Toelichting bij JOIN(2016)45 - Ondertekening en voorlopige toepassing van de samenwerkingsovereenkomst inzake partnerschap en ontwikkeling tussen de EU en Afghanistan - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | JOIN(2016)45 - Ondertekening en voorlopige toepassing van de samenwerkingsovereenkomst inzake partnerschap en ontwikkeling tussen de EU en ... |
|---|---|
| bron | JOIN(2016)45   |
| datum | 22-09-2016 |
Op 10 november 2011 heeft de Raad een besluit vastgesteld waarbij de Europese Commissie werd gemachtigd om te onderhandelen over een samenwerkingsovereenkomst inzake partnerschap en ontwikkeling (hierna 'de overeenkomst' genoemd) tussen de EU en de Islamitische Republiek Afghanistan. Na de vierde onderhandelingsronde in Brussel zijn de onderhandelingen op 29 april 2015 afgerond. De overeenkomst werd op 2 juli 2015 in Kabul geparafeerd.
Op 13 januari 2016 presenteerden de hoge vertegenwoordiger en de Commissie aan de Raad het gezamenlijk voorstel voor besluiten van de Raad betreffende de ondertekening en de sluiting van de overeenkomst tussen de Europese Unie en Afghanistan ("enkel EU") 1 . Hoewel zij met de inhoud van de overeenkomst konden instemmen, hebben de lidstaten in COASI unaniem hun voorkeur voor een 'gemengde' overeenkomst met voorlopige toepassing uitgesproken.
Dit standpunt is op 7 september 2016 formeel bekrachtigd door het Coreper, dat de Commissie en de hoge vertegenwoordiger heeft verzocht de voorstellen dienovereenkomstig te herzien om rekening te houden met het gemengde karakter van de overeenkomst en de voorlopige toepassing ervan. De wijziging van de overeenkomst in een 'gemengde' overeenkomst en de invoeging van nieuwe bepalingen inzake de voorlopige toepassing ervan zijn vervolgens met de Afghaanse zijde besproken en overeengekomen.
De overeenkomst wordt de eerste contractuele verbintenis tussen de Unie en Afghanistan en bevestigt dat de EU zich zal inzetten voor de ontwikkeling van Afghanistan tijdens het 'decennium voor verandering' (2014-2024). De overeenkomst vormt het rechtskader voor de sinds 2001 bestaande diepgaande samenwerking tussen de EU en Afghanistan en is onderdeel van de huidige EU-strategie 2014-2016 voor Afghanistan, die de Raad in juni 2014 heeft aangenomen, alsmede van het meerjarige indicatieve programma 2014-2020 in het kader van het instrument voor ontwikkelingssamenwerking. De overeenkomst zal de basis vormen voor de betrekkingen tussen de EU en Afghanistan tijdens de komende tien jaar, en kan stilzwijgend worden verlengd met perioden van vijf jaar.
De overeenkomst weerspiegelt de beginselen en voorwaarden waarop het toekomstige partnerschap EU-Afghanistan zal zijn gestoeld (titel I en II) en omvat de wezenlijke bepalingen betreffende mensenrechten en non-proliferatie. De overeenkomst voorziet ook in de mogelijkheid van samenwerking op velerlei gebied, met inbegrip van ontwikkeling (titel III), handel en investeringen (titel IV) en justitie en de rechtsstaat (titel V). Deze laatste titel omvat niet alleen uitgebreide bepalingen inzake de strijd tegen de georganiseerde misdaad, het witwassen van geld en de strijd tegen verdovende middelen, maar ook de samenwerking op het gebied van migratie, waarbij expliciet wordt verwezen naar het sluiten van een overnameovereenkomst. De overeenkomst bevat ook hoofdstukken op een aantal specifieke gebieden van sectorale samenwerking (titel VI), waarmee wordt bevestigd dat samenwerking centraal staat in de overeenkomst.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
Rechtsgrondslag
Volgens vaste rechtsspraak moet de keuze van de rechtsgrondslag berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van de handeling.
Doel van de overeenkomst, zoals beschreven in artikel 2 Aard en toepassingsgebied, is de totstandbrenging van een partnerschap tussen de partijen op basis van een meerpijleraanpak ter versterking van dialoog en samenwerking.
De overeenkomst bestrijkt politieke samenwerking (titel II), ontwikkelingssamenwerking (titel III), samenwerking inzake handel en investeringen (titel IV), samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (titel V), sectorale samenwerking (titel VI) en regionale samenwerking (titel VII). Daarnaast omvat de overeenkomst bepalingen inzake het institutioneel kader (titel VIII) en slotbepalingen (titel IX).
Uit een gedetailleerde analyse van de doelstelling en de inhoud van de overeenkomst blijkt dat een aantal bepalingen van de overeenkomst binnen de werkingssfeer van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vallen, terwijl andere elementen binnen het bereik van het handelsbeleid en het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de Europese Unie vallen. Uit de analyse blijkt voorts nog dat geen van deze elementen als secundair kan worden beschouwd ten opzichte van een van de andere genoemde elementen, en dat anderzijds geen van de drie genoemde elementen duidelijk kan worden geïdentificeerd als de voornaamste component. Het voorstel moet daarom worden gebaseerd op meerdere rechtsgrondslagen, namelijk artikel 37 VEU en de artikelen 207 en 209 VWEU.
Juridische status
Uit de juridische analyse van de reikwijdte van de overeenkomst blijkt dat de EU op grond van de Verdragen de bevoegdheid heeft om op te treden op alle gebieden die onder het toepassingsgebied van de overeenkomst vallen. Op basis van deze analyse hebben de hoge vertegenwoordiger en de Commissie de ontwerpovereenkomst voor ondertekening en sluiting eerst als 'enkel EU'-overeenkomst voorgesteld. Vanuit politiek oogpunt waren de hoge vertegenwoordiger en de Commissie van mening dat het belang van de Unie om op dit cruciale moment voor het overgangsproces in Afghanistan snel voortgang te boeken het best gediend werd door de veel kortere en beter voorspelbare ratificatieprocedure voor inwerkingtreding van de overeenkomst als 'enkel EU'-overeenkomst. Een snelle inwerkingtreding van de overeenkomst zou kunnen worden opgevat als signaal dat een succesvol overgangsproces in Afghanistan de Unie na aan het hart ligt.
Zoals gezegd hebben de lidstaten in de Raad (COASI-werkgroepen op 13 januari en 20 juli 2016 en het Coreper op 7 september 2016) de Commissie en de hoge vertegenwoordiger echter unaniem verzocht de overeenkomst om te vormen in een gemengde overeenkomst met voorlopige toepassing. Naar aanleiding van dit standpunt en om een al te lange ratificatieprocedure te voorkomen, hebben de Commissie en de hoge vertegenwoordiger besloten de overeenkomst aan te passen. Hun voorstel tot ondertekening zal worden aangevuld met een voorstel tot gedeeltelijke voorlopige toepassing om rekening te houden met het gemengde karakter van de overeenkomst en de voorlopige toepassing ervan.
Daarom wordt in het bijgevoegde ontwerp voorgesteld de overeenkomst te ondertekenen als een gemengde overeenkomst. Dit behelst ook de voorlopige toepassing van een aantal bepalingen die in afwachting van de inwerkingtreding van de overeenkomst voorlopig op nuttige wijze tussen de EU en Afghanistan kunnen worden toegepast.
Overige juridische overwegingen
Met deze overeenkomst wordt een institutioneel kader ingesteld dat bestaat uit het Gemengd Comité (zie titel VIII, artikel 49 Institutioneel kader). Het Gemengd Comité kan gespecialiseerde comités of werkgroepen instellen die haar bij de uitvoering van haar taken bijstaan. Bij artikel 54 Voldoen aan verplichtingen wordt ook een procedure voor geschillenbeslechting ingesteld voor het geval dat een partij haar verplichtingen in het kader van de overeenkomst niet zou nakomen.
De overeenkomst wordt gesloten voor een aanvankelijke periode van tien jaar vanaf de inwerkingtreding. De overeenkomst wordt automatisch verlengd voor daarop volgende perioden van telkens vijf jaar, tenzij uiterlijk zes maanden voor het verstrijken van de geldigheid een van de partijen de andere partij schriftelijk haar voornemen te kennen geeft de overeenkomst niet te verlengen. De overeenkomst kan met een opzegtermijn van zes maanden worden beëindigd.
3. RESULTATEN VAN EVALUATIES ACHTERAF, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
De Raad werd tijdens alle onderhandelingsfasen geïnformeerd. De Raad werd ook regelmatig geraadpleegd via de Groep Azië.
Het Europees Parlement is ook volledig op de hoogte gehouden van de lopende onderhandelingen en de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid heeft op 20 juli 2015 een exemplaar van de geparafeerde overeenkomst naar de voorzitter van het Europees Parlement gezonden.
De hoge vertegenwoordiger en de Commissie zijn van oordeel dat de door de Raad in zijn onderhandelingsrichtsnoeren vastgestelde doelstellingen zijn bereikt en dat het ontwerp van overeenkomst kan worden ingediend voor ondertekening en voorlopige toepassing.