Toelichting bij COM(2006)213 - Wijziging van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de EG - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)213 - Wijziging van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene ... |
|---|---|
| bron | COM(2006)213   |
| datum | 18-05-2006 |
De grondige herziening van het Financieel Reglement (F.R.) werd in juni 2002 met eenparigheid van stemmen door de Raad aangenomen na een geslaagde bemiddelingsprocedure met het Europees Parlement en na aanzienlijke inbreng van de Rekenkamer. In december 2002 nam de Commissie, na een uitgebreide raadpleging van de instellingen, de uitvoeringsvoorschriften (UV) van het herziene F.R. aan. Beide verordeningen, die voor alle instellingen gelden, zijn vanaf 1 januari 2003 van toepassing.
Overeenkomstig artikel 184 wordt het F.R. elke drie jaar en telkens wanneer zulks nodig is, opnieuw bezien. Conform deze verplichting heeft de Commissie op 3 mei 2005 een voorstel tot herziening van het F.R. goedgekeurd.
Overeenkomstig artikel 279 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap is het voorstel van de Commissie ter raadpleging aan het Europees Parlement en ter advies aan de Rekenkamer voorgelegd. De andere instellingen werden ook in kennis gesteld.
De resultaten van het overleg tussen de instellingen zijn als volgt:
a) Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC), waarvan een advies overeenkomstig artikel 279 van het EG-Verdrag niet verplicht is, heeft in oktober 2005 een over het algemeen gunstig advies uitgebracht.
b) De Rekenkamer heeft in december 2005 een over het algemeen gunstig advies uitgebracht, hoewel zij van mening was dat de herziening te omvangrijk was en zij ten aanzien van bepaalde gebieden haar bezorgdheid heeft geuit.
c) Het Europees Parlement heeft over zijn amendementen gestemd tijdens de plenaire vergadering van 15 maart 2006. Het Parlement heeft 134 amendementen voorgesteld, hetgeen verreweg de omvangrijkste bijdrage aan het voorstel van de Commissie is.
d) De Raad heeft zijn eerste lezing van het voorstel van de Commissie voltooid in maart 2006.
De Commissie heeft tevens de vertegenwoordigers van de civiele samenleving, en met name de NGO’s, uitgebreid geraadpleegd over de moeilijkheden die zij hebben ondervonden bij de toepassing van het F.R. (hoorzittingen in de ECOSOC en in het Europees Parlement, alsmede bijeenkomsten met diensten van de Commissie).
De Commissie neemt nu het initiatief een gewijzigd voorstel tot herziening van het F.R. in te dienen waarin de adviezen van de andere instellingen voor het grootste deel zijn overgenomen en waarin rekening wordt gehouden met de punten van zorg die door de vertegenwoordigers van de civiele samenleving zijn geformuleerd. Dit gewijzigde voorstel moet de interinstitutionele consensus bevorderen door aan de belangrijkste wensen van de instellingen tegemoet te komen en de punten van onenigheid, met name tussen de Raad en het Parlement, zoveel mogelijk uit de weg te ruimen.
Overeenkomstig artikel 184 van het F.R. moet, indien het Europees Parlement daarom verzoekt, een procedure van overleg (in de zin van de gemeenschappelijke verklaring van 4 maart 1975) plaatsvinden tussen de Raad en het Parlement, waaraan de Commissie actief meewerkt, voordat de Raad de herziening van het F.R. goedkeurt. Het doel is tijdens het eerste halfjaar van 2006 overeenstemming te bereiken over het gewijzigde voorstel. Dan zou de Commissie tijdens het tweede halfjaar de tijd hebben om de UV vast te stellen die met de herziening van het F.R. verband houden, zodat beide verordeningen op 1 januari 2007 in werking kunnen treden.
2. Het gewijzigde voorstel van de Commissie tot herziening van het F.R.
De Commissie stelt wijzigingen in haar oorspronkelijke voorstel voor om rekening te houden met de adviezen van de andere instellingen en de opmerkingen die tijdens de eerste lezing in de Raad zijn gemaakt. Deze wijzigingen hebben geen betrekking op de basisstructuur van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie en de belangrijkste elementen ervan. Het 'acquis' van de financiële hervorming blijft behouden en er wordt een beter evenwicht gevonden tussen de bescherming van de financiële belangen en de evenredigheid van administratieve kosten en gebruiksvriendelijke procedures.
In overeenstemming met de regels voor de presentatie van gewijzigde en herziene voorstellen i zijn de wijzigingen in het eerste voorstel van de Commissie (COM (2005)181 def.) aangegeven door geschrapte tekst door te halen en nieuwe of gewijzigde tekst vet en onderstreept weer te geven.
Inhoudsopgave
- 3. Toelichting op de belangrijkste wijzigingen
- 3.1. Begrotingsbeginselen
- 3.2. Opstelling en structuur van de begroting
- 3.4. Financiële actoren (artikelen 58-68)
- 3.5. Ontvangsten en uitgaven (artikelen 69-83)
- 3.6. Overheidsopdrachten
- 3.7. Subsidies
- 3.8. Boekhouding
- 3.9. Administratieve kredieten
- 3.10. Aanstelling van deskundigen voor de beoordeling van voorstellen en follow-up en evaluatie van projecten
- 3.11. Overgangs - en slotbepalingen
a) De voorgestelde wijziging in artikel 8 volgens welke vooruit betaalde eigen middelen als inkomsten in het volgende begrotingsjaar moeten worden beschouwd, wordt geschrapt omdat de Raad het met deze wijziging niet eens was.
b) De mogelijkheid om vooraf betalingsverplichtingen aan te gaan wordt gehandhaafd als een uitzonderlijke maatregel voor hulpverlening in crisissituaties en voor humanitaire hulp, maar er wordt gespecificeerd dat de begrotingsautoriteit achteraf omtrent dergelijke verplichtingen dient te worden ingelicht (amendement nr. 30 van het Parlement).
c) De verwijzingen in de artikelen 11 en 18 worden aangepast om de samenhang binnen de tekst te waarborgen.
d) In artikel 19 wordt het vereiste van goedkeuring door de begrotingsautoriteit, conform het door de Raad betreffende dit artikel geformuleerde standpunt, beperkt tot schenkingen die financiële lasten kunnen meebrengen die hoger zijn dan 10% van de gedane schenking. Op die manier worden de rechten van de begrotingsautoriteit beschermd en wordt het evenredigheidsbeginsel in acht genomen, zoals door het Parlement is gevraagd.
e) Wat de kredietoverschrijvingen van andere instellingen dan de Commissie betreft, verzocht het Parlement de status-quo te handhaven (amendementen nrs. 34 tot en met 38). Artikel 22 is dienovereenkomstig gewijzigd. Sommige bepalingen betreffende de overschrijvingen van de andere instellingen zijn echter met het oog op de rechtszekerheid en een betere leesbaarheid van de teksten van de UV naar het F.R. overgeheveld.
f) Wat de overschrijvingen van de Commissie betreft, dient in een zekere flexibiliteit te worden voorzien voor overschrijvingen voor personeelsuitgaven tijdens de laatste drie maanden van het begrotingsjaar. Hiertoe zou de Commissie autonoom over deze overschrijvingen moeten kunnen beslissen binnen de grens van 10% van de kredieten en de begrotingsautoriteit de volgende maand daarvan op de hoogte moeten brengen (artikel 23, lid 1, tweede alinea). De amendementen nrs. 39, 41, 42 van het Parlement zijn gedeeltelijk in dit voorstel opgenomen. Tegelijk zou de Commissie, in gevallen waarin bij de opstelling van de begroting een basisbesluit ontbreekt en de overeenkomstige middelen in de reserve worden opgenomen, om redenen van efficiëntie (het voorkomen van vertragingen) na de goedkeuring van het betrokken basisbesluit autonoom moeten kunnen beslissen de in de reserve opgenomen kredieten over te schrijven (artikel 23, lid 1, onder d); de Commissie moet de begrotingsautoriteit achteraf echter in kennis stellen van deze overschrijvingen (amendement nr. 40 van het Parlement). De verwijzingen in lid 2 worden aangepast.
g) Er wordt voorgesteld in artikel 26 een redactionele wijziging aan te brengen om rekening te houden met de wijzigingen in de terminologie in deel II van het F.R.
h) Conform amendement nr. 50 van het Parlement wordt het toepassingsgebied van artikel 28 inzake financiële memoranda uitgebreid, zodat ook wetgevingsvoorstellen die door de lidstaten overeenkomstig het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn ingediend en ingrijpende wijzigingen in een wetgevingsvoorstel die gevolgen hebben voor de begroting, eronder vallen.
i) Het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 5, derde alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap wordt conform de amendementen nrs. 45 tot en met 48 van het Parlement terecht in het nieuwe hoofdstuk 7 bis van het F.R. opgenomen.
j) Conform aanbeveling nr. 52 van het Parlement in het verslag over de kwijting voor 2004 moet voor meer transparantie worden gezorgd door informatie te verstrekken over begunstigden van communautaire middelen, ongeacht de wijze van uitvoering van de begroting.
k) Gelet op advies nr. 2/2004 van de Rekenkamer i, de steun van het Europees Parlement i en van de Raad i voor een doeltreffend en doelmatig geïntegreerd internecontrolekader en de door de Commissie in haar actieplan i gedane toezegging, wordt een nieuw begrotingsbeginsel toegevoegd aan hoofdstuk 9 van titel II. Dit nieuwe beginsel heeft ten doel de uitvoering van de begroting, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de verrichtingen, de betrouwbaarheid van de financiële verslaglegging, de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en de beheersing van de risico’s in verband met de wettigheid en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen op zodanige wijze te verbeteren dat een aanvaardbaar risiconiveau wordt bereikt. De in de artikelen 60, 66 en 86 gebruikte terminologie wordt dienovereenkomstig aangepast.
l) Wat amendement nr. 51 van het Parlement over de uitvoering van de toelichtingen bij de begroting betreft, bevestigt de Commissie dat zij bereid is het Parlement alle inlichtingen te verstrekken waarom het uit hoofde van artikel 182 verzoekt.
a) Overeenkomstig het nieuwe begrotingsbeginsel van een effectieve en efficiënte interne controle, moet informatie over het aanvaardbare foutenrisico in het activiteitenoverzicht worden opgenomen (artikel 33).
b) Conform het advies van de Rekenkamer wordt de samenvattende staat van de betalingsschema’s in de lijst van werkdocumenten bij het voorontwerp van begroting opgenomen (artikel 33).
c) De wijzigingen van de artikelen 26, 45 en 46 blijven behouden, overeenkomstig het voorstel tot goedkeuring van een nieuwe voorzieningsregeling voor het Garantiefonds voor externe maatregelen i. De definitieve beslissing in verband met deze wijzigingen zal afhangen van het standpunt van de wetgever betreffende de voorgestelde regeling.
3.3. Uitvoering van de begroting – beheersmethoden (artikelen 48-57)
a) Op verzoek van de Raad zijn om redenen van juridische duidelijkheid een aantal wijzigingen aangebracht in artikel 49 om beter rekening te houden met de specifieke kenmerken van het buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) en om te zorgen voor een snellere financiering van de reacties van de EU op crisissituaties. Aangezien uitgaven worden verricht op grond van een door de Raad aangenomen basisbesluit, lijkt het beter de vormen die basisbesluiten kunnen aannemen welke uit hoofde van het EG-Verdrag en van de titels V en VI van het VEU zijn genomen, te vermelden in artikel 49 van het F.R. in plaats van in de UV (zoals thans het geval is). Voorts wordt een specifieke bepaling toegevoegd om rekening te houden met de verschillende soorten voorbereidende maatregelen die op het gebied van het GBVB kunnen worden genomen.
b) Overeenkomstig amendement nr. 59 van het Parlement wordt in artikel 50 gepreciseerd dat de instellingen hun afdelingen van de begroting uitvoeren binnen de grens van de toegekende kredieten.
c) Artikel 53 is duidelijkheidshalve geherstructureerd en in verscheidene artikelen gesplitst: één algemeen artikel en vier artikelen die overeenkomen met de verschillende wijzen van uitvoering. Bij de aangebrachte wijzigingen is rekening gehouden met de amendementen nrs. 60 en 61 van het Parlement. Eveneens conform amendement nr. 62 van het Parlement en verzoeken van verscheidene delegaties in de Raad wordt de inschakeling van organen, inclusief “nationale agentschappen”, toegestaan bij gedecentraliseerd beheer.
d) Volgens het nieuwe interinstitutioneel akkoord (punt 44) moeten de lidstaten, ter versterking van een geïntegreerde interne controle van de communautaire middelen onder gedeeld beheer, een jaarlijks overzicht op het passende nationale niveau van de beschikbare controles en verklaringen bij de Commissie indienen.
e) Ter uitbreiding van de mogelijkheden tot delegatie van taken aan communautaire organen wordt artikel 54, lid 2, onder b), aangevuld met de Europese Investeringsbank en het Europees Investeringsfonds teneinde deze de mogelijkheid te geven taken te verrichten die een hoge mate van specialistische kennis en deskundigheid vereisen, met name voor het beheer van de in artikel 108, lid 2, onder c), bedoelde instrumenten.
a) Artikel 60, lid 7, waarin de inhoud van het jaarlijkse activiteitenverslag van de ordonnateurs wordt gespecificeerd, is gewijzigd in de zin van amendement nr. 66 van het Parlement.
b) Overeenkomstig amendement nr. 68 van het Parlement is de rekenplichtige bij het certificeren van de rekeningen bevoegd alle controles te verrichten die hij nodig acht en voorbehouden te maken.
c) In artikel 63 wordt een kleine redactionele correctie in de zin van de initiële reactie van de Raad voorgesteld.
d) Zoals gevraagd door het Parlement (amendement nr. 69), is de financiële aansprakelijkheid van de ordonnateurs gepreciseerd en in gevallen van grove nalatigheid tot één jaarsalaris beperkt. Ter wille van de samenhang en van de gelijke behandeling moeten dezelfde voorwaarden en beperkingen gelden voor alle financiële actoren en eventuele andere personen die bij de uitvoering van de begroting betrokken zijn.
e) De in artikel 66, lid 2 bis, aan de ordonnateur geboden mogelijkheid om een zaak naar de instantie voor financiële onregelmatigheden door te verwijzen, is ingetrokken als gevolg van opmerkingen die tijdens de besprekingen in de Raad werden gemaakt; deze mogelijkheid zal echter in de uitvoeringsvoorschriften worden opgenomen.
f) De oprichting van gezamenlijke instanties voor financiële onregelmatigheden door verschillende instellingen is mogelijk gemaakt (amendement nr. 70 van het Parlement en advies van de Rekenkamer).
a) Overeenkomstig het Protocol betreffende de positie van Denemarken en het Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland, die aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de oprichting van de Europese Gemeenschap zijn gehecht, is artikel 72 gewijzigd teneinde op passende wijze rekening te houden met de speciale positie van deze lidstaten met betrekking tot titel IV van het EG-Verdrag.
b) Het systeem van automatische incasso’s wordt toegestaan voor periodieke betalingen van administratieve kosten of exploitatiekosten (amendement nr. 75 van het Parlement).
a) Het F.R. zou het, zoals blijkt uit de amendementen nrs. 14 en 80 van het Europees Parlement, mogelijk moeten maken raamovereenkomsten te sluiten en, overeenkomstig de amendementen nrs. 13 en 78 van het Parlement en een opmerking van de Rekenkamer, de mogelijkheid moeten bieden plaatsingsprocedures op interinstitutionele basis uit te voeren. Overeenkomstig amendement nr. 93 van het Europees Parlement zou het F.R. ook het beginsel moeten omvatten dat een overeenkomst, in geval van door de instellingen voor eigen rekening geplaatste opdrachten, niet mag worden ondertekend voordat afgewezen gegadigden of inschrijvers zijn geïnformeerd over de afwijzing.
b) Het onderscheid tussen verplichte en facultatieve gronden van uitsluiting wordt geschrapt, conform de reactie en de opmerkingen van de Rekenkamer in de Raad. Krachtens de communautaire richtlijn betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten i moet echter een uitzondering op de uitsluitingsregels worden gemaakt voor de aankoop van leveringen tegen bijzonder gunstige voorwaarden, hetzij bij een leverancier die definitief zijn handelsactiviteit stopzet, hetzij bij curatoren of vereffenaars van een faillissement, een vonnis, of een in de nationale wetgeving of regelgeving bestaande procedure van dezelfde aard. De maximumduur van de wettelijke uitsluiting zou eveneens in het F.R. moeten worden vastgelegd (amendementen nrs. 15 en 82).
c) Conform de opmerkingen van het EESC, de suggestie van de Rekenkamer en amendement nr. 88 van het Europees Parlement zou een door de Commissie te beheren centrale gegevensbank moeten worden opgezet teneinde bepaalde economische actoren uit procedures voor de plaatsing van opdrachten of de toekenning van subsidie te kunnen uitsluiten. Het zou moeten gaan om een gezamenlijke gegevensbank van de instellingen, de uitvoerende agentschappen en de in artikel 185 bedoelde organen. Lidstaten, derde landen en andere organen die aan de uitvoering van de begroting deelnemen, moeten de bevoegde ordonnateur informatie verstrekken over de meest relevante gevallen van uitsluiting uit hoofde van het F.R. en bij de toekenning van uit de communautaire begroting gefinancierde subsidies en opdrachten rekening houden met de in de gegevensbank opgenomen informatie.
d) Volgens de amendementen nrs. 84 en 86 van het Europees Parlement zou deelname aan een procedure voor het plaatsen van opdrachten van geringe waarde, waarbij het toegestaan is dat met één enkele offerte wordt gewerkt en dat de betalingen op factuur geschieden, mogelijk moeten zijn zonder dat van nationale autoriteiten bewijsstukken worden verlangd waaruit blijkt dat de inschrijver niet in een van de tot uitsluiting aanleiding gevende situaties verkeert.
e) Zekerheden zouden in de context van de plaatsing van opdrachten alleen mogen worden verlangd wanneer dat nodig en evenredig wordt geacht, zoals in de amendementen nrs. 19 en 96 van het Europees Parlement wordt gevraagd.
a) Zoals door het Parlement (in amendement nr. 98) is voorgesteld en op grond van de conclusies van een daartoe opgezette werkgroep van de Commissie, wordt artikel 108 gewijzigd om het mogelijk te maken subsidies te verlenen door middel van een besluit van de Commissie in plaats van door middel van overeenkomsten. De artikelen 96, 112, 114, 120, 166 en 167 worden dienovereenkomstig gewijzigd.
b) Zoals door het Parlement (in amendement nr. 99) is voorgesteld, is vastgesteld dat de instellingen subsidies kunnen toekennen voor voorlichtings-, publiciteits- en communicatieactiviteiten.
c) Zoals door het Parlement (in amendement nr. 99) wordt verlangd, worden maatregelen ten gunste van leden, personeelsleden, voormalige leden en voormalige personeelsleden van de instellingen in het kader van het sociale beleid niet beschouwd als subsidies, maar als administratieve toewijzingen.
d) Enkele punten in verband met de financiële instrumenten die niet als subsidies worden beschouwd, worden verduidelijkt.
e) Er wordt tevens gepreciseerd dat uitgaven in verband met visserijmarkten niet onder de bepalingen betreffende subsidies van deze verordening vallen.
f) Het beginsel dat subsidie de “begunstigde” geen winst mag opleveren, is opnieuw in artikel 109 opgenomen als gevolg van de opmerkingen van de Rekenkamer.
g) Zoals zowel door de Rekenkamer als door het Parlement werd voorgesteld (amendement nr. 108), zijn de bepalingen aangescherpt om dubbele financiering van dezelfde kosten te voorkomen.
h) Zoals door het Parlement (in amendement nr. 109) wordt verlangd, is de verplichting om subsidies voor huishoudelijke uitgaven geleidelijk te verminderen, niet van toepassing op vaste bedragen of forfaitaire financieringen.
i) Zoals door het Parlement (in amendement nr. 112) is voorgesteld, moeten de aanvragers alleen voor subsidies die een bepaalde waarde overschrijden, bewijzen dat zij niet in een uitsluitingssituatie verkeren.
j) Artikel 118 is conform het verzoek van het Parlement (amendement nr. 120) gewijzigd om de mogelijkheid van de bevoegde ordonnateur om van de begunstigden een zekerheidstelling te verlangen, te beperken tot gevallen waarin dit nodig en evenredig wordt geacht.
a) De inhoud van het verslag over het begrotings- en financieel beheer wordt, conform amendement nr. 123 van het Parlement, gespecificeerd in artikel 122.
b) Een kleine redactionele correctie wordt voorgesteld in artikel 128 om de termijn voor de indiening van het verslag van de Commissie over het begrotings- en financieel beheer van het begrotingsjaar te preciseren.
c) Artikel 139 wordt conform amendement nr. 124 van het Parlement gewijzigd om te garanderen dat de begrotingsautoriteit naar behoren in kennis wordt gesteld van de interne voorschriften die de instellingen op financieel gebied vaststellen.
Conform amendement nr. 130 van het Parlement wordt voor de onroerendgoedprocedure voorzien in een termijn van drie weken (namelijk één week voor de kennisgeving van het voornemen om advies uit te brengen plus de bestaande twee weken voor de toezending van het advies).
3.10. Aanstelling van deskundigen voor de beoordeling van voorstellen en follow-up en evaluatie van projecten
Zoals door de Rekenkamer werd opgemerkt, moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de specifieke procedure voor de selectie van deskundigen en procedures voor het plaatsen van opdrachten.
a) Aan artikel 181 bis moet een overgangsbepaling worden toegevoegd voor uitgaven in verband met communautaire initiatieven en maatregelen op het gebied van technische hulp en innoverende acties in de zin van Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen, waarvoor nog betalingen moeten worden verricht.
b) Het lijkt wenselijk dat wordt gepreciseerd hoe de controlefunctie van elk communautair orgaan kan worden uitgeoefend (door een interne of door een externe controleur).
c) Zoals door het Parlement (in amendement nr. 134) is aangegeven, lijkt lid 4 van artikel 185, gelet op de inhoud van artikel 133, overbodig en kan het worden geschrapt.
Tot slot moet erop worden gewezen dat voor de uitvoeringsmaatregelen voor de controle in verband met het in artikel 30 bis opgenomen concept van een aanvaardbaar risico een overgangsperiode (vanaf 1 januari 2009) van toepassing zal zijn, die nader moet worden gepreciseerd voor de specifieke bepalingen die in de uitvoeringsvoorschriften van het F.R. zullen worden opgenomen.