Toelichting bij COM(2016)482 - Bindende jaarlijkse broeikasgasemissiereducties door de lidstaten van 2021 tot en met 2030 voor een veerkrachtige energie-unie en om aan Overeenkomst van Parijs te voldoen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)482 - Bindende jaarlijkse broeikasgasemissiereducties door de lidstaten van 2021 tot en met 2030 voor een veerkrachtige ... |
|---|---|
| bron | COM(2016)482   |
| datum | 20-07-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
In oktober 2014 heeft de Europese Raad overeenstemming bereikt over het beleidskader voor klimaat en energie 2030. Het kader bevat de verbintenis van de Europese Unie (EU) om de eigen broeikasgasemissies voor de gehele economie tegen 2030 met ten minste 40 % te verminderen ten opzichte van 1990. Alle economische sectoren moeten tot de verwezenlijking van deze emissiereducties bijdragen. De Europese Raad heeft bevestigd dat het streefcijfer collectief door de EU op de meest kosteneffectieve manier zal worden behaald, waarbij de reducties door de sectoren die wel en niet onder de regeling voor de emissiehandel (ETS) vallen, tegen 2030 respectievelijk 43 % en 30 % moeten bedragen ten opzichte van 2005.
Met het huidige beleid wordt niet verwacht dat de broeikasgasemissies voldoende zullen afnemen om de EU-reductiedoelstelling van ten minste 40 % tegen 2030 ten opzichte van 1990 te bereiken en, meer specifiek, de emissies in de niet-ETS-sectoren met 30 % te verminderen ten opzichte van 2005. Volgens de huidige trends en als de bestaande wettelijk bindende doelstellingen en vastgestelde beleidsinitiatieven met betrekking tot onder andere energie-efficiëntie, de energieprestatie van gebouwen, CO2-emissies van wegvoertuigen, hernieuwbare energie, stortplaatsen, de circulaire economie of gefluoreerde broeikasgassen volledig ten uitvoer worden gelegd, zullen de emissies die onder de beschikking inzake de verdeling van de inspanningen 1 ("de ESD") vallen volgens de prognoses in 2030 afnemen tot ongeveer 24 % onder het niveau van 2005. Er zijn dan ook nationale reductiedoelstellingen nodig die aanvullende beleidsinitiatieven voor verregaandere reducties stimuleren. In dit voorstel worden nationale doelstellingen bepaald die overeenstemmen met een reductiedoelstelling in de gehele EU van 30 % tegen 2030 ten opzichte van 2005; deze doelstellingen zijn op billijke wijze vastgesteld met inachtneming van de kosteneffectiviteit, zoals is onderschreven door de Europese Raad. De lidstaten leveren een bijdrage tot de algehele EU-reductie in 2030, met doelstellingen gaande van 0 % tot 40 % onder het niveau van 2005. De in het kader van deze verordening te verwezenlijken reducties bevorderen verbeteringen in met name de bouwsector, de landbouw, het afvalbeheer en het vervoer.
Met dit voorstel worden ook de verbintenissen die de EU in het kader van de Overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering is aangegaan, ten uitvoer gelegd. Op 10 juni 2016 heeft de Commissie een voorstel gepresenteerd voor bekrachtiging van de Overeenkomst van Parijs door de EU 2 . Dat voorstel volgde op de beoordeling door de Commissie van de Overeenkomst van Parijs 3 .
Tijdens de 21e Conferentie van de partijen bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) in december 2015 is de Overeenkomst van Parijs goedgekeurd. Deze overeenkomst bevat een langetermijndoelstelling om de wereldwijde temperatuurstijging ruim beneden 2 °C boven het pre-industriële tijdperk te houden en om te streven naar een maximum van 1,5 °C. In overeenstemming met de wetenschappelijke bevindingen van de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC) bestaat de EU-klimaatdoelstelling erin de broeikasgasemissies, in het kader van de reducties die de ontwikkelde landen als groep moeten leveren, met 80-95 % te verminderen in 2050 ten opzichte van 1990.
De Europese Unie en alle andere partijen zijn verplicht om om de vijf jaar nationaal vastgestelde bijdragen bekend te maken waarin rekening wordt gehouden met de algemene inventarisatie van de overeenkomst die in 2023 en daarna om de vijf jaar zal plaatsvinden.
Om de EU-langetermijndoelstelling van reductie van de eigen emissies met ten minste 80 % tegen 2050 te halen, moet er permanent vooruitgang worden geboekt om over te schakelen naar een koolstofarme economie. Deze overschakeling vergt veranderingen inzake bedrijfsbeheer en investeringsgedrag en is afhankelijk van stimuleringsmaatregelen op alle beleidsgebieden. Wat belangrijk is, is dat de overschakeling de EU kansen zal bieden voor werkgelegenheid en groei. Zij zal de investeringen en innovatie op het gebied van hernieuwbare energie doen toenemen en zo bijdragen aan de inspanningen van de EU om wereldleider te worden op het gebied van hernieuwbare energie. Bovendien zullen de markten voor in de EU geproduceerde goederen en diensten (bijvoorbeeld op het gebied van energie-efficiëntie) groeien. In het kader van de overschakeling naar schone energie moeten de lidstaten aanvullende beleidsinitiatieven en maatregelen in de praktijk brengen om de uitstoot te verminderen. Acties door lokale en regionale regeringen, steden en lokale en regionale organisaties moeten sterk worden aangemoedigd. De lidstaten moeten zorgen voor samenwerking tussen de centrale en lokale overheden op verschillende niveaus.
De tenuitvoerlegging van een solide beleidskader voor het klimaat is essentieel om een veerkrachtige energie-unie op te bouwen met een toekomstgericht klimaatbeleid. Om dat te bereiken, is ook in de niet-ETS-sectoren voortzetting van een ambitieus klimaatbeleid en vooruitgang betreffende alle aspecten van de energie-unie noodzakelijk om haar burgers betrouwbare, duurzame, concurrerende en betaalbare energie te leveren.
Noorwegen en IJsland hebben laten weten dat zij voornemens zijn deel te nemen aan het gezamenlijke optreden van de Unie en de lidstaten. De voorwaarden voor mogelijke deelname door Noorwegen en IJsland worden in bijbehorende wetgeving opgenomen. Voor de periode 2021-2030 heeft Noorwegen duidelijk gemaakt dat het ten volle wil deelnemen aan de reductie-inspanningen voor de niet-ETS-sectoren. Aangezien de doelstellingen van de lidstaten op basis van het bbp per hoofd van de bevolking variëren van 0 % tot -40 %, zou aan Noorwegen een geschatte reductiedoelstelling van 40 % onder het niveau van 2005 worden opgelegd, en net zoals voor de lidstaten zullen voor Noorwegen en IJsland flexibele mechanismen beschikbaar zijn. De uiteindelijke doelstellingen zullen pas worden vastgesteld nadat het voorstel is goedgekeurd. Dit voorstel loopt niet vooruit op de wijze waarop Noorwegen en IJsland aan het gezamenlijke optreden zullen deelnemen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
In dit voorstel wordt de aanpak van de bestaande beleidsbepalingen voor niet-ETS-sectoren die in de ESD is vastgesteld, gehandhaafd. De Europese Raad heeft er expliciet toe opgeroepen de structuur van het huidige beleid te behouden en hij heeft richtsnoeren gegeven over specifieke kwesties die tijdens de periode 2021-2030 moeten worden behandeld, met inbegrip van het vaststellen van nationale reductiedoelstellingen.
De overkoepelende benadering bestaat erin dat de nationale reductiedoelstellingen, in overeenstemming met de in de ESD vastgestelde aanpak en de richtsnoeren van de Europese Raad van oktober 2014, worden vastgesteld op basis van het relatieve bbp per hoofd van de bevolking. Voor de lidstaten waar het bbp per hoofd van de bevolking hoger ligt dan het gemiddelde van de Unie worden de doelstellingen verder aangepast met het oog op de weerspiegeling van de kosteneffectiviteit binnen deze groep. Bij een dergelijke aanpak wordt op evenwichtige wijze rekening gehouden met overwegingen van billijkheid en kosteneffectiviteit, zoals door de Europese Raad is bevestigd.
Teneinde concrete aanvullende actie te stimuleren in de op land gebaseerde sector, waaronder de landbouw, en tegelijk een solide boekhouding en volledige milieu-integriteit te waarborgen, bevat dit voorstel een nieuwe vorm van flexibiliteit die het toelaat, indien nodig, in beperkte mate de nettoverwijderingen afkomstig van bepaalde boekhoudkundige categorieën betreffende landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF) te gebruiken (onder waarborging dat er geen debet ontstaat in de boekhouding voor de LULUCF-sectoren), zodat de lidstaten de doelstellingen betreffende de ESD-sectoren kunnen nakomen.
Dit is in overeenstemming met de richtsnoeren van de Europese Raad waarin wordt gewezen op het lage mitigatiepotentieel van de sector landbouw en landgebruik, en op het belang te bekijken wat de beste manier is om de bijdrage die de sector levert aan mitigatie en vastlegging van broeikasgassen, onder andere via bebossing, te optimaliseren.
In overeenstemming met de richtsnoeren van de Europese Raad wordt voorzien in nog een nieuwe vorm van flexibiliteit voor lidstaten met nationale reductiedoelstellingen die aanzienlijk boven zowel het gemiddelde van de Unie als hun kosteneffectief reductiepotentieel liggen, alsook voor lidstaten die in 2013 niet kosteloos rechten hebben verstrekt aan industriële installaties. Dankzij deze flexibiliteit kunnen de lidstaten die hiervoor in aanmerking komen via de annulering van ETS-emissierechten gemakkelijker voldoen aan hun verplichtingen uit hoofde van de ESD.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Er wordt overwogen later in 2016 aanvullende wetgevingsvoorstellen te doen die moeten bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen die door de Europese Raad zijn overeengekomen, nl. dat in 2030 het percentage in de EU gebruikte hernieuwbare energie ten minste 27 % moet bedragen en dat de energie-efficiëntie in 2030 met ten minste 27 % moet worden verbeterd. (Dit zal tegen 2020 worden geëvalueerd, waarbij een EU-streefcijfer van 30 % voor ogen wordt gehouden.) Deze voorstellen zouden het gemakkelijker moeten maken de klimaatdoelstellingen voor de niet-ETS-sectoren, met name de bouwsector, te behalen. Daarnaast bevat een mededeling van de Commissie betreffende het koolstofvrij maken van de vervoersector maatregelen om de broeikasgasemissies in die sector verder te verminderen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Klimaatverandering is een grensoverschrijdend probleem dat niet enkel aan de hand van acties op nationaal of lokaal niveau kan worden opgelost. Klimaatactie moet op EU-niveau en, waar mogelijk op mondiaal niveau, worden gecoördineerd. Vanuit het oogpunt van de subsidiariteit zijn maatregelen van de Unie gerechtvaardigd. Sinds 1992 werkt de EU aan de ontwikkeling van gezamenlijke oplossingen en aan de bevordering van wereldwijde actie om de klimaatverandering aan te pakken. Meer specifiek zullen de emissiereductiedoelstellingen voor 2030 en op lange termijn dankzij de maatregelen op EU-niveau op kosteneffectieve wijze kunnen worden behaald, waarbij de billijkheid en de milieu-integriteit worden gewaarborgd.
In de artikelen 191 tot en met 193 VWEU worden de bevoegdheden van de EU op het gebied van klimaatverandering bevestigd en gespecificeerd. De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 192 VWEU. Overeenkomstig artikel 191 en artikel 192, lid 1, VWEU moet de Europese Unie bijdragen tot het nastreven van onder meer de volgende doelstellingen: behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu; bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van de klimaatverandering.
Daar de doelstellingen van deze verordening niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang en de gevolgen ervan beter door de Unie kunnen worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen.
Dit voorstel voor een verordening is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, aangezien het niet verder gaat dan hetgeen nodig is voor de verwezenlijking van de doelstellingen om de beoogde broeikasgasemissies van de EU voor de periode 2021-2030 op een kosteneffectieve wijze te verminderen en tegelijkertijd de billijkheid en de milieu-integriteit te waarborgen.
De Europese Raad is overeengekomen een overkoepelende vermindering van de broeikasgasemissies door haar hele economie met ten minste 40 % te verwezenlijken ten opzichte van 1990. Dit voorstel heeft betrekking op meer dan de helft van die broeikasgasemissies, en de doelstelling van het voorstel wordt het best nagestreefd via een verordening. Het voorstel heeft aanzienlijke synergieën met de verordening betreffende het bewakingssysteem 4 ("de MMR"). Aan de lidstaten en het Europees Milieuagentschap worden verplichtingen opgelegd om bij te dragen aan de verwezenlijking van de opgelegde nationale emissiereducties.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
In overeenstemming met artikel 14 van de ESD, waarin is bepaald dat de Europese Commissie uiterlijk op 31 oktober 2016 een verslag moet opstellen waarin de uitvoering van de beschikking wordt geëvalueerd, is in 2015 voorafgaand aan dit voorstel een evaluatie uitgevoerd van de beschikking 5 .
Hoewel de uitvoering van de ESD zich nog in een vroeg stadium bevindt, kan worden geacht dat de verbintenissen in het kader van de ESD ten minste gedeeltelijk doeltreffend zijn geweest voor het bevorderen van nieuwe nationale beleidsinitiatieven en maatregelen om de broeikasgassen doeltreffend te verminderen binnen de werkingssfeer van de ESD. Dit effect is versterkt door het feit dat de beschikking samen met een aantal andere klimaat- en energiebeleidsinitiatieven op EU-niveau is gelanceerd als onderdeel van het 2020-pakket, met name op het gebied van energie-efficiëntie en hernieuwbare energie. Voor verschillende sectoren die onder de ESD vallen, waaronder de bouwsector, vervoer, landbouw en de afvalsector, geldt dat een aanzienlijk deel van de emissiereductie tot op heden kan worden toegeschreven aan factoren zoals technologische veranderingen die worden beïnvloed door beleidsmaatregelen in het kader van het 2020-pakket. Naast de klimaat- en energiebeleidsinitiatieven op nationaal en op EU-niveau hebben ook de economische crisis en de groei van de economische activiteit in bepaalde landen een invloed gehad op de broeikasgasemissies.
In het algemeen heeft de ESD als resultaat dat de lidstaten actiever kijken naar nieuwe maatregelen voor de vermindering van emissies in de betrokken sectoren alsook naar de manier waarop deze het best kunnen worden opgezet. De ESD blijkt op het niveau van de lidstaten voor beperkte extra administratieve belasting te hebben gezorgd, hoewel er mogelijkheden kunnen zijn om de administratieve kosten te verlagen. De administratieve kosten voor de Commissie voor het bewakings- en nalevingssysteem bedragen ongeveer 650 000 EUR per jaar terwijl de jaarlijkse kosten voor alle 28 lidstaten samengenomen op ongeveer 500 000 EUR per jaar worden geschat.
• Raadplegingen van belanghebbenden
De Europese Commissie heeft een openbare raadpleging 6 georganiseerd over de inspanningen van de lidstaten om hun broeikasgasemissies te verminderen zodat de EU haar verbintenis voor het verminderen van de broeikasgasemissies met het oog op 2030 kan nakomen.
De raadpleging was een aanvulling op de raadpleging over het Groenboek 'Een kader voor het klimaat- en energiebeleid voor 2030' die in 2013 is uitgevoerd, en was volledig toegankelijk voor het publiek. In de raadpleging lag de nadruk op de verbetering van de bestaande flexibiliteitsinstrumenten; rapportage en naleving; de aanpak bij het vaststellen van de nationale broeikasgasreductiedoelstellingen; en een beperkte eenmalige flexibiliteit tussen de ETS en de ESD. In de raadpleging kwamen ook de aanvullende EU-brede initiatieven om de reductiedoelstellingen te behalen aan bod, alsook capaciteitsopbouw en andere ondersteuning voor uitvoering op nationaal, regionaal en lokaal niveau. De Commissie heeft 114 formele antwoorden ontvangen van een brede waaier belanghebbenden uit de lidstaten 7 .
Verder heeft de Europese Commissie de lidstaten geraadpleegd tijdens vier vergaderingen van de werkgroepen van het Comité klimaatverandering in 2015. Tijdens deze raadplegingen zijn verschillende opties besproken om de bestaande interne flexibiliteitsmechanismen in de ESD in de periode na 2020 te verbeteren en is nagegaan op welke manier de rapportage en naleving moeten worden beheerd.
Bijlage 8.2 bij de effectbeoordeling bij dit voorstel bevat een overzicht van de raadpleging van belanghebbenden.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De kwantitatieve beoordeling van toekomstige effecten in de EU bouwt voort op de analysen die in het kader van het voorstel voor het kader voor 2030 zijn uitgevoerd en vult deze aan; zij bevat ook een bijwerking van dit kader met betrekking tot specifieke ESD-gerelateerde elementen. De Commissie sloot een contract af met de Nationale Technische Universiteit van Athene, het IIASA en EuroCare om een bijgewerkt referentiescenario te modelleren 8 ; op basis van dit model zijn beleidsscenario’s doorgerekend. Het model voor het energiesysteem en CO2-emissies is gebaseerd op het Primes-model. Het model voor niet-CO2- en broeikasgasemissies is gebaseerd op het Gains-model. Niet-CO2-emissies door landbouw zijn beoordeeld aan de hand van het Capri-modelkader.
De expertise die in het kader van de openbare raadpleging uit de bijdragen van belanghebbenden is verkregen, en de nationale broeikasgasprognoses die in 2015 door de lidstaten in het kader van de verordening betreffende het bewakingssysteem zijn ingediend, zijn gebruikt als aanvullende kennisbronnen voor deze analyse.
In 2015 heeft een groep externe consultants voor de Commissie een studie uitgevoerd ter ondersteuning van de evaluatie van de uitvoering van de ESD 9 .
• Effectbeoordeling
De effectbeoordeling bij dit voorstel 10 is een aanvulling op de analyse die is uitgevoerd in de effectbeoordelingen van 2014 die het klimaat- en energiekader 2030 11 staafden. Dit vormde de analytische basis om de doelstelling voor broeikasgasemissiereductie vast te stellen op ten minste 40 % tegen 2030 ten opzichte van 1990 en om de emissiereductiedoelstellingen voor de niet-ETS- en ETS-sectoren te bepalen op respectievelijk 30 % en 43 % tegen 2030 ten opzichte van 2005.
In de effectbeoordeling worden opties overwogen om de vermindering in de niet-ETS-sectoren, met uitzondering van de LULUCF-sectoren, te verwezenlijken door voort te bouwen op de huidige ESD en de richtsnoeren van de Europese Raad. In de effectbeoordeling wordt bekeken welke effecten het voorstel zou hebben op billijkheid, kostenefficiëntie en de milieu-integriteit.
In de effectbeoordeling wordt de methodologie om op billijke wijze doelstellingen vast te stellen op basis van het bbp per hoofd van de bevolking herbekeken en bijgewerkt op basis van de gegevens van 2013. Er wordt bekeken in welke mate de doelstellingen kunnen worden aangepast binnen de groep lidstaten waarvan het bbp per hoofd van de bevolking boven het gemiddelde ligt, alsook voor welke lidstaten het behalen van de doelstellingen op kostenefficiënte wijze een belangrijk punt van zorg kan zijn. Met betrekking tot het beginpunt voor het lineaire doelstellingstraject wordt geacht dat een methode die vergelijkbaar is met de bestaande ESD-methodologie op basis van recente emissies wenselijk is vanuit het oogpunt van de milieu-integriteit, en tegelijk administratief haalbaar.
De effectbeoordeling toont aan dat de nieuwe vormen van flexibiliteit in de ETS- en LULUCF-sectoren moeten worden beperkt om te waarborgen dat er nog steeds concrete aanvullende actie wordt ondernomen in de niet-ETS-sectoren in overeenstemming met de reductiedoelstellingen op lange termijn. Tegelijkertijd laten beide vormen van flexibiliteit toe dat rekening wordt gehouden met specifieke omstandigheden in de lidstaten. Voor de eenmalige flexibiliteit houdt dit gewoonlijk verband met bezorgdheid over de kostenefficiëntie voor de lidstaten met de hoogste doelstellingen. Voor de LULUCF-sector houdt dit verband met bezorgdheid over het beperkte mitigatiepotentieel met betrekking tot de niet-CO2-emissies in de landbouwsector, wat het meest van belang is voor de lidstaten waar de landbouw verantwoordelijk is voor een groot deel van de emissies. De bestaande vormen van flexibiliteit zijn nog niet getest en bieden veel ruimte om kosten te besparen en kostenefficiëntie te behalen. Bij initiatieven om de flexibiliteit te verbeteren moet rekening worden gehouden met de potentiële administratieve gevolgen. De administratieve kosten zijn momenteel voor zowel de lidstaten als de Commissie beperkt en zullen verder afnemen door over te schakelen naar een vijfjaarlijkse nalevingscontrole.
Het voorgestelde beleid heeft voornamelijk gevolgen voor nationale overheidsdiensten. Voor ondernemingen, kleine en middelgrote ondernemingen en micro-ondernemingen zijn er geen verplichtingen tot rechtstreekse rapportage, noch andere administratieve gevolgen. Afhankelijk van de aard en de omvang van de nationale en EU-maatregelen om de uitstoot te verminderen, zullen deze gevolgen hebben voor verschillende belanghebbenden, waaronder bedrijven en consumenten. Dergelijke specifieke effecten zullen binnen het kader van die beleidsvoorstellen moeten worden beoordeeld.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Overeenkomstig het streven van de Commissie naar een betere regelgeving is het voorstel op inclusieve wijze opgesteld, op basis van transparantie en voortdurend overleg met de belanghebbenden. Het voorstel om de jaarlijkse naleving om de vijf jaar te controleren, zal de administratieve lasten en kosten die gepaard gaan met het beheren van de naleving voor de lidstaten en de Commissie doen verminderen. Indien het huidige jaarlijkse rapportagesysteem wordt behouden maar er wordt overgeschakeld naar een systeem waarbij de naleving om de vijf jaar wordt gecontroleerd, worden de totale kosten over de hele verbintenisperiode 2021-2030, waaronder de kosten voor de Commissie en de lidstaten, geraamd op 60-70 % van de administratieve kosten van het systeem met jaarlijkse nalevingscontroles; in dat systeem bedragen de kosten ongeveer 1 150 000 per jaar.
Op grond van de huidige wetgeving zijn er geen directe rapportageverplichtingen voor kleine en middelgrote ondernemingen of andere ondernemingen. Het voorstel zou hier geen verandering in brengen.
• Grondrechten
Aangezien het voorgestelde beleid voornamelijk aan de lidstaten als institutionele actoren is gericht, is het in overeenstemming met het Handvest van de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De indirecte gevolgen voor de begroting van de lidstaten zullen afhangen van de keuzes die de lidstaten op nationaal niveau maken voor beleidsinitiatieven en maatregelen voor broeikasgasemissiereductie en voor andere mitigatiemaatregelen in sectoren die onder dit initiatief vallen. Het voorstel om doelstellingen vast te stellen op nationaal niveau zal de kosteneffecten voor lidstaten met een laag inkomen verkleinen, in vergelijking met een voorstel waarin doelstellingen enkel op basis van kostenefficiëntie zouden worden vastgesteld. Het voorziet in verbeterde flexibiliteit om ervoor te zorgen dat de kosten ook voor lidstaten met een hoog inkomen beperkt blijven.
Het voorstel voorziet in permanente jaarlijkse rapportage maar in veel minder frequente nalevingscontroles. Dit zal de administratieve kosten voor de lidstaten verminderen.
Dit voorstel heeft zeer beperkte gevolgen voor de EU-begroting.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De transparante en regelmatige rapportage over de verplichtingen van de lidstaten, in combinatie met solide nalevingscontroles, zijn essentieel om ervoor te zorgen dat er vooruitgang wordt geboekt bij het nakomen van de EU-verbintenissen voor emissiereductie op lange termijn.
Het toezicht op de vorderingen en de beoordeling van de naleving zullen steunen op een allesomvattend kader voor bewaking, rapportage en verificatie dat in het voorstel wordt opgenomen als een wijziging van de desbetreffende artikelen van de MMR. De solide rapportage en evaluatie die in de huidige ESD zijn gedefinieerd, zullen voor de toepassing van dit voorstel worden behouden, met als enige verschil dat zij nu volledig in de desbetreffende bepalingen van de MMR worden geïntegreerd. Deze moeten worden opgenomen in de governance van de energie-unie, waarvoor overeenkomstig het werkprogramma van de Commissie eind 2016 een voorstel is voorzien, en kunnen verder worden gestroomlijnd als onderdeel van dat voorstel.
In dit voorstel wordt vastgesteld dat, indien op basis van de door de Commissie uitgevoerde jaarlijkse evaluatie blijkt dat de vorderingen van een lidstaat afwijken van zijn jaarlijkse emissieruimten, deze lidstaat een actieplan moet indienen om ervoor te zorgen dat de lidstaat aan zijn verplichtingen voldoet. Verwacht wordt dat die lidstaat in de context van zijn nationale geïntegreerde energie- en klimaatplan met een dergelijk plan rekening zal houden en dat het plan deel zal uitmaken van het governancesysteem dat in het komende wetgevingsvoorstel betreffende het governancesysteem van de energie-unie zal worden vastgesteld. De verplichting voor de lidstaten om dergelijke nationale geïntegreerde energie- en klimaatplannen op te stellen zal in dat wetgevingsvoorstel worden opgenomen.
Bovendien moeten de nationale geïntegreerde energie- en klimaatplannen in het komend wetgevingsvoorstel betreffende de governance van de energie-unie verwijzen naar de jaarlijkse bindende nationale grenswaarden die in deze verordening worden vastgesteld.
De lidstaten zijn nog steeds verplicht te voldoen aan de jaarlijkse emissiegrenswaarden en een lineair traject te volgen tijdens de periode 2021-2030, hoewel de grondige beoordeling van de broeikasgasemissie-inventarissen van de lidstaten en de feitelijke nalevingscontrole om de vijf jaar zullen worden georganiseerd in plaats van jaarlijks. De Commissie zou twee nalevingscontroles uitvoeren, nl. in 2027 (betreffende de jaren 2021-2025) en in 2032 (betreffende de jaren 2026-2030). Hierdoor kan met de mogelijke bijdrage van activiteiten die verband houden met bebost land, beheerd bouwland en beheerd grasland uit hoofde van Verordening [] rekening worden gehouden.
Om ervoor te zorgen dat de nalevingsbeoordeling steunt op nauwkeurige gegevens zal de Commissie doorgaan met het beoordelen van de door de lidstaten jaarlijks ingediende broeikasgasemissie-inventarissen.
De werking van deze verordening moet uiterlijk 28 februari 2024 en daarna om de vijf jaar worden geëvalueerd. In die evaluatie wordt de algemene werking van de verordening beoordeeld, bv. met betrekking tot de flexibiliteit om een deel van de jaarlijkse emissieruimten tussen lidstaten over te dragen, wat belangrijk is om de kostenefficiëntie te garanderen. Bij een dergelijke evaluatie kan ook rekening worden gehouden met de resultaten van de algemene inventarisatie van de Overeenkomst van Parijs.
In aanvulling op de nalevingscontroles met wettelijk bindende gevolgen zullen de vorderingen bij het behalen van de doelstellingen voor 2030 elk jaar worden gemonitord als onderdeel van het voortgangsrapport dat door de Commissie krachtens artikel 21 van de MMR wordt gepubliceerd, en de resultaten zullen verder in het kader van het Europees semester worden gebruikt en in het verslag over de stand van de energie-unie 12 worden geïntegreerd. Door de voortgang te bewaken, kunnen lidstaten die achterblijven bij hun verplichtingen vroegtijdig worden gewaarschuwd en worden aangemoedigd de nodige actie te ondernemen. De bestaande voorschriften, waarbij de lidstaten om de twee jaar moeten rapporteren over de uitgevoerde beleidsinitiatieven en maatregelen teneinde hun verplichtingen in het kader van dit voorstel na te komen enerzijds, en over hun emissieprognoses anderzijds, blijven van kracht.
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Artikel 1 – Onderwerp
In dit artikel wordt uiteengezet dat de verordening de minimumbijdragen vaststelt die de lidstaten moeten leveren voor emissiereductie in de periode 2021-2030, en dat de verordening ook de regels voor het bepalen van de jaarlijkse emissieruimten en voor de evaluatie van de voortgang vaststelt.
In dit artikel wordt het toepassingsgebied van de verordening afgebakend. Er wordt verduidelijkt dat deze verordening de emissies van de volgende IPCC-broncategorieën betreft: energie, industriële processen en gebruik van producten, landbouw en afval. Deze verordening heeft geen betrekking op de emissies van de sectoren die onder de EU-ETS en onder Verordening [] vallen. Artikel 3 – Definities
In dit artikel wordt de term 'broeikasgassen' gedefinieerd in de zin van de broeikasgassen die onder deze verordening vallen.
Artikel 4 – Jaarlijkse emissieniveaus voor de periode 2021-2030
Dit artikel stelt de emissiegrenswaarden voor de lidstaten in 2030 vast zoals bepaald in bijlage I, alsook de manier waarop de emissieniveaus worden bepaald voor de periode 2021 tot en met 2030. De in de ESD neergelegde aanpak van jaarlijkse bindende emissiegrenswaarden wordt gehandhaafd. De jaarlijkse emissieniveaus worden bepaald op basis van een lineair traject beginnend met de gemiddelde emissies voor 2016-2018 op basis van de recentste beoordeelde gegevens over broeikasgasemissies. De jaarlijkse emissieruimten (AEA's) in CO2-equivalent voor elke lidstaat zullen voor elk van de jaren van de periode in een uitvoeringshandeling worden vastgesteld.
Artikel 5 – Flexibiliteitsinstrumenten voor het behalen van de jaarlijkse grenswaarden
Dit artikel bevat de flexibiliteitsinstrumenten die de lidstaten ter beschikking hebben om hun jaarlijkse grenswaarden te behalen, met inbegrip van flexibiliteit in de tijd via de toepassing binnen de verbintenisperiode van het systeem van 'bankieren en lenen' op de jaarlijkse emissieruimten, alsook flexibiliteit tussen de lidstaten via de overdracht van jaarlijkse emissieruimten.
Artikel 6 – Flexibiliteit voor bepaalde lidstaten ingevolge de vermindering van EU-ETS-emissierechten
De verordening bevat een nieuwe vorm van flexibiliteit, namelijk de annulering van ETS-emissierechten tot een vastgestelde maximale grenswaarde. Lidstaten die hiervoor in aanmerking komen zullen vóór 2020 beslissen of zij van deze flexibiliteit gebruik willen maken, en in de uitvoeringshandeling tot vaststelling van de jaarlijkse emissierechten zullen precieze hoeveelheden worden vastgelegd. Deze flexibiliteit is beschikbaar voor de lidstaten opgenomen in bijlage II. In de uitvoeringshandeling als bedoeld in artikel 4 zal ook de maximale hoeveelheid emissierechten worden bepaald die een lidstaat mag annuleren en die mag worden meegerekend om te voldoen aan de grenswaarden.
Artikel 7 – Extra gebruik van maximaal 280 miljoen nettoverwijderingen afkomstig van ontbost land, bebost land, beheerd bouwland en beheerd grasland
De verordening bevat een nieuwe vorm van flexibiliteit zodat lidstaten, voor zover noodzakelijk, en onder bepaalde voorwaarden gebruik kunnen maken van een beperkte hoeveelheid nettoverwijderingen van Verordening []. De maximumhoeveelheden in CO2-equivalent voor elke lidstaat zijn opgenomen in bijlage III.
Artikel 8 – Corrigerende maatregelen
Indien op basis van de door de Commissie uitgevoerde jaarlijkse evaluatie blijkt dat de vorderingen van een lidstaat afwijken van zijn jaarlijkse emissieruimte, zal de lidstaat een actieplan met extra maatregelen moeten opstellen om aan zijn verplichtingen te voldoen.
Artikel 9 – Nalevingscontrole
De bepalingen voor de in de ESD vastgestelde nalevingscontrole en corrigerende maatregelen worden gehandhaafd, met de wijziging dat er slechts om de vijf jaar een nalevingscontrole zal plaatsvinden voor elk van de voorgaande jaren binnen de periode. Indien een lidstaat voor een bepaald jaar binnen de periode niet blijkt te voldoen aan zijn jaarlijkse emissieruimten, zullen corrigerende maatregelen van toepassing zijn in de vorm van een toevoeging aan de emissies van het volgende jaar gelijk aan de omvang van de overtollige emissies in ton CO2-equivalent, vermenigvuldigd met een factor 1,08. Het recht om jaarlijkse emissieruimten over te dragen zal worden opgeschort tot de lidstaat opnieuw aan zijn verplichtingen voldoet.
Artikel 10 – Aanpassingen
Om de samenhang in de EU-brede emissiedoelstelling voor 2030 te waarborgen, zal deze verordening ingevolge eventuele wijzigingen van het toepassingsgebied van de EU-ETS (bv. een wijziging van het aantal installaties of bronnen die onder de EU-ETS vallen) dienovereenkomstig moeten worden aangepast. Het artikel handhaaft de in de ESD opgenomen bepaling waarin wordt uiteengezet op welke manier deze aanpassingen zouden moeten gebeuren. Er wordt eveneens voorzien in het gebruik van kredieten die krachtens artikel 24 bis van de EU-ETS zijn gegenereerd, waarmee de flexibiliteit uit de ESD wordt gehandhaafd. Voorts wordt hierin de specifieke situatie aangepakt van de lidstaten met een positieve doelstelling volgens de ESD en toenemende jaarlijkse emissieruimten tussen 2017 en 2020.
Artikel 11 – Register
Het artikel handhaaft de huidige tenuitvoerlegging van de ESD uit hoofde van de registerverordening en past deze aan deze verordening aan. Dit artikel is noodzakelijk om de nauwkeurigheid te garanderen van de boekhouding van de transacties uit hoofde van deze verordening en om dubbeltelling te vermijden.
Artikel 12 – Uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie
Het voorstel kent de Commissie de bevoegdheid toe gedelegeerde handelingen vast te stellen in overeenstemming met de desbetreffende procedures.
Artikel 13 – Comitéprocedure
Het betreft dezelfde comitéprocedure als voor de ESD waarbij gebruik wordt gemaakt van het Comité klimaatverandering.
Artikel 14 – Evaluatie
In 2024 en vervolgens om de vijf jaar moeten alle elementen van de verordening worden geëvalueerd om te bepalen of zij nog steeds geschikt zijn voor het beoogde doel.
Artikel 15 – Wijziging van Verordening (EU) nr. 525/2013
De MMR wordt gewijzigd om te garanderen dat de rapportageverplichtingen die momenteel van toepassing zijn op de ESD, binnen het kader van die verordening worden gehandhaafd. De lidstaten moeten jaarlijks verslag uitbrengen over hun desbetreffende broeikasgasemissies, en de verplichting om om de twee jaar verslag uit te brengen over hun prognoses en de uitgevoerde beleidsinitiatieven en maatregelen voor het nakomen van hun verplichtingen, wordt gehandhaafd. Voor meer transparantie en om overdracht tussen de lidstaten te vergemakkelijken, zijn de lidstaten ook verplicht de volumes te rapporteren die zij voornemens zijn te kopen of te verkopen overeenkomstig artikel 5.
De Commissie zal de vorderingen van de lidstaten bij het behalen van hun emissiegrenswaarden monitoren door in het jaarlijkse voortgangsverslag inzake klimaatactie aan te geven of de vooruitgang die de lidstaten maken voldoende is om aan hun verplichtingen in het kader van deze verordening te voldoen.