Toelichting bij SEC(2011)986 - Samenvatting van de effectbeoordelingBegeleidend document bij - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | SEC(2011)986 - Samenvatting van de effectbeoordelingBegeleidend document bij. |
|---|---|
| bron | SEC(2011)986   |
| datum | 12-08-2011 |
De effectbeoordeling betreft een ontwerpvoorstel waarbij beheersdoelstellingen en uitvoeringsmethoden voor de lange termijn worden vastgesteld voor de Baltische zalmbestanden (Salmo salar, L.). Zalm is een anadrome vissoort, die zijn jonge en volwassen fase op zee doorbrengt, maar in rivieren paait en daar zijn eerste jaren doorbrengt. In de Oostzee monden 30 rivieren uit die op dit moment over een zichzelf in stand houdende, inheemse zalmpopulatie beschikken.
Sinds 1997 was een zalmactieplan voor de Oostzee van kracht, dat was ontwikkeld door de Internationale Visserijcommissie voor de Oostzee met het doel om de Baltische rivierbestanden wilde zalm te herstellen, de genetische diversiteit van die bestanden te handhaven, opnieuw zalmpopulaties in potentiële zalmrivieren te introduceren en de visserijinspanning zo hoog mogelijk te houden door de vangsten in de richting van gekweekte zalm te sturen1. Sinds 2005, toen de Internationale Visserijcommissie voor de Oostzee ophield te bestaan en het zalmactieplan in theorie verviel, heeft de Europese Gemeenschap de mariene zalmvisserij beheerd door per jaar TAC’s vast te stellen en door technische maatregelen in te stellen, zoals gesloten seizoenen en minimummaten bij aanlanding. Niettemin zijn de wetenschappelijke adviezen nog steeds gebaseerd op de streefcijfers die in het zalmactieplan zijn vastgesteld, en sommige lidstaten werken nog steeds met maatregelen om aan de doelstellingen van dat plan te voldoen, alsmede om te voldoen aan de doelstellingen van de habitatrichtlijn2 en de kaderrichtlijn water3. Met sommige doelstellingen voor Baltische zalm heeft ook de commissie ter bescherming van het mariene milieu van het Oostzeegebied (HELCOM) ingestemd, en deze doelstellingen worden ondersteund door het HELCOM-actieplan voor de Oostzee4. De mensen die met dit initiatief te maken krijgen zijn de ongeveer 400 commerciële vissers die actief op zalm vissen en de 40 000 of meer recreatievissers die in de Baltische rivieren en in de Oostzee zelf op zalm vissen.
DEFINITIE VAN HET PROBLEEM
Er zijn enkele kernproblemen die moeten worden aangepakt om de Baltische zalm met succes te kunnen beheren. Hieronder volgt een overzicht.
Sommige wildezalmpopulaties bevinden zich nog steeds buiten biologisch veilige grenzen (zie de toestand van het bestand). Dit is gedeeltelijk te wijten aan natuurlijke oorzaken of ongunstige situaties in de rivieren, die niet volledig door dit initiatief kunnen worden aangepakt. Niettemin vormen bepaalde mariene visserijtakken nog steeds een probleem voor zwakke bestanden, en zonder een nieuw beheerssysteem worden er onvoldoende langetermijndoelstellingen voor de vaststelling van jaarlijkse vangstmogelijkheden afgesproken, hoewel dergelijke afspraken er nu net voor kunnen zorgen dat geen adhocbesluiten worden genomen.
In de regio wordt op ruime schaal Baltische zalm gekweekt en uitgezet, hetgeen tot gevolg heeft dat ieder jaar twee keer zoveel gekweekte als wilde smolt de Baltische rivieren verlaat. Het risico bestaat dat deze gekweekte zalm de genetische diversiteit van het wildezalmbestand negatief beïnvloedt. Het beschermen van de genetische diversiteit om de weerstand tegen verschillende externe bedreigingen van het bestand te garanderen, is een prioriteit.
Er is te weinig wilde zalm om op te vissen en de productiecapaciteit van het bestand wordt niet in voldoende mate benut.
Het zalmbestand in de Oostzee bestaat uit vele verschillende rivierbestanden die alle naar het hoofdstroomgebied migreren en die in de wateren van alle aan de Oostzee grenzende lidstaten worden aangetroffen. Acties die door de lidstaten afzonderlijk worden genomen zullen derhalve niet voldoende zijn om de duurzame exploitatie van het bestand te garanderen en volgens de basisverordening5, waarin is bepaald dat beheersplannen moeten worden opgesteld voor visserijtakken die vissen op bestanden binnen en buiten biologisch veilige grenzen, is dat een taak van de EU. Het voorstel valt onder de exclusieve bevoegdheid van de EU; in principe is het subsidiariteitsbeginsel derhalve niet van toepassing.
Inhoudsopgave
STELLINGEN
Het voorstel is erop gericht de doelstellingen en procedures vast te stellen, maar de uitvoering zoveel mogelijk aan de lidstaten over te laten. De algemene doelstelling van het plan is om te zorgen voor een goede staat van instandhouding van het gehele Baltische bestand, d.w.z. van alle populaties, die zich binnen biologisch veilige grenzen bevindt, zodat het bestand duurzaam kan worden geëxploiteerd. Het plan moet ook een bijdrage leveren tot het actieplan dat in 2002 door de Wereldtop voor duurzame ontwikkeling te Johannesburg6 is goedgekeurd en moet daarom worden gebaseerd op een ecosysteemgerichte aanpak van het visserijbeheer7 en zo worden ontworpen dat de betrokken bestanden tot hun maximale duurzame opbrengst8 kunnen worden geëxploiteerd9. Om die doelstellingen te bereiken moeten de lidstaten ook voldoen aan de betrokken bepalingen van de EU-milieuwetgeving (de habitatrichtlijn, de kaderrichtlijn water en de kaderrichtlijn mariene strategie).
De specifieke doelstellingen van het initiatief zijn:
a. bijdragen aan de goede staat van instandhouding van het Baltische zalmbestand en ervoor zorgen dat de mariene exploitatie van rivierbestanden wilde zalm binnen biologisch veilige grenzen en overeenkomstig hun maximale duurzame opbrengst verloopt;
b. bijdragen aan de bescherming van de genetische diversiteit van het Baltische zalmbestand;
c. ervoor zorgen dat zowel de commerciële vissers als de recreatievissers in de Oostzee en de Baltische rivieren het Baltische zalmbestand duurzaam kunnen bevissen.
BELEIDSOPTIES
1.1.Presentatie en beoordeling van hoogwaardige opties
De 3 beleidsopties die voor het beheer van de Baltische zalm zijn overwogen en tot doel hebben aan de doelstellingen te voldoen, zijn:
De eerste optie is de handhaving van het huidige beheerssysteem, met de in het Oostzeegebied reeds bestaande elementen, te weten:
Jaarlijkse totaal toegestane vangst (TAC) voor 2 gebieden.
Technische maatregelen op zee, waaronder de sluiting van de zeevisserij in de zomer en het hanteren van een minimummaat bij aanlanding.
Verder zullen vrijwillige maatregelen van de lidstaten en de uitvoering van de bestaande wetgeving op het gebied van milieu naar verwachting van invloed zijn op het Baltische zalmbestand (seizoens- en gebiedssluitingen, programma’s waarbij de vinnen worden ingeknipt, verbetering van de kwaliteit van de habitat en het water, het heraangroeigericht uitzetten van vis, enz.).
1.1.1.Optie 2 – Marien beheersplan
De tweede optie komt overeen met een normaal meerjarig beheersplan zoals voorzien in de basisverordening5. Die optie zou maatregelen van de lidstaten omvatten, zoals die van optie 1, maar zou daaraan elementen toevoegen die verband houden met het mariene beheer van de zalmvisserij zoals:
Een meerjarig vangstcontrolesysteem met onder meer instandhoudingsreferentiepunten en vangstcontroleregels voor de vaststelling van TAC’s.
Onderzoek
1.1.2.Optie 3 – Geïntegreerd beheersplan
Optie 3 is in vele opzichten een voortzetting van het zalmactieplan en bevat derhalve maatregelen voor zowel marien als een zekere mate van zoetwaterbeheer van zalm. Optie 3 zou beheersmaatregelen als die van optie 2 omvatten, maar mogelijk ook extra maatregelen, zoals:
De vaststelling van een instandhoudingsreferentiepunt voor de soort, waarbij rekening wordt gehouden met de gehele levencyclus van de soort.
Een vangstcontrolesysteem waarbij rekening wordt gehouden met het vrijlaten van gekweekte zalm ter compensatie.
Een programma voor heraangroeigerichte uitzet in rivieren met uitgestorven zalmpopulaties als instandhoudingsmaatregel voor het bestand.
Richtsnoeren voor het aangroeigericht uitzetten van zalm.
In tabel 1 wordt een samenvatting gegeven van de eerste analyse van de drie voorgestelde opties in het licht van hun economische, sociale en milieueffect. Tabel 1 geeft ook een samenvatting van het effect dat de drie verschillende opties waarschijnlijk zullen hebben op het bereiken van specifieke doelstellingen met conclusies.
Tabel 1: Sociale, economische en milieueffecten van de drie beleidsopties en waarschijnlijke toekomstige prestatie van de drie opties ten aanzien van specifieke doelstellingen, met conclusies.
+/- = geen of langzame verandering; + = wordt waarschijnlijk bereikt; - = wordt waarschijnlijk niet bereikt
Op basis van de analyse van de effecten en de waarschijnlijkheid waarmee de doelstellingen worden bereikt, zijn de opties 1 en 2 terzijde geschoven.
1.2.Presentatie van subopties
In het geval van optie 3 – het geïntegreerde beheersplan – moeten er drie essentiële keuzes worden gemaakt om na te gaan welke subopties geschikt zijn om alle invloeden op en bedreigingen van het bestand aan te kunnen pakken (zie figuur 1).
1. De eerste keuze betreft het vrijlaten van gekweekte zalm ter compensatie, waarbij het de vraag is of deze praktijk langzamerhand moet worden afgebouwd.
2. De tweede keuze betreft de vraag welk vangstcontrolesysteem, en met name welk TAC-systeem moet worden gekozen.
- een algemene TAC waarin alle vangsten zijn ondergebracht, ook die in de rivieren;
- een mariene TAC;
- een TAC voor commerciële vangsten op volle zee op meer dan 4 of 12 zeemijl buiten de basislijn.
3. De derde keuze betreft de vraag welke andere beleidsmaatregelen deel zouden kunnen uitmaken van een geïntegreerd beheersplan.
Figuur 1: Stroomdiagram aan de hand waarvan de drie keuzes zijn gevisualiseerd om de suboptie te kiezen waarmee de doelstellingen van het plan het meest waarschijnlijk worden bereikt.
ANALYSE VAN DE EFFECTEN
1.2.1.De analyse van de waarschijnlijke effecten voor de verschillende opties is in 3 stappen uitgevoerd overeenkomstig de verschillende keuzes die moeten worden gemaakt
1.3.Stap 1 – Gekweekte vs. wilde zalm
De voornaamste argumenten voor en tegen een systeem waarbij het vrijlaten van zalm ter compensatie wordt afgebouwd ten gunste van meer middelen ter verbetering van de habitat van wilde zalm waardoor een meer door wilde zalm gedomineerd systeem ontstaat, zijn hieronder uiteengezet.
| Negatief effect | Positief effect | |
| Milieu | *Lager risico op genetische vervuiling en concurrentie van gekweekte zalm *Financiële middelen worden beschikbaar gesteld voor de verbetering van de natuurlijke zalmproductiecapaciteit van rivieren *Meer wilde zalm en sterkere rivierbestanden *Mogelijke verbetering voor andere migrerende soorten | |
| Economisch | *Risico op verlies van vangstmogelijkheden voor visserijtakken die voornamelijk op gekweekte zalm vissen *Risico op algemene afname van het mogelijk te vangen aantal vissen (gekweekt + wild) | *Meer wilde zalm kan worden gevangen, zowel op zee als in rivieren. *Mogelijke toename kansen toerisme langs rivieren |
| Sociaal | *Risico van banenverlies en kennis bij kwekerijen |
Tabel 2: De voornaamste argumenten voor en tegen een systeem waarbij het vrijlaten van zalm ter compensatie wordt afgebouwd ten gunste van een meer door wilde zalm gedomineerd systeem.
1.4.Stap 2 – Keuze van een vangstcontrolesysteem
De voornaamste milieu-, sociale, beheers- en economische effecten voor de verschillende TAC-vangstcontrolesystemen worden hieronder uiteengezet.
| Algemene TAC | Mariene TAC | Vollezee-TAC | |
| Beheerseffect | * Moeilijk door de lidstaten te controleren * Moeilijk door de EU te handhaven | * Mogelijk door de lidstaten te controleren * Mogelijk door de EU te handhaven | * TAC betreft alleen verdeling over de lidstaten van de vangstmogelijkheden in het kader van de gemengde visserij * Kunnen de lidstaten niet controleren zonder enige wijzigingen van het controlesysteem |
| Milieueffect | *TAC nuttig om de totale visserijsterfte van zalm te reguleren | *TAC nuttig om de mariene visserijsterfte van zalm te reguleren * Verantwoordelijkheid van de lidstaten om voor de bescherming van rivierbestanden wilde zalm te zorgen * Stimulans voor lidstaten om hun rivieren te herstellen en de zalm te herintroduceren ten behoeve van rivier- en kustvisserij | * TAC nuttig om de mariene gemengde visserij te beperken, maar niet om de totale visserijmortaliteit te reguleren * Verantwoordelijkheid van de lidstaten om voor de bescherming van rivierbestanden wilde zalm te zorgen * Stimulans voor lidstaten om de toestand van hun rivieren te herstellen en de zalm te reïntroduceren ten behoeve van rivier- en kustvisserij |
| Economisch effect | * Algemene verlaging van de vangstmogelijkheden voor lidstaten met veel rivier- en/of recreatievisserij | * Geen EU-beperking op vangsten in rivieren, hetgeen gunstig is voor lidstaten met productieve rivieren | * Verhoogt de vangstmogelijkheden voor lidstaten met productieve rivieren en grote aandelen kust-, rivier- en recreatievisserij |
| Sociale effecten | * TAC nuttig voor de verdeling van alle vangstmogelijkheden over de lidstaten * Verbetering van het vertrouwen tussen verschillende gebruikersgroepen | *TAC nuttig om de verdeling van mariene vangstmogelijkheden over de lidstaten te reguleren *Grote verantwoordelijkheid voor de lidstaten om te zorgen voor een eerlijke verdeling van de vangstmogelijkheden | *Grote verantwoordelijkheid voor de lidstaten om te zorgen voor een eerlijke verdeling van de vangstmogelijkheden |
Tabel 3: Samenvatting van de effecten voor de 3 verschillende TAC-vangstcontrolesystemen
1.5.Stap 3 – Keuze van beleidsmaatregelen
Een beschrijving van het waarschijnlijke effect van alle geanalyseerde beleidsmaatregelen kon hier niet worden opgenomen, maar voor een samenvatting van het waarschijnlijke effect op sommige belangrijke gebieden wordt verwezen naar onderstaande tabel 4.
2.Vergelijking van de opties
Tabel 4 geeft een samenvatting en vergelijking van de waarschijnlijke toekomstige effecten van beleidsmaatregelen en ‑keuzes die in de stappen 1, 2 en 3 voor enkele belangrijke gebieden zijn geanalyseerd. De conclusie van de vergelijking is ook opgenomen.
Belangrijkste gebieden Beleidsmaatregelen en alternatieve oplossingen | Economisch en sociaal effect commerciële zeevisserij | Economisch en sociaal effect recreatie- en riviervisserij | Milieueffect op de bestanden | Administratief effect lidstaten | Steun belanghebbenden en regionale adviesraad Oostzee | WTECV/wetenschappelijke ondersteuning | Besluitvormingsniveau | Conclusies | |
| Stap 1 - keuze gekweekte vis/ wilde zalm | |||||||||
| Bestand bestaat voornamelijk uit gekweekte zalm | +/- | +/- | - | +/- | +/- | - | EU/LS | Niet geselecteerd | |
| Bestand bestaat voornamelijk uit wilde zalm | +/- | + | + | + | +/- | + | EU/LS | Geselecteerd | |
| Stap 2 – keuze van een vangstcontrolesysteem | |||||||||
| Algemene TAC | + | - | + | - | +/- | - | EU | Niet geselecteerd | |
| Mariene TAC | +/- | +/- | +/- | +/- | + | + | EU | Geselecteerd | |
| Vollezee-TAC | +/- | + | - | - | +/- | +/- | EU | Niet geselecteerd | |
| Stap 3 – Keuze van beleidsmaatregelen | |||||||||
Technische maatregelen | Op volle zee gesloten seizoen behouden | +/- | +/- | + | +/- | + | + | EU | Geselecteerd |
| Gesloten seizoen kust en rivieren | +/- | +/- | + | - | + | + | EU/LS | Geselecteerd | |
| Minimummaat bij aanlanding behouden | +/- | +/- | + | +/- | + | + | EU | Geselecteerd | |
| Minimumgrootte van de haken vaststellen | - | +/- | + | - | - | +/- | EU | Niet geselecteerd | |
| Gesloten gebied kust en rivieren | +/- | +/- | + | - | + | + | EU/LS | Geselecteerd | |
Aanvullende vangstcontrolemaatregelen | 2 TAC-gebieden voor mariene of algemene vangsten | +/- | +/- | + | +/- | +/- | +/- | EU | Geselecteerd |
| 1 TAC-gebied voor algemene vangsten | +/- | +/- | +/- | - | +/- | +/- | EU | Niet geselecteerd | |
| Vangstcontrolevoorschriften | + | + | + | + | + | + | EU | Geselecteerd | |
| Visserijinspanningsregeling voor beuglijnen | - | +/- | + | - | - | +/- | EU | Niet geselecteerd | |
Referentiestreefcijfers voor instandhouding | Gedifferentieerde streefcijfers voor de productie van smolt | +/- | +/- | + | + | + | + | EU | Geselecteerd |
| Een enkel streefcijfer voor de productie van smolt | +/- | +/- | - | +/- | +/- | - | EU | Niet geselecteerd | |
| Streefcijfer terugkerend paaibestand | - | + | + | +/- | +/- | + | LS | Vrijwillig | |
Bescherming van de genenpool van wilde zalm | Aanbevelingen inzake uitzetpraktijken | +/- | +/- | - | + | +/- | + | EU | Geselecteerd |
| Programma voor inknippen vinnen | + | +/- | +/- | - | +/- | - | LS | Vrijwillig | |
| Vaststelling van visserijgebieden waar gericht op gekweekte zalm wordt bevist | + | +/- | +/- | - | +/- | - | LS | Vrijwillig | |
| Programma voor het aangroeigericht uitzetten | Met middelen van het Europees Visserijfonds | + | + | + | +/- | + | + | EU/LS | Geselecteerd |
| Uitvoeringsplannen | Als onderdeel van de kaderrichtlijn water | +/- | +/- | + | + | +/- | + | LS | Vrijwillig |
| Controle | Productie | +/- | +/- | + | +/- | +/- | + | EU | Geselecteerd |
| Vangsten | +/- | +/- | + | +/- | +/- | + | EU | Geselecteerd | |
| Onderzoek | +/- | +/- | + | +/- | + | + | LS | Vrijwillig |
Tabel 4: Waarschijnlijk effect van de verschillende beleidsmaatregelen en alternatieve oplossingen die in de stappen 1, 2 en 3 ten aanzien van bepaalde belangrijke gebieden zijn geanalyseerd, met conclusies.
+/- = geen gevolgen/geen veranderingen/gedeeltelijke ondersteuning; + = positief effect/ondersteuning; - = negatief effect/geen ondersteuning
De opties die de voorkeur krijgen zijn onder meer de in tabel 4 als “geselecteerd” aangeduide beleidsmaatregelen, die in vergelijking met de huidige beheersmaatregelen een meerwaarde vertegenwoordigen voor het beheer van de soort, aangezien daarmee alle voor het doel van het initiatief aangeduide problemen worden aangepakt. Het is echter van fundamenteel belang zich te realiseren dat succesvol beheer van de soort niet door dit initiatief alleen kan worden bereikt, maar vereist dat de milieurichtlijnen en de andere wetgeving die op de soort van invloed is, met succes worden uitgevoerd.
TOEZICHT EN EVALUATIE
Alle meerjarenplannen moeten over de nodige middelen beschikken om de verplichte aspecten ervan uit te voeren en de doelstellingen te bereiken. Om te evalueren of de doelstellingen van het meerjarenplan voor de Baltische zalm zijn bereikt, zijn de kernindicatoren:
a. ontwikkeling van de nationale visserij;
b. productie van parr en smolt en de geraamde capaciteit voor de productie van smolt;
c. de genetische samenstelling van de bestanden;
d. de uitgevoerde visserijmaatregelen;
e. de vastgestelde doelstellingen;
f. het aangroeigericht uitzetten en heraangroeigericht uitzetten van zalm;
g. nationale controleactieprogramma’s.
Deze indicatoren moeten eens in de zes jaar door de lidstaten worden gecontroleerd om tekortkomingen bij de uitvoering van het plan op te sporen. De verslagen van de lidstaten worden door het WTECV beoordeeld en als uit het advies van het WTECV en ICES blijkt dat het plan de doelstellingen niet waarmaakt, kan DG MARE het initiatief nemen tot een herziening.
1ec.europa.eu/fisheries/cfp/governance
2Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.
3Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid.
4Goedgekeurd op 15 november 2007 in Krakau, Polen, door de buitengewone ministersvergadering van HELCOM.
www.helcom.fi/BSAP/en_GB/intro/">www.helcom.fi/BSAP/en_GB/intro/">www.helcom.fi/BSAP/en_GB/intro/www.helcom.fi/BSAP/en_GB/intro/">
5Verordening (EG) nr. 2371/2002 van de Raad van 20 december 2002 inzake de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid
6Actieplan van Johannesburg: www.un.org/esa/sustdev/documents/WSSD_POI_PD">www.un.org/esa/sustdev/documents/WSSD_POI_PD.
7SEC(2001) 1696: Werkdocument van de diensten van de Commissie “The ecosystem approach to fisheries management (EAFM): possibilities and priorities for international cooperation”.
8COM(2006) 360. Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement – “Verduurzaming van de EU-visserij op basis van de maximale duurzame opbrengst”.
9SEC(2006) 868: Commission staff working document accompanying the Communication from the Commission to the Council and the European Parliament “Implementing sustainability in EU fisheries through maximum sustainable yield’ — Technical background to the Commission Communication ‘Implementing sustainability in EU fisheries through maximum sustainable yield: a strategy for growth and employment”.
NL NL