Toelichting bij COM(2016)450 - Wijziging van Richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)450 - Wijziging van Richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van ... |
|---|---|
| bron | COM(2016)450   |
| datum | 05-07-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel bevat een reeks maatregelen om de financiering van terrorisme beter tegen te gaan en om te zorgen voor meer transparantie van financiële transacties en van vennootschapsrechtelijke entiteiten in het kader van het preventieve juridische kader in de Unie, namelijk Richtlijn (EU) 2015/849 (de 'vierde antiwitwasrichtlijn') 1 . Tevens omvat het een aantal daaruit voortvloeiende wijzigingen van desbetreffende vennootschapsrechtelijke regels uit hoofde van Richtlijn 2009/101/EG 2 .
De vaststelling van de geactualiseerde antiwitwasregels in mei 2015 was een belangrijke stap ter verbetering van de doeltreffendheid van de inspanningen van de EU om het witwassen van inkomsten uit criminele activiteiten te bestrijden en de financiering van terroristische activiteiten tegen te gaan.
Recentelijk is de terroristische dreiging echter toegenomen en van aard veranderd. Tezelfdertijd maakt het wereldwijd verweven financiële stelsel het eenvoudig om middelen over de hele wereld te verbergen of door te sluizen, door snel en eenvoudig laag op laag papieren ondernemingen op te zetten, en zo grenzen en jurisdicties te overschrijden en het almaar moeilijker te maken geld te traceren. Witwassers, belastingontduikers, terroristen, fraudeurs en andere criminelen zijn allen in staat op die manier hun sporen uit te wissen.
Een gedegen financieel stelsel, met deugdelijke instrumenten voor toezicht en analyse, kan, door te helpen afwijkende transactiepatronen bloot te leggen, bijdragen tot een beter begrip van terroristische en criminele connecties, netwerken en bedreigingen, en zorgen voor relevante preventiemaatregelen van alle betrokken bevoegde autoriteiten. Het overzicht over de talrijke financiële middelen die door terroristen worden gebruikt, van cash en de handel in culturele artefacten tot virtuele valuta en anonieme prepaidkaarten, vertoont echter nog lacunes. Dit voorstel heeft ten doel deze lacunes op te vullen zonder daarbij onnodige hinderpalen op te werpen voor de werking van betalingen en financiële markten voor gewone, bonafide burgers en bedrijven, en zo het juiste evenwicht te vinden tussen een verbetering van de veiligheid en de bescherming van de grondrechten, waaronder dat op gegevensbescherming, en economische vrijheden te vrijwaren.
Naast de kwesties in verband met terrorismefinanciering zijn tegelijk aanzienlijke lacunes aan het licht gekomen met betrekking tot de transparantie van wereldwijde financiële transacties, die erop wijzen dat offshore jurisdicties dikwijls worden gebruikt als vestigingsplaats van intermediaire entiteiten die een afstand creëren tussen de werkelijke eigenaar en de activa in eigendom, vaak om belastingen te ontwijken of te ontduiken. Dit voorstel beoogt de grootschalige achterhouding van middelen, die de doeltreffende strijd tegen financiële criminaliteit kan belemmeren, te voorkomen, en te zorgen voor verbeterde transparantie van vennootschappen, zodat de werkelijke uiteindelijk begunstigden van vennootschappen of andere juridische constructies zich niet achter geheim gehouden identiteiten kunnen verschuilen.
In de Europese veiligheidsagenda 3 heeft de Commissie de verbetering van het rechtskader van de EU voor het aanpakken van terrorisme als een prioriteit aangewezen. In de conclusies van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 20 november 2015 4 , de Raad Economische en Financiële Zaken van 8 december 2015 5 en de Europese Raad van 18 december 2015 6 is met nadruk gewezen op de noodzaak om de werkzaamheden op dit gebied verder te intensiveren, voortbouwend op verbeteringen die zijn aangebracht in het kader van de vierde antiwitwasrichtlijn.
Op 2 februari 2016 heeft de Commissie een actieplan ter versterking van de strijd tegen terrorismefinanciering 7 voorgesteld, met twee speerpunten: terroristen traceren aan de hand van financiële transacties en hen beletten geld en andere activa te verschuiven, en de inkomstenbronnen van terroristische organisaties droogleggen, door het vizier te richten op hun capaciteit om geld bijeen te brengen. In het actieplan zijn enkele gerichte operationele en wetgevende maatregelen aangekondigd, waaronder het onderhavige voorstel, die snel ten uitvoer moeten worden gelegd.
Op 12 februari 2016 heeft de Raad van ministers van Economische en Financiële zaken de Commissie opgeroepen haar voorstel tot wijziging van de vierde antiwitwasrichtlijn zo spoedig mogelijk en uiterlijk in het tweede kwartaal van 2016 in te dienen. Op 22 april 2016 is tijdens de informele bijeenkomst van de Raad Ecofin ook opgeroepen tot actie, met name om de toegankelijkheid van registers van uiteindelijk begunstigden te verbeteren, de registratievereisten voor trusts te verduidelijken, de interconnectie van nationale registers inzake uiteindelijk begunstigden te bespoedigen, de automatische uitwisseling van informatie over uiteindelijk begunstigden te bevorderen, en de cliëntenonderzoeksregels te verscherpen 8 . In zijn resolutie van 16 december 2015 9 benadrukte het Europees Parlement al dat verbeterde transparantie, coördinatie en convergentie van het vennootschapsbelastingbeleid een effectief kader bieden om eerlijke concurrentie tussen bedrijven binnen de Unie te waarborgen en overheidsbegrotingen voor ongunstige effecten te behoeden.
De voorgestelde herziening van de vierde antiwitwasrichtlijn sluit ook aan bij mondiale ontwikkelingen. Op internationaal niveau is in de resoluties 2199(2015) en 2253(2015) van de VN-Veiligheidsraad opgeroepen tot maatregelen om te voorkomen dat terroristische groeperingen toegang krijgen tot internationale financiële instellingen. Voorts hebben de G20 in hun verklaring van 18 april 2016 de Financiële-actiegroep (Financial Action Task Force – FATF) en het Wereldforum inzake transparantie en inlichtingenuitwisseling voor belastingdoeleinden opgeroepen met eerste voorstellen te komen ter verbetering van de toepassing van de internationale normen inzake transparantie, met inbegrip van die betreffende de beschikbaarheid van informatie over uiteindelijk begunstigden, en de internationale uitwisseling daarvan.
Doeltreffend toezicht en doeltreffende handhaving zijn cruciaal om het witwassen van geld, terrorismefinanciering en criminaliteit in het algemeen te voorkomen. De Commissie zal toezien op de correcte omzetting van de voorschriften van de Unie in nationaal recht, alsook op de effectieve tenuitvoerlegging ervan in de praktijk door de lidstaten.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Op 20 mei 2015 is een herzien kader ter bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering (anti-money laundering and counter-terrorist financing (hierna 'AML/CTF' genoemd) vastgesteld. De herziene regels bestaan uit de vierde antiwitwasrichtlijn en Verordening (EU) 2015/847 betreffende bij geldovermakingen te voegen informatie.
De datum voor de omzetting van de vierde antiwitwasrichtlijn en de inwerkingtreding van Verordening (EU) 2015/847 is 26 juni 2017. De Commissie heeft de lidstaten evenwel aangemoedigd de omzettingsdatum voor de vierde antwitwasrichtlijn te vervroegen, en bij het onderhavige voorstel wordt die datum gewijzigd in 1 januari 2017. De voorgestelde wijzigingen betreffen specifieke kwesties ten aanzien waarvan de lidstaten al kunnen worden opgeroepen maatregelen te nemen, in het kader van het lopende proces van de omzetting van de bepalingen van de vierde antiwitwasrichtlijn. Alle maatregelen zijn erop gericht de doeltreffendheid van het huidige AML/CTF-systeem te verbeteren en op coherente wijze aan te vullen. Dit voorstel bevat regels die voortbouwen op de ervaring van de lidstaten met de omzetting en uitvoering van de vierde antiwitwasrichtlijn (aanleg van centrale registers), tegemoetkomen aan de verzoeken van de instanties die de regels in de praktijk toepassen (aanwijzing van nieuwe meldingsplichtige entiteiten, verlening van bevoegdheden aan de nationale financiële-inlichtingeneenheden (FIE's), harmonisatie van de benadering van derde landen met een hoog risico) en de nieuwste trends weerspiegelen die zijn vastgesteld in de strijd tegen het witwassen van geld en terrorismefinanciering (verbetering van de toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden). Daarmee biedt dit voorstel een kader dat het mogelijk maakt de nationale rechtsorde van de lidstaten te actualiseren en toe te rusten om de uitdagingen van vandaag het hoofd te bieden. De lidstaten moeten, in het licht van de reeds aangegane verbintenissen, bij machte zijn het tempo op te voeren waarin deze bepalingen worden omgezet.
Dit voorstel houdt rekening met de bevindingen en de beoordeling waartoe de Commissie is gekomen aan de hand van haar bestaande mechanismen voor de evaluatie van de juridische en institutionele kaders en procedures van de lidstaten ter voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering. Het is gebaseerd op gegevens die met de Commissie worden uitgewisseld in de context van de omzetting van de vierde antiwitwasrichtlijn. Ook houden de voorgestelde wijzigingen rekening met de onderzoeken en verslagen (met name die van 2009 en 2012) over de geldende toepassingsregels in de lidstaten, alle recentelijk vastgestelde internationale vereisten (met name de herziene FATF-aanbevelingen) en alle informatie die tot dusver is vergaard in het kader van de inleiding van de inbreukprocedures uit hoofde van artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Om een volledig en accuraat beeld te krijgen, heeft de Commissie voorts rekening gehouden met gegevens die beschikbaar zijn gemaakt in het kader van internationale samenwerking op het gebied van financieel toezicht.
Wat handhaving betreft, bouwt dit voorstel voort op de lessen die zijn getrokken uit de toepassing van de bestaande antiwitwasregels en legt het meer nadruk op de tenuitvoerlegging van de huidige regels. Dit voorstel weerspiegelt de toezegging van de Commissie om nauwlettend toe te zien op de correcte omzetting van de richtlijn en de doeltreffendheid van de nationale regelingen van de lidstaten. In dit verband zal de Commissie voortbouwen op de werkzaamheden die al door de FATF zijn verricht (collegiale toetsing) of de door de lidstaten verrichte nationale risicobeoordelingen gebruiken als basis voor de beoordeling van de doeltreffendheid.
Tot slot, wat vennootschapsrecht en Richtlijn 2009/101/EG betreft: deze richtlijn is al omgezet in de lidstaten. De voorgestelde wijzigingen van Richtlijn 2009/101/EG introduceren nieuwe regels die voor een duidelijk omschreven categorie van vennootschappen en trusts gelden en die de regels in de herziene vierde antiwitwasrichtlijn weerspiegelen en aanvullen, teneinde voor meer transparantie van vennootschappen te zorgen. Aangezien zij een onderscheiden toepassingsgebied hebben, moeten deze nieuwe regels worden opgenomen in Richtlijn 2009/101/EG, met de nodige kruisverwijzingen naar de vierde antiwitwasrichtlijn.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
De voorgestelde wijzigingen van de vierde antiwitwasrichtlijn (en Richtlijn 2009/101/EG) zijn in overeenstemming met de door de Unie nagestreefde beleidsdoelen, en met name:
– het strafrechtelijk kader met betrekking tot strafbare feiten in verband met terroristische groeperingen, en met name de strafbaarstelling van terrorismefinanciering zoals opgenomen in het voorstel voor een richtlijn inzake terrorismebestrijding 10 , alsook de verbintenissen die door de Unie zijn aangegaan bij de ondertekening van het Aanvullend Protocol bij het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme;
– de interne markt voor betalingen, die tot veiliger en meer innovatieve betalingsdiensten in de EU moet leiden, en wel door middel van de in Richtlijn (EU) 2015/2366 11 en Verordening 2015/751 12 vastgestelde regels;
– het rechtskader tot vaststelling van cliëntenonderzoek in verband met financiële rekeningen, dat de automatische uitwisseling van inlichtingen op belastinggebied mogelijk maakt (door de implementatie van de mondiale standaard), zoals bepaald in Richtlijn 2011/16/EU, zoals gewijzigd bij Richtlijn 2014/107/EU 13 ;
– het kader voor doeltreffende publieke en private onlinediensten, e-business en elektronische handel in de Unie, zoals vastgesteld bij Verordening (EU) nr. 910/2014 14 ;
– de hervormde gegevensbeschermingsregeling, die is gebaseerd op Verordening (EU) 2016/679 15 en Richtlijn 2016/680 16 , en de desbetreffende jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie;
– de digitale eengemaakte markt, zoals vastgesteld in de mededeling van de Commissie 'Strategie voor een digitale eengemaakte markt voor Europa' 17 en de specifieke bepalingen inzake elektronische identificatie en vertrouwensdiensten voor elektronische transacties in de interne markt, zoals vastgesteld in Verordening (EU) nr. 910/2014 (de 'eIDAS-verordening') 18 ;
– consumentenbescherming en financiële inclusie;
– de door de Commissie nagestreefde doelstellingen zoals uiteengezet in de mededeling over verdere maatregelen om de transparantie te verhogen en belastingontduiking en -ontwijking te bestrijden 19 .
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Dit voorstel wijzigt de vierde antiwitwasrichtlijn alsook Richtlijn 2009/101/EG. Derhalve is het gebaseerd op de artikelen 114 en 50 VWEU, die de rechtsgrondslag van de gewijzigde handelingen vormen.
• Subsidiariteit
De doelstellingen van het voorstel kunnen overeenkomstig het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt en kunnen derhalve beter op het niveau van de Unie worden verwezenlijkt. Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken. Overeenkomstig de bestaande regels in zowel de vierde antiwitwasrichtlijn als Richtlijn 2009/101/EG hebben de lidstaten op grond van dit voorstel het recht om maatregelen te treffen of te handhaven die strenger zijn dan die welke in het Unierecht zijn vastgesteld.
Het bestaande rechtskader dat het financiële stelsel in staat stelt de financiering van terrorisme te voorkomen, is opgezet op het niveau van de Unie. De verbetering van het bestaande rechtskader kan niet worden verwezenlijkt als de lidstaten zelfstandig optreden. In het kader van de vaststelling van de vierde antiwitwasrichtlijn is een grondige subsidiariteitstoets verricht. Aangezien de financiering van georganiseerde misdaad en terrorisme de stabiliteit en de reputatie van de financiële sector kan aantasten en een gevaar betekent voor de interne markt, kunnen negatieve effecten op de eengemaakte EU-markt ontstaan als slechts op nationaal niveau maatregelen worden genomen: een gebrek aan gecoördineerde regels in de lidstaten met het oog op de bescherming van hun financiële stelsels kan onverenigbaar zijn met de werking van de interne markt en in fragmentatie resulteren. Gezien het grensoverschrijdende karakter van de terroristische bedreigingen, moet het toepassingsgebied van de voorgestelde regels, willen deze werkelijk doeltreffend zijn, voldoende gecoördineerd, coherent en consistent zijn op het niveau van de Unie.
Bovendien kan het ontbreken van een doeltreffend AML/CTF-kader in een lidstaat worden uitgebuit door criminelen en heeft dit ontbreken gevolgen in een andere lidstaat. Daarom is het belangrijk dat er op het niveau van de Unie een geharmoniseerd kader voorhanden is, aangezien massale stromen 'illegaal' geld en terrorismefinanciering de stabiliteit en reputatie van de financiële sector kunnen schaden.
Duidelijk geformuleerde regels die een breed scala aan marktdeelnemers, waaronder ondernemingen en zakelijke trusts, tot meer transparantie verplichten, pakken meer aan dan theoretische verschillen in de werking van de eengemaakte markt. Het risico op een gebrekkig functionerende interne markt is concreet: alle lidstaten worden rechtstreeks getroffen door de toenemende inspanningen die criminelen en hun medeplichtigen op ongekende schaal leveren om de herkomst van de opbrengsten van misdrijven te verhullen of rechtmatig dan wel onrechtmatig verkregen gelden voor terroristische doeleinden door te sluizen.
• Evenredigheid
De voorgestelde wijzigingen zijn beperkt tot hetgeen nodig is ter verwezenlijking van de doelstellingen om terrorismefinanciering aan te pakken en de transparantie van vennootschappen te vergroten, en bouwen voort op reeds geldende regels, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel.
In de begeleidende effectbeoordeling wordt een gedetailleerde beschrijving gegeven van de alternatieve maatregelen die zouden kunnen worden overwogen om de doelstellingen van dit voorstel te bereiken.
Met bijzondere aandacht voor de tijdige identificatie van houders van bank- en betaalrekeningen door FIE's is de meest evenredige van verscheidene opties geselecteerd: het blijft de lidstaten vrijstaan om hetzij een centraal bankregister, hetzij een systeem voor gegevensontsluiting op te zetten, naargelang van welk middel het best bij hun bestaande kader past. Evenzo wordt, met betrekking tot de verbeterde cliëntenonderzoeksmaatregelen die meldingsplichtige entiteiten moeten toepassen ten aanzien van derde landen met een hoog risico, van alle valabele opties, de optie die een geharmoniseerde aanpak op het niveau van de Unie waarborgt en ervoor zorgt dat alle aangegane internationale verbintenissen worden nagekomen, als de meest proportionele beschouwd.
De voorgestelde wijzigingen met betrekking tot de aanwijzing van aanbieders van diensten voor het wisselen van virtuele valuta en fiduciaire valuta als meldingsplichtige entiteiten zijn in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Om de bevoegde autoriteiten in staat te stellen verdachte transacties met virtuele valuta te monitoren, zonder afbreuk te doen aan de innovatieve voordelen die zulke valuta bieden, is het passend alle poortwachters die de toegang tot virtuele valuta controleren, en met name wisselplatforms en portemonneeaanbieders, aan te wijzen als meldingsplichtige entiteiten in het kader van de vierde antiwitwasrichtlijn. De voorgestelde maatregel houdt enerzijds rekening met de versnippering van financiële informatie en anderzijds met het gebrek aan directe, snelle toegang tot deze informatie door FIE's en voor AML/CTF bevoegde autoriteiten. Voorts moet de beschikbare informatie accuraat zijn (d.w.z. dat de informatie voldoende precies moet zijn om te voorkomen dat de verkeerde persoon wordt verdacht) en beperkt zijn tot wat nodig is (evenredigheid) om FIE's en voor AML/CTF bevoegde autoriteiten in staat te stellen alle bank- en betaalrekeningen aan de corresponderende rekeninghouders, volmachthouders en uiteindelijk begunstigden te koppelen.
Met betrekking tot prepaidinstrumenten, die in bepaalde lidstaten worden gebruikt voor het betalen van uitkeringen en derhalve onmiskenbaar van sociaal belang zijn, gebiedt het evenredigheidsbeginsel dat terdege rekening wordt gehouden met de behoeften van financieel kwetsbare personen. Zodoende wordt met de voorgestelde maatregelen beoogd financiële inclusie te bevorderen, en zullen zulke prepaidkaarten in de praktijk nog steeds kunnen worden gebruikt ter vervanging van een bankrekening. Daar het juiste evenwicht moet worden gevonden tussen enerzijds de legitieme wens van particulieren om betalingen anoniem te kunnen verrichten en anderzijds de noodzaak om verdachte transacties doeltreffend te kunnen monitoren, en gezien de laatste markttrends en -cijfers, die een indicatie geven van de gemiddelde bedragen van niet-verdachte transacties met anonieme prepaidinstrumenten, is het bovendien passend en evenredig de in de vierde antiwitwasrichtlijn vastgestelde drempels voor transacties ten aanzien waarvan cliëntenonderzoeksmaatregelen worden verricht, te verlagen.
Evenredigheid is ook gewaarborgd ten aanzien van transparantieregelingen voor informatie over de uiteindelijk begunstigden van juridische entiteiten (vennootschappen, trusts, soortgelijke juridische constructies). Een uitgebreide analyse van de legitieme verzoeken van activisten en ngo's, de noodzaak om zakelijke betrekkingen transparanter te maken, de ter zake geldende rechtsnormen en met name alle regels betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en persoonsgegevens gebieden dat een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen categorieën juridische entiteiten die zich bedrijfsmatig, met het oogmerk winst te maken, met het beheer van trusts bezighouden, en andere categorieën. Het is legitiem en evenredig om publieke toegang te verlenen tot een beperkte hoeveelheid informatie over de uiteindelijk begunstigden van juridische entiteiten van de eerste categorie, terwijl met betrekking tot de tweede categorie zulke informatie over de uiteindelijk begunstigden enkel mag worden bekendgemaakt aan personen en organisaties die een legitiem belang aantonen.
• Keuze van het instrument
Dit voorstel betreft een wijziging van de vierde antiwitwasrichtlijn en van Richtlijn 2009/101/EG en is bijgevolg een richtlijn.
Geen ander middel – van wetgevende of operationele aard – kan worden gebruikt ter verwezenlijking van de doelstellingen van dit voorstel, d.w.z. verbetering van het bestaande kader dat het financiële stelsel in staat stelt terrorismefinanciering te voorkomen en harmonisering in de gehele Unie van de regels inzake transparantie van bedrijven.
3. RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadplegingen van belanghebbenden
De Commissie heeft getracht te zorgen voor een brede participatie van belanghebbende partijen gedurende de gehele beleidscyclus van dit initiatief, door middel van een reeks gerichte raadplegingen (bilaterale contacten, vergaderingen met belanghebbende partijen en deskundigen, schriftelijke raadplegingen).
Met betrekking tot terrorismefinanciering is overleg gepleegd met:
– de lidstaten en vertegenwoordigers van hun overheden;
– vertegenwoordigers van het Europees Parlement;
– vertegenwoordigers van de betalingsdienstensector (kaartsystemen, uitgevers van prepaidkaarten, een belangenorganisatie);
– relevante marktspelers op het gebied van virtuele valuta: wisselplatforms, portemonneeaanbieders, een representatieve groep belanghebbenden op het gebied van virtuele valuta;
– belanghebbenden die deel uitmaken van de bancaire en financiële sector;
– financiële-inlichtingeneenheden (FIE-platform van de EU);
– Europol;
– consumentenorganisaties;
– de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming.
Om gegevens te verzamelen heeft de Commissie een aantal vragenlijsten/enquêtes verstuurd. In december 2015 is de lidstaten (FIE's en overheden) verzocht de overeengekomen probleemgebieden met betrekking tot terrorismefinanciering te bestuderen, om beleidsvisies en gegevens in te winnen. Op 22 januari 2016 hadden alle lidstaten geantwoord. De vragenlijst had betrekking op het volgende: de wijze waarop nationale autoriteiten gegevens verzamelen om mogelijke terroristische activiteiten op te sporen en te beoordelen en de wijze waarop deze informatie wordt gebruikt; het in kaart brengen van gecentraliseerde nationale registers van bank- en betaalrekeningen, of soortgelijke mechanismen, zoals centrale systemen voor gegevensontsluiting, en de mate waarin deze informatie door nationale autoriteiten kan worden gebruikt om terrorismefinanciering op te sporen; onderzoek van de marktstructuur en regelgevende antwoorden op nationaal niveau ten aanzien van prepaidinstrumenten en virtuele valuta, en de mate waarin zulke instrumenten zijn gebruikt voor de financiering van terrorisme; het aanpakken van financiële stromen vanuit derde landen met een hoog risico via verbeterde cliëntenonderzoeksmaatregelen tegenmaatregelen.
De voorgestelde wijzigingen om de transparantie van financiële transacties en van vennootschapsrechtelijke entiteiten te verbeteren, zijn opgesteld in overeenstemming met de standpunten die door de lidstaten zijn ingenomen tijdens de informele Raad (Ecofin) van 22 april 2016 en komen tegemoet aan de verzoeken die door de vertegenwoordigers van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten zijn geformuleerd tijdens seminars met betrekking tot de omzetting van Richtlijn 2014/107/EU inzake administratieve samenwerking.
• Effectbeoordeling
Voor de effectbeoordeling is gebruikgemaakt van desbetreffende verslagen van de Unie en van internationale organisaties zoals de Europese Bankautoriteit (EBA), de Europese Centrale Bank (ECB), Europol, de Bank voor Internationale Betalingen (BIB) en de FATF. Tevens is ervoor geput uit gegevens die door internationale media voor het publiek toegankelijk zijn gemaakt.
De volgende zaken worden behandeld:
verdachte transacties waarbij derde landen met een hoog risico zijn betrokken, worden niet doeltreffend gemonitord wegens onduidelijke en ongecoördineerde vereisten inzake cliëntenonderzoek;
verdachte transacties van virtuele valuta worden niet voldoende gemonitord door de autoriteiten, die niet in staat zijn de transacties te koppelen aan geïdentificeerde personen;
de bestaande maatregelen ter beperking van de risico's op het witwassen van geld en terrorismefinanciering waarmee anonieme prepaidinstrumenten gepaard gaan, volstaan niet;
FIE's kennen beperkingen inzake het waarborgen van tijdige toegang tot – en uitwisseling van – informatie die in het bezit is van meldingsplichtige entiteiten;
FIE's hebben geen of vertraagde toegang tot informatie over de identiteit van houders van bank- en betaalrekeningen.
Er zijn niet-wetgevende opties voor het aanpakken van de geïdentificeerde kwesties beoordeeld. De Commissie zou het volgende kunnen doen: (i) 'beste praktijken formuleren' om de praktische obstakels uit de weg te ruimen die worden vastgesteld bij de inventarisatie die thans wordt verricht binnen het FIE-platform; (ii) aanbevelingen aan de lidstaten formuleren (op basis van het beginsel 'pas toe of leg uit') om de risico's op het witwassen van geld en terrorismefinanciering te beperken die worden vastgesteld tijdens de supranationale risicobeoordeling die momenteel wordt uitgevoerd; en (iii) haar participatie aan internationale fora die zich bezighouden met het tegengaan van terrorismefinanciering verdiepen, om de samenwerking en uitwisseling van informatie op dit strategische gebied te verbeteren.
Het formuleren van specifieke regelgevende bepalingen werd essentieel geacht en als de meest geschikte optie aangewezen.
Met betrekking tot het verbeteren van de doeltreffendheid van het EU-beleid voor derde landen met een hoog risico zijn drie regelgevende opties onderzocht. De geselecteerde optie bestaat erin de vierde antiwitwasrichtlijn aan te passen door te voorzien in een prescriptieve lijst van verbeterde cliëntenonderzoeksmaatregelen die door meldingsplichtige entiteiten moeten worden toegepast, gecombineerd met een indicatieve lijst van tegenmaatregelen die kunnen worden genomen ten aanzien van door de Commissie aangewezen derde landen met een hoog risico.
Met betrekking tot het verbeteren van de opsporing van verdachte transacties met virtuele valuta, zijn zes regelgevende opties onderzocht. De geselecteerde optie bestaat uit een combinatie van maatregelen, namelijk (i) platforms voor het wisselen van virtuele valuta en (ii) aanbieders van bewaarportemonnees ("custodial wallet providers") onder het toepassingsgebied van de richtlijn brengen, en (iii) meer tijd uittrekken om opties inzake een systeem van vrijwillige zelfidentificatie van gebruikers van virtuele valuta te overwegen.
Wat het verminderen van het misbruik van anonieme prepaidinstrumenten betreft, zijn vijf regelgevende opties onderzocht. De geselecteerde optie bestaat opnieuw uit een combinatie van maatregelen, namelijk (i) de opheffing van anonimiteit bij het online gebruik van herlaadbare en niet-herlaadbare prepaidkaarten, en (ii) de verlaging van de huidige drempel van 250 EUR voor anonieme prepaidkaarten tot 150 EUR bij face-to-facegebruik.
Om de toegang tot – en uitwisseling van – informatie die in het bezit is van meldingsplichtige autoriteiten door FIE's te verbeteren, zijn twee regelgevende opties onderzocht. De geselecteerde optie bestaat erin de wettelijke verplichtingen van FIE's verder te verduidelijken door de tekst van de vierde antiwitwasrichtlijn in lijn te brengen met de laatste internationale normen inzake de bevoegdheden die FIE's zouden moeten hebben wanneer zij meldingsplichtige autoriteiten om extra informatie verzoeken.
Om FIE's (en eventueel andere bevoegde autoriteiten actief op het gebied van AML/CTF) een efficiënt mechanisme te bieden om tijdige toegang tot informatie over de identiteit van houders van bank- en betaalrekeningen te waarborgen, zijn drie regelgevende opties onderzocht. De geselecteerde optie bestaat erin op het niveau van de lidstaten een geautomatiseerd centraal mechanisme in te voeren – zoals een centraal register of een systeem voor de ontsluiting van elektronische gegevens – dat het mogelijk maakt rekeninghouders snel te identificeren. Dit mechanisme zou rechtstreeks toegankelijk zijn voor nationale FIE's en mogelijke andere bevoegde autoriteiten actief op het gebied van AML/CTF.
Een tweede deel van de effectbeoordeling is specifiek opgesteld om kwesties aan te pakken met betrekking tot een gebrek aan transparantie en maatregelen om te voorzien in toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden.
Een eerste kwestie die wordt behandeld, is de niet-systematische monitoring van de uiteindelijk begunstigden van bestaande cliënten zoals trusts, andere juridische constructies en juridische entiteiten zoals stichtingen. Dit maakt het mogelijk de bestaande EU-transparantienormen van Richtlijn 2011/16/EU inzake administratieve samenwerking te omzeilen en illegaal geld te verbergen, en vereist de vaststelling van nieuwe regels op het niveau van de Unie.
Een tweede kwestie die wordt behandeld, betreft de openbaarheid en transparantie van registers van uiteindelijk begunstigden voor juridische entiteiten. De vierde antiwitwasrichtlijn schept al verplichtingen op het gebied van de identificatie van de uiteindelijk begunstigden van juridische entiteiten en juridische constructies, het opslaan van die informatie en gedifferentieerde niveaus van toegang ertoe. Teneinde zulke informatie beter te registreren en de toegang ertoe te verbeteren, zijn bij de effectbeoordeling de volgende opties geanalyseerd: (i) het bestaande systeem behouden, (ii) het facultatieve systeem in de vierde antiwitwasrichtlijn verplicht maken, en (iii) voorzien in publieke toegang tot informatie. De vanuit het oogpunt van kosten, effecten en legitimiteit meest geschikt bevonden optie is die waarbij de lidstaten worden verplicht via een register informatie over uiteindelijk begunstigden van vennootschappen en zakelijke trusts en andere soortgelijke juridische constructies vrij te geven, en waarbij wordt vastgehouden aan de noodzaak om een legitiem belang aan te tonen voor toegang tot informatie over trusts en andere juridische constructies die niet als zakelijk kunnen worden gekwalificeerd.
Voorts komt in de effectbeoordeling de noodzaak aan bod om te voorzien in een coherente, uniforme regeling voor de registratie van informatie over de uiteindelijk begunstigden van alle in de Unie opgezette trusts. Aldus is, vertrekkende van een gedetailleerde analyse van de huidige situatie en van de problemen die in de praktijk zijn ondervonden bij de toepassing van het in de vierde antiwitwasrichtlijn beschreven registratiesysteem, een aantal opties geanalyseerd: (i) het bestaande systeem behouden; (ii) registratie in de jurisdictie van het toepasselijk recht en (iii) registratie in de jurisdictie van beheer. Optie (iii) is als de gunstigste en duidelijkste optie geselecteerd, en daarvoor worden ondersteunende argumenten aangevoerd: deze optie is het minst omslachtig voor de lidstaten en het eenvoudigst toe te passen.
• Grondrechten
Luidens artikel 6, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie erkent de Unie de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten.
De voorgestelde maatregelen omvatten wettelijke bepalingen om adequaat te reageren op risico's met betrekking tot financiële criminaliteit, de veranderende terroristische dreiging en de behoefte aan meer transparantie. Deze maatregelen zullen helpen het risico van terreuraanslagen aan te pakken en te verminderen. Hoewel deze maatregelen de bescherming van het financiële stelsel als einddoel hebben, zijn ze er tevens op gericht alle waarborgen te bieden om de behoefte aan meer veiligheid in evenwicht te brengen met de noodzaak om de grondrechten, waaronder gegevensbescherming, en de economische vrijheden te vrijwaren.
De volgende in het Handvest verankerde grondrechten zijn van bijzonder belang voor dit voorstel: het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven (artikel 7 van het Handvest), de bescherming van persoonsgegevens (artikel 8) en de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16).
De uitbreiding van het toepassingsgebied van de vierde antiwitwasrichtlijn naar platforms voor het wisselen van virtuele valuta is terdege geanalyseerd vanuit het perspectief van het recht op eerbiediging van het privéleven en de bescherming van persoonsgegevens. Krachtens wetgeving inzake AML/CTF moeten meldingsplichtige entiteiten hun cliënten kennen – alsook bepaalde andere personen die niet altijd hun cliënten zijn (bijvoorbeeld uiteindelijk begunstigden) – en beoordelen in hoeverre deze een risico vertegenwoordigen wat betreft het witwassen van geld en terrorismefinanciering. Daartoe moeten meldingsplichtige entiteiten persoonsgegevens verzamelen, verwerken en registreren, en zulke gegevens soms delen met overheidsinstanties (zoals FIE's) of met particuliere entiteiten binnen dezelfde groep. Deze eisen hebben zowel gevolgen voor privépersonen als een impact op de algemene veiligheid (algemeen belang). De voorgestelde wijzigingen zijn op een duidelijke en evenredige wijze geformuleerd en beschrijven de vereiste waarborgen, hetgeen de Commissie noodzakelijk acht ter verwezenlijking van de doelstelling om het witwassen van geld en terrorismefinanciering doeltreffender te bestrijden en nieuwe internationale normen in acht te nemen. Voorts worden gunstige effecten voor consumenten verwacht als gevolg van de voorgestelde regels inzake de aanwijzing van platforms voor het wisselen van virtuele valuta als meldingsplichtige entiteiten. Het terugdringen van de met deze virtuele valuta geassocieerde anonimiteit zal het vertrouwen van de bonafide gebruikers ervan bevorderen.
Evenzo is terdege rekening gehouden met de noodzaak van eerbiediging van de vrijheid van ondernemerschap, en hoewel er enig effect zal zijn op marktspelers die meldingsplichtige entiteiten worden en momenteel geen cliëntenonderzoek verrichten ten aanzien van hun cliënten, wordt de mogelijkheid om een wisselplatform voor virtuele valuta te exploiteren niet aangetast door de voorgestelde wijzigingen.
Door het verlagen van de in de vierde antiwitwasrichtlijn vastgestelde drempels voor cliëntenonderzoek wordt gewaarborgd dat de wetgeving van de EU de bestaande marktpraktijk voor niet-herlaadbare kaarten weerspiegelt, en tegelijkertijd rekening houdt met de behoeften en legitieme belangen van de gebruikers van dergelijke kaarten. Er wordt enkel om de identificatie en verificatie van de identiteit van de kaarthouders verzocht wanneer de voorgestelde drempel wordt overschreden of wanneer een kaart, ongeacht of deze herlaadbaar is, wordt gebruikt voor onlineaankopen.
De verscherpte regels inzake toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden zijn grondig geanalyseerd vanuit het oogpunt van de waarborging van de eerbiediging van de artikelen 7 en 8 van het Handvest. Met de voorgestelde wijzigingen wordt beoogd te zorgen voor een goed evenwicht tussen de noodzaak de persoonlijke levenssfeer en persoonsgegevens te beschermen en de behoefte aan meer transparantie van financiële en economische activiteiten. Door publieke toegang te verlenen tot informatie over uiteindelijk begunstigden die betrokken zijn bij economische activiteiten, worden aanvullende waarborgen gegeven aan derden die zaken wensen te doen met deze ondernemingen. Dit laat meer onderzoek van informatie door het maatschappelijk middenveld toe, waaronder door de pers of door maatschappelijke organisaties, en draagt bij tot het behoud van het vertrouwen in de integriteit van zakelijke transacties en het financiële stelsel. De voor het publiek beschikbare verzameling gegevens is duidelijk afgebakend en betreft enkel uiteindelijk begunstigden in hun hoedanigheid van economische actoren. De voorwaarden waaronder toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden wordt verleend, worden opnieuw omschreven, en er worden duidelijke regels inzake toegang vastgesteld door een wijziging van de richtlijn vennootschapsrecht (Richtlijn 2009/101/EG 20 ), de rechtshandeling van de Unie waarbij de regels inzake openbaarmaking van bedrijfsdocumenten en de rechtsgeldigheid van door een vennootschap aangegane verplichtingen zijn vastgesteld. Met betrekking tot trusts en andere juridische entiteiten die als 'zakelijk' kunnen worden gekwalificeerd, gaat de richtlijn uit van het concept 'legitiem belang' als voorwaarde voor toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Toelichtende stukken
Er worden geen toelichtende stukken inzake de omzetting van de bepalingen van dit voorstel nodig geacht bovenop die welke reeds van de lidstaten worden vereist op grond van de thans geldende bepalingen in zowel de vierde antiwitwasrichtlijn als Richtlijn 2009/101/EG.
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
De wijzigingen van de vierde antiwitwasrichtlijn betreffen de volgende zaken:
Inhoudsopgave
- A. Platforms voor het wisselen van virtuele valuta aanwijzen als meldingsplichtige entiteiten
- B. Lagere maximale transactielimieten vaststellen voor bepaalde prepaidinstrumenten
- C. FIE's in staat stellen bij meldingsplichtige entiteiten informatie over het witwassen van geld en terrorismefinanciering op te vragen
- D. FIE's en bevoegde autoriteiten in staat stellen houders van bank- en betaalrekeningen te identificeren
- E. De EU-benadering van derde landen met een hoog risico harmoniseren
- F. De toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden verbeteren
- Aanvullende elementen
- ii) Bestaande cliënten
- iii) Plaats van monitoring en registratie van trusts
- iv) Interconnectie van nationale registers
- G. Een aantal bestaande bepalingen verduidelijken
Momenteel zijn de meldingsplichtige entiteiten waarop de richtlijn van toepassing is, vastgesteld in artikel 2 van de vierde antiwitwasrichtlijn. De Commissie stelt voor artikel 2 te wijzigen om aan de lijst van meldingsplichtige entiteiten zowel platforms voor het wisselen van virtuele valuta als aanbieders van bewaarportemonnees toe te voegen. Om redenen van rechtszekerheid wordt ook een definitie van de term 'virtuele valuta' voorgesteld.
Zowel op het niveau van de Unie als op internationaal niveau heeft recente analyse inzicht gegeven in de werking van virtuele valuta. Er is een aantal risico's aangewezen, met name met betrekking tot aanbieders van diensten voor het wisselen van virtuele valuta en fiduciaire valuta. Transacties met virtuele valuta bieden een hogere mate van anonimiteit dan klassieke geldovermakingen en houden daarom het risico in dat virtuele valuta door terroristische organisaties kunnen worden gebruikt om geldovermakingen te verbergen. Mogelijke andere risico's houden verband met de onomkeerbaarheid van transacties, manieren om frauduleuze operaties aan te pakken, de ondoorzichtige en technologisch complexe aard van de sector en het gebrek aan regelgevingswaarborgen.
Overmakingen van virtuele valuta worden momenteel op generlei wijze gemonitord door overheidsinstanties in de EU, aangezien er noch op het niveau van de Unie, noch door de afzonderlijke lidstaten specifieke bindende regels zijn vastgesteld om de voorwaarden voor zulke monitoring te bepalen. Om adequaat op risico's te kunnen reageren is het van essentieel belang dat er wordt voorzien in een regelgevend kader voor het functioneren van wisseloperaties alsook van aanbieders van bewaarportemonnees die als poortwachters optreden en het publiek in staat stellen toegang te krijgen tot de verscheidene regelingen voor virtuele valuta. Als meldingsplichtige entiteiten in het kader van de vierde antiwitwasrichtlijn worden zij, net als financiële instellingen, onderworpen aan de verplichting om preventieve maatregelen toe te passen en verdachte transacties te melden.
De voorgestelde maatregel heeft geen negatieve effecten op de voordelen en de technologische vooruitgang die worden geboden door het gebruik van een gedistribueerd grootboek ("distributed ledger technology") dat aan virtuele valuta ten grondslag ligt. De elektronische verdeling van digitaal geld biedt mogelijke efficiëntieverbeteringen en werkt met een register van transacties, waarvan geen sprake is bij fysiek geld. Dit voorstel houdt terdege rekening met deze voordelen en getuigt van het inzicht dat virtuele valuta innovatieve manieren bieden waarop overheden fraude, corruptie, fouten en de kosten van papierintensieve processen kunnen verminderen. Evenzo houdt de voorgestelde maatregel rekening met het feit dat de markt voor virtuele valuta het potentieel heeft om nieuwe, moderne manieren ingang te doen vinden waarop overheden en burgers met elkaar in contact treden, in termen van gegevensuitwisseling, transparantie en vertrouwen, en tevens nieuwe inzichten kan bieden wat betreft de vaststelling van eigendom en herkomst van goederen en intellectuele eigendom.
Vanuit het oogpunt van gegevensbescherming worden nieuwe meldingsplichtige entiteiten aangewezen, en deze zullen persoonsgegevens moeten verwerken (namelijk door cliëntenonderzoek te verrichten). Deze uit overwegingen van openbare orde vastgestelde nieuwe verplichting wordt gecompenseerd door de invoering van duidelijke definities van de meldingsplichtige entiteiten, die op de hoogte worden gebracht van de nieuwe verplichtingen waaraan zij worden onderworpen (verzameling en verwerking van online financiële persoonsgegevens) en van de gegevensbeschermingsaspecten die eigen zijn aan deze verplichtingen.
Overeenkomstig artikel 12 van de vierde antiwitwasrichtlijn kunnen de lidstaten meldingsplichtige entiteiten toestaan onder bepaalde voorwaarden geen cliëntenonderzoeksmaatregelen toe te passen ten aanzien van elektronisch geld. Thans onderkende risico's op terrorismefinanciering van prepaidkaarten houden verband met van cliëntenonderzoek vrijgestelde (herlaadbare of niet-herlaadbare) kaarten voor algemeen gebruik die door binnenlandse of internationale regelingen worden ondersteund en met het gemak waarmee die kaarten online kunnen worden gebruikt.
De Commissie stelt voor om (i) de drempels voor niet-herlaadbare prepaidbetaalinstrumenten waarvoor cliëntenonderzoeksmaatregelen gelden, te verlagen (van 250 naar 150 EUR) en (ii) de vrijstelling van cliëntenonderzoek voor het online gebruik van prepaidkaarten op te heffen.
Dit zal de identificatie ten goede komen en de vereisten inzake de identificatie van cliënten verruimen. Het beperken van de anonimiteit van prepaidinstrumenten zal een stimulans zijn om zulke instrumenten uitsluitend voor legitieme doeleinden te gebruiken, en ze minder aantrekkelijk maken voor terroristische en criminele doeleinden. Tegelijk zullen prepaidkaarten toegankelijke instrumenten blijven. De Commissie erkent dat ze een maatschappelijk nut hebben, financiële inclusie helpen bevorderen en een nuttig instrument kunnen zijn om goederen en diensten online aan te schaffen en ter vervanging van bankrekeningen.
De voorgestelde maatregelen zijn volledig in overeenstemming met de reeds bij de vierde antiwitwasrichtlijn vastgestelde regels ten aanzien van prepaidkaarten en vergen geen aanvullende verplichtingen ten aanzien van de verdelers van zulke instrumenten.
C. FIE's in staat stellen bij meldingsplichtige entiteiten informatie over het witwassen van geld en terrorismefinanciering op te vragen
Overeenkomstig de in de Europese veiligheidsagenda aangegane verbintenissen stelt de Commissie voor artikel 32 van de vierde antiwitwasrichtlijn te herzien om de samenwerking van FIE's te vergemakkelijken, door de regels voor hun toegang tot informatie in overeenstemming te brengen met de laatste internationale normen.
FIE's spelen een belangrijke rol bij de identificatie van de grensoverschrijdende financiële operaties van terroristische netwerken en bij het opsporen van hun geldschieters. De meest recente internationale normen benadrukken dat het van belang is de de reikwijdte van en de toegang tot de voor FIE's beschikbare informatie uit te breiden. Die informatie wordt in bepaalde lidstaten momenteel beperkt door de vereiste dat eerst een eerdere melding van een verdachte transactie moet zijn gedaan door een meldingsplichtige entiteit. FIE's zouden in staat moeten zijn aanvullende informatie te verkrijgen van meldingsplichtige entiteiten en tijdig toegang moeten hebben tot de financiële, administratieve en rechtshandhavingsinformatie die zij nodig hebben om hun taken naar behoren uit te voeren, ook als er geen melding van een verdachte transactie is geweest.
De verduidelijking van het mandaat van FIE's om aanvullende informatie te verlangen van een meldingsplichtige entiteit en rechtstreekse toegang te krijgen tot informatie die in het bezit is van meldingsplichtige autoriteiten zal ervoor zorgen dat de wetgeving in alle lidstaten in overeenstemming is met de internationale normen. Dit zal de FIE's beter toerusten om de nodige informatie te vergaren om meldingen van verdachte transacties doeltreffender te beoordelen en de opsporing van activiteiten op het gebied van terrorismefinanciering en het witwassen van geld bespoedigen. De taak om nadere voorwaarden vast te stellen waaronder zulke verzoeken om informatie kunnen worden gedaan, wordt overgelaten aan de lidstaten. De lidstaten behouden tevens het recht om doeltreffende en evenredige regels vast te stellen inzake de verwerking van de ontvangen informatie. Een FIE moet de regels inzake de veiligheid en vertrouwelijkheid van zulke informatie respecteren, met inbegrip van procedures voor de verwerking, opslag, verspreiding, en bescherming van en toegang tot zulke informatie.
D. FIE's en bevoegde autoriteiten in staat stellen houders van bank- en betaalrekeningen te identificeren
Overeenkomstig artikel 57 van de vierde antiwitwasrichtlijn worden de lidstaten aangemoedigd systemen van bankenregisters of elektronische systemen voor gegevensontsluiting in te stellen waarmee FIE's toegang zouden krijgen tot informatie betreffende bankrekeningen. In een aantal lidstaten worden zulke mechanismen ingevoerd of is dat onlangs gebeurd. Op EU-niveau geldt echter geen verplichting om dat te doen.
Daar niet alle lidstaten beschikken over mechanismen die hun FIE's in staat stellen tijdig toegang te krijgen tot informatie over de identiteit van houders van bank- of betaalrekeningen, worden sommige FIE's gehinderd bij de opsporing van criminele of terroristische geldstromen op nationaal niveau. Bovendien zijn de betrokken FIE's ook niet bij machte zulke informatie uit te wisselen met hun EU- en niet-EU-tegenhangers, hetgeen grensoverschrijdende preventieve maatregelen bemoeilijkt.
De Commissie stelt voor de lidstaten te verplichten automatische gecentraliseerde mechanismen op te zetten die het mogelijk maken houders van bank- en betaalrekeningen snel te identificeren. Dit zal de lidstaten in staat stellen te kiezen tussen het opzetten van (i) een centraal register dat de gegevens bevat die de identificatie van houders van bank- en betaalrekeningen mogelijk maken, en dat hun eigen nationale FIE's en voor AML/CTF bevoegde autoriteiten volledige en snelle toegang biedt tot de informatie in het register, en (ii) andere gecentraliseerde mechanismen, zoals centrale systemen voor gegevensontsluiting, waarmee dezelfde doelstelling kan worden bereikt.
De FIE's en andere AML/CTF-autoriteiten moeten bij het nakomen van hun verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn beschikken over doeltreffende middelen om alle bank- en betaalrekeningen die aan één persoon toebehoren, te identificeren via een gecentraliseerde automatische zoekopdracht. Dit zal zorgen voor een snellere opsporing – zowel nationaal als internationaal – van verdachte ML/TF-transacties, en de preventie ten goede komen.
Een en ander zou de lidstaten voldoende vrijheid laten bij het kiezen van de beste middelen om de doelstelling van het voorstel te bereiken. Wanneer zij een centraal mechanisme opzetten, zullen de lidstaten in het mechanisme een geharmoniseerde reeks minimumgegevens invoeren, en mogelijk ook andere informatie die zij noodzakelijk en proportioneel achten ter voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering. Verder zullen zij de betrokken financiële instellingen (of andere entiteiten) verplichten deze informatie periodiek te registreren of te uploaden in het mechanisme, en de technische en wettelijke voorwaarden voor toegang tot informatie door FIE's en voor AML/CTF bevoegde autoriteiten te omschrijven.
Met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de persoonsgegevens moet in zulke registers echter het minimum aan informatie worden opgeslagen dat nodig is voor de uitvoering van de AML/CTF-onderzoeken, moeten de betrokkenen ervan in kennis worden gesteld dat hun gegevens worden geregistreerd en toegankelijk zijn voor FIE's, en moet hun een contactpunt worden aangeboden om hun rechten van toegang en verificatie te kunnen uitoefenen. Op nationaal niveau moeten maximale bewaringstermijnen (waarvan de duur afdoende wordt gemotiveerd) gelden voor de registratie van persoonsgegevens in registers en moet worden voorzien in de mogelijkheid om deze te vernietigen zodra de informatie niet meer nodig is voor het opgegeven doel. Toegang tot dergelijke registers en gegevensbanken moet worden beperkt op een 'need-to-know'-basis.
Krachtens artikel 18 van de richtlijn moeten meldingsplichtige entiteiten verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen toepassen ten aanzien van natuurlijke personen of juridische entiteiten die in derde landen met een hoog risico zijn gevestigd. Artikel 9 van de vierde antiwitwasrichtlijn geeft de Commissie de bevoegdheid om – door middel van een gedelegeerde handeling – derde landen met een hoog risico te identificeren waarvan de AML/CTF-regelgeving tekortkomingen vertoont, en die bijgevolg een belangrijk risico op terrorismefinanciering inhouden. Die gedelegeerde handeling wordt vastgesteld – en aan toetsing door het Europees Parlement en de Raad worden onderworpen – in juli 2016.
De lidstaten zijn momenteel evenwel niet verplicht in hun nationale regelgeving een specifieke lijst van verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen op te nemen, waardoor dergelijke maatregelen ten aanzien van landen met tekortkomingen op verschillende manieren worden uitgevoerd.
Harmonisatie van deze maatregelen zal het risico van 'forum-shopping' – waarbij wordt gekeken of een jurisdictie strengere dan wel minder strenge regels hanteert ten aanzien van derde landen met een hoog risico – voorkomen of op zijn minst beperken. Daarom moeten de hiaten in de regelgeving die voor ML/TF-activiteiten kunnen worden misbruikt, worden opgevuld.
De voorgestelde verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen zijn volledig in overeenstemming met de door de Financial Action Task Force ("FATF") opgestelde lijsten van zulke maatregelen. Zij zullen worden beschouwd als een minimale reeks vereisten die door alle lidstaten moeten worden toegepast. De uitvoering van deze volledige reeks verscherpte cliëntenonderzoeksmaatregelen zal een meer volledige monitoring van de transactie mogelijk maken, aangezien zij controles van de cliënt, van het doel en de aard van de zakelijke relatie, van de herkomst van de middelen, en van de monitoring van de transacties zullen omvatten. Daarnaast zal de verwerking van de financiële transacties, door de systematische goedkeuring van het hoger leidinggevend personeel, voor meer toezicht zorgen.
In dezelfde geest moet de door de FATF vastgestelde lijst van tegenmaatregelen op adequate wijze worden weerspiegeld in de wetgeving van de Unie, en wordt met dit voorstel een niet-exhaustieve lijst vastgesteld van risicobeperkende maatregelen die de lidstaten kunnen besluiten toe te passen.
In de artikelen 30 en 31 van de vierde antiwitwasrichtlijn zijn regels vastgesteld over de verzameling, opslag en toegankelijkheid informatie over de uiteindelijk begunstigde(n) van vennootschappen, trusts, en andere soorten juridische constructies. Momenteel zijn dergelijke entiteiten verplicht accurate informatie over hun uiteindelijk begunstigden bij te houden.
Bij de vierde antiwitwasrichtlijn wordt een gestructureerde benadering vastgesteld ten aanzien van juridische entiteiten, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen vennootschappen enerzijds en trusts en soortgelijke juridische constructies anderzijds. Het onderhavige voorstel behoudt die structuur.
- Vennootschappen en andere juridische entiteiten
Krachtens artikel 30 van de vierde antiwitwasrichtlijn kan elke persoon of organisatie die een legitiem belang aantoont, toegang krijgen tot informatie over uiteindelijk begunstigden. In de praktijk worden complexe eigendomsstructuren gebruikt om banden met criminele activiteiten, fiscale verplichtingen, de betrokkenheid van politiek prominente personen en personen of jurisdicties die aan sancties onderworpen zijn, te verdoezelen. Tegelijk creëren de verschillende benaderingen van transparantie met betrekking tot uiteindelijk begunstigden ook problemen en verwarring voor vennootschappen, die aanzienlijke middelen moeten wijden aan hun eigen systemen en controles, terwijl investeerders, aandeelhouders en andere belanghebbenden moeten vertrouwen op publiekelijk beschikbare en onmiddellijk toegankelijke informatie betreffende de zeggenschap over en eigendom van beursgenoteerde vennootschappen.
Inzicht in de uiteindelijk begunstigden van vennootschappen staat centraal bij de beperking van het risico op financiële criminaliteit en in de preventiestrategieën voor gereglementeerde ondernemingen. Binnen het EU-kader vormt dit aspect bovendien de kern van een dwarsverbinding tussen de preventieve regeling in de vierde antiwitwasrichtlijn en het vennootschapsrecht, namelijk Richtlijn 2009/101/EG, de rechtshandeling van de Unie waarbij de regels inzake de openbaarmaking van vennootschapsakten zijn vastgesteld. Het onderhavige voorstel pakt deze kwestie aan door die richtlijn zodanig te wijzigen dat de lidstaten verplicht worden verplichte openbaarmaking (publieke toegang) te waarborgen van een beperkte reeks gegevens over uiteindelijk begunstigden van vennootschappen en juridische entiteiten die zich bezighouden met winstgevende activiteiten zoals vastgesteld in artikel 54 VWEU. Een goede infrastructuur voor corporate governance combineert transparantie, verantwoordingsplicht en integriteit, en vereist dat de uiteindelijk begunstigden bekend zijn.
Er zijn gefundeerde redenen voor het vereiste om publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden te verlenen, aangezien het aanvullende waarborgen zal bieden aan derden die zaken willen doen met die vennootschappen. De bescherming van minderheidsbeleggers en van belanghebbenden zoals derden die zaken willen doen met de entiteit of structuur, vergt toegang tot betrouwbare informatie over de eigendomsstructuren, met inbegrip van de identiteit van de eigenaren met zeggenschap, en de zeggenschapsstructuren van zowel vennootschappen als trusts.
Publieke toegang maakt ook meer onderzoek van informatie door het maatschappelijk middenveld mogelijk, door onder meer de pers of maatschappelijke organisaties, en draagt bij tot het behoud van het vertrouwen in de integriteit van zakelijke transacties en het financiële stelsel. Publieke toegang kan bijdragen aan de bestrijding van het misbruik van juridische entiteiten en juridische constructies, zowel door onderzoeken vooruit te helpen als door reputatie-effecten, aangezien iedereen die met die entiteiten of constructies transacties zou kunnen aangaan, op de hoogte is van de identiteit van de uiteindelijk begunstigde(n) ervan. Tevens bevordert publieke toegang de tijdige en doeltreffende beschikbaarheid van informatie voor zowel financiële instellingen als autoriteiten, met inbegrip van autoriteiten van derde landen, die betrokken zijn bij de strijd tegen deze delicten.
- Trusts en andere juridische constructies
Dankzij de vierde antiwitwasrichtlijn hebben bevoegde autoriteiten en FIE's tijdige toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden van trusts en andere juridische constructies. Meldingsplichtige entiteiten kunnen toegang tot de informatie hebben in het kader van cliëntenonderzoek. De informatie over uiteindelijk begunstigden betreft een brede reeks juridische constructies: express trusts die speciek zijn voor de common law, maar ook soortgelijke entiteiten zoals Treuhand, fiducie of fideicomiso, en alle vergelijkbare juridische constructies zoals stichtingen. Bovendien bepalen de huidige regels dat wanneer aan een trust fiscale gevolgen zijn verbonden, een lidstaat een register met de informatie over de uiteindelijk begunstigden moet hebben.
Vele van deze trusts en soortgelijke juridische constructies houden zich bezig met commerciële of zakelijke activiteiten met het oogmerk winst te maken, net zoals gewone ondernemingen. Daarom gaan de argumenten pro publieke toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigen evenzeer op met betrekking tot deze specifieke soort trusts. De op het niveau van de Unie opgezette regeling inzake toegang tot informatie moet coherent zijn en publieke toegang waarborgen tot informatie over uiteindelijk begunstigden van deze categorie juridische entiteiten.
Trusts en soortgelijke juridische constructies kunnen ook worden opgezet voor andere doeleinden: het behoud van familievermogens en het vaststellen van voorwaarden voor het gebruik daarvan, liefdadige doelen, of andere doeleinden in het belang van de gemeenschap. Zulke trusts en soortgelijke juridische constructies die niet als zakelijk kunnen worden gekwalificeerd, vallen onder een andere regeling met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer. Toegang tot de essentiële gegevens over de uiteindelijk begunstigden van zulke entiteiten wordt enkel verleend aan personen of organisaties met een legitiem belang. De criteria voor het aantonen van een legitiem belang worden ook verduidelijkt, door middel van een overweging.
De voorgestelde aanpak houdt rekening met de specifieke kenmerken van trusts en soortgelijke juridische constructies. Op deze wijze wordt, ongeacht hun kwalificatie op grond van nationaal recht, een onderscheid gemaakt tussen, enerzijds, trusts die bestaan uit een eigendom dat door of namens een persoon wordt gehouden wiens zakelijke activiteit bestaat uit het beheer van trusts of dat beheer omvat, en die in het kader van die zakelijke activiteit met winstoogmerk optreedt als trustee van een trust, en, anderzijds, alle overige trusts.
i) Geregistreerde vennootschapsrechtelijke structuren
Overeenkomstig artikel 3, punt 6, onder a), van de vierde antiwitwasrichtlijn is een criterium om de uiteindelijk begunstigde van een vennootschapsrechtelijke entiteit te identificeren een aandelenpositie van 25 % plus één aandeel of een eigendomsbelang van meer dan 25 %. De Commissie stelt een verlaging tot 10 % voor van de in de vierde antiwitwasrichtlijn vastgestelde drempel ten aanzien van bepaalde beperkte soorten entiteiten waarbij sprake is van een specifiek risico dat zij worden gebruikt voor het witwassen van geld en belastingontwijking.
Voor intermediaire entiteiten die geen economische activiteit verrichten en uitsluitend dienen om een afstand te creëren tussen de uiteindelijk begunstigden en de activa, is de drempel van 25 % tamelijk gemakkelijk te omzeilen. Dankzij een lagere drempel voor gevallen waarin sprake is van een specifiek risico, hoeven de meldingsplichtige entiteiten enkel aanvullende informatie te verzamelen over de entiteiten waarvoor het risico op het gebruik voor illegale doeleinden groot is. Bijgevolg maakt dit het mogelijk de uiteindelijk begunstigde(n) beter op te sporen, met bijzondere aandacht voor entiteiten die functioneren als intermediaire structuren, zelf geen inkomsten genereren, maar veelal inkomsten uit andere bronnen doorsluizen (gedefinieerd als 'passieve niet-financiële entiteiten' in het kader van Richtlijn 2011/16/EU).
Overeenkomstig artikel 14, lid 5, van de vierde antiwitwasrichtlijn wordt een oprichter van een trust geïdentificeerd zodra cliëntenonderzoek wordt verricht. De Commissie stelt voor te verzoeken om een systematische monitoring van de uiteindelijk begunstigden van bestaande cliënten zoals trusts, andere juridische constructies en juridische entiteiten zoals stichtingen.
De potentiële bron van middelen/activa, waar het risico van het witwassen van geld zich gewoonlijk voordoet, kan niet op betrouwbare wijze worden beoordeeld totdat een dergelijke systematische evaluatie is verricht. In bepaalde gevallen is het door het ontbreken van systematische monitoring niet mogelijk risico's tijdig op te sporen en te beoordelen. Door cliëntenonderzoeksmaatregelen op specifieke bestaande cliënten toe te passen, kunnen de tijdige beoordeling van het risico op het witwassen van geld en terrorismefinanciering alsook de reactie daarop worden bemoeilijkt wegens een gebrek aan geactualiseerde informatie over cliënten en aldus een mogelijkheid scheppen om illegaal geld te verbergen.
Naast de vierde antwitwasrichtlijn zijn er andere rechtsregels van de Unie die in dit opzicht van belang zijn en in aanmerking moeten worden genomen. De reikwijdte van de informatie over uiteindelijk begunstigden in het kader van de vierde antiwitwasrichtlijn heeft rechtstreekse gevolgen voor de rapportageregeling uit hoofde van Richtlijn 2011/16/EU. Deze laatste richtlijn schrijft voor dat financiële instellingen een eigen verklaring moeten verkrijgen met betrekking tot de uiteindelijk begunstigden van passieve niet-financiële entiteiten die bestaande rekeningen aanhouden met een saldo van meer dan 1 miljoen USD, zoals vastgesteld overeenkomstig de gezamenlijke rapportagestandaard (Common Reporting Standard – 'CRS'), die in de context van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) is ontwikkeld. Voortbouwend op deze aan de financiële instelling opgelegde verplichting om contact op te nemen met de passieve niet-financiële entiteit, kunnen synergieën worden verkregen door dit contact te gebruiken om de informatie over de uiteindelijk begunstigden te actualiseren overeenkomstig de meest recente stand van de kennis.
Op grond van artikel 31 van de vierde antiwitwasrichtlijn moeten de lidstaten verlangen dat trusts 'die door hun recht worden beheerst' toereikende, accurate en actuele informatie inwinnen en bijhouden over met name de trustee. Hetzelfde artikel verplicht de lidstaten ertoe op nationaal niveau gecentraliseerde registers aan te leggen van uiteindelijk begunstigden van trusts waaraan 'fiscale gevolgen zijn verbonden'.
De Commissie stelt voor te verduidelijken dat deze verplichtingen gelden voor de lidstaat waar een trust wordt beheerd.
De huidige criteria met betrekking tot 'toepasselijk recht' en 'fiscale gevolgen' worden niet eenduidig verstaan en moeten worden verduidelijkt. Met name zou op basis van de huidige tekst van artikel 31 kunnen worden aangenomen dat zolang een lidstaat geen trusts erkent in zijn recht, op die lidstaat geen enkele verplichting tot monitoring en registratie van op zijn grondgebied beheerde trusts van toepassing is. Dit houdt het risico in van lacunes in de registratie en strookt niet met de doelstellingen van de transparantievereisten van de richtlijn. Bovendien is de beperking van de registratievereiste tot trusts waaraan fiscale gevolgen verbonden zijn, niet volledig consistent met de meer omvattende verplichting uit hoofde van de richtlijn om alle soorten trusts te identificeren alvorens een zakelijke relatie aan te gaan.
De bepaling van de huidige richtlijn is ook inconsistent in die zin dat de huidige registratievereiste trusts die, vanwege een gebrek aan harmonisatie van de belastingsystemen, buiten het toepassingsgebied van de belastingregels van de lidstaten vallen (bijvoorbeeld omdat zij nergens een fiscale woonplaats hebben), van registratie vrijstelt. Zulke trusts betalen niet alleen geen belastingen, maar zouden ook nergens worden geregistreerd.
Het voorstel van de Commissie is in overeenstemming met de FATF-richtsnoeren inzake transparantie en uiteindelijk begunstigden.
In de vierde antiwitwasrichtlijn wordt de noodzaak benadrukt om te zorgen voor veilige en efficiënte interconnectie van nationale registers van uiteindelijk begunstigden. De Commissie heeft de opdracht gekregen om uiterlijk in juni 2019 een verslag op te stellen over de voorwaarden, de technische specificaties en de procedure om voor interconnectie te zorgen.
Het is van het grootste belang om zo spoedig mogelijk de risico's aan te pakken van grensoverschrijdend misbruik van juridische entiteiten en juridische constructies. In dat verband stelt de Commissie een directe interconnectie van die registers voor.
De interconnectie zal de bevoegde autoriteiten, FIE's en meldingsplichtige entiteiten in staat stellen de uiteindelijk begunstigen gemakkelijk en doeltreffend te identificeren en zal de transparantievereisten ten aanzien van vennootschappen en trusts verscherpen. Tevens zal deze interconnectie ervoor zorgen dat het publiek in de gehele EU toegang heeft tot informatie over uiteindelijk begunstigden.
Kortom, de nieuwe benadering van transparantie van vennootschappen en de toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden heeft betrekking op alle aspecten van de regeling inzake informatie over uiteindelijk begunstigden in haar huidige vorm: wat wordt geregistreerd (entiteiten waarvoor informatie wordt geregistreerd), waar de registratie moet plaatsvinden (welke lidstaat verantwoordelijk is voor de registratie van een bepaalde entiteit), aan wie toegang tot de informatie wordt verleend (duidelijkere toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden), de wijze waarop nationale registers met elkaar in verbinding moeten staan.
(i) Het concept 'bevoegde autoriteiten'
Hoewel hij in de hele tekst wordt gebruikt is de term 'bevoegde autoriteiten' niet altijd duidelijk. Dit heeft tot uiteenlopende interpretaties in de Unie geleid. Dit voorstel bevat een overweging ter verheldering van deze kwestie.
(ii) Uitsluiting van geslotenluskaarten
Geslotenluskaarten zijn prepaidkaarten die enkel kunnen worden gebruikt om goederen of diensten aan te schaffen in de zaak van de uitgever of binnen een beperkt netwerk van dienstenaanbieders die een directe handelsovereenkomst hebben met een professionele uitgever, of die enkel kunnen worden gebruikt om een zeer beperkte reeks goederen of diensten aan te schaffen. Rekening houdend met de zeer beperkte risico's op het witwassen van geld en terrorismefinanciering die verbonden zijn aan geslotenluskaarten, vallen deze kaarten niet onder de definitie van elektronisch geld voor de toepassing van de vierde antiwitwasrichtlijn, hetgeen consistent is met de benadering in Richtlijn 2009/110/EG 21 .
(iii) Volledige consistentie met de bepalingen inzake elektronische identificatie
Een van de doelstellingen van de vierde antiwitwasrichtlijn bestaat erin partijen (hetzij natuurlijke of rechtspersonen) bij een transactie en/of een betaling naar behoren te identificeren en te verifiëren. Daarom zijn elektronische identificatie en vertrouwensdiensten (zaken die onder de eIDAS-verordening vallen) van belang bij het openen van bankrekeningen of het toegang krijgen tot middelen en/of traceren van elektronische transacties. Momenteel is het eIDAS-kader een van de hoekstenen van de digitale eengemaakte markt, die alle elementen van elektronische identificatie en authenticatie omvat.
De vierde antiwitwasrichtlijn moet worden geactualiseerd in het licht van het nieuwe rechtskader inzake wederzijdse erkenning van aangemelde stelsels en middelen voor elektronische identificatie, met een duidelijke verwijzing naar de technische middelen die zijn uiteengezet in de eIDAS-verordening en mogelijke onverenigbaarheden weg te nemen.
Daarom moeten in artikel 13, lid 1, artikel 27, lid 2, artikel 40, lid 1, onder a) en b), en bijlage III van de vierde antiwitwasrichtlijn verwijzingen naar elektronische identificatiemiddelen als bedoeld in de eIDAS-verordening worden opgenomen. Afschriften van originele documenten alsook elektronische asserties, attestaties of credentialen moeten worden erkend als geldige identificatiemiddelen in het kader van de vierde antiwitwasrichtlijn.