te vereenvoudigen, te verduidelijken en in te trekken:

(a)overlappingen vermijden tussen de specifieke onderzoeken op grond van Richtlijn 1999/35/EG, uitgebreide inspecties op grond van artikel 14 van Richtlijn 2009/16/EG en Verordening (EU) nr. 428/2010 van de Commissie;

(b)overlappingen vermijden tussen de specifieke onderzoeken volgens Richtlijn 1999/35/EG en de jaarlijkse onderzoeken door de vlaggenstaat als bedoeld in Richtlijn 2009/21/EG (voor internationale reizen) en Richtlijn 2009/45/EG (voor binnenlandse reizen);

(c)het overtollige concept 'staat van ontvangst' als bedoeld in Richtlijn 1999/35/EG schrappen (met behoud van de mogelijkheid van gezamenlijke inspecties) en de term 'onderzoek' vervangen door 'inspectie';

(d)verduidelijken dat de twee jaarlijkse inspecties van ro-ro-passagiersschepen als bedoeld in Richtlijn 1999/35/EG, moeten plaatsvinden met regelmatige tussenpozen van zes maanden.

3.2Raadplegingen van belanghebbenden

Gezien de technische aard van de beoogde voorstellen werd een doelgerichte raadpleging als het meest geschikte instrument verkozen. Nationale deskundigen werden geraadpleegd binnen de deskundigengroep inzake de veiligheid van passagiersschepen. Er werd een workshop georganiseerd waarvoor zowel de lidstaten als sector- en passagiersverenigingen waren uitgenodigd. De beoogde maatregelen zijn herhaaldelijk voorgesteld. Voorts konden alle belanghebbenden commentaar geven via een online antwoordformulier in het stappenplan op de Europa-website ⁹ .

In het werkdocument van de diensten van de Commissie bij dit voorstel zijn een samenvatting van de raadpleging en gedetailleerde commentaar op de opmerkingen tijdens het raadplegingsproces opgenomen. De beoogde vereenvoudigingsmaatregelen werden door de grote meerderheid van nationale deskundigen gesteund, maar er werden wel opmerkingen gemaakt over de exacte formulering van enkele voorstellen. Daarom zijn alle suggesties grondig onderzocht en zijn de voorstellen waar nodig gewijzigd. Bovendien hebben sommige deskundigen vragen gesteld over de praktische en technische uitvoeringsaspecten. Die zijn behandeld in het werkdocument van de diensten van de Commissie bij het voorstel en zijn opgenomen in het uitvoeringsplan.

Belanghebbenden uit de sector stonden erop dat de kernbeginselen van het huidige regelgevingskader ongewijzigd bleven, terwijl de passagiersvereniging pleitte voor een verbeterd veiligheidsniveau en waarschuwde voor een afzwakking. Het voorstel garandeert daarom dat het huidige veiligheidsniveau wordt gehandhaafd en, voor zover mogelijk in het kader van de vereenvoudiging, wordt opgetrokken (bv. door te verduidelijken dat de twee jaarlijkse inspecties volgens de huidige richtlijn moeten plaatsvinden met regelmatige tussenpozen van zes maanden).

3.3Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

Deze beoordeling is hoofdzakelijk gebaseerd op de gegevens die werden verzameld tijdens de geschiktheidscontrole, zoals vermeld in het werkdocument van de diensten van de Commissie 'Een nieuwe koers: geschiktheidscontrole van de EU-regelgeving inzake de veiligheid van passagiersschepen', dat is goedgekeurd op 16 oktober 2015 ¹⁰ .

Behalve die gegevens en de raadpleging in het kader van de geschiktheidscontrole was voor dit vereenvoudigingsvoorstel de inbreng nodig van technische en juridische deskundigen voor de concrete verwoording van de technische definities en een duidelijke juridische formulering. Die deskundigheid werd intern bijeengebracht, in samenwerking met het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA) en van de deskundigengroep inzake de veiligheid van passagiersschepen. Daarover wordt verslag uitgebracht in het werkdocument van de diensten van de Commissie bij dit voorstel.

3.4Effectbeoordeling

Het voorstel is een onmiddellijk vervolg op de geschiktheidscontrole waarin de te vereenvoudigen punten in detail werden vastgesteld en het vereenvoudigingspotentieel werd beoordeeld. Zoals in het stappenplan wordt benadrukt, zullen de beoogde maatregelen wellicht geen significante gevolgen hebben (d.w.z. andere dan niet-meetbare effecten zoals juridische duidelijkheid, rechtszekerheid of eenvoud) en zijn er geen wezenlijk andere oplossingen gevonden. Overeenkomstig de richtsnoeren voor betere regelgeving van de Commissie is geen volledige effectbeoordeling uitgevoerd.

Toch gaat het vereenvoudigingsvoorstel vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie waarin de aanbevelingen van de geschiktheidscontrole worden aangehaald en de grondgedachte van de voorgestelde oplossingen uit technisch en juridisch oogpunt wordt uitgelegd. Het werkdocument omvat een samenvatting van en commentaar op de raadpleging van belanghebbenden die ter ondersteuning van dit initiatief is uitgevoerd. Er is ook een uitvoeringsplan bijgevoegd.

3.5Gezonde regelgeving en vereenvoudiging

De belangrijkste doelstelling van dit voorstel is ervoor te zorgen dat de bestaande wetgeving haar doel bereikt. Het vereenvoudigingspotentieel ligt hoofdzakelijk in niet-meetbare effecten, zoals juridische duidelijkheid, rechtszekerheid en eenvoud. De belangrijkste kwantificeerbare factor heeft betrekking op het wegwerken van overlappingen en inconsistenties tussen de specifieke onderzoeken in het kader van de huidige richtlijn, de uitgebreide inspecties in het kader van de havenstaatcontrole en de jaarlijkse onderzoeken door de vlaggenstaat. De beoogde vereenvoudiging zal niet alleen de vastgestelde lacune in de regelgeving opvullen, maar zal waarschijnlijk ook de inspecties van de nationale overheden verder rationaliseren en ervoor zorgen dat schepen maximaal beschikbaar zijn voor de commerciële exploitatie.

Het maximale combinatiepotentieel is geraamd op ongeveer 900 000 euro (d.w.z. in de hele EU zullen in het kader van de huidige richtlijn ongeveer 670 autonome onderzoeken minder worden uitgevoerd, gesteld dat dezelfde schepen in dienst blijven), waarvan een deel reeds is gerealiseerd door verschillende soorten inspecties te combineren. Voorts vormen de complexiteit van de inspectieregelingen, de overlappende bepalingen van de verschillende stukken wetgeving en de verschillende formuleringen een aanzienlijke last voor alle belanghebbenden. Daardoor worden de uitvoering, de controle en de handhaving voor alle betrokken partijen nodeloos bemoeilijkt.

3.6Grondrechten

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de bescherming van de grondrechten.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.

5. OVERIGE ELEMENTEN

5.1Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage

Het voorstel gaat vergezeld van een uitvoeringsplan dat een lijst bevat van de nodige acties om de vereenvoudigingsmaatregelen uit te voeren en waarin de belangrijkste technische, juridische en tijdgebonden uitvoeringsproblemen worden opgesomd.

Er zijn adequate monitoring- en rapportageregelingen vastgesteld, zonder dat dit nieuwe rapportageverplichtingen en de administratieve lasten met zich meebrengt. De belangrijkste gegevens over de vloot, ongevallen en naleving zullen worden verzameld met de hulp van het EMSA, de inspectiedatabank (THETIS) en de deskundigengroep inzake de veiligheid van passagiersschepen, en op basis van de databank van het Europees Informatieplatform voor scheepvaartongevallen (EMCIP). Aangezien de volledige cyclus van de voorziene controlebezoeken van het EMSA naar schatting 5 jaar duurt, moet de beoordelingscyclus van de EU-regelgeving inzake de veiligheid van passagiersschepen worden vastgesteld op 7 jaar.

5.2Toelichtende stukken

Toelichtende stukken zijn niet nodig, aangezien het niet om substantiële of complexe vereenvoudigingsmaatregelen gaat.

5.3Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel

Toepassingsgebied en definities

In artikel 1 wordt het toepassingsgebied van de richtlijn afgebakend, waarbij die vaartuigen worden uitgesloten die zijn onderworpen aan de volgens Richtlijn 2009/16/EG uitgevoerde inspecties in het kader van havenstaatcontroles. Bijgevolg is het toepassingsgebied beperkt tot ro-ro-veerboten en hogesnelheidspassagiersvaartuigen die geregelde diensten verzekeren tussen havens in dezelfde lidstaat of tussen een haven in een lidstaat en een haven in een derde land, waarbij het schip onder de vlag van de lidstaat in kwestie vaart.

In artikel 2 worden enkele overtollige definities en verwijzingen geschrapt, zoals 'passagier', 'lidstaat van ontvangst', 'internationale reis' en 'certificaat van vrijstelling'. Voorts wordt de verwijzing geschrapt naar het onderzoek naar ongevallen op zee, dat nu onder Richtlijn 2009/18/EG van het Europees Parlement en de Raad ¹¹ valt. De definities van een aantal andere begrippen worden bijgewerkt om rekening te houden met wijzigingen in de Europese of internationale (IMO-)wetgeving, en om ervoor te zorgen dat de definities in overeenstemming worden gebracht met die van Richtlijn 2009/16/EG.

Inspecties vóór aanvang van de dienst

De artikelen 3 en 4 voorzien in een systeem van scheepsgebaseerde (in plaats maatschappijgebaseerde) inspecties vóór de aanvang van een geregelde dienst. Het vaartuig moet worden geïnspecteerd overeenkomstig bijlage II en er moeten ook een aantal in bijlage I vermelde punten inzake veiligheidsbeheer worden gecontroleerd. Artikel 4 betreft situaties waarin een schip onlangs is geïnspecteerd of is overgeplaatst naar een dienst met vergelijkbare kenmerken. In de volledige tekst wordt 'onderzoeken' vervangen door 'inspecties' omdat dit beter aansluit bij de gereglementeerde activiteit.

Regelmatige inspecties, inspectieverslagen, uitvaarverbod, beroep en kosten

In artikel 5 wordt bepaald dat schepen die onder het toepassingsgebied van de richtlijn vallen, tweemaal per jaar met een bepaalde tussentijd geïnspecteerd moeten worden en dat een van die inspecties moet worden uitgevoerd tijdens een geregelde overvaart. Ook is bepaald dat de lidstaat ervoor kan kiezen om de inspectie te combineren met jaarlijks uit te voeren onderzoek van het schip door de vlaggenstaat. Dat zou zowel de overheid als de reder minder last moeten bezorgen.

In de artikelen 6, 7, 8, 9, 10 en 11 zijn de bepalingen betreffende inspectieverslagen, uitvaarverboden, beroep, kosten, de inspectiedatabank en sancties in overeenstemming gebracht met die van Richtlijn 2009/16/EG. Hoewel Richtlijn 2009/16/EG niet voorziet in een uitvaarverbod, is dit ingegeven door het vasthoudingsbevel bij havenstaatcontroles.

Wijzigingsprocedure

De artikelen 12 en 13 zijn in overeenstemming gebracht met de bepalingen van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met betrekking tot de uitoefening van de bevoegdheden van de Commissie ten aanzien van gedelegeerde handelingen.

Wijziging van Richtlijn 2009/16/EG

Artikel 14 voorziet in een bijkomende wijziging van Richtlijn 2009/16/EG om ervoor te zorgen dat de huidige inhoud en frequentie van inspecties van ro-ro-veerboten en hogesnelheidspassagiersvaartuigen worden behouden.

Intrekking

Artikel 15 bepaalt dat Richtlijn 1999/35/EG wordt ingetrokken en verwijst naar de overeenkomstige concordantietabel in bijlage IV.

Beoordelingsbepalingen

Artikel 16 specificeert de beoordelingsbepalingen.