Toelichting bij COM(2017)68 - Wijziging van Verordening 560/2014 tot oprichting van de Gemeenschappelijke Onderneming biogebaseerde industrieën - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)68 - Wijziging van Verordening 560/2014 tot oprichting van de Gemeenschappelijke Onderneming biogebaseerde industrieën. |
|---|---|
| bron | COM(2017)68   |
| datum | 22-02-2017 |
• Motivering en doel van het voorstel
De Gemeenschappelijke Onderneming biogebaseerde industrieën (BBI) is een orgaan dat tot taak heeft een publiek-privaat partnerschap uit te voeren 1 ; haar leden zijn enerzijds de Unie, vertegenwoordigd door de Commissie, en anderzijds het Bio-based Industries Consortium ("BIC") 2 . De Gemeenschappelijke Onderneming BBI is bij Verordening (EU) nr. 560/2014 van de Raad ("de verordening van de Raad") met het oog op de tenuitvoerlegging van het BBI-initiatief opgericht voor de periode tot en met 31 december 2024. De statuten van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI ("de statuten") zijn aan Verordening 560/2014 van de Raad gehecht.
Overeenkomstig artikel 3 van de verordening van de Raad moet de bijdrage van de Unie aan de administratiekosten en de operationele kosten van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI tot 975 miljoen EUR bedragen. Deze bijdrage zou als volgt worden verdeeld:
- ten hoogste voor 29,25 miljoen EUR financiële 3 bijdragen aan de administratieve kosten van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI 4 en
- ten minste voor 945,75 miljoen EUR financiële bijdragen aan de operationele kosten van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI4 (hierna 'de EU-bijdrage' genoemd).
Overeenkomstig artikel 4 van de verordening van de Raad moet de bijdrage van het BIC of van zijn samenstellende entiteiten aan de administratiekosten en de operationele kosten van het BBI-initiatief ten minste 2 730 miljoen EUR bedragen. Deze bijdrage zou als volgt worden verdeeld:
- ten hoogste voor 29,25 miljoen EUR financiële bijdragen aan de administratieve kosten van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI 5 ;
- ten minste voor 182,5 miljoen EUR financiële bijdragen aan de operationele kosten van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI 6 ;
- een niet gespecificeerd bedrag 7 bestaande uit bijdragen in natura 8 bij het uitvoeren van acties onder contract 9 (ook en hierna 'bijdragen in natura aan operationele kosten' genoemd); en
- ten minste voor 1 755 miljoen EUR aan bijdragen in natura bij het uitvoeren van aanvullende activiteiten 10 .
Het huidige voorstel tot wijziging heeft betrekking op de specifieke juridische kenmerken van de financiële bijdrage zoals bedoeld in artikel 12, lid 3, onder b), en artikel 12, lid 4, van de aan Verordening 560/2014 van de Raad gehechte statuten.
Krachtens artikel 12, lid 3, onder b), en artikel 12, lid 4, van de statuten moet het BIC 11 de financiële bijdrage van ten minste 182,5 miljoen EUR aan de operationele kosten tegen 31 december 2024 betalen 12 . Daarnaast vloeit voort uit artikel 12, lid 3, onder b), van de statuten, in samenhang met artikel 12, lid 5, van de statuten, dat deze financiële bijdrage van het BIC op de begroting van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI (op programmaniveau) moet worden opgevoerd. Overeenkomstig artikel 12, lid 5, van de statuten vormen financiële bijdragen van de leden aan de operationele kosten middelen van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI die op haar begroting moeten worden opgevoerd. En krachtens artikel 12, lid 3, onder b), van de statuten moet een deel van de operationele kosten van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI worden gedekt door de financiële bijdrage van de andere leden dan de Unie. In laatstgenoemde bepaling wordt niet verwezen naar samenstellende entiteiten van de andere leden dan de Unie, die deelnemen aan de uitvoering van door de Gemeenschappelijke Onderneming BBI gefinancierde acties onder contract en die rechtstreeks financiële bijdragen zouden kunnen leveren aan dergelijke acties onder contract (op projectniveau).
Uit onderafdeling 3.2.5 van het financieel memorandum bij het voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de Gemeenschappelijke Onderneming biogebaseerde industrieën van 10 juli 2013 13 blijkt dat de wetgever verwacht dat jaarlijks voor 17,5 miljoen EUR financiële bijdragen van de industrie aan de operationele kosten op de begroting van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI moeten worden opgevoerd.
Het BIC heeft erkend dat het tegen 31 december 2024 een financiële bijdrage van ten minste 182,5 miljoen EUR moet leveren, maar het heeft problemen met de wijze waarop de bijdrage moet worden geleverd 14 . Voor tal van leden van het BIC is het leveren van een financiële bijdrage commercieel niet rendabel, omdat het geen enkel gegarandeerd voordeel in ruil oplevert (bv. resultaten van de projecten en bijbehorende intellectuele-eigendomsrechten) en ten goede zou kunnen komen aan concurrenten die deelnemen aan door de Gemeenschappelijke Onderneming BBI gefinancierde projecten 15 . Bijgevolg heeft het BIC een alternatieve wijze voor het leveren van de financiële bijdrage voorgesteld: de mogelijkheid voor zijn leden om de financiële bijdrage rechtstreeks op projectniveau te leveren 16 . Dit zou de leden van het BIC aanmoedigen tot financiële deelname, omdat het hun toegang zou verschaffen tot projectresultaten die enkel aan projectdeelnemers zijn voorbehouden.
De Europese Commissie heeft het voorstel van het BIC beoordeeld door na te gaan of (en in welke mate) het belang van de Unie wordt benadeeld door de aangevoerde moeilijkheid voor het BIC om zijn verplichting tot financiële bijdrage aan de Gemeenschappelijke Onderneming BBI na te komen. De Europese Commissie had de argumenten van het BIC eenvoudigweg kunnen verwerpen met als rechtvaardiging dat het niet tot de bevoegdheden van de Commissie behoort om het belang van het private lid van de Gemeenschappelijke Onderneming te behartigen, dat naleving van het bestaande juridische kader verplicht is en dat bij niet naleving de in de verordening van de Raad vastgestelde sancties 17 zouden worden toegepast. Dit zou echter negatieve gevolgen hebben gehad op de doelstelling van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI, namelijk het uitvoeren van activiteiten door middel van samenwerking tussen belanghebbenden in alle schakels van de biogebaseerde waardeketens, met inbegrip van kmo’s, centra voor onderzoek en technologie en universiteiten 18 . Bijgevolg hebben de diensten van de Commissie besloten een proactieve houding aan te nemen en hebben zij deze kwestie grondig beoordeeld en vastgesteld wat de meest passende vervolgmaatregelen waren die de Commissie kon treffen. Dit omvatte een analyse van mogelijke wetgevende en niet-wetgevende maatregelen, waaruit werd geconcludeerd dat een formele wijziging van het juridische kader nodig was.
Opdat deze wijziging zou kunnen plaatsvinden zonder gevolgen voor de oorspronkelijke doelstellingen van de verordening van de Raad hebben de diensten van de Europese Commissie de doelstellingen vastgesteld die aan de basis lagen van de verplichting tot het leveren van een financiële bijdrage: 1) ervoor zorgen dat een minimale private financiële bijdrage wordt geleverd aan de operationele kosten van het BBI-initiatief middels een door het private lid aangegane verbintenis; 2) zorgen voor een minimaal hefboomeffect van door de Unie geleverde bijdragen; en, zeer belangrijk, 3) de doorbraak van de bio-economische sector ondersteunen door financiering beschikbaar te maken voor onderzoeks- en innovatieacties op dit gebied. Met betrekking tot de eerste doelstelling was de verbintenis om financieel bij te dragen voornamelijk aangegaan door leden van het BIC uit de houtsector, die wegens hun businessmodel 19 geen bijdragen in natura aan operationele kosten kunnen leveren en enkel financieel aan de Gemeenschappelijke Onderneming BBI kunnen bijdragen. Wat de derde doelstelling betreft, is 150 miljoen EUR (van de van het BIC verwachte bijdrage van 182,5 miljoen) bestemd voor investeringen in onderzoeks- en innovatieacties 20 (die vooral de academische wereld en kmo's ten goede moeten komen).
Rekening houdend met de redenen voor de verplichting tot het leveren van de financiële bijdrage zijn de diensten van de Europese Commissie nagegaan op welke wijzen deze financiële bijdrage kan worden geleverd. Een vergelijkende analyse van de verordening van de Raad met de juridische kaders die voor andere gemeenschappelijke ondernemingen zijn vastgesteld 21 , is in dit verband nuttig gebleken. De financiële bijdrage door de andere leden dan de Unie werd enkel vastgesteld in de verordening tot oprichting van de Gemeenschappelijke Onderneming voor het initiatief innovatieve geneesmiddelen 2 (IMI 2) 22 . In tegenstelling tot de verordening inzake de Gemeenschappelijke Onderneming BBI bevat de verordening inzake de Gemeenschappelijke Onderneming IMI 2 geen verplichting om een financiële bijdrage te leveren. Dit is enkel mogelijk voor de andere leden dan de Unie. Deze financiële bijdrage aan de Gemeenschappelijke Onderneming IMI 2 kan zowel op programma- als op projectniveau worden geleverd. Daarnaast verdient het vermelding dat de bijdrage aan IMI 2 op programmaniveau in de praktijk wordt geleverd door trusts en liefdadigheidsinstellingen, die gezien hun aard functioneren als openbare geldschieters (bv. de Bill & Melinda Gates Foundation, de Welcome Trust), terwijl de samengestelde of gelieerde entiteiten van de EFPIA (het equivalent van leden van het BIC in IMI 2) financiële bijdragen leveren op projectniveau. Bijgevolg vloeit uit deze vergelijkende analyse voort dat: 1) de vereiste om uitsluitend op programmaniveau een financiële bijdrage te leveren eigen is aan de Gemeenschappelijke Onderneming BBI; 2) het huidige model van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI geschikt is om de samenwerking met trusts en liefdadigheidsinstellingen te versterken; en vooral dat 3) het kader van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI in zijn huidige vorm moet worden aangepast om ook samenwerking met commerciële ondernemingen mogelijk te maken.
Als de entiteit die het algemeen belang van de Unie moet bevorderen en daartoe passende initiatieven moet nemen 23 , en rekening houdend met de problemen van het BIC om zijn financiële bijdrage te leveren op de in de verordening van de Raad vastgestelde wijze, stelt de Europese Commissie voor om de oorspronkelijke tekst van de verordening van de Raad aan te passen door de mogelijkheid in te voeren om, naast de bestaande bijdrage op programmaniveau, financiële bijdragen te leveren op projectniveau. Met deze oplossing wordt de situatie doeltreffend aangepakt en wordt ertoe bijgedragen de oorspronkelijke doelstellingen van de verordening van de Raad te bereiken, door leden van het BIC in staat te stellen hun oorspronkelijke verbintenis na te komen. Deze oplossing is vergelijkbaar met die van de Gemeenschappelijke Onderneming IMI 2, waar andere leden dan de Unie financiële bijdragen kunnen leveren op programmaniveau, zoals gewoonlijk door trusts en liefdadigheidsinstellingen wordt gedaan, of op projectniveau, hetgeen de wijze is die door commerciële entiteiten wordt gebruikt.
De voorgestelde wijziging maakt geen deel uit van het REFIT-programma.
• Samenhang met bestaand beleid op het betrokken gebied
Dit voorstel heeft tot doel de bepalingen van de verordening van de Raad te verbeteren en ze beter af te stemmen op haar doelstellingen. Dit voorstel is bijgevolg volledig in overeenstemming met de oorspronkelijke doelstellingen van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI en met de bestaande beleidsbepalingen.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
De Gemeenschappelijke Onderneming BBI ontwikkelt "nauwe synergieën [...] met andere programma’s van de Unie op terreinen zoals onderwijs, milieu, concurrentiekracht en kmo’s, alsmede met de middelen van het cohesiebeleid en het beleid inzake plattelandsontwikkeling, die specifiek kunnen helpen om nationale en regionale onderzoeks- en innovatievermogens uit te breiden in het kader van strategieën voor slimme specialisatie" 24 .
Het belang van de oprichting van een publiek-privaat partnerschap voor biogebaseerde industrieën in de vorm van een gezamenlijk technologie-initiatief is onderstreept in verschillende mededelingen van de Commissie, zoals "Innovatie voor een duurzame groei: een bio-economie voor Europa" 25 , 'Voor een heropleving van de Europese industrie' 26 , "Publiek-private partnerschappen in Horizon 2020: een krachtig instrument voor innovatie en groei in Europa" 27 en de mededeling van de Commissie over het Europese Innovatiepartnerschap 'Productiviteit en duurzaamheid in de landbouw' 28 .
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrond van dit voorstel tot wijziging is vervat in de artikelen 187 en 188 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het initiatief valt onder geen enkele van de uitdrukkelijk aan de EU overgedragen exclusieve bevoegdheden. Alleen de EU kan echter het juridisch kader van een overeenkomstig de artikelen 187 en 188 VWEU opgerichte Gemeenschappelijke Onderneming wijzigen. De lidstaten alleen kunnen het juridisch kader van een EU-orgaan niet wijzigen.
• Evenredigheid
Met dit voorstel tot wijziging wordt beoogd de bepalingen van de verordening van de Raad te wijzigen om leden van het BIC de mogelijkheid te bieden hun verplichting tot financiële bijdrage in de praktijk te vervullen. Dit voorstel brengt geen andere effecten met zich mee dan die welke oorspronkelijk door de verordening van de Raad werden beoogd. De voorgestelde actie gaat dus niet verder dan nodig is om haar doelstelling voldoende te bereiken, zowel wat betreft de inhoud als de vorm, en voldoet bijgevolg aan het beginsel van evenredigheid.
• Keuze van het instrument
Er werd een analyse van de regelgevende en niet-regelgevende maatregelen verricht, waaruit bleek dat een formele wijziging van de verordening van de Raad nodig was. Aangezien de verordening van de Raad niet op zulke wijze kan worden geïnterpreteerd dat de financiële bijdrage op projectniveau mag worden geleverd, is de enige resterende mogelijkheid de verordening van de Raad zelf te wijzigen.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
De verordening van de Raad trad in werking in juni 2014 en de Gemeenschappelijke Onderneming BBI moet tegen 30 juni 2017 aan een tussentijdse evaluatie worden onderworpen. Om die redenen zijn wat de verordening van de Raad betreft nog geen ex-postevaluaties of geschiktheidscontroles verricht.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Europese Commissie onderhoudt continue operationele contacten met het BIC, zijn leden en het programmabureau van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI in het kader van de tenuitvoerlegging van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI. De wijze waarop de leden van het BIC de financiële bijdrage moeten leveren is in tal van consultatieronden en besprekingen aan bod gekomen.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
De Europese Commissie heeft geen beroep gedaan op externe deskundigen bij de aanpak van de kwestie van de financiële bijdrage van leden van het BIC.
• Effectbeoordeling
Met dit voorstel tot wijziging wordt beoogd de verordening van de Raad te wijzigen opdat de ervan verwachte effecten ten volle worden bereikt. Bijgevolg heeft dit voorstel tot wijziging geen andere effecten dan het van de oorspronkelijke verordening van de Raad verwachte effect.
Overigens is volgens de toolbox voor betere regelgeving 29 geen effectbeoordeling vereist als de Commissie weinig of geen keuze heeft. Zoals hierboven toegelicht zijn de mogelijkheden voor de Europese Commissie in dit specifieke geval beperkt, aangezien zij, door binnen de beperkte discretionaire bevoegdheid waarover zij beschikt technische details te specificeren, enkel een 'technische' wijziging aanbrengt aan een eerdere, reeds aan een effectbeoordeling onderworpen beleidsbeslissing. Voor dit initiatief hoeft daarom geen nieuwe effectbeoordeling te worden uitgevoerd.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
De voorgestelde wijziging maakt geen deel uit van het REFIT-programma.
Om de effecten ervan op de regelgevings- en administratieve last te evalueren, moet enerzijds het bij de oorspronkelijke verordening van de Raad geschapen kader en anderzijds het met dit voorstel beoogde kader worden beschreven.
Om te voldoen aan de voorschriften van de verordening van de Raad moeten de leden van het BIC individuele financiële bijdragen leveren aan het BIC, in overeenstemming met de door het consortium overeengekomen regels. Het BIC zamelt de individuele financiële bijdragen van zijn leden in, neemt deze op in haar rekeningen en maakt de financiële bijdragen 30 over aan de Gemeenschappelijke Onderneming BBI. De Gemeenschappelijke Onderneming BBI neemt deze in haar rekeningen op als operationele begroting 31 samen met de bijdrage die zij van de Unie ontvangt (dit vormt de bijdrage van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI aan acties onder contract).
In het kader van haar dagelijkse operationele activiteiten verricht de Gemeenschappelijke Onderneming BBI een beoordeling van de kosten die door begunstigden in door de Gemeenschappelijke Onderneming BBI gefinancierde projecten zijn gemaakt en opgegeven. Na goedkeuring van de subsidiabele kosten (in overeenstemming met het toepasselijke juridisch kader, met name de regels voor de deelname in het kader van Horizon 2020 32 en de tussen de Gemeenschappelijke Onderneming BBI en de begunstigden van de projecten gesloten subsidieovereenkomsten) verdeelt de Gemeenschappelijke Onderneming BBI de bijdrage van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI onder de projecten. De begunstigden nemen de ontvangen bijdrage van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI op in hun rekeningen in overeenstemming met hun nationale wetgeving en hun gangbare boekhoudpraktijken.
In overeenstemming met dit voorstel zullen de leden van het BIC financiële bijdragen kunnen blijven leveren op programmaniveau, zoals hierboven beschreven. Daarnaast zullen de leden van het BIC die deelnemen aan een project van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI de financiële bijdrage rechtstreeks kunnen overdragen aan een andere deelnemer in hetzelfde project, zoals vermeld in de beschrijving van de actie, in overeenstemming met de onderling door beide partijen overeengekomen regels (de consortiumovereenkomst) en met naleving van het toepasselijke juridische kader. De deelnemers nemen de financiële bijdragen op in hun rekeningen in overeenstemming met hun nationale wetgeving en hun gangbare boekhoudpraktijken.
Met dit voorstel wordt de administratieve last voor het BIC en voor de Gemeenschappelijke Onderneming BBI in hun rol als tussenpersoon tussen de leden van het BIC die verplicht zijn financiële bijdragen te leveren en de projectdeelnemers verlaagd. Het BIC behoudt echter de eindverantwoordelijkheid voor de in artikel 4, lid 3, van de verordening inzake de Gemeenschappelijke Onderneming BBI vastgestelde rapportage over de totale waarde van de door haar leden geleverde financiële bijdragen.
Er zullen passende wijzigingen worden aangebracht in de modelsubsidieovereenkomst voor de Gemeenschappelijke Onderneming BBI op basis van een vergelijkbare oplossing die in de modelsubsidieovereenkomst voor de Gemeenschappelijke Onderneming IMI 2 is toegepast.
Het beoogde systeem werd reeds voor het eerst toegepast door de Gemeenschappelijke Onderneming IMI 33 en wordt momenteel ook gebruikt in het kader van de Gemeenschappelijke Onderneming IMI 2.
• Grondrechten
Dit voorstel tot wijziging heeft geen gevolgen voor de bescherming van de grondrechten.
Inhoudsopgave
- Gevolgen voor de begroting
- Een vergelijkende samenvatting van de beide kaders is weergegeven in de onderstaande tabel:
- financiële overdrachten van de Gemeenschappelijke Onderneming BBI aan de projectbegunstigden
- Dit voorstel tot wijziging bevat een artikel van inhoudelijke aard dat de volgende gevolgen heeft:
Dit voorstel tot wijziging heeft geen gevolgen voor de begroting.
Zoals hierboven toegelicht, maakt het huidige juridisch kader het zeer moeilijk voor leden van het BIC om dat kader na te leven, en bijgevolg zou het niet voorstellen van wijzigingen gevolgen hebben voor de begroting. Meer bepaald zou de niet-naleving van het juridisch kader door andere leden dan de Unie leiden tot financiële sancties, zoals vastgesteld in artikel 4, lid 5, van de verordening van de Raad, waarin onder andere sprake is van het verlagen van de financiële bijdrage van de Unie aan de Gemeenschappelijke Onderneming BBI. Deze financiële bijdrage was vooral bestemd voor onderzoeks- en innovatieacties; een vermindering van de begroting zou voornamelijk gevolgen hebben voor de voornaamste begunstigden van de financiering, te weten de academische wereld en de betrokken kmo's 34 .
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Er is geen specifiek uitvoeringsplan nodig voor deze wijziging, aangezien de gewijzigde verordening van de Raad net als de oorspronkelijke verordening zou worden uitgevoerd via projecten die door de Gemeenschappelijke Onderneming BBI via openbare vergelijkende oproepen tot het indienen van voorstellen worden geselecteerd. Bij de oorspronkelijke vaststelling van de verordening van de Raad werd evenmin een uitvoeringsplan opgesteld.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Dit voorstel tot wijziging heeft betrekking op een verordening van de Raad die verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat. Bijgevolg zijn geen toelichtende stukken vereist.
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Dit voorstel tot wijziging bevat een artikel van inhoudelijke aard dat de volgende gevolgen heeft:
- invoering van een nieuwe wijze waarop de financiële bijdrage, zoals bedoeld in artikel 12, lid 3, onder b), van de aan de verordening van de Raad gehechte statuten, kan worden geleverd, ter aanvulling op de bestaande wijze;
- financiële bijdragen zullen op twee wijzen kunnen worden geleverd: door overdracht van het BIC aan de Gemeenschappelijke Onderneming BBI (zoals voordien) en/of door rechtstreekse overdracht van een lid van het BIC aan een andere projectbegunstigde;
- uitbreiding van de partijen die de financiële bijdrage, zoals bedoeld in artikel 12, lid 3, onder b), van de aan de verordening van de Raad gehechte statuten, kunnen leveren. Naast de 'andere leden dan de Unie' (in dit geval het BIC afzonderlijk) zullen ook hun 'samenstellende entiteiten' (in dit geval de leden van het BIC) de financiële bijdrage mogen leveren;
- behoud van de verbintenis aangaande het totale financiële streefbedrag, zoals vastgesteld in artikel 12, lid 4, van de aan de verordening van de Raad aangehechte statuten;
- mogelijkheid voor leden van het BIC om via het BIC opgave te doen van de door hen op projectniveau aan de Gemeenschappelijke Onderneming BBI geleverde financiële bijdragen.