Toelichting bij COM(2016)465 - Normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (herschikking) - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2016)465 - Normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (herschikking).
bron	COM(2016)465
datum	13-07-2016

ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Achtergrond en motivering van het voorstel

De EU streeft ernaar een geïntegreerd, duurzaam en alomvattend migratiebeleid tot stand te brengen, dat gebaseerd is op solidariteit en een eerlijke verdeling van de verantwoordelijkheden en doeltreffend kan werken zowel in crisistijd als in kalme tijden. Sinds de goedkeuring van de Europese migratieagenda ¹ werkt de Europese Commissie aan de uitvoering van maatregelen voor de aanpak van problemen op de onmiddellijke en de langere termijn die met een doeltreffende en omvattende beheersing van de migratiestromen verband houden.

Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel is gebaseerd op regels om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming (alsmede een vingerafdrukkendatabase voor asieldoeleinden), gemeenschappelijke normen voor asielprocedures, opvangvoorzieningen en de erkenning en bescherming van personen die internationale bescherming genieten. Het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken steunt lidstaten bij de uitvoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel.

Er is al aanzienlijke vooruitgang geboekt bij de ontwikkeling van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Toch zijn er nog aanmerkelijke verschillen tussen de lidstaten wat betreft de toegepaste procedures, de voorzieningen voor de opvang van verzoekers, de erkenningspercentages en het soort bescherming dat wordt verleend aan personen die internationale bescherming genieten. Deze verschillen bevorderen secundaire bewegingen en asieltoerisme, creëren een aanzuigende werking en leiden er uiteindelijk toe dat de verantwoordelijkheid om mensen in nood bescherming te bieden, onevenwichtig over de lidstaten wordt verdeeld.

Door de grote aantallen migranten die de laatste tijd in Europa zijn aangekomen, is duidelijk geworden dat de EU moet kunnen beschikken over een doeltreffend en doelmatig asielstelsel dat kan waarborgen dat de verantwoordelijkheid op eerlijke en houdbare wijze over de lidstaten wordt verdeeld, dat overal in de EU toereikende en behoorlijke opvangvoorzieningen worden geboden, dat in de EU ingediende asielverzoeken snel en doeltreffend worden behandeld en dat de kwaliteit van de besluiten over deze verzoeken wordt gewaarborgd, zodat personen die internationale bescherming nodig hebben, ook daadwerkelijk worden beschermd. Tegelijkertijd moet de EU maatregelen nemen tegen irreguliere en gevaarlijke bewegingen en een eind maken aan het bedrijfsmodel van mensensmokkelaars. Daartoe moeten enerzijds asielverzoeken van personen die geen recht hebben op internationale bescherming snel worden behandeld en moeten deze migranten vervolgens snel worden teruggestuurd, en moeten anderzijds personen uit derde landen die bescherming nodig hebben, veilig en legaal naar de EU kunnen reizen. Dat maakt ook deel uit van een breder partnerschap met prioritaire landen van herkomst en doorreis.

De Commissie heeft op 6 april 2016 haar prioriteiten voor een structurele hervorming van het Europese asiel- en migratierecht uiteengezet in de mededeling “Naar een hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en een verbetering van de legale mogelijkheden om naar Europa te komen” ² . Zij beschrijft daarin de stappen die moeten worden gezet om het Europese asielbeleid humaner, billijker en doeltreffender te maken en het beleid inzake legale migratie beter te beheren.

Op 4 mei 2016 heeft de Commissie een eerste reeks voorstellen gepresenteerd voor de hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. De voorstellen hadden betrekking op drie prioriteiten die zij in haar mededeling had genoemd: een duurzaam en billijk Dublinstelsel tot stand brengen voor het vaststellen van de voor asielzoekers verantwoordelijke lidstaat ³ , het Eurodac-systeem verbeteren om secundaire bewegingen beter op te sporen en irreguliere migratie beter te bestrijden ⁴ en een daadwerkelijk Europees asielagentschap oprichten dat ervoor zorgt dat het Europese asielstelsel goed functioneert ⁵ .

Deze voorstellen zijn de eerste stappen van de herstructurering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel.

Met het tweede pakket voltooit de Commissie de hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel door middel van nog eens vier voorstellen: een voorstel tot vervanging van de richtlijn asielprocedures ⁶ door een verordening, waarbij de huidige uiteenlopende regelingen in alle lidstaten worden geharmoniseerd en een daadwerkelijk gemeenschappelijke procedure tot stand komt; een voorstel tot vervanging van de richtlijn asielnormen ⁷ door een verordening ⁸ , waarbij uniforme normen worden vastgesteld voor de erkenning van personen die bescherming nodig hebben en voor de rechten die worden toegekend aan personen die internationale bescherming genieten, alsook een voorstel tot herziening van de richtlijn opvangvoorzieningen ⁹ , om de opvangvoorzieningen in de EU verder te harmoniseren, de integratievooruitzichten van verzoekers te bevorderen en secundaire bewegingen terug te dringen. Om zoals aangekondigd in haar mededeling van 6 april 2016 de legale mogelijkheden om naar de EU te komen, te bevorderen, stelt de Commissie tot slot ook een gestructureerd Uniekader voor hervestiging voor. Dat kader moet zorgen voor een beter georganiseerde aanpak van internationale bescherming in de EU, door personen die internationale bescherming nodig hebben de mogelijkheid te bieden op een ordelijke en veilige manier naar de EU te komen, waardoor de prikkels om irregulier te reizen geleidelijk worden weggewerkt ¹⁰ .

Deze voorstellen zijn een essentieel onderdeel van de grondige hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en zijn nauw met elkaar verbonden. Met de tweede reeks wetgevingsvoorstellen voor de hervorming van het asielacquis liggen nu alle elementen op tafel die nodig zijn voor een solide, samenhangend en geïntegreerd gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat steunt op gemeenschappelijke, geharmoniseerde en doeltreffende regels die zorgen voor bescherming en volledig in overeenstemming zijn met het Verdrag van Genève.

Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat verder wordt ontwikkeld, is doeltreffend en biedt bescherming en is zodanig opgezet dat het zorgt voor volledige convergentie van de nationale asielstelsels. Convergentie zal de prikkels voor secundaire bewegingen verminderen, het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten bevorderen en in het algemeen de goede werking van het Dublinsysteem garanderen.

De verdere ontwikkeling van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel zal ervoor zorgen dat asielzoekers overal in de EU op gelijke voet en op gepaste wijze worden behandeld. Het zal ervoor zorgen dat alle instrumenten voorhanden zijn om personen die daadwerkelijk internationale bescherming nodig hebben, snel als zodanig te identificeren, en om personen die geen bescherming nodig hebben, snel te doen terugkeren. Het is genereus voor de meest kwetsbaren, maar streng voor degenen die het proberen te misbruiken, en houdt steeds rekening met de grondrechten. Het gemeenschappelijke stelsel is tot slot kostenefficiënt en voldoende flexibel voor de complexe problemen waarmee de lidstaten op dit gebied worden geconfronteerd.

Doelstellingen van het voorstel

Als onderdeel van dit tweede pakket van de hervorming van het asielbeleid dient de Commissie een voorstel in voor een herschikking van Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming ¹¹ .

De richtlijn opvangvoorzieningen heeft als doel een minimumharmonisatie van de normen voor de opvang van personen die in de EU om internationale bescherming verzoeken. De opvangvoorzieningen verschillen echter nog aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat, zowel wat de organisatie van de opvang als wat de normen voor de verzoekers betreft.

De migratiecrisis heeft aangetoond dat de opvangvoorzieningen in de EU onderling meer in overeenstemming moeten worden gebracht en dat de lidstaten beter moeten zijn voorbereid op onevenredig grote aantallen migranten. Het niveau van de opvangvoorzieningen die de lidstaten bieden, loopt sterk uiteen. Sommige lidstaten ondervinden aanhoudende problemen om de opvangnormen in acht te nemen die voor een waardige behandeling van verzoekers vereist zijn, terwijl andere lidstaten meer genereuze normen hanteren. Die situatie heeft geleid tot secundaire bewegingen en heeft met name bepaalde lidstaten onder druk gezet.

In het licht van het bovenstaande heeft het voorstel de volgende doelstellingen:

Verdere harmonisatie van de opvangvoorzieningen in de EU. Dit zal ervoor zorgen dat verzoekers overal in de EU waardig worden behandeld, met inachtneming van de grondrechten en de rechten van het kind, ook in lidstaten die het tot dusver niet is gelukt een waardige behandeling te garanderen; daarnaast vermindert het voor verzoekers de prikkel om zich vanwege de opvangvoorzieningen irregulier naar en binnen de EU te verplaatsen, en met name naar lidstaten waar de voorzieningen in het algemeen aan strenge normen voldoen. Dat zal tevens bijdragen tot een billijker verdeling van de verzoekers over de lidstaten. Een en ander moet met name gestalte krijgen door van de lidstaten te verlangen dat zij operationele normen en indicatoren in acht nemen die op EU-niveau zijn ontwikkeld en dat zij noodplannen beschikbaar hebben om in passende opvang van verzoekers te kunnen voorzien als zij met een onevenredig groot aantal verzoekers worden geconfronteerd.

Vermindering van de prikkels voor secundaire bewegingen. Om de migratiestromen ordelijk te kunnen beheren, de vaststelling van de verantwoordelijke lidstaat te vergemakkelijken en secundaire bewegingen te voorkomen, is het cruciaal dat verzoekers blijven in de lidstaat die voor hen verantwoordelijk is en niet onderduiken. De herziene Dublinverordening bevat deze verplichting voor de verzoekers. De invoering van striktere beperkingen op de bewegingsvrijheid van verzoekers en duidelijke consequenties wanneer verzoekers zich daar niet aan houden, zal bijdragen tot doeltreffender toezicht op de verblijfplaats van de verzoekers. Teneinde de situatie voor de verzoekers voorspelbaarder te maken, ervoor te zorgen dat zij in aanmerking worden genomen ongeacht de lidstaat waar zij zich bevinden, en onderduiken te ontmoedigen, moeten de mogelijkheden om aan verzoekers een specifieke woonplaats toe te wijzen, een meldingsplicht op te leggen en materiële opvangvoorzieningen uitsluitend in natura te verstrekken, verder worden geharmoniseerd. Dit geldt met name in de volgende drie situaties: wanneer de verzoeker in de lidstaat van eerste irreguliere of legale binnenkomst geen verzoek om internationale bescherming heeft gedaan; wanneer de verzoeker is ondergedoken en is vertrokken uit de lidstaat waar hij geacht wordt zich te bevinden; en wanneer de verzoeker is teruggestuurd naar de lidstaat waar hij geacht wordt zich te bevinden, nadat hij is ondergedoken en naar een andere lidstaat is vertrokken.

Verbetering van de vooruitzichten van de verzoeker op zelfstandigheid en mogelijke integratie. Met uitzondering van degenen van wie het verzoek waarschijnlijk zal worden afgewezen, zou verzoekers zo snel mogelijk moeten worden toegestaan te werken en zelf in hun levensonderhoud te voorzien, ook terwijl hun verzoek nog in behandeling is. Dit draagt ertoe bij dat zij minder afhankelijk worden en verbetert de vooruitzichten op integratie van degenen aan wie uiteindelijk bescherming zal worden verleend. De wachttijd voor toegang tot de arbeidsmarkt zou derhalve moeten worden verkort van maximaal negen tot maximaal zes maanden na de indiening van het verzoek. Hierdoor wordt de toegang van verzoekers tot de arbeidsmarkt afgestemd op de duur van het onderzoek ten gronde van het verzoek. De lidstaten worden ook aangemoedigd om verzoekers, indien hun verzoek waarschijnlijk gegrond is, niet later dan drie maanden na het indienen van het verzoek tot de arbeidsmarkt toe te laten. De toegang tot de arbeidsmarkt moet volledig in overeenstemming met de arbeidsmarktnormen zijn, wat er ook toe zou moeten bijdragen dat verstoring van de arbeidsmarkt wordt voorkomen. Verdere verkleining van de grote verschillen tussen de voorschriften van de lidstaten inzake de toegang tot de arbeidsmarkt is ook van wezenlijk belang om met werkgelegenheid samenhangend asieltoerisme en prikkels voor secundaire bewegingen te bestrijden.

• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied

Dit voorstel voor een herschikking van de richtlijn opvangvoorzieningen is volledig in overeenstemming met de eerste voorstellen voor de hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel die op 4 mei 2016 zijn gepresenteerd. Het is ook in overeenstemming met het voorstel om de richtlijn asielprocedures en de richtlijn asielnormen te hervormen en om te vormen tot een verordening, en met het voorstel inzake een gestructureerd Uniekader voor hervestiging.

Overeenkomstig het voorstel van de Commissie voor een herschikking van de Dublin III-verordening zou een verzoeker geen recht moeten hebben op alle materiële opvangvoorzieningen waarin deze richtlijn voorziet, wanneer hij zich niet in de lidstaat bevindt waar hij geacht wordt zich te bevinden. Het voorstel voor een herschikking van de Dublin III-verordening heeft derhalve gevolgen voor de toepassing van de richtlijn opvangvoorzieningen, die in die zin moet worden gewijzigd, waarin dit voorstel voorziet.

In het voorstel van de Commissie voor een herschikking van de Dublin III-verordening wordt ook bepaald dat alle verzoekers, waar zij zich ook bevinden, recht hebben op spoedeisende medische zorg. In de praktijk zijn de lidstaten doorgaans van oordeel dat de essentiële behandeling van ziekten, met inbegrip van ernstige mentale stoornissen, waarin de richtlijn opvangvoorzieningen voorziet, onder de noemer “spoedeisende medische zorg” valt. Dit voorstel is derhalve volledig in overeenstemming met het voorstel van de Commissie voor een herschikking van de Dublin III-verordening.

Op basis van het werk dat het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) al heeft verricht, zal het Asielagentschap van de Europese Unie de asiel- en opvangvoorzieningen van de lidstaten monitoren en beoordelen.

Het voorstel voor een herschikking van de richtlijn opvangvoorzieningen zorgt ervoor dat asielzoekers tijdens de gehele asielprocedure beschikbaar blijven, zodat een tijdige en effectieve beoordeling van hun verzoek verzekerd is, en draagt derhalve bij tot de effectieve tenuitvoerlegging van de voorgestelde verordeningen inzake asielprocedures en asielnormen.

• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie

Dit voorstel sluit aan bij het brede langetermijnbeleid inzake beter migratiebeheer dat de Commissie heeft uiteengezet in de Europese migratieagenda ¹² , waarin de politieke beleidslijnen van voorzitter Juncker werden uitgewerkt tot een reeks samenhangende en elkaar onderling versterkende maatregelen. Deze maatregelen werden gebaseerd op vier pijlers: de prikkels voor irreguliere migratie reduceren, de buitengrenzen van de Unie beveiligen en levens redden, een sterk asielbeleid voeren en een nieuw beleid inzake legale migratie ontwikkelen.

Met dit voorstel wordt uitvoering gegeven aan het doel van de Europese migratieagenda om het asielbeleid van de Unie te versterken. Het moet worden opgevat als deel uitmakend van het bredere beleid op EU-niveau waarmee wordt gestreefd naar een solide en doeltreffend systeem voor duurzaam migratiebeheer dat billijk is voor gastgemeenschappen en EU-burgers en voor de betrokken onderdanen van derde landen, landen van herkomst en landen van doorreis.

1.

Rechtsgrondslag

, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

•

Rechtsgrondslag

Dit voorstel betreft een herschikking van de richtlijn opvangvoorzieningen en moet derhalve volgens de gewone wetgevingsprocedure worden vastgesteld met dezelfde rechtsgrondslag, namelijk artikel 78, lid 2, onder f), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

• Variabele geometrie

Overeenkomstig Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, dat is gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en aan het VWEU, kunnen het Verenigd Koninkrijk en Ierland beslissen dat zij wensen deel te nemen aan de aanneming en toepassing van de maatregelen tot vaststelling van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel.

Het Verenigd Koninkrijk heeft in dit verband kennis gegeven van zijn wens om deel te nemen aan de aanneming en toepassing van Richtlijn 2003/9/EG en van zijn beslissing om niet deel te nemen aan de aanneming van Richtlijn 2013/33/EU. Ierland heeft beslist niet deel te nemen aan de aanneming van Richtlijn 2003/9/EG, noch aan de aanneming van Richtlijn 2013/33/EU. Dientengevolge zijn de bepalingen van Richtlijn 2003/9/EG van toepassing op het Verenigd Koninkrijk en zijn de bepalingen van onderhavige richtlijn noch op het Verenigd Koninkrijk, noch op Ierland van toepassing.

De standpunten van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de oude richtlijnen hebben geen gevolgen voor hun mogelijke deelname aan de aanneming en toepassing van de nieuwe richtlijn. Of het Verenigd Koninkrijk en Ierland aan de nieuwe verordening deelnemen, zal worden vastgesteld in de loop van de onderhandelingen en overeenkomstig voornoemd Protocol nr. 21.

Overeenkomstig Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, dat is gehecht aan het VEU en aan het VWEU, zijn Richtlijn 2003/9/EG en Richtlijn 2013/33/EU niet bindend voor, noch van toepassing op Denemarken.

•

Subsidiariteit

Hoewel Richtlijn 2003/9/EG en Richtlijn 2013/33/EU voor aanmerkelijke harmonisatie hebben gezorgd, verschillen de opvangvoorzieningen nog aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat. De grote verschillen tussen de opvangvoorzieningen van de lidstaten en het ontbreken van operationele normen voor een waardige behandeling van de verzoekers leiden tot opvanggerelateerd asieltoerisme en secundaire bewegingen van verzoekers binnen de EU en veroorzaken druk voor bepaalde lidstaten in het bijzonder. Door in alle lidstaten gelijkere opvangnormen op een passend niveau tot stand te brengen, wordt bijgedragen tot een waardiger behandeling en een eerlijker verdeling van de verzoekers over de EU. Verdergaand optreden van de EU is derhalve noodzakelijk om te komen tot een harmonisatiepeil dat voldoende is om de gestelde doelen te vervullen.

•

Evenredigheid

De voorgestelde wijzigingen van de richtlijn opvangvoorzieningen zijn beperkt, en gericht op verwezenlijking van de doelstelling dat verzoekers overal in de EU waardig worden behandeld, dat de grondrechten en de rechten van het kind worden geëerbiedigd, dat opvang- en integratiegerelateerde prikkels voor irreguliere bewegingen van migranten naar en binnen de EU worden verminderd, terwijl tevens rekening wordt gehouden met de significante verschillen tussen de sociale en economische omstandigheden in de verschillende lidstaten.

Wijzigingen van de richtlijn opvangvoorzieningen worden slechts voorgesteld voor die gebieden waar verdere harmonisatie een significant effect zal hebben, zoals de bepalingen inzake materiële opvangnormen, maatregelen die moeten waarborgen dat verzoekers ter beschikking blijven van de bevoegde autoriteiten en niet onderduiken, alsmede de rechten en verplichtingen die relevant zijn voor een doeltreffende integratie van de verzoekers in de samenleving van de lidstaten van opvang.

Het voorstel maakt duidelijk dat wanneer een lidstaat beslist de bewegingsvrijheid van een verzoeker te beperken, hem in bewaring te nemen of van hem een bijdrage te verlangen voor het totaal of een deel van de kosten van de materiële opvangvoorzieningen, de lidstaat telkens rekening dient te houden met de specifieke situatie van de betrokkene, inclusief bijzondere opvangbehoeften, en met het evenredigheidsbeginsel.

•

Keuze van het instrument

Een herschikking van de richtlijn opvangvoorzieningen in combinatie met een uitbreiding van het mandaat van het Asielagentschap van de Europese Unie om een uniforme uitvoering van de opvangvoorziening in de praktijk te bevorderen, wordt voldoende geacht ter verwezenlijking van het doel van verdere harmonisatie van de opvangvoorzieningen van de lidstaten en de integratievooruitzichten van de verzoekers en vermindering van de opvanggerelateerde prikkels voor migranten om zich irregulier naar en binnen de EU te verplaatsen. Gezien de huidige significante verschillen tussen de sociale en economische omstandigheden van de lidstaten wordt het niet haalbaar of wenselijk geacht om de opvangvoorzieningen in de lidstaten volledig te harmoniseren.

RESULTATEN VAN DE RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN HET BIJEENBRENGEN VAN DESKUNDIGHEID

• Raadplegingen van belanghebbenden

Met haar mededeling van 6 april 2016 “Naar een hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en een verbetering van de legale mogelijkheden om naar Europa te komen” heeft de Commissie een brede discussie op gang gebracht. Sinds die mededeling zijn er zowel in het Europees Parlement (LIBE-commissie van 21 april 2016) als bij de Raad standpunten uitgewisseld over de in de mededeling voorgestelde initiatieven. Over de mededeling is ook uitvoerig gediscussieerd door de sociale partners, gespecialiseerde ngo’s, intergouvernementele organisaties en andere belanghebbenden.

De Commissie heeft in mei 2016 de lidstaten en andere betrokken partijen (waaronder ngo’s en internationale organisaties zoals de UNHCR) geraadpleegd over haar belangrijkste hervormingsplannen, zoals opgenomen in een discussiedocument. In juni 2016 heeft de Commissie ook een informele gedachtewisseling gehad met het Europees Parlement. Alle geraadpleegde partijen hadden de gelegenheid om schriftelijk opmerkingen te maken. De belangrijkste resultaten van deze gerichte raadpleging van belanghebbenden kunnen als volgt worden samengevat:

– Verdere harmonisatie van de opvangvoorzieningen in de EU: de meeste lidstaten waren voor verdere harmonisatie van de opvangvoorzieningen in de EU. Sommige van de andere belanghebbenden, onder wie enkele vertegenwoordigers van het Europees Parlement, waren echter bevreesd dat verdere harmonisatie zou kunnen leiden tot een ongewenste verslechtering van de opvangnormen en wezen erop dat de grondrechten en de internationale verplichtingen moeten worden geëerbiedigd. Alle belanghebbenden waren het erover eens dat het de lidstaten moet worden toegestaan om verzoekers betere opvangvoorzieningen te bieden dan die waarin de richtlijn opvangvoorzieningen voorziet. Een probleem waarop met name werd gewezen, is wat de term “(mens)waardige levensstandaard” in de richtlijn opvangvoorzieningen inhoudt. De operationele normen en indicatoren voor de opvangvoorzieningen in de EU, met de ontwikkeling waarvan het EASO op initiatief van de Commissie is begonnen, werden door velen ondersteund, en ook de noodzaak van verdere monitoring, handhaving en noodplanning werd onderkend.

– Vermindering van de prikkels voor secundaire bewegingen: de lidstaten oordeelden in het algemeen positief over het idee van een meer geharmoniseerde aanpak van maatregelen zoals beperkingen van de bewegingsvrijheid van verzoekers om te waarborgen dat deze ter beschikking van de autoriteiten blijven en niet onderduiken. Een aantal lidstaten was het ermee eens dat materiële opvangvoorzieningen alleen zouden moeten worden verstrekt aan verzoekers die verblijf houden in de lidstaat waar zij geacht worden zich te bevinden, terwijl de lidstaten minder eensgezind waren over de vraag of materiële opvangvoorzieningen in bepaalde omstandigheden uitsluitend in natura zouden moeten worden verstrekt. Andere belanghebbenden, onder wie enkele vertegenwoordigers van het Europees Parlement, twijfelden aan het nut van dergelijke maatregelen en waren van mening dat maatregelen die stimuleren dat verzoekers blijven, effectiever zijn om hetzelfde doel te bereiken (gezinshereniging, toegang tot de arbeidsmarkt e.d.).

– Verbetering van de vooruitzichten van de verzoeker op integratie: de meeste belanghebbenden, waaronder lidstaten en vertegenwoordigers van het Europees Parlement, leek het nuttig om opnieuw te beoordelen hoe de bepaling van de richtlijn opvangvoorzieningen over de voorwaarden voor de toegang van verzoekers tot de arbeidsmarkt functioneert als middel om de integratievooruitzichten van verzoekers te vergroten. Enkele lidstaten hadden de laatste tijd positieve ervaringen met verkorting van de wachttijd voor de toegang tot de arbeidsmarkt. Volgens sommige belanghebbenden is het van belang om de termijn voor de toelating tot de arbeidsmarkt te harmoniseren en te verkorten, maar moet het effect daarvan niet worden overschat, aangezien er ook andere belangrijke hindernissen voor effectieve toegang bestaan (bijvoorbeeld met betrekking tot de erkenning van kwalificaties, vooral voor verzoekers die niet over bewijsstukken beschikken).

– EU-benchmark om de hoogte van de financiële steun aan verzoekers te bepalen: De meeste belanghebbenden waren huiverig voor het invoeren van een EU-benchmark om de hoogte van de financiële steun aan verzoekers te bepalen. Die mogelijkheid werd niettemin grondig onderzocht. De conclusie was dat het niet mogelijk is zo’n gemeenschappelijke benchmark in te voeren, met name omdat a) de meeste lidstaten materiële opvangvoorzieningen niet verstrekken door middel van uitsluitend financiële steun, maar de voorkeur geven aan verstrekking in natura of als combinatie van financiële steun en uitkeringen in natura, en b) de momenteel aan verzoekers verleende financiële steun in de meeste gevallen ver beneden alle mogelijke onderzochte benchmarks of drempelwaarden ligt (armoederisicodrempel, drempel van ernstige materiële deprivatie en minimuminkomensdrempel). Harmonisatie van het steunbedrag zou dus betekenen dat dit in veel lidstaten zou moeten worden verhoogd, soms in zeer aanzienlijke mate, met name in de lidstaten die al een vergelijkbaar hoog steunpeil kennen, en zou er in sommige gevallen toe kunnen leiden dat verzoekers gunstiger worden behandeld dan burgers van lidstaten die in armoede leven of anderszins economisch achtergesteld zijn.

•

Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

Het EASO is opgedragen operationele normen en indicatoren voor de opvangvoorzieningen te ontwikkelen. Er wordt voorgesteld dat de lidstaten deze operationele normen en indicatoren in acht nemen wanneer zij de desbetreffende mechanismen opzetten, zodat passende richtsnoeren voor, toezicht op en controle van hun opvangvoorzieningen gewaarborgd zijn. Met het oog op de formulering van deze operationele normen en indicatoren heeft het EASO in het voorjaar van 2016 de opvangvoorzieningen in kaart gebracht op basis van door de lidstaten verstrekte gedetailleerde informatie over de wijze waarop zij de verstrekking van die voorzieningen hebben geregeld. Het daaruit resulterende verslag, waarvoor 26 lidstaten en geassocieerde staten input hebben gegeven ¹³ , is bij het uitwerken van dit voorstel gebruikt. De resultaten van het verslag kunnen als volgt worden samengevat:

– Verdere harmonisatie van de opvangvoorzieningen in de EU: materiële opvangvoorzieningen worden in de lidstaten op uiteenlopende wijze gedefinieerd. In sommige lidstaten blijven deze tamelijk beperkt, terwijl andere lidstaten definities hanteren die veel verder gaan dan de richtlijn opvangvoorzieningen voorschrijft, bijvoorbeeld wat sanitaire artikelen betreft. De meeste lidstaten hanteren een combinatie van verschillende vormen van materiële opvangvoorzieningen, bijvoorbeeld zowel verstrekkingen in natura als in de vorm van uitkeringen of tegoedbonnen. In sommige lidstaten worden materiële opvangvoorzieningen alleen in natura verstrekt. De procedures voor de verstrekking van materiële opvangvoorzieningen hangen sterk af van wat er wordt verstrekt (huisvesting, voeding, kleding enz.) of aan wie (verzoekers met bijzondere behoeften, fase van de asielprocedure).

– Vermindering van de prikkels voor secundaire bewegingen: in de meeste lidstaten wordt de bewegingsvrijheid van verzoekers niet beperkt tot bepaalde gebieden, maar mogen zij zich vrij over het grondgebied verplaatsen. Een aantal lidstaten wijst hun echter wel een specifieke woonplaats toe, doorgaans met het oog op de organisatie van hun opvangstelsel. Doorgaans wordt rekening gehouden met de bevolking, de sociale en economische situatie, de capaciteit van de opvangcentra en de behoeften van individuele verzoekers. De meeste lidstaten stellen bij de verstrekking van materiële opvangvoorzieningen de eis dat de verzoeker op een bepaalde plaats verblijft, doorgaans door die voorzieningen alleen in opvangcentra te verstrekken. De lidstaten hanteren ook vaak een meldingsplicht om toezicht te houden op de verblijfplaats van de verzoekers. Zo’n meldingsplicht wordt opgelegd aan zowel verzoekers in een aangewezen opvangcentrum als verzoekers die in particuliere accommodatie verblijven. De praktijk en de redenen voor beperking of intrekking van materiële opvangvoorzieningen variëren ook aanzienlijk tussen de lidstaten. Een van de vaakst voorkomende redenen om opvangvoorzieningen te beperken is dat de verzoeker zijn verblijfplaats heeft verlaten.

– Verbetering van de vooruitzichten van de verzoeker op integratie: vrijwel alle lidstaten laten verzoekers tijdens de asielprocedure toe tot de arbeidsmarkt. De wachttijd voor de toegang tot werkgelegenheid varieert echter aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat: van minder dan een maand tot negen maanden. De meeste lidstaten hanteren voor de toegang van verzoekers tot de arbeidsmarkt geen specifieke beperkingen. Slechts enkele lidstaten verrichten een arbeidsmarkttoets.

Daarnaast heeft de Commissie, nadat in 2013 de richtlijn opvangvoorzieningen was vastgesteld, een reeks bijeenkomsten van het contactcomité georganiseerd om met de deskundigen van de lidstaten van gedachte te wisselen over de uitdagingen die zij ondervinden bij de omzetting en uitvoering van de richtlijn. Ook de conclusies van het contactcomité zijn bij het opstellen van dit voorstel van nut geweest.

• Rechten

Dit voorstel is uitvoerig getoetst om ervoor te zorgen dat de bepalingen volledig stroken met de grondrechten en de algemene beginselen van het Unierecht, zoals vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, en met de verplichtingen die uit het internationaal recht voortvloeien.

De voorgestelde wijzigingen van de richtlijn opvangvoorzieningen benadrukken dat de lidstaten zich bij de monitoring en controle van hun opvangstelsel moeten houden aan de op EU-niveau ontwikkelde operationele normen en indicatoren voor opvangvoorzieningen. Voorts wordt verduidelijkt dat de verzoekers in alle omstandigheden recht hebben op medische zorg en op een waardige levensstandaard.

Het voorstel bepaalt dat de opvangvoorzieningen voor minderjarigen moeten worden aangepast aan hun specifieke situatie (niet-begeleide minderjarigen of minderjarigen met hun familie) en dat gepaste rekening moet worden gehouden met hun veiligheid en hun fysieke en emotionele toestand. De voorzieningen moeten worden aangeboden op een wijze die hun algemene ontwikkeling stimuleert. Voorts houdt het voorstel rekening met de verplichtingen van de lidstaten op grond van het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (verdrag van Istanbul) ¹⁴ .

Het discriminatieverbod wordt versterkt door de lidstaten te verplichten om verzoekers die tot de arbeidsmarkt zijn toegelaten, dezelfde behandeling te verlenen als de eigen onderdanen wat betreft arbeidsvoorwaarden, vrijheid van vereniging en aansluiting bij een werknemersorganisatie, onderwijs en beroepsopleiding, erkenning van beroepskwalificaties en sociale zekerheid.

In het voorstel wordt benadrukt dat de lidstaten, wanneer zij de middelen waarover een verzoeker beschikt, beoordelen, wanneer zij van een verzoeker een bijdrage verlangen voor het totaal of een deel van de kosten van materiële opvangvoorzieningen, of wanneer zij een verzoeker om terugbetaling vragen, het evenredigheidsbeginsel in acht moeten nemen en rekening moeten houden met het individuele gedrag en de specifieke omstandigheden van de verzoeker en de noodzaak om diens waardigheid of persoonlijke integriteit te eerbiedigen, alsook met diens bijzondere opvangbehoeften.

Alle besluiten waarbij de bewegingsvrijheid van een verzoeker wordt beperkt, moeten objectief en onpartijdig worden genomen, gebaseerd zijn op het individuele gedrag en de specifieke omstandigheden van de betrokkene en het evenredigheidsbeginsel op passende wijze in acht nemen. De verzoeker moet onverwijld schriftelijk worden geïnformeerd, in een taal die hij begrijpt of redelijkerwijs mag worden geacht te kunnen verstaan, over het feit dat zo’n besluit is genomen, over de redenen voor het besluit en over de procedures om het besluit aan te vechten.

Het blijft zo dat bewaring uit hoofde van de richtlijn opvangvoorzieningen slechts is toegestaan wanneer zulks nodig blijkt en op grond van een individuele beoordeling van elk geval, wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast. Alle garanties die de huidige richtlijn op het gebied van bewaring reeds biedt, blijven ongewijzigd. Er moet speciaal voor worden gezorgd dat de duur van de bewaring evenredig is en dat de bewaring wordt beëindigd zodra de redenen van bewaring niet meer van toepassing zijn. Het voorstel is volledig verenigbaar met artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, gelezen in het licht van artikel 5 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de desbetreffende rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Overeenkomstig artikel 37 van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van het kind mogen kinderen in de regel niet aan bewaring worden onderworpen.

GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Dit voorstel leidt niet tot financiële of administratieve lasten voor de Unie. Het heeft dan ook geen gevolgen voor de begroting van de Unie.

OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage

De Commissie zal over de toepassing van deze richtlijn verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad binnen drie jaar na de inwerkingtreding ervan en vervolgens om de vijf jaar, en alle noodzakelijke wijzigingen voorstellen. De lidstaten verstrekken de Commissie de informatie die zij nodig heeft voor het vervullen van haar verslagleggingsplicht.

Overeenkomstig het voorstel van de Commissie voor een verordening inzake het Asielagentschap van de Europese Unie zal het Asielagentschap de asiel- en opvangstelsels van de lidstaten ook monitoren en beoordelen.

• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel

Er wordt alleen uitleg gegeven bij de bepalingen die in dit voorstel worden gewijzigd.

1. Verdere harmonisatie van de opvangvoorzieningen in de EU

– Toepassingsgebied: de richtlijn opvangvoorzieningen blijft als algemene regel van toepassing op alle onderdanen van derde landen en staatlozen die een verzoek om internationale bescherming doen op het grondgebied van een lidstaat, voor zover zij als verzoeker op het grondgebied mogen verblijven en vanaf het moment dat zij het verzoek doen.

Er wordt een uitzondering gemaakt voor gevallen waarin een verzoeker zich irregulier in een andere lidstaat bevindt dan die waar hij geacht wordt zich te bevinden. In die situatie heeft de verzoeker geen recht op materiële opvangvoorzieningen, opleiding en onderwijs voor minderjarigen of werkgelegenheid en beroepsopleiding. In het voorstel wordt verduidelijkt dat de verzoeker evenwel altijd recht behoudt op medische zorg en op een waardige levensstandaard, overeenkomstig de grondrechten, die de bestaansmiddelen en basisbehoeften van de verzoeker waarborgt wat betreft diens fysieke veiligheid, waardigheid en interpersoonlijke betrekkingen (artikel 17 bis). Om evenwel de eerbiediging van de grondrechten van kinderen te waarborgen, dienen de lidstaten minderjarigen toegang te geven tot passende educatieve activiteiten in afwachting van de overbrenging naar de verantwoordelijke lidstaat.

– Het wordt in het voorstel duidelijk gemaakt dat het recht op een waardige behandeling ook geldt in gevallen waarin een lidstaat in naar behoren gerechtvaardigde omstandigheden bij wijze van uitzondering andere normen toepast inzake materiële opvangvoorzieningen dan die waarin de richtlijn opvangvoorzieningen voorziet. Het voorstel verplicht de lidstaten er ook toe de Commissie en het Asielagentschap van de Europese Unie in te lichten wanneer dergelijke uitzonderlijke maatregelen worden getroffen en wanneer die maatregelen worden ingetrokken (artikel 17, lid 9).

– De definitie van gezinsleden wordt uitgebreid doordat ook gezinnen die na het vertrek uit het land van herkomst, maar voorafgaand aan de aankomst op het grondgebied van de lidstaat zijn gevormd in aanmerking worden genomen (artikel 2, punt 3). Dit is in overeenstemming met de huidige realiteit op migratiegebied, doordat verzoekers vaak langere tijd buiten hun land van herkomst verblijven, bijvoorbeeld in een vluchtelingenkamp, voordat zij de EU bereiken. Verwacht wordt dat de uitbreiding van de definitie het risico vermindert dat personen die onder de uitgebreide regels vallen, zich irregulier verplaatsen en onderduiken.

– Volgens het voorstel moeten de lidstaten zich bij de monitoring en controle van hun opvangstelsels houden aan de operationele normen en indicatoren voor opvangvoorzieningen waaraan het EASO momenteel werkt (artikel 27). Het Europees asielagentschap zal bij de uitvoering van zijn taken uit hoofde van dit voorstel worden bijgestaan door het netwerk van opvanginstanties van de lidstaten; dat geldt onder meer voor het ontwikkelen van modellen, praktische hulpmiddelen, indicatoren en richtsnoeren.

– Volgens het voorstel moeten de lidstaten noodplannen opstellen, en die regelmatig actualiseren, met maatregelen die moeten zorgen voor een passende opvang wanneer de lidstaat met een onevenredig groot aantal verzoekers wordt geconfronteerd (artikel 28). Het voorstel verplicht de lidstaten er ook toe de Commissie en het Asielagentschap van de Europese Unie in te lichten wanneer hun noodplan in werking wordt gesteld. De noodplannen worden gemonitord en beoordeeld volgens de procedure voor de monitoring en beoordeling van de asiel- en opvangstelsels van de lidstaten die het Asielagentschap van de Europese Unie moet uitvoeren.

– In het voorstel wordt verduidelijkt wat onder personen met bijzondere opvangbehoeften wordt verstaan: personen die bijzondere waarborgen behoeven om gebruik te kunnen maken van de rechten en te kunnen voldoen aan de verplichtingen die in de richtlijn opvangvoorzieningen zijn vastgesteld, ongeacht of die personen als kwetsbaar worden beschouwd (artikel 2, punt 13). Het voorstel bevat tevens nadere bepalingen om de bijzondere opvangbehoeften van verzoekers zo snel mogelijk en gedurende de gehele opvangperiode te beoordelen, vast te stellen, te documenteren en eraan tegemoet te komen. Daarbij wordt ook bepaald dat het personeel van de desbetreffende autoriteiten voortdurend en op passende wijze moet worden bijgeschoold en dat sommige verzoekers ter nadere beoordeling moeten worden doorverwezen naar een arts of psycholoog. Het voorstel verduidelijkt dat de beoordeling kan worden opgenomen in de bestaande nationale procedures of kan worden verricht tegelijk met de beoordeling of voor een verzoeker bijzondere procedurele behoeften gelden (artikel 21).

– Het voorstel bepaalt dat de termijn waarbinnen de lidstaten een voogd moeten toewijzen die een niet-begeleide minderjarige vertegenwoordigt en bijstaat, wordt bekort tot vijf werkdagen nadat het verzoek is gedaan. Ook wordt voorgesteld dat een voogd niet een zodanig aantal niet-begeleide minderjarigen mag vertegenwoordigen dat hij zijn taken niet naar behoren kan uitvoeren. De lidstaten moeten erop toezien dat voogden hun taken naar behoren uitvoeren en moeten klachten van niet-begeleide minderjarigen over hun voogd onderzoeken. De uit hoofde van de voorgestelde richtlijn asielprocedures aangestelde voogden mogen tevens de voogdijtaken uit hoofde van dit voorstel uitvoeren (artikel 23).

2. Vermindering van opvanggerelateerde prikkels voor secundaire bewegingen binnen de EU

– Het voorstel bepaalt dat de lidstaten zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk bij het indienen van het verzoek, de verzoekers volgens een gemeenschappelijk model informeren over de voordelen en de plichten die verzoekers moeten vervullen in verband met de opvangvoorzieningen, met inbegrip van de omstandigheden waarin de verstrekking van materiële opvangvoorzieningen kan worden beperkt (artikel 5).

– Het voorstel verandert niets aan het feit dat verzoekers zich als algemene regel vrij kunnen bewegen op het grondgebied van de lidstaat of binnen een hun daartoe door die lidstaat aangewezen gebied (artikel 7, lid 1).

– Om redenen van openbaar belang of openbare orde of met het oog op een snelle behandeling en een doeltreffende controle van het verzoek om internationale bescherming, met het oog op een snelle behandeling en een doeltreffende controle van de procedure om overeenkomstig de Dublinverordening de verantwoordelijke lidstaat vast te stellen, of teneinde op doeltreffende wijze te voorkomen dat de verzoeker onderduikt, bepaalt de voorgestelde richtlijn dat de lidstaten, indien dat noodzakelijk is, aan verzoekers een specifieke verblijfplaats toewijzen, zoals een opvangcentrum, een particuliere woning, een appartement, een hotel of een ander voor de huisvesting van verzoekers ingericht pand. Een dergelijk besluit kan met name noodzakelijk zijn als de verzoeker niet aan zijn verplichtingen heeft voldaan, bijvoorbeeld:

• wanneer de verzoeker in de lidstaat van eerste irreguliere of legale binnenkomst geen verzoek om internationale bescherming heeft gedaan. Verzoekers hebben niet het recht om zelf te kiezen in welke lidstaat zij een verzoek indienen. Verzoekers moeten een verzoek om internationale bescherming doen in de lidstaat waar zij het eerst, irregulier of legaal, de EU binnenkomen. Verzoekers die niet aan deze verplichting hebben voldaan, zullen nadat overeenkomstig de Dublinverordening de verantwoordelijke lidstaat is vastgesteld, minder waarschijnlijk mogen blijven in de lidstaat waar het verzoek is gedaan en die zij vermoedelijk zelf hebben uitgekozen, en zullen dus met grotere waarschijnlijkheid proberen onder te duiken;

• wanneer de verzoeker is ondergedoken en is vertrokken uit de lidstaat waar hij geacht wordt zich te bevinden. Verzoekers worden geacht zich te bevinden in de lidstaat waar het verzoek is gedaan of in de lidstaat waarheen zij zijn overgebracht overeenkomstig de Dublinverordening. Indien een verzoeker is ondergedoken en zonder toestemming uit deze lidstaat is vertrokken naar een andere lidstaat, is het om de goede werking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel te waarborgen, cruciaal dat de verzoeker snel naar de juiste lidstaat wordt teruggebracht. Totdat de verzoeker is overgebracht, blijft het risico bestaan dat hij onderduikt; zijn verblijfplaats moet daarom goed in het oog worden gehouden;

• wanneer de verzoeker is teruggestuurd naar de lidstaat waar hij geacht wordt zich te bevinden, nadat hij is ondergedoken en naar een andere lidstaat is vertrokken. Het feit dat een verzoeker eerder is ondergedoken en naar een andere lidstaat is vertrokken, is een belangrijke factor bij de beoordeling of het risico dat de verzoeker onderduikt, nog steeds bestaat. Teneinde te waarborgen dat de verzoeker niet opnieuw onderduikt en ter beschikking blijft van de bevoegde autoriteiten, moet diens verblijfplaats goed in het oog worden gehouden.

Heeft de verzoeker recht op materiële opvangvoorzieningen, dan moet voor de verstrekking van deze materiële opvangvoorzieningen de voorwaarde gelden dat de verzoeker verblijft op de toegewezen specifieke plaats (artikel 7, lid 2).

– Het voorstel bepaalt ook dat de lidstaten, indien nodig, een verzoeker verplichten om zich regelmatig bij de autoriteiten te melden, wanneer er redenen zijn om aan te nemen dat er een onderduikrisico bestaat (artikel 7, lid 3).

– Gezien de ernstige gevolgen voor verzoekers die zijn ondergedoken of ten aanzien van wie is geoordeeld dat er een onderduikrisico bestaat, bevat de definitie van onderduiken in het voorstel zowel een opzettelijke handeling om de toepasselijke asielprocedures te omzeilen als de feitelijke omstandigheid dat de betrokkene niet ter beschikking is van de bevoegde autoriteiten, bijvoorbeeld doordat de verzoeker het gebied waar hij geacht wordt zich te bevinden, heeft verlaten (artikel 2, punt 10). Het risico op onderduiken wordt gedefinieerd als het in een individueel geval bestaan van redenen gebaseerd op objectieve, in de nationale wetgeving vastgelegde criteria, om aan te nemen dat een verzoeker zou kunnen onderduiken, in overeenstemming met de definitie in de Dublin III-verordening ¹⁵ (artikel 2, punt 11).

– In het voorstel wordt uitdrukkelijk gesteld dat elk besluit tot beperking van de bewegingsvrijheid van de verzoeker moet berusten op de specifieke situatie van de betrokken persoon, rekening houdend met diens eventuele bijzondere opvangbehoeften en het evenredigheidsbeginsel. Ook wordt verduidelijkt dat verzoekers in kennis moeten worden gesteld van dergelijke besluiten en de gevolgen van niet-naleving daarvan (artikel 7, leden 7 en 8).

– Er wordt verduidelijkt dat de lidstaten slechts een reisdocument dienen te verstrekken indien daarvoor ernstige humanitaire redenen bestaan. Daar is aan toegevoegd dat reisdocumenten tevens kunnen worden verstrekt om andere dwingende redenen, zoals bijvoorbeeld wanneer een verzoeker tot de arbeidsmarkt is toegelaten en voor zijn werkzaamheden verplicht is te reizen. Buiten deze uitzonderlijke omstandigheden mogen geen reisdocumenten worden verstrekt. De geldigheidsduur van reisdocumenten moet voorts worden beperkt tot het doel en de duur zoals die voor de reden van afgifte noodzakelijk zijn (artikel 6). Het vereiste dat de lidstaten verzoekers een identiteitsdocument verstrekken, is opgenomen in artikel 29 van het voorstel voor een verordening inzake asielprocedures.

– De definitie van materiële opvangvoorzieningen wordt uitgebreid met andere artikelen dan levensmiddelen, wat in overstemming is met de voorzieningen die in veel lidstaten al worden verstrekt en waarmee het belang van dergelijke non-foodartikelen, zoals sanitaire artikelen, wordt benadrukt (artikel 2, punt 7).

– Het voorstel verduidelijkt dat de verstrekking van huisvesting, voedsel, kleding en andere essentiële non-foodartikelen niet mag worden beperkt of stopgezet. Slechts de dagvergoeding mag in bepaalde omstandigheden worden verminderd of in uitzonderlijke en naar behoren gemotiveerde omstandigheden worden ingetrokken. Indien huisvesting, voedsel, kleding en andere essentiële non-foodartikelen worden verstrekt in de vorm van uitkeringen, kunnen deze in bepaalde omstandigheden worden vervangen door opvangvoorzieningen in natura (artikel 19, lid 1).

– Er zijn vier omstandigheden toegevoegd waarin de verstrekking van materiële opvangvoorzieningen mag worden beperkt of gewijzigd. De verstrekking van materiële opvangvoorzieningen mag worden beperkt of gewijzigd indien de verzoeker: ernstig inbreuk heeft gemaakt op de regels van de opvangcentra of zich aan ernstig geweld schuldig heeft gemaakt; niet heeft voldaan aan de verplichting om in de lidstaat van eerste irreguliere of legale binnenkomst om internationale bescherming te verzoeken; is teruggezonden na onderduik en vertrek naar een andere lidstaat; of niet heeft meegewerkt aan verplichte integratiemaatregelen (artikel 19, lid 1).

– Om secundaire bewegingen en onderduiken tegen te gaan, is een extra reden voor bewaring toegevoegd. Als aan een verzoeker een specifieke verblijfplaats is toegewezen maar hij niet voldoet aan de verplichting om daar te verblijven, en het risico dat de verzoeker onderduikt, blijft bestaan, mag de verzoeker in bewaring worden genomen om te waarborgen dat wordt voldaan aan de verplichting om op een specifieke plaats te verblijven (artikel 8, lid 3, onder c)). Zoals ook geldt in verband met andere redenen van bewaring uit hoofde van de richtlijn opvangvoorzieningen blijft bewaring slechts toegestaan wanneer dat nodig blijkt en op grond van een individuele beoordeling van elk geval, wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast. Alle garanties die de huidige richtlijn opvangvoorzieningen op het gebied van bewaring reeds biedt, blijven ongewijzigd. Er moet speciaal voor worden gezorgd dat de duur van de bewaring evenredig is en dat de bewaring wordt beëindigd zodra er geen redenen meer zijn om aan te nemen dat de verzoeker niet aan zijn verplichtingen zal voldoen. De verzoeker moet tevens worden gewezen op de verplichting die op hem rust en op de consequenties van niet-naleving.

3. Verbetering van de integratievooruitzichten van verzoekers in de EU – toegang tot de arbeidsmarkt

– Het voorstel verkort de termijn voor de toegang tot de arbeidsmarkt van ten laatste negen maanden na de datum waarop het verzoek om internationale bescherming is ingediend tot zes maanden, indien geen administratief besluit is genomen over het verzoek overeenkomstig de voorgestelde verordening asielprocedures en de vertraging niet aan de verzoeker is te wijten (artikel 15, lid 1, eerste alinea). Hierdoor wordt de toegang van verzoekers tot de arbeidsmarkt afgestemd op de normale duur van het onderzoek ten gronde van het verzoek overeenkomstig de voorgestelde verordening asielprocedures. Zodra een verzoeker toegang heeft tot de arbeidsmarkt moet dat uitdrukkelijk op zijn identiteitsdocument worden aangegeven (artikel 15, lid 5).

– Vroegere toegang tot de arbeidsmarkt draagt bij tot de integratievooruitzichten van de verzoekers en vermindert de kosten van de opvang, met name als het al waarschijnlijk is dat de internationale bescherming zal worden verleend. Het voorstel maakt het daarom mogelijk dat de lidstaten eerder toegang verlenen. De lidstaten worden aangemoedigd om verzoekers, indien hun verzoek waarschijnlijk gegrond is, niet later dan drie maanden na het indienen van het verzoek tot de arbeidsmarkt toe te laten, ook als het verzoek om die reden met voorrang is behandeld.

– Anderzijds mogen verzoekers die naar verwachting niet zullen worden erkend als begunstigde van internationale bescherming omdat hun verzoek waarschijnlijk ongegrond is, niet tot de arbeidsmarkt worden toegelaten (artikel 15, lid 1, tweede alinea). Deze categorie omvat verzoekers wier verzoek versneld ten gronde wordt behandeld omdat de verzoeker relevante feiten heeft verzwegen, duidelijk valse verklaringen, informatie of documenten heeft verstrekt, een verzoek slechts heeft gedaan om een terugkeerbesluit te vertragen of te dwarsbomen, of overeenkomstig de voorgestelde verordening asielprocedures om ernstige redenen beschouwd wordt als een gevaar voor de nationale veiligheid of de openbare orde.

– Het voorstel verduidelijkt dat wanneer toegang tot de arbeidsmarkt wordt verleend, die toegang effectief moet zijn. Er is geen sprake van effectieve toegang als de voorwaarden verhinderen dat iemand daadwerkelijk een baan kan zoeken. Arbeidsmarkttoetsen die voorrang geven aan eigen onderdanen, andere Unieburgers of onderdanen van derde landen die al legaal in de betrokken lidstaat verblijven, mogen de effectieve toegang van verzoekers tot de arbeidsmarkt niet bemoeilijken (artikel 15).

– Er wordt voorgesteld dat verzoekers, zodra zij toegang hebben tot de arbeidsmarkt, recht hebben op een gemeenschappelijk geheel van rechten op basis van dezelfde behandeling als de onderdanen van de betrokken lidstaat, zoals ook voor andere in de Unie werkende onderdanen van derde landen geldt (bijvoorbeeld op grond van de richtlijn gecombineerde vergunning ¹⁶ of de richtlijn seizoenarbeiders ¹⁷ ). Er wordt specifiek bepaald dat het recht op gelijke behandeling geen verblijfsrecht verleent, indien het verzoek om internationale bescherming wordt afgewezen (artikel 15, lid 3).

– De arbeidsvoorwaarden als bedoeld in dit voorstel moeten ten minste salaris, ontslag, gezondheid en veiligheid op het werk, arbeidstijden en een verlofregeling omvatten, met inachtneming van de geldende collectieve arbeidsovereenkomsten. Het voorstel verleent verzoekers ook gelijke behandeling inzake vrijheid van vereniging en aansluiting bij een werknemersorganisatie, onderwijs en beroepsopleiding, erkenning van beroepskwalificaties en sociale zekerheid (artikel 15, lid 3).

– Het voorstel maakt het mogelijk gelijke behandeling op het gebied van onderwijs en beroepsopleiding te beperken tot onderwijs en opleiding die rechtstreeks verband houden met een specifieke arbeidsactiviteit. De takken van sociale zekerheid worden gedefinieerd in Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels ¹⁸ . Het voorstel maakt het voorts mogelijk de gelijke behandeling van verzoekers met betrekking tot gezinstoelagen en werkloosheidsuitkeringen te beperken. Werkloze verzoekers hebben recht op de opvangvoorzieningen waarin deze richtlijn voorziet (artikel 15, lid 3).

🡻 2013/33/EU