Toelichting bij COM(2011)135 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)135 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF). |
|---|---|
| bron | COM(2011)135   |
| datum | 17-03-2011 |
Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (hierna 'het Bureau' genoemd) is opgericht in 1999. Het wettelijk kader waarbinnen het optreden van het Bureau plaatsvindt, bestaat uit twee basiselementen: Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 i van het Europees Parlement en de Raad en (Euratom) nr. 1074/1999 i van de Raad van 25 mei 1999, waarin de voorwaarden voor de interne en externe onderzoeken van OLAF worden vastgesteld, en Besluit nr. 1999/352/EG,EGKS,Euratom van de Commissie van 28 april 1999 houdende oprichting van het Bureau i.
In 2006 diende de Commissie een voorstel tot wijziging van Verordening 1073/1999 in i, dat beoogde een grotere operationele doeltreffendheid en een versterkte governance voor het Bureau tot stand te brengen door middel van:
- een betere circulatie van informatie tussen het Bureau en de Europese instellingen en organen, de lidstaten en informanten;
- verduidelijking van de relaties tussen het Comité van toezicht, het Bureau en de instellingen en andere organen en instanties, en de instelling van een 'gestructureerde dialoog' tussen het Comité van toezicht, het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over essentiële governanceaangelegenheden;
- versterking van de procedurerechten van personen die betrokken zijn bij onderzoeken (opneming van bij interne en externe onderzoeken in acht te nemen procedurele waarborgen en instelling van de functie van adviseur-revisor).
Het Commissievoorstel werd in de Raad en het Europees Parlement besproken. Het Parlement nam in het kader van de medebeslissingsprocedure op 20 november 2008 i in eerste lezing een resolutie aan waarin om en bij de honderd amendementen op het voorstel van de Commissie werden voorgesteld. Vele van die amendementen werden door de Commissie overgenomen. Op verzoek van het Tsjechische voorzitterschap van de Raad (januari-juni 2009) legde de Commissie in juli 2010 een discussienota over de hervorming van het Bureau i aan het Europees Parlement en de Raad voor. In dat document worden opties verkend om het lopende wetgevingsproces vooruit te helpen. Het Europees Parlement sprak zich in oktober 2010 gunstig uit over de discussienota en verzocht de Commissie om het wetgevingsproces weer op te nemen. Op 6 december 2010 nam de Raad conclusies aan over de discussienota van de Commissie. Het Comité van toezicht van OLAF droeg bij aan de discussie met adviezen over de discussienota en over de eerbiediging van de grondrechten en procedurele waarborgen bij onderzoeken door OLAF i.
Thans komt de Commissie met een gewijzigd voorstel waarin rekening is gehouden met de standpunten die tot dusver te kennen zijn gegeven. Zij hoopt deze hervorming van de wetgeving zo snel mogelijk te kunnen voltooien.
Inhoudsopgave
n.v.t.
3.1. De efficiëntie van onderzoeken door het Bureau vergroten
Het gewijzigd voorstel bevat nieuwe bepalingen om de efficiëntie van de onderzoeken te vergroten en de samenwerking met de lidstaten te versterken, en zodoende de onderzoekprocedures daadwerkelijk sneller te laten verlopen.
De Commissie stelt daartoe voor dat het Comité van toezicht over de duur van onderzoeken zou waken, zich daarbij baserende op door het Bureau verstrekte informatie. In gevallen waarin een onderzoek niet binnen 12 maanden kan worden afgesloten, dient het Bureau om de 6 maanden aan het Comité van toezicht mee te delen wat de afronding van het onderzoek in de weg staat. Dit moet een continu toezicht op de duur van onderzoeken tot de afsluiting ervan mogelijk maken.
Voorts beoogt het gewijzigd voorstel de werkzaamheden van het Bureau doeltreffender te maken door de samenwerking en uitwisseling van informatie met de instellingen van de EU, de andere organen en instanties , en de lidstaten in alle stadia van de onderzoeksprocedure te verbeteren.
De instellingen, organen en instanties waarvan leden/personeelsleden of begrotingsmiddelen het voorwerp van een onderzoek uitmaken, dienen daarvan onverwijld door het Bureau in kennis te worden gesteld . Zodoende kunnen de instellingen, organen en instanties administratieve voorzorgsmaatregelen treffen. Het is hun verantwoordelijkheid de financiële belangen van de EU optimaal te beschermen en te beletten dat onregelmatigheden worden voortgezet of dat het financieel verlies oploopt. Het is daarom absoluut noodzakelijk dat zij geïnformeerd worden. In bijzondere gevallen waarin niet zeker is of de vertrouwelijkheid van het onderzoek kan worden bewaard (bijvoorbeeld wanneer het hoogste bestuurlijke of politieke niveau van een instelling, orgaan of instantie betrokken is), maakt het Bureau gebruik van passende alternatieve informatiekanalen.
Wat betreft de toegang van het Bureau tot gegevens die in het bezit zijn van de EU-instellingen, -organen en -instanties op grond van artikel 4, lid 2, van Verordening 1073/1999, krijgt het Bureau zonder voorafgaande waarschuwing nog steeds onmiddellijke toegang tot alle voor een onderzoek relevante gegevens bij die instellingen, organen en instanties, onverminderd de uitzonderingen waarin is voorzien bij de rechtsgrond die de oprichting van Europol regelt i.
Dit gewijzigd voorstel neemt de de minimis - benadering over van het voorstel van 2006, evenals het nultolerantiebeleid ten aanzien van fraude, en werkt dit verder uit. Het Bureau moet wat betreft het openen van onderzoeken rekening houden met de prioriteiten van het beleid op het gebied van onderzoeken en met de plicht de middelen van het Bureau zo efficiënt mogelijk te gebruiken. Wat specifiek interne onderzoeken betreft, moet het Bureau de afweging maken of het onderzoek het beste kan worden verricht door de instelling, het orgaan of de instantie in kwestie, dan wel door het Bureau zelf. Wanneer het Bureau na een intern onderzoek van een zaak op grond van de aard van de feiten en de omvang van de financiële schade tot de bevinding komt dat het beste daaraan gevolg kan worden gegeven met interne maatregelen, draagt het de zaak niet over aan de bevoegde nationale gerechtelijke autoriteiten, maar aan het Bureau voor onderzoek en disciplinaire maatregelen van de Commissie (IDOC) of aan de betrokken instellingen, organen en instanties. Het de minimis -beleid (waarbij het Bureau besluit geen onderzoek te openen of zijn bevindingen niet aan de bevoegde nationale gerechtelijke autoriteiten mee te delen) is aldus in het gewijzigd voorstel verduidelijkt. Bij de tenuitvoerlegging van het de minimis -beleid dient het Bureau zich door precieze richtsnoeren te laten leiden, zoals de Raad in zijn conclusies van 6 december 2010 heeft voorgesteld.
Met het oog op het versterken van de samenwerking tussen het Bureau en de bevoegde nationale autoriteiten dient elke lidstaat een instantie aan te wijzen (een coördinatiedienst voor fraudebestrijding) die het Bureau bij zijn samenwerking met die autoriteiten kan bijstaan. Dit betekent niet dat een nieuwe instantie in het leven moet worden geroepen. De ervaring leert dat het aanspreken van de bevoegde autoriteit in een lidstaat vaak erg wordt bemoeilijkt voor het Bureau door de verschillen in nationale structuren.
Regelmatige monitoring is met name belangrijk voor interne onderzoeken, om het IDOC of zijn tegenhanger in andere instellingen, organen of instanties in staat te stellen disciplinaire of andere maatregelen te nemen. Er wordt daarom voorgesteld dat de lidstaten op verzoek van het Bureau verslag zouden uitbrengen over het gevolg dat is gegeven aan informatie die het Bureau aan hen heeft doorgegeven. Om onnodige administratieve lasten voor de lidstaten te vermijden, is in het gewijzigd voorstel bepaald dat zij op verzoek van het Bureau verslag uitbrengen over de maatregelen die zijn genomen en de vooruitgang die is geboekt naar aanleiding van informatie die door het Bureau is doorgegeven.
Om de samenwerking van het Bureau met Europol en Eurojust , mede in het vooruitzicht van eventuele uitbreidingen van hun bevoegdheden, en de samenwerking met de bevoegde autoriteiten van derde landen en met internationale organisaties verder aan te moedigen, wordt voorgesteld een bepaling op te nemen op grond waarvan het Bureau met die entiteiten administratieve overeenkomsten kan sluiten om de uitwisseling van informatie te vergemakkelijken. Het Bureau heeft reeds een dergelijke samenwerkingsovereenkomst gesloten met Eurojust. Overeenkomstig het besluit van de Raad tot oprichting van Eurojust kan Eurojust met de Commissie de nodige praktische regelingen overeenkomen i. Het Bureau heeft ook met sommige derde landen soortgelijke overeenkomsten gesloten. Wat Europol betreft, is sinds 2010 een nieuw kaderbesluit van toepassing, bepalende dat Europol praktische regelingen overeenkomt met het Bureau. Bijgevolg dient voor het Bureau een overeenkomstige bepaling te worden vastgesteld. Zoals in artikel 3, lid 4, van Besluit 2010/427/EU van de Raad van 26 juli 2010 tot vaststelling van de organisatie en werking van de Europese dienst voor extern optreden is bepaald met betrekking tot de samenwerking van de EDEO met OLAF, verlenen alle instellingen de nodige steun om de OLAF-medewerkers in staat te stellen hun taken uit te voeren. Het verloop van de samenwerking van OLAF met de autoriteiten van derde landen dient te worden geregeld in een memorandum of understanding met de EDEO en met de betrokken diensten van de Commissie.
Onverminderd de verantwoordelijkheid van de directeur-generaal van het Bureau voor het openen en uitvoeren van onderzoeken, is het dienstig dat hij wordt bijgestaan door een intern orgaan dat hij raadpleegt voordat een onderzoek wordt geopend of gesloten en telkens als hij dat nodig acht. Omwille van de doorzichtigheid van de interne besluitvormingscyclus wat betreft de rol van de directeur-generaal van het Bureau, kan de directeur-generaal de bevoegdheid voor de eigenlijke uitvoering van onderzoeken schriftelijk delegeren aan personeelsleden van het Bureau. De ambtstermijn van de directeur-generaal dient niet vernieuwbaar te zijn om zijn onafhankelijkheid te vergroten. De titel van 'directeur-generaal', die bij het voorstel van 2006 is geïntroduceerd, wordt gehandhaafd. Dit is noodzakelijk om de status van OLAF als een directoraat-generaal van de Commissie te weerspiegelen en om de directeur-generaal te onderscheiden van de leden van het hogere kader met de rang van directeur. Met het oog op het verzekeren van de continuïteit en in het licht van de recente ervaring worden in het gewijzigd voorstel regels voor plaatsvervanging opgenomen.
Het onderscheid tussen interne en externe onderzoeken moet worden beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is. Dit zou de uitvoering van onderzoeken moeten vergemakkelijken. Het is mogelijk, zoals de ervaring leert, dat onderzoeken starten als extern onderzoek en later in een intern onderzoek uitmonden, en vice versa. In het huidige rechtskader zijn personen die het voorwerp van een intern onderzoek uitmaken verplicht om met het Bureau samen te werken op grond van het Statuut of het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie. De onderzoeksbevoegdheden van het Bureau voor interne onderzoeken zijn eveneens uitvoeriger omschreven. Ongeacht of het om een intern dan wel om een extern onderzoek gaat, moeten de procedure- en grondrechten van betrokkenen volledig worden gerespecteerd.
3.2. Governance van het Bureau: evenwicht tussen onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht van het Bureau
Een versterkte governance moet, samen met het instellen van een toetsingsprocedure en bepalingen inzake het circuleren van informatie tussen het Bureau en de betrokken instellingen, organen en instanties, zorgen voor een juist evenwicht tussen onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht van het Bureau.
Het Comité van toezicht van het Bureau zal erover blijven waken dat het Bureau zijn opdracht in volstrekte onafhankelijkheid kan vervullen. De rol van het Comité van toezicht wordt daarenboven verder verduidelijkt. Het Comité dient uitdrukkelijk de bevoegdheid te krijgen toe te zien op de uitwisseling van informatie tussen het Bureau en de instellingen, organen en instanties en op de ontwikkelingen met betrekking tot de eerbiediging van de procedurele waarborgen. Het Comité dient ook in het algemeen en stelselmatig toezicht te houden op de ontwikkeling van de duur van onderzoeken, zonder zich te mengen in de uitvoering van lopende onderzoeken. Er wordt voorgesteld niet alle leden van het Comité van toezicht ineens te vervangen, om ervoor te zorgen dat steeds deskundigheid aanwezig is. Het Comité van toezicht dient te worden geraadpleegd over de benoeming van de directeur-generaal en de aanwijzing van zijn plaatsvervanger(s) onder de directeuren, en in kennis te worden gesteld van gevallen die aan de gerechtelijke autoriteiten worden doorgegeven.
Om de governance van het Bureau te versterken zonder aan zijn operationele onafhankelijkheid te raken, wordt thans voorgesteld om periodiek van gedachten te wisselen in plaats van een formele, gestructureerde dialoog tussen het Comité van toezicht en de instellingen over de onderzoeksfunctie van het Bureau in te stellen. De Raad benadrukt in zijn conclusies van 6 december 2010 eveneens dat een formele, gestructureerde dialoog de onafhankelijkheid van het Bureau zou kunnen ondermijnen. Deze informelere benadering spoort met de eerste bedoeling van de Commissie om de governance te versterken en terzelfder tijd de onafhankelijkheid van het onderzoek door het Bureau te waarborgen. De gedachtewisseling zal plaatsvinden tussen het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie, met medewerking van het Bureau en het Comité van toezicht. Zij moet het circuleren van informatie en adviezen tussen de belanghebbenden ten goede komen, met het oog op een doeltreffendere werking van het Bureau. De gedachtewisseling dient niet over lopende onderzoeken te gaan, maar over de strategische prioriteiten voor de onderzoekswerkzaamheden van het Bureau, de activiteitenverslagen van het Comité van toezicht en van de directeur-generaal van het Bureau, de betrekkingen tussen het Bureau en de EU-instellingen, -organen en -instanties, de betrekkingen tussen het Bureau en de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, en de doeltreffendheid van de onderzoeken van het Bureau en van het optreden van het Comité van toezicht. Overeenkomstig de standpunten van de instellingen, zal de gedachtewisseling flexibel van opzet zijn en plaatsvinden op vaste tijden of op verzoek van één van de vorengenoemde instellingen, het Bureau of het Comité van toezicht.
Een van de hoofddoelstellingen van het gewijzigd voorstel is het versterken van de procedurerechten van personen die het voorwerp uitmaken van onderzoeken door het Bureau (artikel 7bis). Het is dienstig de procedurele waarborgen te verduidelijken en doorzichtiger te maken en ze te laten gelden voor alle, interne en externe, onderzoeken die door het Bureau worden verricht. Deze waarborgen betreffen de fundamentele rechten die in het bijzonder in het Handvest van de grondrechten van de Unie zijn neergelegd. In het voorstel zijn gemeenschappelijke procedurerechten voor zowel interne als interne onderzoeken vervat (het recht voor de betrokkene bij een onderzoek om zijn/haar opmerkingen te maken voordat over hem/haar conclusies worden getrokken; het recht om een samenvatting van de onderzochte feiten te ontvangen en te worden uitgenodigd om opmerkingen te maken; het recht om zich tijdens een onderhoud te laten bijstaan door een zelfgekozen persoon; het recht zich uit te drukken in een taal van de EU van zijn/haar keuze; het beginsel dat een betrokkene bij een onderzoek het recht heeft om niet tegen zichzelf te getuigen). De praktische invulling van deze rechten wordt geregeld in het Handboek operationele procedures van het Bureau, dat door de directeur-generaal wordt vastgesteld.
In het voorstel van 2006 had de Commissie de functie van adviseur-revisor voorgesteld, aan wie voor een onafhankelijk advies over de procedurele waarborgen zaken zouden kunnen worden voorgelegd. Om overlapping met de taken van het Comité van toezicht en de instelling van nieuwe formele structuren te vermijden en toch een daadwerkelijke, doeltreffende en onafhankelijke behandeling van individuele klachten te waarborgen, stelt de Commissie thans voor dat de directeur-generaal binnen het Bureau een toetsingsprocedure zou instellen. De persoon (of personen) aan wie de toetsing wordt toevertrouwd, zou(den) in volstrekte onafhankelijkheid moeten kunnen handelen. De directeur-generaal van het Bureau zal aan de instellingen verslag uitbrengen over de maatregelen die worden genomen om de toetsingsprocedure gestalte te geven.
Inzake het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens , dat is erkend bij artikel 8 van het Handvest en artikel 16 VWEU, voorziet het gewijzigd voorstel in verduidelijking en meer gedetailleerde bepalingen voor de toepassing van de beginselen van Verordening (EG) nr. 45/2001 i, in het bijzonder de verplichting voor OLAF om een functionaris voor gegevensbescherming aan te stellen.
De communicatie van het Bureau naar buiten geschiedt met eerbiediging van de vertrouwelijkheid van het onderzoek en het vermoeden van onschuld. Deze communicatie dient altijd voorzichtig en onpartijdig te zijn. In artikel 8 van de huidige verordening zijn voorschriften vervat inzake geheimhouding en gegevensbescherming.
De directeur-generaal dient in overleg met het Comité van toezicht, de persoon (personen) aan wie de toetsingsprocedure is toevertrouwd en de functionaris voor gegevensbescherming van het Bureau, het bovenbedoelde Handboek operationele procedures van het Bureau vast te stellen. Daarin worden richtsnoeren gegeven voor de praktische uitvoering van de administratieve onderzoeken door het Bureau.
Aangezien de Euratom-bevoegdheden onder artikel 325 VWEU vallen, dat na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon de nieuwe rechtsgrond is voor Verordening 1073/1999, dient Verordening (Euratom) 1074/1999 te worden ingetrokken.
Zoals het bij het voorstel gevoegde financieel memorandum vermeldt, heeft het voorstel geen gevolgen voor de EU-begroting.
n.v.t.