Toelichting bij COM(2016)824 - Europese e-kaart voor diensten en de bijbehorende administratieve faciliteiten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)824 - Europese e-kaart voor diensten en de bijbehorende administratieve faciliteiten. |
|---|---|
| bron | COM(2016)824   |
| datum | 10-01-2017 |
• Motivering en doel van het voorstel
Met een dienstensector die goed is voor ongeveer 70 % van het bbp en de werkgelegenheid in de EU, is de bevordering van het concurrentievermogen van de EU-dienstenmarkten cruciaal voor het scheppen van banen en groei in de EU. In de dienstenrichtlijn, die in 2006 is goedgekeurd, zijn algemene bepalingen vastgesteld waardoor het voor dienstverrichters gemakkelijker is geworden om zich te vestigen en hun diensten grensoverschrijdend aan te bieden op de eengemaakte markt. Deze richtlijn heeft de aanzet gegeven tot een aantal hervormingen in de lidstaten van de EU, wat in tien jaar tijd heeft geleid tot een groei van het bbp van de EU met naar schatting 0,9 %.
Veel mogelijkheden voor groei en banen blijven echter nog altijd onbenut. De EU-dienstenmarkten zouden baat hebben bij een snellere productiviteitsgroei en een efficiëntere allocatie van middelen. Grensoverschrijdende handel en investeringen in diensten blijven beperkt. Door de resterende belemmeringen voor grensoverschrijdende dienstenactiviteiten uit de weg te ruimen, zal het concurrentievermogen vergroten, wat uiteindelijk leidt tot meer keuze en betere prijzen voor de consument, alsook tot meer innovatie. Het aanpakken van de belemmeringen in het bestaande kader van de dienstenrichtlijn kan tot 1,7 % extra groei van het bbp van de EU 1 opleveren. Een betere werking van de dienstenmarkten heeft bovendien ook een positief effect op het concurrentievermogen van de industrie, aangezien de verwerkende industrie van de EU een belangrijke afnemer en eindgebruiker van diensten is. Eigenlijk zijn diensten goed voor 40 % van de waarde van een eindproduct in de EU. Een concurrerende industrie kan dus niet zonder goed werkende dienstenmarkten.
Om al deze redenen heeft de Europese Raad benadrukt dat "een diepere en rechtvaardiger eengemaakte markt tot stand brengen van belang [is] voor het scheppen van nieuwe banen, het bevorderen van de productiviteit en het creëren van een aantrekkelijk klimaat voor investeringen en innovatie" 2 . Een betere werking van de eengemaakte markt is een van de tien prioriteiten van de Europese Commissie. In haar strategie voor de eengemaakte markt die in oktober 2015 is goedgekeurd, heeft de Commissie een reeks maatregelen aangekondigd om ervoor te zorgen dat de eengemaakte markt zonder grenzen voor diensten een feit wordt 3 . Het doel is duidelijk: het verminderen van de belemmeringen, zodat dienstverrichters gemakkelijker nieuwe zakelijke kansen kunnen aangrijpen en consumenten kunnen rekenen op hoogwaardige diensten. Dit voorstel is een vervolg op de strategie voor de eengemaakte markt.
De dienstenrichtlijn biedt een evenwichtig rechtskader om deze doelstellingen te bereiken. Zij zorgt ervoor dat nationale regelgeving niet-discriminerend, gerechtvaardigd en evenredig is met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van algemeen belang. Voorts moeten de lidstaten de administratieve belemmeringen wegwerken die dienstverrichters ervan weerhouden om grensoverschrijdend te opereren. De dienstenrichtlijn en de belangrijke beginselen die daarin vervat zijn, worden door dit voorstel niet aangetast.
De beginselen die door de dienstenrichtlijn zijn geïntroduceerd, hebben het mogelijk gemaakt om de werking van de EU-dienstenmarkten te verbeteren. Niettemin zijn er nog altijd belemmeringen die een betere integratie van de eengemaakte markt in een aantal belangrijke dienstensectoren verhinderen. Vooral in een aantal zakelijke diensten en in de bouwsector is het voor dienstverrichters vaak niet gemakkelijk om in andere lidstaten zakelijke kansen aan te grijpen. Wanneer zij hun activiteiten willen uitbreiden naar het buitenland, botsen zij op administratieve obstakels. Uitgebreide contacten met dienstverrichters hebben dit bevestigd 4 .
Dienstverrichters die grensoverschrijdend diensten gaan verrichten, worden geconfronteerd met een administratief complexe situatie. Gebrek aan duidelijkheid over de manier waarop bestaande regels moeten worden toegepast is een van de redenen waarom ondernemingen, met name kleine en middelgrote ondernemingen, de moed verliezen om zakelijke kansen in andere lidstaten aan te grijpen. Dienstverrichters vinden het moeilijk om informatie te krijgen over de toepasselijke wetgevingsvoorschriften en de procedures die moeten worden vervuld om toegang te krijgen tot de markt van een andere lidstaat. Bovendien houden nationale voorschriften vaak alleen rekening met nationale situaties, zonder te verduidelijken hoe deze moeten worden toegepast op dienstverrichters uit andere lidstaten. Bijgevolg is het voor dienstverrichters die zich permanent in een andere lidstaat willen vestigen of die tijdelijk grensoverschrijdend diensten willen verrichten moeilijk om te begrijpen welke regels gelden en hoe deze moeten worden toegepast. Het is voor hen vaak een ingewikkelde en dure zaak om te voldoen aan administratieve formaliteiten in verschillende lidstaten.
De Europese e-kaart voor diensten is dan ook bedoeld om de administratieve situatie te vereenvoudigen voor dienstverrichters die hun activiteiten naar andere lidstaten willen uitbreiden. Tegelijkertijd zal de dienstenkaart garanderen dat lidstaten gerechtvaardigde regelgeving kunnen toepassen. Ze zou op vrijwillige basis aan dienstverrichters worden aangeboden als een alternatieve manier om aan te tonen dat zij voldoen aan de toepasselijke nationale voorschriften. Dienstverrichters die grensoverschrijdend diensten willen gaan verrichten, kunnen via een volledig elektronische procedure op EU-niveau de nodige formaliteiten vervullen, wat meer rechtszekerheid biedt en de administratieve rompslomp vermindert. De elektronische dienstenkaart biedt een oplossing voor administratieve belemmeringen zoals onzekerheid over de geldende eisen, het invullen van uiteenlopende formulieren in vreemde talen, het vertaalwerk, de waarmerking of legalisering van documenten en andere niet-elektronische procedurele stappen. Voor de formaliteiten die volgens de procedure van deze elektronische dienstenkaart kunnen worden afgehandeld zouden de kostenbesparingen ten opzichte van de bestaande situatie aanzienlijk zijn en mogelijk oplopen tot 50 % of meer 5 .
Wanneer een dienstverrichter tijdelijk grensoverschrijdend diensten wil aanbieden, zou de Europese e-kaart voor diensten door de lidstaat van herkomst worden afgegeven. De lidstaten van ontvangst zouden zich kunnen verzetten tegen de afgifte van een dienstenkaart wanneer de dienstenrichtlijn deze mogelijkheid biedt onder een van de in artikel 16 opgesomde dwingende redenen van algemeen belang. Na afgifte van de dienstenkaart kan de dienstverrichter tijdelijk grensoverschrijdend diensten aanbieden in de lidstaat van ontvangst. De bevoegdheden van de lidstaten van ontvangst om de aanvraag van een Europese e-kaart voor diensten af te wijzen, blijven dus ongewijzigd overeenkomstig artikel 16 van de dienstenrichtlijn.
Wanneer een dienstverrichter via een filiaal, agentschap of bureau in een andere lidstaat diensten wil aanbieden, wordt de dienstenkaart door de lidstaat van ontvangst afgegeven. Ook in dat geval zou de dienstverrichter de dienstenkaart aanvragen bij de instanties van het land van herkomst, die nagaan of de dienstverrichter aldaar overeenkomstig de toepasselijke regels is gevestigd. Maar in een tweede fase zouden de instanties van de lidstaat van herkomst een procedure op gang brengen bij de betrokken lidstaat van ontvangst, zodat deze laatste kan controleren of de dienstverrichter die de dienstenkaart heeft aangevraagd, beantwoordt aan de wettelijke voorschriften van de lidstaat van ontvangst overeenkomstig de dienstenrichtlijn. Zo wordt ervoor gezorgd dat er geen discriminatie bestaat tussen binnenlandse en buitenlandse dienstverrichters. Na afgifte van de dienstenkaart kan de kaarthouder via een nevenvestiging (in de vorm van een filiaal, een agentschap of bureau) in de desbetreffende lidstaat van ontvangst diensten aanbieden.
Het idee van de Europese e-kaart voor diensten is vergelijkbaar met de Europese beroepskaart waarmee de instanties van de lidstaten al vertrouwd zijn. Sinds de Europese beroepskaart in januari 2016 werd ingevoerd, maakt een significant aantal betrokken beroepsbeoefenaren er gebruik van, waaruit blijkt dat dit soort vereenvoudiging concrete voordelen oplevert voor de gebruikers. Zowel de Europese e-kaart voor diensten als de Europese beroepskaart zijn vrijwillige elektronische procedures op EU-niveau. Dienstverrichters kunnen op vrijwillige basis kiezen of ze een Europese e-kaart voor diensten willen gebruiken. De instantie van de lidstaat van herkomst van de aanvrager treedt op als enig contactpunt. Bovendien berust de werking van beide systemen op vooraf vastgestelde en bindende werkstromen voor de samenwerking tussen de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst, die via het in de IMI-verordening 6 vastgelegde Informatiesysteem interne markt (IMI) wordt uitgevoerd.
Anderzijds hebben beide systemen verschillende doelstellingen. De Europese beroepskaart vergemakkelijkt grensoverschrijdende dienstverrichting door de erkenning van de beroepskwalificaties van natuurlijke personen die werknemers of zelfstandige dienstverrichters zijn, in overeenstemming met de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (richtlijn beroepskwalificaties).
De Europese e-kaart voor diensten pakt een veel breder scala van voorschriften aan. Deze dienstenkaart is niet alleen bedoeld voor natuurlijke personen die als zelfstandige werkzaam zijn, maar ook voor ondernemingen die in een andere lidstaat diensten willen aanbieden. En in tegenstelling tot de Europese beroepskaart voorziet de Europese e-kaart voor diensten ook in technische voorzieningen die het gemakkelijker maken om te voldoen aan de administratieve formaliteiten in verband met de terbeschikkingstelling van werknemers op het grondgebied van die lidstaten die aan de Commissie hebben medegedeeld dat zij hiervoor gebruik willen maken van het IMI. De mogelijkheid om gebruik te maken van het IMI doet echter geen afbreuk aan de toepasselijke voorschriften van Richtlijn 2014/67/EU. Daarnaast omvat dit systeem regels die het verkrijgen van verzekeringsdekking voor het grensoverschrijdend verrichten van diensten vereenvoudigen.
De dienstenkaart zou betrekking hebben op voorschriften die onder de dienstenrichtlijn vallen, en dus niet op gebieden zoals belastingen, arbeid en sociale zekerheid. Toch mogen de instanties van de lidstaten niet eisen dat de kaarthouder informatie verstrekt die reeds op de dienstenkaart staat voor procedures of formaliteiten waaraan een dienstverrichter moet voldoen in het kader van de plaatsing van een overheidsopdracht, een prijsvraag of een concessie, de oprichting van dochterondernemingen, de registratie van filialen op grond van het vennootschapsrecht of de aansluiting bij verplichte socialezekerheidsstelsels.
Aanvankelijk zou de Europese e-kaart voor diensten gelden voor zakelijke diensten en in de bouwsector, voor zover de desbetreffende activiteiten reeds onder de dienstenrichtlijn vallen. Deze twee sectoren zijn van groot belang voor de economie van de EU 7 . Dienstverrichters van zakelijke diensten en in de bouwsector worden vaak geconfronteerd met een zeer complexe administratieve situatie wanneer zij hun diensten in het buitenland willen aanbieden. Bovendien kennen beide sectoren de afgelopen tien jaar maar een zeer lage productiviteitsgroei en is de ontwikkeling van grensoverschrijdende handel en investeringen beperkt. Meer grensoverschrijdende concurrentie zou bijdragen tot het behoud en de verbetering van het concurrentievermogen van beide sectoren.
Dit voorstel bevat ook bepalingen betreffende een toekomstige evaluatie van de doeltreffendheid van de Europese e-kaart voor diensten, waarbij onder meer aandacht moet gaan naar de naleving van de formaliteiten met betrekking tot de terbeschikkingstelling van werknemers en de ervaring van de lidstaten die hebben geopteerd voor de in artikel 6, lid 3, van deze ontwerpverordening voorziene mogelijkheid om de relevante formaliteiten via een op het IMI aangesloten elektronisch platform te vervullen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Deze verordening wordt samen met een richtlijn ingediend. De verordening introduceert de Europese e-kaart voor diensten zonder wijziging van de onderliggende EU-regelgeving. Er worden instrumenten vastgesteld die beschikbaar zijn voor dienstverrichters in de hele EU. Bovendien wordt bijgedragen tot de oplossing van kwesties in verband met de verzekeringsdekking van dienstverrichters die grensoverschrijdend diensten aanbieden. De richtlijn stelt het juridisch en operationeel kader van de Europese e-kaart voor diensten vast en regelt onder meer de subsidiabiliteitsvoorwaarden, de bevoegdheden van de lidstaten van herkomst en ontvangst, de geldigheidsduur van de Europese e-kaarten voor diensten en de voorwaarden voor herroeping of schorsing ervan.
Deze richtlijn raakt niet aan de bestaande EU-bepalingen inzake sociale kwesties, arbeidsvoorwaarden (met name de terbeschikkingstelling van werknemers, de rechten van werknemers en de sociale pijler), gezondheid en veiligheid en bescherming van het milieu. Zij brengt geen enkele wijziging aan of doet geen afbreuk aan de bestaande waarborgen in dit verband. De dienstenkaart zou nadere informatie verstrekken over de onderneming. Er wordt niet geraakt aan de bevoegdheid van de lidstaten om inspecties ter plaatse te verrichten. De regelgeving betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers van de Richtlijnen 96/71/EG en 2014/67/EU blijft van toepassing in het kader van de Europese e-kaart voor diensten, maar er zullen meer faciliteiten worden aangeboden om aan deze regelgeving te voldoen. Indien de lidstaten procedures hebben ontwikkeld die het mogelijk maken om een verklaring met betrekking tot de terbeschikkingstelling van werknemers overeenkomstig artikel 9 van Richtlijn 2014/67/EU elektronisch in te dienen, zal de Europese e-kaart voor diensten de kaarthouder naar de desbetreffende nationale procedures leiden. Dienstverrichters die in het bezit zijn van een Europese e-kaart voor diensten kunnen deze aangifte ook via een op het IMI aangesloten elektronisch platform indienen, als de lidstaat van ontvangst de Commissie heeft medegedeeld dat deze mogelijkheid moet worden aangeboden voor de terbeschikkingstelling van werknemers op het grondgebied van de betrokken lidstaat.
Het voorstel voor een Europese e-kaart voor diensten vormt ook een aanvulling op andere beleidsinitiatieven in verband met diensten die zijn aangekondigd in de strategie voor de eengemaakte markt en die moeten voorkomen dat er op nationaal niveau belemmeringen worden gecreëerd voor het grensoverschrijdend verrichten van diensten. In dit opzicht vormt het een aanvulling op het voorstel van de Commissie [XX] voor een richtlijn tot hervorming van de kennisgevingsprocedure voor vergunningsstelsels en eisen met betrekking tot diensten die de lidstaten moeten volgen.
Dit voorstel zal worden aangevuld met het initiatief voor één digitale toegangspoort, dat in de strategie voor de eengemaakte markt is aangekondigd voor 2017. Deze digitale toegangspoort, waarover in het najaar van 2016 een openbare raadpleging heeft plaatsgevonden, zal de huidige leemten in de informatie voor ondernemingen en burgers opvangen door relevante online-informatie van nationaal en EU-niveau samen te brengen, aan te vullen en te verbeteren. De digitale toegangspoort zal ook verbonden zijn met technische bijstandsdiensten. Bovendien zal deze digitale toegangspoort een impuls geven aan de verdere digitalisering van de nationale procedures die van belang zijn voor burgers en ondernemingen die hun internemarktrechten willen uitoefenen. Het is de bedoeling dat het toepassingsgebied ervan ruimer wordt dan alleen de sectoren die onder het huidige initiatief vallen.
Ter vergelijking: met de Europese e-kaart voor diensten wordt een volledig geharmoniseerd en gestandaardiseerd instrument voor het grensoverschrijdend verrichten van diensten aangeboden, dat de nalevingskosten voor specifieke, grotendeels door kleine en middelgrote ondernemingen gedomineerde dienstenmarkten verlaagt. De dienstenkaart draagt bij tot de doelstelling van administratieve vereenvoudiging met betrokkenheid van de lidstaat van herkomst van de dienstverrichter, hoewel deze lidstaat niet beslist aan welke eisen een dienstverrichter moet voldoen in andere lidstaten. In het kader van de Europese e-kaart voor diensten moeten deze laatste de nodige informatie verstrekken en ervoor zorgen dat een vooraf bepaalde en volledig gestandaardiseerde workflow wordt gevolgd. De enige digitale toegangspoort zal bij deze procedure aansluiten en ervoor zorgen dat de begunstigden de informatie gemakkelijk vinden.
De invoering van de Europese e-kaart voor diensten zal volledig worden afgestemd op de ontwikkeling van de enige digitale toegangspoort en overeenstemmen met de beginselen van het actieplan inzake e-overheid (met name: digitaal, interoperabel, grensoverschrijdend, eenmalig en standaard inclusief) 8 .
Ten slotte vormt dit voorstel een aanvulling op het handhavingsbeleid van de Commissie, dat het tegelijkertijd probeert uit te voeren, om ongerechtvaardigde of onevenredige nationale beperkingen op de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten uit de weg te ruimen.
De uitvoering van deze verordening zal worden ondersteund door het Informatiesysteem interne markt (het IMI) zoals vastgelegd in de IMI-verordening 9 . Sinds 2011 kan het IMI door ongeveer 5000 overheden worden gebruikt; er worden voortdurend gebruikersenquêtes gehouden en het potentieel ervan is bewezen bij de invoering van de Europese beroepskaart in januari 2016.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel voor een Europese e-kaart voor diensten uit hoofde van deze verordening en de voorgestelde richtlijn zijn volledig in overeenstemming met een aantal andere beleidsterreinen van de Unie, met name met hun streven naar dezelfde doelstellingen van administratieve vereenvoudiging en het terugdringen van eisen voor dienstverrichters.
De vereenvoudiging van de formaliteiten voor documenten zou nauw aansluiten bij de oplossingen die in Verordening (EU) 2016/1191 inzake de bevordering van het vrije verkeer van burgers 10 worden ingevoerd, door de eisen voor het overleggen van bepaalde openbare documenten in de Europese Unie te vereenvoudigen.
In 2013 werd op het gebied van de erkenning van beroepskwalificaties een vergelijkbaar instrument, de reeds vermelde Europese beroepskaart, ingevoerd met het oog op administratieve vereenvoudiging; sinds januari 2016 is deze kaart beschikbaar voor een aantal geselecteerde beroepen (ziekenverplegers, apothekers, fysiotherapeuten, berggidsen en vastgoedmakelaars). Om overlap te voorkomen zorgt het huidige voorstel ervoor dat beroepsbeoefenaren die in aanmerking komen voor een Europese beroepskaart, geen Europese e-kaart voor diensten kunnen verkrijgen.
In het kader van de procedure voor de Europese e-kaart voor diensten moeten de coördinerende en de bevoegde instanties eerst gebruik maken van alle beschikbare koppelingen tussen nationale registers, inclusief gekoppelde vennootschapsregisters zoals voorgeschreven in Richtlijn 2009/101/EG en insolventieregisters in het kader van Verordening (EU) nr. 2015/848, alvorens andere middelen te gebruiken om in het kader van deze procedure informatie te verkrijgen of verkregen informatie te verifiëren.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Dit wetgevend optreden valt onder de gedeelde bevoegdheid overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder a), VWEU. Het doel is de vestiging en de verrichting van diensten te vergemakkelijken door de vaststelling van maatregelen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke bepalingen, teneinde de werking van de eengemaakte markt te verbeteren. Deze verordening is gebaseerd op artikel 114 VWEU, dat de algemene rechtsgrondslag is voor de aanneming van dergelijke maatregelen.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De algemene doelstelling van dit wetgevingsvoorstel is om te zorgen voor een soepele werking van de interne dienstenmarkt, die niet beperkt is tot het grondgebied van één lidstaat, maar zich over het gehele grondgebied van de EU uitstrekt. Gezien het transnationale karakter van de Europese eengemaakte markt en de noodzaak om grensoverschrijdende situaties zo coherent mogelijk aan te pakken, is de gebruikmaking van een bestaand IT-instrument op EU-niveau zoals het IMI een doeltreffend antwoord, dat alleen door een optreden op EU-niveau mogelijk is.
• Evenredigheid
De bij deze verordening vastgestelde maatregelen zijn evenredig met de doelstelling van verdere integratie van de dienstenmarkten op EU-niveau door de bevordering van marktdynamiek en grensoverschrijdende concurrentie. Ze zijn ook evenredig met de doelstellingen van meer transparantie, minder kosten en eenvoudigere procedures die de lidstaten opleggen aan dienstverrichters in grensoverschrijdende situaties, met name wat de procedures voor de terbeschikkingstelling van werknemers en de beroepsaansprakelijkheidsverzekering betreft. Daarnaast bouwt de strategie voort op het IMI, een reeds bestaand IT-instrument op EU-niveau dat uit de EU-begroting wordt gefinancierd en reeds door de nationale overheden wordt gebruikt. De procedure op EU-niveau zal alleen maar leiden tot beperkte aanpassingen van het IMI, wat slechts beperkte kosten op EU- en nationaal niveau met zich meebrengt. Dat deze kosten beperkt zijn, is vastgesteld op basis van een evaluatie van bestaande vergelijkbare procedures zoals de Europese beroepskaart.
De maatregelen gaan ook niet verder dan wat nodig is om de vastgestelde problemen op te lossen en de vooropgestelde doelstellingen te verwezenlijken. Hoewel de procedure op EU-niveau een actieve rol van de overheidsinstanties van de lidstaten vereist, zullen van de lidstaten niet veel financiële inspanningen worden gevraagd, doordat gebruik zal worden gemaakt van het reeds bestaande Informatiesysteem voor de interne markt, dat met EU-middelen is opgezet. Aangezien het gebruik van de Europese e-kaart voor diensten naar verwachting zal leiden tot extra concurrentie in de dienstenmarkten, met meer marktspelers en extra omzet, zal er ook een positief effect zijn op de economieën van de lidstaten.
Dienstverrichters kunnen op vrijwillige basis opteren voor een Europese e-kaart voor diensten.
• Keuze van het instrument
Deze verordening is gebaseerd op artikel 114 VWEU. Het omvat bepalingen om de oprichting van een secundaire vestiging te vereenvoudigen, de vrijheid van dienstverrichting te bevorderen en tijdelijke grensoverschrijdende situaties te vergemakkelijken. Voortbouwend op deze verdragsbepaling introduceert de verordening ook praktische instrumenten voor de beroepsaansprakelijkheidsverzekering die dienstverrichters voor hun activiteiten in het buitenland nodig hebben.
3. RESULTATEN VAN EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Ter voorbereiding van dit voorstel heeft de Commissie een grondige evaluatie van de dienstenrichtlijn uitgevoerd. Uit deze beoordeling blijkt dat de uitvoering van de dienstenrichtlijn tot dusver slechts ten dele doeltreffend is geweest. Dankzij de hervormingen van de lidstaten heeft de dienstenrichtlijn geleid tot extra groei. Desondanks worden dienstverrichters in belangrijke dienstensectoren (zoals zakelijke diensten en de bouwsector) nog steeds geconfronteerd met talrijke belemmeringen. De manier waarop de administratieve samenwerking tussen de lidstaten verloopt, is ook niet optimaal. Uit een grondige analyse van de werking en de gebruiksvriendelijkheid van de centrale contactpunten is geconcludeerd dat de meeste contactpunten nog niet helemaal tot de verwachte vereenvoudiging van de administratie met betrekking tot het tijdelijk grensoverschrijdend verrichten van diensten of de oprichting van een onderneming hebben geleid.
Bovendien bleek uit de evaluatie van de Commissie dat de lidstaten onderling heel verschillend zijn in hun benadering van verzekeringsverplichtingen en toegang tot verzekeringen voor dienstverrichtingen, waardoor het voor dienstverrichters, met name in de zakelijke diensten en de bouwsector, moeilijk en duur is om verzekeringen voor het grensoverschrijdend verrichten van diensten af te sluiten.
Al deze belemmeringen zijn nadelig voor de verdere ontwikkeling van grensoverschrijdende handel en investeringen op het gebied van diensten.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft verschillende analyses en raadplegingen uitgevoerd om in kaart te brengen wat een volledig functionerende interne dienstenmarkt nog in de weg staat, waarbij vooral aandacht werd besteed aan de praktische gevolgen van de verschillende bepalingen. Er is ook een economische evaluatie uitgevoerd van de effecten van de nationale hervormingen in dienstenmarkten en de toegang tot verzekeringen voor dienstverrichters. Bovendien zijn er workshops voor belanghebbenden gehouden in het kader van de internemarktfora van 2014, 2015 en 2016. Tijdens deze workshops werd ingegaan op de uitdagingen van kleine en middelgrote ondernemingen om hun activiteiten te ontwikkelen in grensoverschrijdende regionale markten en de specifieke problemen in de dienstensector (met name zakelijke diensten en de bouwsector) ten gevolge van het gebrek aan grensoverschrijdende handel en investeringen op EU-niveau. Uit de bijdragen en input is gebleken dat, ondanks enige vooruitgang in de voorbije jaren, dienstverrichters in tal van economisch belangrijke sectoren nog steeds worden geconfronteerd met een aantal obstakels wanneer zij hun activiteiten naar andere lidstaten willen uitbreiden.
De belanghebbenden hadden verschillende ideeën over eventuele verbeteringen van het kader voor de dienstenmarkten in de EU en op nationaal niveau. Ze zijn nagenoeg unaniem gekant tegen de heroverweging van de dienstenrichtlijn. Deze verordening verandert niets aan de materiële regels van de dienstenrichtlijn inzake het grensoverschrijdend verrichten van diensten , noch aan de regels met betrekking tot de terbeschikkingstelling van werknemers, gezondheid en veiligheid en bescherming van het milieu.
Van 3 mei tot en met 26 juli 2016 werd een online openbare raadpleging gehouden. Tijdens deze raadpleging zijn nog meer standpunten van belanghebbenden verzameld, naast concrete ervaringen over de resterende belemmeringen in de dienstensectoren, met name bij het grensoverschrijdend verrichten van diensten in de EU.
Bij verschillende gelegenheden, met name via twee openbare raadplegingen in 2013 en 2015, verzamelde de Commissie ook standpunten van belanghebbenden over problemen bij het afsluiten van verzekeringen voor het tijdelijk grensoverschrijdend verrichten van diensten.
Al deze activiteiten hebben bevestigd dat er nog altijd ongerechtvaardigde of onevenredige eisen op nationaal niveau bestaan, ten nadele van dienstverrichters en afnemers van diensten in de eengemaakte markt. Daarnaast zijn er specifieke aanwijzingen van welke beleidsmaatregelen de belanghebbenden verwachten. De meesten vinden dat de resterende belemmeringen van grensoverschrijdende dienstverrichtingen moeten worden aangepakt en dat de toegang tot verzekeringen die dergelijke activiteiten dekken, moet worden vergemakkelijkt, zonder afbreuk te doen aan het EU-acquis inzake sociale zaken, werkgelegenheid, gezondheid en veiligheid en milieu, en in combinatie met een ambitieus handhavingsbeleid. In dit verband heeft de Commissie in november 2016 een uitgebreid handhavingspakket goedgekeurd om de buitenproportionele beperkingen aan te pakken die negen lidstaten hebben ingevoerd op het gebied van dienstverrichtingen.
Dit initiatief, dat bedoeld is om de ontwikkeling van grensoverschrijdende dienstenmarkten te bevorderen, werd gesteund door de Raad Concurrentievermogen in haar conclusies van 29 februari 2016 over de strategie voor de eengemaakte markt 11 en door de Europese Raad in zijn conclusies van 28 juni 2016 12 . Het is ook ondersteund door het Europees Parlement in zijn verslag over de strategie voor de eengemaakte markt van 26 mei 2016 13 .
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De resultaten van het proces van wederzijdse beoordeling met de lidstaten in 2010-2011, de in 2011-2012 uitgevoerde prestatiecontroles en de collegiale toetsing van 2012-2013 hebben allemaal bijgedragen aan de voorbereiding van dit voorstel voor een verordening. Bovendien hebben de resultaten van de verschillende openbare raadplegingen, o.a. de raadpleging die tijdens de zomer van 2016 werd uitgevoerd, ertoe geleid dat er heel wat expertise is opgebouwd.
Met betrekking tot verzekeringen is ook rekening gehouden met de resultaten van de openbare raadpleging die in 2013 werd opgestart over de moeilijkheden waarmee dienstverrichters te maken krijgen als zij verzekeringsdekking willen krijgen in grensoverschrijdende situaties en met de openbare raadpleging van december 2015 over een eventueel groenboek betreffende financiële retaildiensten. Bij deze laatste raadpleging kwamen ook specifieke kwesties aan bod in verband met toegang tot beroepsaansprakelijkheidsverzekeringen in een grensoverschrijdende context. Daarnaast werden regelmatig besprekingen gehouden met vertegenwoordigers van de verzekeringssector.
De Commissie heeft meerdere workshops gehouden met belanghebbenden, met name sociale partners, waardoor de problemen als gevolg van aanzienlijke administratieve eisen in de verschillende lidstaten in kaart werden gebracht. Verder werden er ook gegevens verzameld via externe studies en verslagen. Voorts heeft de Commissie zich gebaseerd op regelmatige contacten op technisch niveau in het kader van de deskundigengroep over de uitvoering van de dienstenrichtlijn.
• Effectbeoordeling
Ter voorbereiding van dit initiatief werd een effectbeoordeling uitgevoerd. In het opnieuw ingediende verslag is rekening gehouden met de aanbevelingen die de Raad voor regelgevingstoetsing in zijn oorspronkelijke negatieve advies van 14 oktober 2016 14 heeft geformuleerd en met de aanvullende punten waarop deze raad heeft gewezen in zijn uiteindelijke positieve advies van 8 november 2016 15 . Met name de omschrijving van het probleem en de reikwijdte van de effectbeoordeling zijn verduidelijkt, de verschillende beleidsopties werden gehergroepeerd in duidelijk herkenbare optiepakketten en de administratieve kostenbesparingen zijn nauwkeuriger geraamd.
Bij de effectbeoordeling is rekening gehouden met uiteenlopende beleidsopties, die in verschillende 'pakketten' zijn onderverdeeld. De volgende optiepakketten zijn onderzocht:
• een eerste optiepakket zou de dienstverrichter de mogelijkheid bieden om in zijn lidstaat van herkomst zowel een certificaat betreffende zijn rechtmatige vestiging als een bevestiging van verzekeringsdekking voor activiteiten te verkrijgen;
• een tweede optiepakket zou de dienstverrichter de mogelijkheid bieden om gebruik te maken van een procedure op EU-niveau ter verbetering van de toegang tot de markt van een andere lidstaat, met inbegrip van een op het IMI aangesloten geavanceerd elektronisch mechanisme dat het gemakkelijker maakt om de formaliteiten te vervullen met betrekking tot de terbeschikkingstelling van werknemers en dat de lidstaat van ontvangst eventueel kan gebruiken. Daarnaast wordt een oplossing geboden voor de praktische problemen in verband met verzekeringen in grensoverschrijdende situaties;
• een derde optiepakket zou niet alleen de faciliteiten van het tweede pakket aanbieden, maar ook de onderlinge verschillen reduceren met betrekking tot een aantal belangrijke zakelijke diensten (dienstverrichtingen van architecten, ingenieurs en boekhouders) door de harmonisatie van een beperkt aantal voorschriften voor dienstverrichters in deze drie gebieden (d.w.z. beperkingen van rechtsvorm, eisen inzake het percentage van aandelen in handen van vakmensen en beperkingen op het verrichten van multidisciplinaire activiteiten);
• een vierde optiepakket zou het derde optiepakket aanvullen met specifieke oplossingen voor het aanpakken van de vermelde verschillen in regelgeving in het geval van nevenvestigingen (filialen en agentschappen), waarbij buitenlandse dienstverrichters worden vrijgesteld van bepaalde eisen, maar de lidstaat van ontvangst andere garanties kan inbouwen.
Het eerste pakket zou leiden tot een aantal vereenvoudigingen die echter beperkt zijn in vergelijking met de andere pakketten. Hoewel het derde of vierde optiepakket meer impact zou hebben dan het tweede, aangezien die pakketten niet alleen zorgen voor administratieve vereenvoudiging, maar ook belemmeringen in de regelgeving aanpakken, heeft de Commissie gekozen voor het tweede optiepakket, en wel vanuit de volgende redenering: het schrappen van de meest restrictieve eisen van het derde en vierde optiepakket via doelgerichte dwangmaatregelen, in combinatie met specifieke aanbevelingen met betrekking tot het volledige juridische kader dat van toepassing is op het beroep dat de dienst verricht, lijkt evenrediger dan een wetgevingsvoorstel dat een minimale harmonisatie introduceert voor een beperkt aantal eisen met betrekking tot een beperkt aantal dienstensectoren. Het vierde optiepakket is ook afgewezen omdat het de indruk zou wekken dat deze oplossing te veel het perspectief van het land van herkomst inneemt, aangezien de buitenlandse dienstverrichters alleen aan de wetgeving van hun land van herkomst moeten voldoen, wat zou leiden tot een omgekeerde discriminatie van binnenlandse dienstverrichters.
Van het gekozen pakket wordt verwacht dat het zal leiden tot meer rechtszekerheid en kostenbesparingen voor dienstverrichters die grensoverschrijdend diensten verrichten. Verwacht wordt dat dit zal leiden tot een verhoging van de marktdynamiek en het concurrentieniveau, wat dan weer zal leiden tot meer keuze en toegevoegde waarde voor de consument.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Het voorstel voor een verordening tot invoering van een Europese e-kaart voor diensten zal bijdragen tot een gezonde regelgeving inzake markttoegang voor dienstverrichters en tot vereenvoudiging door een betere toegang van dienstverrichters tot de markt van andere lidstaten. Er wordt niet geraakt aan de krachtens de dienstenrichtlijn vastgestelde prerogatieven van de landen van ontvangst.
• Grondrechten
Dit voorstel bevordert de rechten die zijn verankerd in het Handvest van de grondrechten. Meer bepaald wordt de bescherming van persoonsgegevens gewaarborgd in overeenstemming met artikel 8 van het Handvest. Daarnaast is de voornaamste doelstelling van dit initiatief het bevorderen van het in artikel 15, lid 2, van het Handvest bedoelde recht om zich te vestigen en diensten te verrichten in iedere lidstaat, zodat er geen sprake is van discriminatie, ook niet indirect, op grond van nationaliteit (wat ook uitvoering geeft aan artikel 21, lid 2, van het Handvest). Bovendien is deze procedure op EU-niveau bedoeld om te komen tot een onpartijdige, billijke en redelijk snelle procedure, ook wat de deelname van de Commissie betreft, zoals bepaald in artikel 41 van het Handvest. Ten slotte moet worden gewaakt over het verbod van misbruik van recht, namelijk het vrij verrichten van diensten, zoals bepaald in artikel 54 van het Handvest.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel zal naar verwachting gevolgen hebben voor de EU-begroting voor zover de toekomstige Europese e-kaart voor diensten het Informatiesysteem interne markt ("IMI") zal gebruiken als operationele ruggengraat. Het IMI zal moeten worden aangepast met het oog op de ondersteuning van de procedure betreffende de Europese e-kaart voor diensten en de daaraan verbonden geheugenbehoeften; het systeem zal ook moeten worden aangevuld met enkele nieuwe functies, met name een publieksinterface voor dienstverrichters, koppelingen met andere relevante systemen en een backoffice voor de nationale instanties. Dit is nodig, omdat het IMI in het kader van de Europese e-kaart voor diensten zal worden aangeboden als een instrument voor een doeltreffende informatie-uitwisseling en wederzijdse bijstand tussen de bevoegde instanties van een bepaalde lidstaat, onverminderd andere maatregelen die worden genomen door de lidstaten. De gevolgen voor de begroting van de EU zullen beperkt zijn, vooral omdat het gebruik van het IMI ter ondersteuning van de Europese e-kaart voor diensten belangrijke schaal- en breedtevoordelen biedt. Bovendien stemmen zowel de huidige als de geplande capaciteiten van het IMI grotendeels overeen met wat nodig is voor de Europese e-kaart voor diensten. Daardoor vallen de aanpassings- en ontwikkelingskosten aanzienlijk lager uit.
In ieder geval zullen alle vereiste kredieten door middel van herschikking worden vrijgemaakt; er zullen naar verwachting geen gevolgen zijn voor de EU-begroting buiten de kredieten die reeds in de officiële financiële programmering van de Commissie zijn voorzien.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Elke vijf jaar na de invoering van de Europese e-kaart voor diensten is een evaluatie van deze verordening gepland. Tijdens deze evaluatie wordt de samenwerking tussen de coördinerende instanties van de lidstaten beoordeeld en wordt bekeken of de procedures voor de Europese e-kaart voor diensten moeten worden aangepast aan nieuwe ontwikkelingen op het gebied van e-overheid. Lidstaten, dienstverrichters, sociale partners en andere belanghebbenden wordt ook verzocht om de werking van dit initiatief te evalueren. Voor de effectbeoordeling van de verordening zullen specifieke indicatoren worden gebruikt, zoals het aantal dienstverrichters dat de Europese e-kaart voor diensten gebruikt, hun ervaringen met de administratieve lasten, de snelheid van de gevolgde procedures en het aantal informatie-uitwisselingen tussen de lidstaten.
Aangezien al is gepland om tegen juni 2009 bepaalde aspecten van Richtlijn 2014/67/EU te evalueren, zou in het kader van die evaluatie ook het potentieel van de in artikel 6 geboden faciliteiten opnieuw moeten worden beoordeeld. Bij deze beoordeling moet rekening worden gehouden met de ervaring van de lidstaten die hebben geopteerd voor de mogelijkheid waarin artikel 6, lid 3, van deze ontwerpverordening voorziet om de formaliteiten voor de terbeschikkingstelling van werknemers via het op het IMI aangesloten elektronische platform te laten afhandelen.
• Artikelsgewijze toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
In artikel 1 wordt het onderwerp van de voorgestelde verordening verduidelijkt, te beginnen met de voorstelling van de Europese e-kaart voor diensten en de bijbehorende administratieve faciliteiten die kunnen worden gebruikt door dienstverrichters die grensoverschrijdend diensten willen aanbieden. In dit artikel wordt ook verduidelijkt dat de voor de introductie van deze dienstenkaart noodzakelijke coördinatie van de nationale bepalingen is vastgesteld in de Richtlijn inzake de Europese e-kaart voor diensten (de EDK-richtlijn), die op hetzelfde tijdstip moet worden aangenomen.
Artikel 2 bepaalt voor welke activiteiten de Europese e-kaart voor diensten beschikbaar is en voor welke specifieke activiteiten, gebieden en aangelegenheden de dienstenkaart niet kan worden gebruikt, naar het voorbeeld van Richtlijn 2006/123/EG.
Het bepaalt tevens dat deze verordening, net zoals Richtlijn 2006/123/EG, de omschrijving en de organisatie van diensten van algemeen economisch belang en de regels die onder het mededingingsrecht vallen onverlet laat. De verordening raakt ook niet aan de culturele en taalkundige verscheidenheid of het pluralisme in de media. Tot slot doet de verordening geen afbreuk aan de bepalingen van algemeen strafrecht, het arbeidsrecht, het belastingrecht of het socialezekerheidsrecht.
Wat Richtlijn 2006/123/EG betreft, wordt verduidelijkt dat deze verordening niet van toepassing is wanneer zij in strijd is met andere handelingen van de Unie die betrekking hebben op specifieke aspecten van toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in specifieke sectoren of voor specifieke sectoren of beroepen.
Artikel 3 bevat de voor de verordening relevante definities.
Artikel 4 omschrijft de essentiële elementen die deel uitmaken van de aanvragen voor de Europese e-kaart voor diensten en die in de hele EU dezelfde moeten zijn; de Commissie krijgt uitvoeringsbevoegdheden om de vorm en de technische details verder te specificeren, alsmede gedelegeerde bevoegdheden om nader te bepalen welk soort ondersteunende informatie en, in uitzonderlijke omstandigheden met motivering van de noodzaak, welke documenten in de aanvraag moeten worden opgenomen.
Artikel 5 stelt een verplichting vast voor verzekeringsdistributeurs en instanties die door een lidstaat zijn aangewezen om verplichte verzekeringen aan te bieden en op verzoek van hun polishouders een verzekeringscertificaat te verstrekken. Bovendien bepaalt het welke elementen in dit certificaat moeten worden opgenomen en voorziet het in de mogelijkheid voor de Commissie om een standaardformulier vast te stellen door middel van uitvoeringshandelingen.
Artikel 6 biedt houders van een Europese e-kaart voor diensten de mogelijkheid om te voldoen aan de formaliteiten betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers overeenkomstig Richtlijn 2005/36/EG via een op het IMI aangesloten elektronisch platform dat door de coördinerende instantie in de lidstaat van herkomst wordt gecoördineerd. Ook voor de terbeschikkingstelling van werknemers overeenkomstig de richtlijnen 96/71/EG en 2014/67/EG geldt deze mogelijkheid ten aanzien van de lidstaten die de Commissie hebben medegedeeld dat deze mogelijkheid moet worden geboden voor de terbeschikkingstelling van werknemers op hun grondgebied. Indien de lidstaten procedures hebben ontwikkeld die het mogelijk maken om een verklaring met betrekking tot de terbeschikkingstelling van werknemers overeenkomstig artikel 9 van Richtlijn 2014/67/EU elektronisch in te dienen, zal het op het IMI aangesloten elektronisch platform de kaarthouder naar de desbetreffende nationale procedures leiden.
Artikel 7 biedt aanvragers van een Europese e-kaart voor diensten de mogelijkheid om te voldoen aan de formaliteiten voor het vrije verkeer van zelfstandigen overeenkomstig Richtlijn 2005/36/EG via een op het IMI aangesloten elektronisch platform dat door de coördinerende instantie in de lidstaat van herkomst wordt gecoördineerd. Het voorziet ook in de vervanging van de krachtens Richtlijn 2005/36/EG vereiste verklaringen inzake beroepskwalificaties door een ingevuld aanvraagformulier voor een Europese e-kaart voor diensten.
Artikel 8 bepaalt dat de procedures voor de aanvraag, afgifte, actualisering, schorsing, herroeping en doorhaling van Europese e-kaarten voor diensten volledig elektronisch zijn en via een op het IMI aangesloten elektronisch platform beschikbaar zijn, onverminderd de interne procedurele workflow tussen de coördinerende instanties en de bevoegde instanties in de lidstaten. Aan de Commissie worden ook de uitvoeringsbevoegdheden verleend om de technische specificaties voor de bovengenoemde elektronische procedures vast te stellen.
Artikel 9 voorziet in gemeenschappelijke regels inzake de vorm en de taal van de documenten die moeten worden overgelegd in het kader van de procedure voor de Europese e-kaart voor diensten. Aan de Commissie wordt ook de uitvoeringsbevoegdheden verleend om de technische specificaties vast te stellen voor de vertaling van de informatie en van de documenten die in het kader van de procedure voor de Europese e-kaart voor diensten worden gebruikt .
Artikel 10 omschrijft de beginselen die bepalen welke vergoedingen in rekening mogen worden gebracht door de lidstaten van herkomst en ontvangst; deze mogen nooit meer bedragen dan de kosten die de lidstaten rechtstreeks aangaan. Voorts wordt de Commissie uitvoeringsbevoegdheden verleend voor de vaststelling van technische voorschriften voor de betalingsvoorwaarden en procedures.
Artikel 11 stelt een verplichting voor verzekeringsdistributeurs vast om op verzoek van de polishouder een attest betreffende schadevorderingen van derden met betrekking tot de activiteiten van de polishouder te verstrekken. Ook wordt aan de Commissie de bevoegdheid verleend om uitvoeringsbepalingen vast te stellen betreffende een standaardmodel voor dit attest.
Artikel 12 schrijft voor dat de verzekeringsdistributeurs en de instanties die door een lidstaat zijn aangewezen om verplichte verzekeringen aan te bieden, bij hun acceptatiebeleid en de berekening van de premies op een niet-discriminerende wijze rekening moeten houden met de door een aanvrager verstrekte attesten.
Artikel 13 bepaalt dat beroepsorganisaties die hun leden of andere specifieke dienstverrichters groepsverzekeringen aanbieden voor beroepsaansprakelijkheid dit op een niet-discriminerende wijze ook moeten aanbieden aan dienstverrichters uit andere lidstaten die hiervoor belangstelling tonen, waaronder houders van een Europese e-kaart voor diensten.
Artikel 14 voorziet in een wederzijdse verplichting tot uitwisseling van informatie tussen de betrokken coördinerende instanties. Aan de Commissie wordt ook de uitvoeringsbevoegdheden verleend om de technische details voor het verwerken van die informatie-uitwisseling vast te stellen.
Artikel 15 regelt de uitoefening van de in artikel 4 bedoelde bevoegdheidsdelegatie door de Commissie.
In artikel 16 is het Comité omschreven dat de Commissie bijstaat bij de vaststelling van uitvoeringshandelingen en de toepasselijke procedure overeenkomstig Verordening (EU) nr. 182/2011.
Bij artikel 17 worden de lidstaten verplicht om de coördinerende instantie aan te wijzen die bevoegd is voor de uitvoering van de taken die in de verordening en de richtlijn tot vaststelling van een operationeel kader voor een Europese e-kaart voor diensten zijn vervat, de Commissie hiervan kennis te geven en deze instantie in het IMI te registreren.
De artikelen 18 en 19 verplichten de Commissie tot monitoring en evaluatie van het effect van deze verordening op de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten in de verschillende lidstaten. In deze artikelen wordt ook verwezen naar de in artikel 6 vastgestelde evaluatie van de faciliteiten als onderdeel van de evaluatie in het kader van Richtlijn 2014/67/EU.
Artikel 20 voorziet in de wijziging van Verordening (EU) nr. 1024/2012 betreffende het IMI, zodat die verordening ook van toepassing is op de Europese e-kaart voor diensten.
Artikel 21 heeft betrekking op de inwerkingtreding en de toepassing. De data worden aangepast aan de voor de richtlijn voorgestelde data.