Toelichting bij COM(2017)124 - Onderliggende oorzaken van fouten en genomen maatregelen (Artikel 32, lid 5, van het Financieel Reglement) - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2017)124 - Onderliggende oorzaken van fouten en genomen maatregelen (Artikel 32, lid 5, van het Financieel Reglement).
bron	COM(2017)124
datum	28-02-2017

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 28.2.2017

COM(2017) 124 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

Onderliggende oorzaken van fouten en genomen maatregelen (Artikel 32, lid 5, van het Financieel Reglement)

INHOUDSOPGAVE

I. Inleiding en samenvatting

II.Algemeen overzicht

1. Kader

1.1.De EU-begroting en de uitvoering ervan

1.2.Toezicht door de Commissie op de uitvoering van de EU-begroting

1.3.Verzoeken van het Europees Parlement en de Raad n.a.v. de kwijting 2014

2. Methodologie voor de analyse van de aanhoudend hoge foutenpercentages

2.1.Basisdefinities en -criteria

2.2.De benaderingen van de Commissie en de Rekenkamer voor het schatten van het foutenniveau

a) De benadering van de Commissie voor het schatten van het foutenniveau

b) De benadering van de Rekenkamer voor het schatten van het foutenniveau

c) Vergelijking van de uitkomst van de benaderingen van de Commissie en de Rekenkamer

3. Situatie voor de EU-begroting als geheel

3.1.De voortdurende inspanningen van de Commissie om het totale foutenpercentage te verminderen:

3.2.Soorten fouten die door de Commissie en de Rekenkamer worden aangemerkt

3.3.Gevolgen van de meerjarigheid van een aanzienlijk deel van de EU-uitgaven

3.4.Controlekosten en vereenvoudiging

3.5.Behoefte aan verdere verbetering van de bestaande beheers- en controlesystemen, in het bijzondere de eerstelijnscontroles in de lidstaten

III.Situatie voor de verschillende MFK-rubrieken

Inleiding

2. MFK-subrubriek 1A — Concurrentievermogen — Onderzoek en Innovatie (d.w.z. DG’s “Onderzoek en innovatie” (RTD) en “Communicatienetwerken, Inhoud en technologie” (CNECT)

2.1.Foutenpercentage

2.2.De diepere oorzaken van fouten

a) Beleidsdoelstellingen en prioriteiten

b) Subsidiabiliteit

c) Waarom fouten niet worden ontdekt - tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen

2.3.Ondernomen actie

a)

Vereenvoudiging

b) Verfijning van de beheers- en controlesystemen

c) Wettelijk kader 2014-2020: verdere vereenvoudiging, maar ook gebieden met verhoogd risico

3. MFK-subrubriek 1B - Cohesie

3.1.MFK-subrubriek 1B - DG Regionaal beleid en stadsontwikkeling (REGIO)

3.1.1.Foutenpercentage

3.1.2.De diepere oorzaken van fouten

3.1.3.Ondernomen actie

a)

Vereenvoudiging

b) Verfijning van de beheers- en controlesystemen

c) Wettelijk kader 2014-2020: Strengere controle- en verantwoordingsregels

3.2.MFK-subrubriek 1B - DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie (EMPL)

3.2.1.Foutenpercentage

3.2.2.De diepere oorzaken van fouten

3.2.3.Ondernomen actie

a)

Vereenvoudiging

b) Verfijning van de beheers- en controlesystemen

c) Wettelijk kader 2014-2020: Strengere controle- en verantwoordingsregels

4. MFK-rubriek 2 — Natuurlijke hulpbronnen

4.1.Foutenpercentages

4.2.Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF)

4.2.1.De diepere oorzaken van fouten

4.2.2.Ondernomen actie

4.3.Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO)

4.3.1.De diepere oorzaken van fouten

4.3.2.Ondernomen actie

a)

Vereenvoudiging

b) Verfijning van de beheers- en controlesystemen

c) Wettelijk kader 2014-2020: significante verbeteringen

5. MFK-rubriek 4 - Europa als wereldspeler

5.1.Foutenpercentages

5.2.DG Internationale samenwerking en ontwikkeling (DEVCO)

5.2.1.De diepere oorzaken van fouten

5.2.2.Ondernomen actie

a)

Vereenvoudiging

b) Verfijning van de beheers- en controlesystemen

c) Wettelijk kader 2014-2020:

5.3.DG Europees Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen (NEAR/ELARG)

5.3.1.De diepere oorzaken van fouten

5.3.2.Ondernomen actie

IV.Conclusies

1. Foutenpercentage gedaald door een significante verbetering van het financieel beheer

2. Het oordeel van de Commissie en de Rekenkamer loopt gelijk wat het niveau en de diepere oorzaken van fouten betreft

3. Er moet rekening worden gehouden met het meerjarige karakter van een aanzienlijk deel van de EU-uitgaven

4. Beheers- en controlekosten en de behoefte aan verdere vereenvoudiging

5. Het is een voortdurende zorg van de Commissie de diepere oorzaken en de financiële gevolgen van fouten aan te pakken

I. Inleiding en samenvatting

Deze mededeling bevat een diepgaande analyse van de onderliggende oorzaken van fouten bij de uitvoering van de EU-begroting en de maatregelen die zijn getroffen, overeenkomstig artikel 32, lid 5, van het Financieel Reglement ¹ . Hiermee wordt gevolg gegeven aan de verzoeken van het Europees Parlement ² en de Raad ³ om verslag uit te brengen over “aanhoudend hoge foutenpercentages en de diepere oorzaken ervan”. De analyse is gebaseerd op de informatie waarover de Commissie beschikt, overwegend betreffende betalingen voor de programmeringsperiode 2007-2013.

Artikel 317 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie („het Verdrag”) bepaalt dat de Commissie in eerste instantie verantwoordelijk is voor de uitvoering van de begroting.

In de praktijk evenwel, wordt circa 80 % van de uitgaven rechtstreeks door de lidstaten gedaan onder gedeeld beheer. Dit is met name het geval voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de structuur- en investeringsfondsen. Met het oog op goed financieel beheer vereist het wettelijk kader dat de lidstaten uitvoerende autoriteiten (betaalorganen voor het landbouwbeleid en beheersautoriteiten voor het cohesiebeleid) en externe auditorganen (certificerende instanties voor landbouw en auditautoriteiten inzake cohesie) aanstellen die jaarlijks ongeveer 19 000 controles ter plaatse uitvoeren. De resterende 20 % van de EU-begroting wordt uitgevoerd onder direct of indirect beheer, via derden, met name Europese of internationale financiële instellingen zoals de Europese Investeringsbank of het Agentschap van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen.

Na grondig onderzoek van de betrouwbaarheid van het werk van de externe controleurs past de Commissie het „single audit”-concept toe, waarbij elk controleniveau voortbouwt op het voorgaande. Deze benadering, die tot doel heeft duplicatie van de controlewerkzaamheden te voorkomen en de totale administratieve kosten voor controle en audit, alsmede de bureaucratie voor de eindbegunstigden, te verminderen, leidt er uiteindelijk toe dat de verschillende diensten van de Commissie op het gebied van cohesie en landbouw jaarlijks ongeveer 250 audits verrichten ⁴ .

Bij de beheersvormen direct en indirect beheer is het toezicht door de Commissie gebaseerd op het werk van haar eigen controle-/auditdiensten en/of op de resultaten van externe controleurs onder contract (bv. voor de gebieden “Internationale samenwerking en ontwikkeling” en “Europees nabuurschapsbeleid en uitbreidingsonderhandelingen”).

De Europese Commissie stelt een jaarverslag op over de uitvoering van de begroting, het Jaarlijks beheers- en prestatieverslag over de EU-begroting ⁵ , alsmede gedetailleerde jaarlijkse activiteitenverslagen van de verschillende diensten van de Commissie. Tezamen geven deze een volledig overzicht op basis van de informatie waarover de Commissie over de uitvoering van de begroting en de bijdrage van de publieke uitgaven aan resultaten op het terrein. Deze verslagen bevatten eveneens een beoordeling door de betrokken directeur-generaal van het functioneren van de beheers- en controlesystemen, punten van voorbehoud die op mogelijke tekortkomingen wijzen en een gedetailleerde analyse die de deugdelijkheid van het financieel beheer moet aantonen.

Voor beheersdoeleinden en om verantwoording af te leggen verstrekken de diensten van de Commissie zo goed mogelijke ramingen van de foutenpercentages in hun bevoegdheidsgebied, met gebruikmaking van alle dienstige informatie, waaronder de controle- en auditresultaten van statistisch representatieve steekproeven, en van professioneel advies. Op basis hiervan worden door de Commissie ramingen gemaakt van het percentage fouten in de uitvoering van de EU-begroting op twee momenten in het hele proces: een raming van de bedragen die risico lopen op het moment van betaling/rapportering en een raming van de bedragen die risico lopen op het moment van afsluiting, dat wil zeggen wanneer alle corrigerende maatregelen betreffende onterecht betaalde bedragen zijn genomen. Voorts publiceert de Commissie jaarlijks een mededeling over de bescherming van de EU-begroting ⁶ waarin de preventieve en corrigerende maatregelen nader worden toegelicht. Beide verslagen maken thans deel uit van het geïntegreerde pakket financiële verslaglegging ⁷ en geven een compleet beeld van de uitvoering van de EU-begroting in het voorafgaande jaar.

Krachtens artikel 287 van het Verdrag legt de Europese Rekenkamer (“de Rekenkamer”) aan het Europees Parlement en de Raad een verklaring (“de DAS”) voor inzake de betrouwbaarheid van de rekeningen en de regelmatigheid en de wettigheid van de onderliggende verrichtingen. De Rekenkamer raamt het foutenniveau op basis van statistische steekproeven en gebruikt het meest waarschijnlijke foutenpercentage, en de onder- en bovengrens van de foutenmarge voor elke rubriek van het meerjarig financieel kader (MFK) en voor de begrotingsuitgaven als geheel. De geraamde foutenpercentages weerspiegelen handelingen tegen de wettelijke voorschriften, met andere woorden tegen de wettigheid en regelmatigheid vanuit administratief oogpunt, en mogen niet ten onrechte worden gelijkgesteld met fraude of uitgaven waar geen daadwerkelijk geleverde diensten of goederen of bereikte resultaten tegenover staan ⁸ .

Dankzij dit uitgebreide systeem van controles op verschillende niveaus is het financieel beheer in het voorbije decennium significant verbeterd. Het voortdurende toezicht door het Europees Parlement, de Raad en de Rekenkamer heeft geleid heeft tot een toegenomen professionalisering van de volledige controleketen voor het geld van de EU dat van de Commissie naar de nationale autoriteiten, derde landen en internationale organisaties gaat.

Bovendien leiden de ramingen van de Commissie en van de Rekenkamer de jongste jaren in toenemende mate tot gelijklopende conclusies met betrekking tot de foutenpercentages. De ramingen van de Commissie voor de rubrieken van het meerjarig financieel kader (MFK) en de belangrijkste uitgaventerreinen blijven meestal binnen de marge van de onderste en bovenste foutengrens die door de Rekenkamer is afgebakend.

In lijn met de verbeteringen in het financieel beheer blijkt uit de resultaten van zowel de Commissie als de Rekenkamer dat de foutenpercentages verminderen (zie grafiek 2). De jaarlijkse ramingen zijn van dubbele cijfers voor sommige beleidsterreinen (in het bijzonder “cohesie”) vóór 2009 gedaald tot aanzienlijk lagere waarden nu – onder 5% voor de meeste beleidsterreinen en in de buurt van of onder 2% voor andere. Er zijn wel grote variaties in geraamd foutenpercentage volgens het beleidsterrein of de steunregeling ⁹ .

In weerwil van de gemaakte vooruitgang heeft de Rekenkamer tot hiertoe nog geen positieve betrouwbaarheidsverklaring afgegeven omdat het geschatte jaarlijkse foutenpercentage nog niet tot onder de materialiteitsdrempel van 2 % is gedaald.

De verbeteringen, zoals die uit de verlaging van het foutenpercentage blijken, hebben zeer aanzienlijke investeringen in controles door de overheid vereist. Op sommige terreinen heeft dit de controlekosten ¹⁰ hoog doen oplopen, wat de vraag doet rijzen of het passend is de audits en controles nog verder te intensiveren. Bovendien wordt het bereiken van de ambitieuze en gerichte beleidsdoelstellingen vaak bemoeilijkt door de complexiteit van de toepasselijke regels. Deze zijn daarenboven ontworpen voor alle mogelijke scenario’s en om zo groot mogelijke zekerheid te verschaffen over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven om correcties achteraf te vermijden.

Zoals blijkt uit de analyses van de Commissie en de Rekenkamer worden voor beleidsterreinen waar minder ingewikkelde subsidiabiliteitsregels gelden lagere foutenpercentages opgetekend.

Dit verklaart waarom er bij de autoriteiten en eindbegunstigden steeds meer stemmen opgaan om het wettelijk en adminstratief kader proportioneler en kostenefficiënter te maken. Er moeten niet meer maar betere controles komen. Vereenvoudiging is de meest doeltreffende manier om de kosten, de controledruk en het risico op fouten te verminderen.

Om op dit gebied verdere vooruitgang te boeken, heeft de Commissie in 2015 het initiatief voor een resultaatgerichte EU-begroting (BFOR) gelanceerd. Het initiatief moet ervoor zorgen dat de EU-begroting efficiënt en volgens de regels wordt uitgevoerd en bijdraagt aan de beoogde resultaten. Het doel bestaat erin om in de gehele begrotingscyclus bij de besluitvorming meer oog te hebben voor prestaties en resultaten, en terzelfder tijd het financieel beheer te versterken via een solider rapporteringskader, een betere methodologie om de foutenpercentages in een meerjarenkader te ramen, eenvoudigere regels en efficiëntere, proportionelere controles, met het oog op een zo groot mogelijke effectieve bijdrage van het overheidsgeld aan positieve resultaten op het terrein.

Om op dit gebied doelgericht te kunnen handelen, worden de diepere oorzaken van fouten grondig geanalyseerd. Over het algemeen komen de Commissie en de Rekenkamer tot dezelfde conclusies waar het gaat om de aard van aanhoudend hoge foutenpercentages en de diepere oorzaken ervan: tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen, met name in de lidstaten, derde landen en internationale organisaties/agentschappen. Deze worden verergerd door de soms ingewikkelde wettelijke regels volgens dewelke EU-beleidsmaatregelen worden uitgevoerd, zoals blijkt uit de aanzienlijk lagere foutenpercentages voor regelingen die met vereenvoudigde kostenopties ¹¹ werken of “rechtenregelingen” ¹² dan voor regelingen waarbij de kosten achteraf volledig worden vergoed.

Er zij op gewezen dat de fouten niet noodzakelijkerwijs betekenen dat de onjuist opgegeven bedragen verkeerd zijn gebruikt of dat de beleidsdoelstellingen niet zijn bereikt.

Door de jaren heen zijn de meest voorkomende soorten fouten die het gevolg zijn van deze combinatie van factoren:

a) aangegeven uitgaven zijn niet subsidiabel;

b) begunstigden/projecten zijn niet subsidiabel/vallen buiten de toegestane periode;

c) inbreuken op de aanbestedings- en staatssteunregels;

d) bewijsstukken voor aangegeven uitgaven zijn onvoldoende betrouwbaar; en

e) onjuiste aangifte van voor steun in aanmerking komende landbouwarealen.

De Commissie onderneemt voortdurend actie, zoals preventieve maatregelen (zoals onderbrekingen en opschortingen van betalingen) en correctiemechanismen (financiële correcties en terugvorderingen) om de onderliggende oorzaken en de gevolgen van de aanhoudend hoge foutenpercentages aan te pakken. De beschikbare cijfers van de goedgekeurde en toegepaste bedragen en ramingen van toekomstige correcties tonen aan dat een meerjarige aanpak voor een adequate beheersing zorgt van de risico’s met betrekking tot de wettigheid en de regelmatigheid van verrichtingen: de bedragen die bij afsluiting risico lopen, maken 0,8 à 1,3% van de totale betrokken uitgaven uit ¹³ .

De directoraten-generaal nemen doelgerichte maatregelen om de beheers- en controlesystemen op nationaal, Europees en internationaal niveau te versterken ¹⁴ ; uit eerdere programmeringsperioden zijn lessen getrokken om verbeteringen aan te brengen in het ontwerp van volgende programmageneraties ¹⁵ , en de tussentijdse herziening van het meerjarig financieel kader (MFK) 2014-2020 omvat een belangrijk pakket wetgevingsvoorstellen ter vereenvoudiging ¹⁶ van de regels die op de uitvoering van de EU-begroting van toepassing zijn.

Daarnaast coördineert de Commissie een netwerk van nationale deskundigen op het gebied van interne controle dat de identificatie en uitwisseling van goede werkmethoden ter verbetering van de governance in de overheidssector mogelijk maakt. Inzake fraudepreventie en -opsporing werken het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en de diensten van de Commissie die verantwoordelijk zijn voor gedeeld beheer met de lidstaten samen via workshops, seminars en opleidingen, en stellen zij praktische richtsnoeren op. Op grond van de sectorale regelgeving dienen de lidstaten doeltreffende en evenredige fraudebestrijdingsmaatregelen te treffen. De Commissie dringt er met goed resultaat op aan deze te integreren in overkoepelende nationale fraudebestrijdingsstrategieën.

Om te beginnen, wordt een algemene beschrijving gegeven van het kader waarin de EU-begroting wordt uitgevoerd (met inbegrip van het toezicht door de Commissie) om de wettigheid en de regelmatigheid van de uitgaven te waarborgen. Vervolgens worden de verschillende rubrieken van het MFK onderzocht vanuit het oogpunt van de aanhoudend hoge foutenpercentages, de diepere oorzaken ervan en de acties die hiertegen worden ondernomen door de bevoegde diensten van de Commissie.

II.Algemeen overzicht

1. Kader

1.1.De EU-begroting en de uitvoering ervan

De EU-begroting vormt een belangrijk instrument ter verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen. In 2015 beliepen de uitgaven in totaal 145,2 miljard EUR, ofwel ongeveer 285 EUR per burger. Dit kwam neer op 2,1% van alle overheidsuitgaven van de EU-lidstaten.

De EU-begroting wordt jaarlijks - binnen het raam van het MFK - door het Europees Parlement en de Raad vastgesteld op grond van artikel 322 van het Verdrag. Het is in eerste instantie de verantwoordelijkheid van de Commissie erop toe te zien dat de begroting naar behoren wordt uitgevoerd. Ongeveer 80% van de begroting wordt uitgevoerd “onder gedeeld beheer”, waarbij het de lidstaten zijn die begrotingsmiddelen aan de begunstigden uitbetalen en de uitgaven beheren volgens de Europese en nationale wettelijke voorschriften (bijvoorbeeld de uitgaven voor economische, sociale en territoriale cohesie en de uitgaven onder “Natuurlijke hulpbronnen”). De overige 20% valt onder direct (door de diensten van de Commissie) of indirect (derde landen/internationale organisaties) beheer.

De programma’s kunnen volgens de betalingswijze ook worden ingedeeld in:

• “Rechtenprogramma’s”, waarbij rechten worden uitbetaald aan wie aan bepaalde voorwaarden voldoet; dit betreft bijvoorbeeld studie- en onderzoeksbeurzen (uitgaven voor concurrentievermogen), rechtstreekse steun voor landbouwers (onder de rubriek “Natuurlijke hulpbronnen”), directe begrotingssteun (onder “Europa als wereldspeler”) of de salarissen en pensioenen (onder „Administratie”).

• Kostenvergoedingsregelingen, waarbij de EU de aangegeven kosten vergoedt van in aanmerking komende activiteiten, bijvoorbeeld onderzoeksprojecten (onder de uitgaven voor “concurrentievermogen”), investeringsregelingen voor regionale en plattelandsontwikkeling (onder “Cohesie” en “Natuurlijke hulpbronnen”), opleidingsprogramma’s (onder “Cohesie”) en ontwikkelingsprojecten (onder “Europa als wereldspeler”). Er zij op gewezen dat “vereenvoudigde kostenopties” in het cohesiebeleid, waarbij financiering afhankelijk is van het leveren van bepaalde prestaties of het bereiken van resultaten (bijvoorbeeld het aantal deelnemers aan een ESF-initiatief voor beroepsopleiding), qua aard vergelijkbaar zijn met “rechten”, aangezien zij niet op de werkelijk gemaakte kosten zijn gebaseerd.

1.2.Toezicht door de Commissie op de uitvoering van de EU-begroting

In het kader van het gedeeld beheer oefent de Commissie nauwlettend toezicht uit op het werk van de nationale programma-autoriteiten via haar eigen accountants en aan de hand van grondig onderzoek van de informatie die door de lidstaten wordt verstrekt. Deze informatie is van tweeërlei aard:

• de eerste soort is afkomstig van de nationale autoriteiten (zoals de betaalorganen op landbouwgebied of de beheersautoriteiten op het gebied van cohesie), die bij de Commissie verzoeken indienen om middelen uit de EU-begroting en deze doorstorten (deels via intermediairs) aan de eindbegunstigden;

• de tweede is afkomstig van nationale externe accountants, die niets met de programmauitvoering te maken hebben (zoals certificerende instanties op het gebied van landbouw of controleautoriteiten op het gebied van cohesie) en zekerheid verschaffen omtrent de betrouwbaarheid van de beheers- en controlesystemen en de onderliggende verrichtingen.

Nadat de Commissie zich na grondig onderzoek heeft vergewist van de betrouwbaarheid van het werk van de nationale externe controleurs, past zij het „single audit”-concept toe. Hiermee wordt een internecontrole- en auditsysteem bedoeld dat steunt op het principe dat elk controle- en auditniveau voortbouwt op het voorgaande. Het concept strekt ertoe duplicatie van controle- en auditwerkzaamheden te voorkomen en de totale kosten ervan op het niveau van de lidstaten en de Commissie te drukken. Tevens moet het de administratieve last voor de gecontroleerden verminderen. Als instantie die de eindverantwoordelijkheid draagt voor de uitvoering van de EU-begroting, staat de Commissie bovenaan de „single audit”-piramide.

Bij de directe en indirecte beheersvormen steunt het toezicht door de Commissie op haar eigen (ex-post) controle-/auditdiensten en/of op de conclusies van externe contractaccountants, die doorgaans de controles achteraf verrichten.

1.3.Verzoeken van het Europees Parlement en de Raad n.a.v. de kwijting 2014

Al jaren is de omvang van onregelmatige uitgaven uit de EU-begroting een nieuwsfeit. De aandacht gaat in het bijzonder uit naar de sectoren waar het foutenpercentage aanhoudend hoog is en naar de diepere oorzaken daarvan.

Artikel 32, lid 5, van het Financieel Reglement bepaalt: “Indien het foutenpercentage bij de uitvoering aanhoudend hoog is, brengt de Commissie de zwakke punten in de controlesystemen in kaart, onderzoekt zij de kosten en baten van eventuele corrigerende maatregelen en neemt zij passende maatregelen of stelt deze voor, bijvoorbeeld een vereenvoudiging van de toepasselijke bepalingen, verbetering van de controlesystemen en bijsturing van het programma of uitvoeringssystemen.”. Gelet op deze verplichting, richtten het Europees Parlement ¹⁷ en de Raad ¹⁸ naar aanleiding van de kwijtingsprocedure 2014 verzoeken tot de Commissie om verslag uit te brengen over “aanhoudend hoge foutenpercentages en de diepere oorzaken ervan”. Met dit verslag wordt hieraan gevolg gegeven.

2. Methodologie voor de analyse van de aanhoudend hoge foutenpercentages

2.1.Basisdefinities en -criteria

Er is sprake van een fout wanneer een verrichting niet volgens de toepasselijke wettelijke, reglementaire of contractuele bepalingen plaatsvindt, waardoor de aangegeven (en vergoede) uitgaven onregelmatig zijn ¹⁹ .

Daarbij dient het volgende te worden aangestipt:

• een fout betekent niet dat geld verduisterd, verloren of verspild is;

• ondanks fouten is het geld over het algemeen gebruikt waarvoor het bedoeld was en voor goedgekeurde projecten. Tekortkomingen in de uitvoering van een project of de ontdekking van niet-subsidiabele uitgaven zijn niet altijd ten koste gegaan van de kwaliteit van de uitvoering of van de resultaten;

• een fout betekent niet noodzakelijkerwijs dat er gefraudeerd is. Bij fouten is er sprake van niet-naleving van bepaalde financieringsvoorwaarden; bij fraude van opzet en bedrog. Er zij opgemerkt dat de geconstateerde fraude slechts een marginaal percentage uitmaakt ²⁰ . Overeenkomstig de nultolerantie die de Commissie ten aanzien van fraude en corruptie hanteert, hebben alle diensten van de Commissie thans een fraudebestrijdingsstrategie uitgestippeld en werken zij aan de verfijning van hun fraudepreventie- en -opsporingsinstrumenten.

Ten behoeve van dit verslag heeft de Commissie de volgende basiscriteria gebruikt:

• het foutenniveau heeft betrekking op onregelmatige uitgaven ontdekt door de Commissie, de nationale autoriteiten en/of door gerechtelijke instanties;

• “aanhoudend hoog” betekent een foutenniveau waarbij de financiële gevolgen of risico’s gedurende meerdere jaren de materialiteitsdrempel (2%) overschrijden. Voor dit verslag zijn drie jaren (2013-2014-2015) in aanmerking genomen;

• de gegevens zijn gegroepeerd volgens “families” van beleidsterreinen en Commissiediensten en volgen de rubrieken van het MFK 2014-2020.

De hiernavolgende analyse betreft in de eerste plaats de betalingen van de vorige programmeringsperiode (2007-2013). De uitvoering van programma’s/projecten van de lopende programmeringsperiode 2014-2020 is immers onvoldoende ver gevorderd om de Commissie de beschikking te geven over data die een zinvolle beoordeling van de aanhoudend hoge foutenpercentages mogelijk zouden maken. Wel wordt onderzocht of rekening is gehouden met de lessen die zijn getrokken uit de programmeringsperiode 2007-2013 bij het opstellen van de nieuwe rechtsgrondslagen voor 2014-2020. De Commissie zal in het bijzonder erop letten of de nieuwe systemen en/of nieuwe subsidiabiliteitsregels effectief de problemen van het verleden verhelpen, d.w.z.:

• fouten voorkomen en/of

• fouten ontdekken en rechtzetten.

2.2.De benaderingen van de Commissie en de Rekenkamer voor het schatten van het foutenniveau

a) De benadering van de Commissie voor het schatten van het foutenniveau

Zoals in het jaarlijks beheers- en prestatieverslag (AMPR) 2015 is toegelicht, meet de Commissie het foutenniveau om te beoordelen of financiële verrichtingen in overeenstemming met de toepasselijke wettelijke en contractuele bepalingen zijn uitgevoerd. Zij doet dit is om zekerheid te verkrijgen over de wettigheid en de regelmatigheid van de verrichtingen en zich te kwijten van haar uitvoerende en toezichthoudende taak in verband met de begroting door preventieve en corrigerende maatregelen te nemen wanneer zij op ernstige onregelmatigheden stuit. het foutenniveau kan worden gedefinieerd als de best mogelijke raming die door de ordonnateur op basis van alle beschikbare informatie en het oordeel van professionals wordt gemaakt van uitgaven of ontvangsten die niet in overeenstemming worden bevonden met de op het moment van hun goedkeuring toepasselijke wettelijke en contractuele bepalingen.

De Commissie maakt voor de meting gebruik van drie indicatoren:

• de risicobedragen, zijnde het foutenniveau uitgedrukt in absolute waarde;

• het foutenpercentage, zijnde het foutenniveau als percentage van de totale uitgaven;

• het restfoutenpercentage, zijnde het in procenten uitgedrukte foutenniveau nadat corrigerende maatregelen zijn genomen.

Afhankelijk van het beleidsterrein wordt het foutenniveau op verschillende tijdstippen gemeten of geraamd:

• op het moment van de betaling/rapportage; wanneer een deel van de corrigerende maatregelen ten uitvoer is gelegd, maar andere in volgende jaren hun beslag zullen krijgen;

• op het (jaarlijkse of definitieve) moment van afsluiting, wanneer alle corrigerende maatregelen zijn afgewikkeld. Bij meerjarenprogramma’s is dit het einde van de programmauitvoering. Voor jaarlijkse uitgaven of programma’s wordt dit berekend aan het einde van een periode van meerdere jaren die de afwikkeling van corrigerende maatregelen omvat, afhankelijk van het beleidsterrein of programma.

“Corrigerende maatregelen” refereren aan de verschillende controles die worden uitgevoerd nadat de betaling is toegestaan om fouten op te sporen en recht te zetten door middel van financiële correcties en terugvorderingen ²¹ .

Binnen dit algemene raam volgt elke dienst van de Commissie de aanpak die het meest geschikt is om voor beheersdoeleinden een realistische schatting op te leveren van het foutenniveau in de beleidsterreinen die onder zijn verantwoordelijkheid vallen. Voor het directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling (DG AGRI) en de “cohesie-DG’s” wordt in deze context het gevalideerde foutenpercentage bedoeld, omdat de berekening van het percentage in belangrijke mate gebaseerd is op gevalideerde of gecorrigeerde gegevens van de nationale autoriteiten die administratieve controles verrichten of controles en audits achteraf op basis van statistisch representatieve steekproeven. DG AGRI en de cohesie-DG’s gaan na in hoeverre zij zich kunnen verlaten op de nationale gegevens en gaan in het bijzonder ook voort op de conclusies van hun eigen ex-post controle-/auditdiensten. De analyse van fouten wordt bij de DG’s van de “families” Onderzoek en Externe betrekkingen toegespitst op een combinatie van het percentage ontdekte fouten en het restfoutenpercentage, op basis van controles achteraf/audits door hun eigen controleurs en/of externe accountants (zie voor toelichting deel III “Stand van zaken met betrekking tot de verschillende MFK-rubrieken”).

b) De benadering van de Rekenkamer voor het schatten van het foutenniveau

De Rekenkamer is de externe controleur van de EU. Krachtens artikel 287 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie legt de Rekenkamer aan het Europees Parlement en de Raad een “externe” verklaring (“de DAS”) voor inzake de betrouwbaarheid van de rekeningen en de regelmatigheid en de wettigheid van de onderliggende verrichtingen.

De Rekenkamer raamt het foutenniveau op basis van statistische steekproeven met gebruikmaking van het meest waarschijnlijke foutenpercentage voor elke rubriek van het meerjarig financieel kader (MFK) en voor de begrotingsuitgaven als geheel. Alleen gekwantificeerde fouten maken deel uit van de berekening. Het meest waarschijnlijke foutenpercentage is een statistische schatting van het percentage fouten dat waarschijnlijk in de populatie voorkomt. Voorbeelden van fouten zijn kwantificeerbare inbreuken op toepasselijke rechtsvoorschriften, regels en contract- en subsidievoorwaarden. De Rekenkamer schat eveneens de onderste foutengrens (LEL — „lower error limit”) en de bovenste foutengrens (UEL — „upper error limit”) (zie grafiek 1) ²² .

Grafiek 1 — Schatting van het foutenniveau door de Rekenkamer

Het percentage van het gearceerde gebied onder de curve geeft aan hoe waarschijnlijk het is dat het foutenniveau in de populatie tussen de LEL en de UEL ligt.

c) Vergelijking van de uitkomst van de benaderingen van de Commissie en de Rekenkamer

De diensten van de Commissie hebben de lidstaten voorzien van richtsnoeren, seminars en opleiding over statistische steekproeftrekking, resulterend in een betrouwbaarheid van 95% van de controlegegevens die zijn aangeleverd door belanghebbenden (zoals de nationale auditautoriteiten en certificerende instanties, die in 2015 ongeveer 19 000 controles hebben verricht). Dit is een enorme vooruitgang in vergelijking met het begin van de programmeringsperiode 2007-2013. Er is evenwel nog ruimte voor verbetering. Dit betekent dat de Commissie een beroep moet doen op professioneel oordeel om een deel van de ontvangen gegevens (voor nadere informatie, zie deel III „Situatie voor de verschillende MFK-rubrieken”) te verifiëren.

De relatieve nauwkeurigheid van de respectieve benaderingen en uitkomsten in acht genomen, is de Commissie van mening dat de in de jaarlijkse activiteitenverslagen (JAV’s) van de DG’s van de Commissie vermelde foutenniveaus en de in het jaarlijks beheers- en prestatieverslag (AMPR – het vroegere “syntheseverslag”) opgenomen schattingen grotendeels overeenkomen met de foutenniveaus die de Rekenkamer voor 2014 en 2015 (zie grafiek 2) heeft geschat.

Grafiek 2 - Bandbreedte van het door de Commissie geschatte foutenpercentage voor betalingen en van de totale foutenpercentages van de Rekenkamer (2013-15)*

* De lijnen die de verschillende foutenpercentages met elkaar verbinden, wijzen niet op een voortdurende evolutie, maar helpen om de bandbreedtes beter met elkaar te vergelijken.

De foutenpercentages voor 2013 en 2014 zijn door de Commissie geschat op kasbasis (gedane betalingen, inclusief voorfinancieringen). Met het oog op een meer conservatieve benadering is voor 2015 overgestapt op schatting op transactiebasis in plaats van op kasbasis (d.w.z. gedane betalingen, exclusief uitbetaalde voorfinancieringen en inclusief afgewikkelde voorfinanciering). Zie ook AMPR 2015 (blz. 49).

Bron: Jaarverslagen over de begrotingsjaren 2013 tot 2015. Syntheseverslag van de Commissie voor de begrotingsjaren 2013 en 2014, en AMPR 2015 van de Commissie.

Omdat de uitkomsten van de Commissie en de Rekenkamer overeenstemmen, zijn bij de hierna volgende analyses van aanhoudend hoge foutenpercentages alle indicatoren gebruikt die via de twee bovenbeschreven benaderingen zijn verkregen. Deze indicatoren worden aangeduid met de algemene term “geschatte foutenpercentages”.

3. Situatie voor de EU-begroting als geheel

3.1.De voortdurende inspanningen van de Commissie om het totale foutenpercentage te verminderen:

Ook al zijn de resultaten wegens de verschillen in benadering tussen de Commissie en de Rekenkamer niet zonder meer vergelijkbaar, toch kan het volgende worden opgemerkt:

• beide methodologieën leveren een schatting van de foutenmarge op ²³ ;

• de marge van de Rekenkamer is breder (in 2014 van 3,3 % tot 5,4 %, en in 2015 van 2,7 % tot 4,8 %) dan die van de Commissie (in 2014 van 2,6 % tot 3,6 %, en in 2015 van 2,3 % tot 3,1 %); en

• beide marges overlappen elkaar voor de jaren 2014 en 2015 (rode gebied in grafiek 2; in 2014 tussen 3,3 % en 3,6 %, en in 2015 tussen 2,7 % en 3,1 %).

Niettegenstaande beide methoden duidelijke indicaties opleveren dat het geschatte totale foutenpercentage afneemt (met volgens de Commissie een minimum van 2,8 % voor 2013, 2,6 % voor 2014 en 2,3 % voor 2015, en volgens de Rekenkamer een LEL van 3,5 % voor 2013, 3,3 % voor 2014 en 2,7 % voor 2015), laten zij ook zien dat het foutenniveau nog steeds boven de materialiteitsdrempel van 2 % ligt. Daarom bracht de Rekenkamer een negatieve betrouwbaarheidsverklaring uit. Alhoewel dit feit het tegendeel lijkt te suggereren, is de mate van naleving van de wettelijke voorschriften door de Commissie aanzienlijk verbeterd. De foutenpercentages zijn van dubbele cijfers voor sommige beleidsterreinen (in het bijzonder “cohesie”) in de programmeringsperiode 2000-2006 en daarvoor gedaald tot aanzienlijk lagere waarden nu (onder 5% voor de meeste beleidsterreinen en in de buurt van of onder 2% voor andere). Door het voortdurende toezicht van het Europees Parlement, de Raad en de Rekenkamer is de gehele keten van controle op het geld van de EU dat van de Commissie naar de nationale autoriteiten, derde landen en internationale organisaties gaat, verder “geprofessionaliseerd”.

In het bijzonder de verfijning van de werkzaamheden van de ex-post controle-/auditdiensten van de Commissie, de versterking van bestaande en/of de invoering van nieuwe systemen en de vereenvoudigingsmaatregelen zijn belangrijke onderdelen van deze voortdurende inspanning geweest.

Daarnaast coördineert de Commissie een netwerk van nationale deskundigen op het gebied van interne controle (PIC) dat de identificatie en uitwisseling van goede werkmethoden ter verbetering van de governance in de overheidssector mogelijk maakt. Het netwerk bestrijkt alle nationale internecontrolesystemen; op de volgende PIC-conferentie – in juni 2017 – zullen onder andere governanceovereenkomsten voor het beheer van EU-middelen op de agenda staan. Met het oog op verdere progressie lanceerde vicevoorzitter van de Commissie K. Georgieva in 2015 het BFOR-initiatief (Budget Focused on Results) voor een maximale doeltreffendheid van de EU-begroting waar het gaat om het ondersteunen van groei, werkgelegenheid en stabiliteit in Europa, maar ook om het foutenpercentage omlaag te brengen door middel van verdere vereenvoudigingsmaatregelen en betere controles. Het initiatief moet ervoor zorgen dat de EU-begroting efficiënt en volgens de regels wordt uitgevoerd en bijdraagt aan de beoogde resultaten. De audit- en controlekosten moeten omlaag, terwijl terzelfder tijd de uitgaven minder foutgevoelig moeten worden gemaakt en de EU-begrotingsmiddelen beter moeten worden beschermd.

Op het vlak van fraudebestrijding, die gecoördineerd wordt door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) is het MFK 2014-2020 sterker geworden inzake risico-inschatting, preventie en opsporing. Op grond van de sectorale verordeningen zijn de lidstaten wat het gedeeld beheer betreft verplicht doeltreffende en evenredige fraudepreventiemaatregelen te nemen op basis van de vastgestelde risico's en alle nodige stappen ondernemen om fraude en onregelmatigheden effectief te voorkomen, op te sporen en te bestraffen, en om onregelmatige bedragen terug te storten aan de EU-begroting.

Los van wat strikt wettelijk gezien vereist is, moedigt de Commissie de lidstaten aan om deze fraudebestrijdingsmaatregelen te verankeren in een nationale anti-fraudestrategie die een betere follow-up van de bestrijding van fraude ten nadele van de financiële belangen van de EU en die van de lidstaten, alsook homogene en effectieve werkmethoden moet waarborgen, met name in het geval van gedecentraliseerde organisatiestructuren.

Parallel daaraan, werken OLAF en de DG’s REGIO, EMPL, MARE, AGRI en HOME inzake fraudepreventie en -opsporing met de lidstaten samen via workshops, seminars en opleidingen, en stellen zij praktische richtsnoeren op.

De blik op de toekomst gericht, heeft de Commissie een pakket aangenomen voor de tussentijdse evaluatie (MTR)/herziening van het MFK 2014-2020. Het bouwt voort op de moderniseringsinspanningen en verbeteringen van het huidige MFK. Verder vereenvoudigen is de boodschap.

De Commissie stelt een ingrijpende herziening van het algemeen Financieel Reglement in één enkele rechtshandeling (“Omnibus”) voor ²⁴ . Deze handeling bevat eveneens overeenkomstige wijzigingen in de sectorale financiële regels die vastgesteld zijn in 15 wetgevingsbesluiten betreffende meerjarenprogramma’s in het kader van bijvoorbeeld de Europese structuur- en investeringsfondsen of het landbouwbeleid. De voorgestelde wijzigingen geven geen aanleiding tot een heropening van het politieke debat, maar zijn technisch van aard en kunnen snel worden goedgekeurd, zodat de vereenvoudiging en grotere flexibiliteit de uitgaven in de tweede helft van het lopende MFK ten goede komen.

Bij de “Omnibus”-herziening van het Financieel Reglement en de sectorale voorschriften worden de volgende verbeteringen voorgesteld:

• vereenvoudiging voor wie EU-financiering krijgt;

• overgang van meerdere controlelagen naar onderlinge koppeling van audits, beoordelingen of goedkeuringen, en harmonisatie van de verslagleggingsvereisten;

• toepassing van slechts één stel regels op hybride acties, en op grotere schaal combineren van verschillende instrumenten en beheersvormen;

• effectiever gebruik van financieringsinstrumenten, combinatie van maatregelen of instrumenten;

• een flexibeler begrotingsbeheer;

• resultaatgerichtheid en een gestroomlijnde verslaglegging; en

• eenvoudiger en minder administratieve formaliteiten op EU-niveau.

Tot de maatregelen om het risico op fouten te verkleinen behoren de mogelijkheid om betalingen afhankelijk te stellen van output en conditionaliteit, de afschaffing van het principe dat geen winst mag worden gemaakt, de vereenvoudiging van de regel van niet-cumuleerbaarheid en de uitbreiding van vereenvoudigde kostenopties (bedragen ineens, eenheidskosten en forfaits).

De MTR-mededeling van de Commissie bevatte tevens enkele ideeën voor het volgende MFK, bijvoorbeeld inzake de duur ervan en een coherente hervorming van zowel de uitgaven- als de ontvangstenzijde.

3.2.Soorten fouten die door de Commissie en de Rekenkamer worden aangemerkt

De Commissie en de Rekenkamer zijn het eens over de meest voorkomende soorten fouten, nl.:

a) aangegeven uitgaven zijn niet subsidiabel;

b) begunstigden/projecten zijn niet subsidiabel/vallen buiten de toegestane periode;

c) inbreuken op de aanbestedings- en staatssteunregels;

d) bewijsstukken voor aangegeven uitgaven zijn onvoldoende betrouwbaar; en

e) onjuiste aangifte van voor steun in aanmerking komende landbouwarealen.

Grafiek 3 – Geraamd aandeel van de verschillende soorten fouten in de geschatte foutenpercentages (gemiddelde 2013-2015) ²⁵

3.3.Gevolgen van de meerjarigheid van een aanzienlijk deel van de EU-uitgaven

Volgens het Financieel Reglement (artikel 2, onder r)) moet voor risicobeheersing een meerjarenbenadering worden gevolgd:

"controle": enige maatregel ter verkrijging van redelijke zekerheid inzake [...] de voorkoming en opsporing en de correctie van fraude en onregelmatigheden en de follow-up daarvan, en de adequate beheersing van de risico's in verband met de wettigheid en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen, rekening houdend met het meerjarige karakter van de programma's en met de aard van de betrokken betalingen. De controle hiervan kan diverse toetsen inhouden, alsmede de tenuitvoerlegging van beleid en procedures om de in de eerste zin beschreven doelstellingen te bereiken; ...”

Vooraf alle (miljoenen) betalingen van de Commissie, de lidstaten, derde landen, enz. aan een volledige, gedetailleerde controle onderwerpen om van bij de start fouten te voorkomen, zou gigantische middelen vergen en een enorme tijdsinvestering. Daarom voorzien alle systemen in controles achteraf, tijdens de levenscyclus van programma’s en projecten of bij de afsluiting ervan. Wanneer fouten worden ontdekt, zorgt de toepassing van correctiemechanismen (d.w.z. financiële correcties en terugvorderingen) overigens voor bescherming van de EU-begroting tegen onrechtmatige uitgaven ²⁶ .

Vanwege de meerjarigheid van een aanzienlijk deel van de EU-uitgaven kan een definitief foutenpercentage uiteraard pas worden vastgesteld wanneer programma’s worden afgesloten en alle controlelagen zijn afgewerkt.

Op verzoek van het Europees Parlement ²⁷ hebben de diensten van de Commissie in het kader van het AMPR 2015 voor het eerst naast hun best mogelijke schattingen van de bedragen die risico lopen voor de begrotingsmiddelen waarvoor zij verantwoordelijk zijn, ramingen gegeven van de verwachte aankomende correcties.

De aankomende correcties zijn een voorzichtige raming door de DG’s van de uitgaven die niet in overeenstemming zijn met de toepasselijke wettelijke en contractuele bepalingen. De bedragen in kwestie zullen worden opgespoord en gecorrigeerd door middel van controles die zullen worden verricht nadat de betaling is toegestaan, en omvatten dus niet alleen correcties die zijn toegepast op het moment van verslaglegging, maar ook die welke in de jaren daarna zullen worden opgelegd. De ramingen van de DG’s zijn gebaseerd op de gemiddelde financiële correcties en terugvorderingen in de afgelopen jaren, waar nodig gezuiverd, met name van i) onderdelen die in het nieuwe juridische kader niet meer van toepassing zijn en ii) eenmalige gebeurtenissen.

De geraamde aankomende correcties maken 1,5 à 1,9 % van de totale uitgaven in kwestie uit. Het geschatte risicobedrag bij afsluiting na afwikkeling van alle corrigerende maatregelen bedroeg in 2015 tussen 0,8 % en 1,3 % van de totale uitgaven. De over meerdere jaren gespreide correctiemechanismen bieden de EU-begroting met andere woorden een afdoende bescherming tegen onrechtmatige uitgaven ²⁸ .

3.4.Controlekosten en vereenvoudiging

Het risico dat fouten onopgemerkt blijven, is inherent aan elk beheerssysteem. De foutenpercentages reduceren tot nul, zo wordt ruimschoots erkend, zou tot onrealistisch hoge kosten leiden voor zowel de ontvangers als de autoriteiten. Door de Rekenkamer is een “materialiteitsdrempel” van 2 % van de gecontroleerde bedragen ingesteld. Deze drempel is echter niet vastgesteld op basis van de verwachtingen van belanghebbenden of een kosten-batenanalyse van de controles die noodzakelijk zijn om het nakomen van de wettelijke verplichtingen te garanderen. De 2 %-materialiteitsdrempel komt daarentegen voort uit de praktijk die is ontwikkeld om de betrouwbaarheid van de rekeningen te controleren. De systemen die een waarheidsgetrouw beeld van de financiële staten moeten voortbrengen, zijn doorgaans evenwel minder complex en duur dan die welke moeten worden ingezet om zekerheid te verschaffen over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen.

Tabel 1 geeft de totale kosten weer (kosten van controles vooraf en achteraf en evaluaties door diensten van de Commissie/lidstaten/derde landen/internationale organisaties) van controles in verband met de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen, zoals geraamd door de DG’s in hun jaarlijkse activiteitenverslagen.

Tabel 1 – Controlekosten

DG’s	Controlekosten als % van de uitgaven 2015
AGRI	4,6% ²⁹
REGIO	2,3 % ³⁰
EMPL	5 % ³¹
RTD	2,3 % ³²
DEVCO	5,11 % ³³
NEAR	3,6 % ³⁴
CNECT	1,75 % ³⁵

De Commissie merkt op dat het geschatte foutenniveau, ondanks een daling, nog steeds boven de materialiteitsdrempel van 2 % ligt. De controles en audits verder opvoeren, is evenwel geen optie voor de toekomst. Zoals tabel 1 laat zien, zijn de kosten (en de administratieve lasten) van controles al hoog. Bovendien leeft bij de ontvangers reeds de perceptie dat zij overstelpt worden met controles. Daarom moeten de aanhoudend hoge foutenpercentages worden teruggedrongen door niet méér, maar betere controles uit te voeren. Het verfijnen van essentiële controles in de bestaande systemen van de lidstaten zou inderdaad een verlaging van de foutenniveaus mogelijk maken zonder dat daarvoor meer middelen moeten worden uitgetrokken.

Overigens zijn alle belanghebbenden het erover eens dat vereenvoudiging de oplossing is: het vermindert het risico op fouten, heeft een positieve impact op de beheers- en controlekosten en verlicht de lasten ³⁶ . De doorgevoerde vereenvoudigingsmaatregelen omvatten in het bijzonder het concept van de “vereenvoudigde kostenopties”, dat vanaf het begin fouten voorkomt, en het terugdringen van overregulering (“gold plating”)(zie voor nadere bijzonderheden sectie III — “Situatie voor de verschillende MFK-rubrieken”).

3.5.Behoefte aan verdere verbetering van de bestaande beheers- en controlesystemen, in het bijzondere de eerstelijnscontroles in de lidstaten

De Commissie en de Rekenkamer zijn het er in hun analyse over eens dat heel wat fouten in het gebied dat onder gedeeld beheer valt, hadden kunnen worden voorkomen of ontdekt en gecorrigeerd bij eerstelijnscontroles door beheersorganen in de lidstaten. Uit de jaarverslagen van de Rekenkamer van de voorbije jaren blijkt dat voor bijna de helft van de onregelmatigheden die door de Rekenkamer werden ontdekt, de nationale autoriteiten over voldoende informatie beschikten om de fouten te voorkomen of op te sporen en te corrigeren voordat de uitgaven bij de Commissie werden gedeclareerd. Bovendien lagen de nationale autoriteiten zelf aan de basis van een deel van de door de Rekenkamer gerapporteerde fouten. Mocht alle beschikbare informatie zijn gebruikt, dan zouden de foutenpercentages veel dichter in de buurt van of zelfs onder de materialiteitsdrempel van 2 % hebben gelegen.

Soortgelijke tekortkomingen zijn vastgesteld voor direct en indirect beheer (zie tabel 2).

Tabel 2 - Percentage fouten die hadden moeten worden voorkomen of ontdekt en gecorrigeerd door de lidstaten of derde landen voordat de uitgaven aan de diensten van de Commissie werden gedeclareerd en werden vergoed*

Rubriek	Jaarverslag 2013	Jaarverslag 2014	Jaarverslag 2015
	Foutenpercentage (1)	% fouten die konden worden voorkomen of ontdekt en gecorrigeerd (2)	Minimumfoutenpercentage - (2)	Foutenpercentage (3)	% fouten die konden worden voorkomen of ontdekt en gecorrigeerd (4)	Minimumfoutenpercentage - (4)	Foutenpercentage (5)	% fouten die konden worden voorkomen of ontdekt en gecorrigeerd (6)	Minimumfoutenpercentage - (6)
Onderzoek en ander intern beleid/Concurrentievermogen / R1A	4 %		4 %	5,6 %	2,8 %	2,8 %	4,4 %	0,6 %	3,8 %
Concurrentievermogen, Regionaal beleid, Energie en vervoer / R1B	6,9 %	3 %	3,9 %	6,1 %	3,3 %	2,8 %	5,2 %	2,4 %	2,8 %
Concurrentievermogen, Werkgelegenheid en Sociale zaken / R1B	3,1 %	1,3 %	1,8 %	3,7 %	3,2 %	0,5 %
Landbouw: marktondersteuning en rechtstreekse steun / R2	3,6 %	1,1 %	2,5 %	2,9 %	0,6 %	2,3 %	2,2 %	0,3 %	1,9 %
Plattelandsontwikkeling, Milieu, Visserij en Gezondheid / R2	6,7 %	4,7 %	2 %	6,2 %	3,3 %	2,9 %	5,3 %	1,7 %	3,6 %
Europa als wereldspeler /R4	2,6 %		2,6 %	2,7 %	0,2 %	2,5 %	2,8 %	1 %	1,8 %

*Bron: jaarverslagen van de Rekenkamer over de begrotingsjaren 2013 tot 2015.

III.Situatie voor de verschillende MFK-rubrieken

1. Inleiding

Volgens de uitkomsten van de eigen controle- en auditwerkzaamheden van de Commissie en de gegevens die zij in haar jaarlijkse activiteitenverslagen voor de jaren 20132015 heeft meegedeeld (zie hieronder), waren de gebieden met een aanhoudend hoog geschat foutenniveau:

• binnen rubriek 1A van het MFK, het onderzoeks- en innovatiebeleid;

• binnen rubriek 1B zowel Regionaal beleid en stadsontwikkeling als Werkgelegenheid en Sociale zaken (zij het in mindere mate voor dit laatste beleidsterrein);

• de volledige rubriek 2, Natuurlijke hulpbronnen (maar voor het ELGF — marktmaatregelen en rechtstreekse steun — dat het gros van de uitgaven uitmaakt, lag het foutenpercentage in de buurt van de materialiteitsdrempel);

• de volledige rubriek 4 — Europa als wereldspeler (zij het in mindere mate dan alle andere rubrieken).

De Rekenkamer kwam tot dezelfde bevindingen wat deze rubrieken en gebieden betreft ³⁷ , voor welke haar jaarlijkse meest waarschijnlijke foutenpercentages aanhoudend boven de materialiteitsdrempel van 2 % uitkwamen (zie grafiek 4).

Grafiek 4 — de meest waarschijnlijke foutenpercentages van de Rekenkamer voor de verschillende beleidsterreinen in de jaren 2013-2015*

* De Rekenkamer geeft vanaf 2015 niet langer afzonderlijke geraamde foutenpercentages voor de DG’s “Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling” - R1B (REGIO) en “Werkgelegenheid en Sociale zaken en inclusie (EMPL) — R1B.

De lijnen die de verschillende foutenpercentages met elkaar verbinden, wijzen niet op een voortdurende evolutie, maar helpen om de bandbreedtes beter met elkaar te vergelijken.

Bron: Jaarverslagen van de Rekenkamer over de begrotingsjaren 2013-2015.

Volgens de Rekenkamer vertonen de regelingen die gebaseerd zijn op vergoeding (waarbij de betaling uit de EU-begroting gebaseerd is op de subsidiabele kosten van subsidiabele activiteiten) en de regelingen die gebaseerd zijn op rechten (waarbij de betaling uit de EU-begroting gebaseerd is op de vervulling van bepaalde voorwaarden) een verschillend risicopatroon en hebben die een grotere invloed op de foutenpercentages in de verschillende uitgavensectoren dan de beheersvorm (gedeeld, direct en indirect) ³⁸ . Omdat de uitkomsten van controles/audits van de Commissie gelijklopend zijn, worden hierna de mogelijkheden onderzocht om vergoeding van subsidiabele kosten te vervangen door rechtengebaseerde betalingen of om minstens vereenvoudigingen door te voeren, bijvoorbeeld vereenvoudigde kostenopties (SCO’s), vaste bedragen of forfaits te gebruiken.

2. MFK-subrubriek 1A — Concurrentievermogen — Onderzoek en Innovatie (d.w.z. DG’s “Onderzoek en innovatie” (RTD) en “Communicatienetwerken, Inhoud en technologie” (CNECT) ³⁹

2.1.Foutenpercentage

Voor het 7e kaderprogramma (KP7) bedraagt het representatieve foutenpercentage berekend op basis van de gemeenschappelijke steekproef 4,47 %. Het is gebaseerd op 298 per 31 december 2015 afgesloten audits van 324 geselecteerde verrichtingen.

Volgens de eigen KP7-auditwerkzaamheden van de Commissie, waarbij 3 336 auditresultaten van de jaren 2008-2015 zijn gebruikt, ligt het totale foutenpercentage voor 2015 tussen 4,47 en 5 %. Dit is in overeenstemming met de algemene bandbreedte van 2 tot 6,7 % waartoe de Rekenkamer is gekomen voor haar analyse van de rubriek “Concurrentievermogen”, en met haar meest waarschijnlijke foutenpercentage van 4,4 % (zie grafiek 5). Achter de totaalcijfers gaan evenwel verschillen tussen de onderdelen van KP7 schuil. Zo worden voor toelagen van de Europese Onderzoeksraad (ERC) en Marie Curie-beurzen een aantal vereenvoudigde subsidiabiliteitscriteria, eenheidskosten en forfaits gebruikt die het risico op onrechtmatige uitgaven verkleinen en tot foutenpercentage van minder dan 2 % leiden, zoals bijvoorbeeld:

• forfaits voor sommige personeels- en indirecte kosten;

• vereenvoudigde tijdsregistratie-eisen; en

• subsidies toegekend aan één begunstigde met een beperkt aantal publiekrechtelijke onderbegunstigden.

Deze vereenvoudigde subsidiabiliteitscriteria zijn geschikt in het licht van de specifieke doelstellingen en de specifieke begunstigden van de maatregelen. Een lineaire toepassing ervan zou de voor onderzoek bevoegde diensten evenwel niet in staat stellen om alle voor het onderzoeksbeleid gestelde doelen te bereiken.

Het restfoutenpercentage voor KP7 ligt veel dichter in de buurt van de materialiteitsdrempel (2,88 % voor DG RTD en 2,58 % voor DG CNECT). Aan te stippen is dat het uiteindelijke restfoutenpercentage voor het 6e kaderprogramma, nadat alle controles en terugvorderingen waren uitgevoerd, uitkwam in de buurt van of onder het materialiteitsniveau, wat het belang van een meerjarenperspectief onderstreept.

Het totale risicobedrag bij betaling op de totale uitgaven van DG RTD voor 2015 ligt tussen 107 en 125 miljoen EUR (2,1 à 2,5 %). De voorzichtig geschatte toekomstige correcties bedragen 46 miljoen EUR (0,9 %). Het geschatte risicobedrag bij afsluiting ligt tussen 61 en 79 miljoen EUR (1,2 à 1,6 %).

Het totale risicobedrag bij betaling op de totale uitgaven van DG CNECT voor 2015 ligt tussen 63 en 66 miljoen EUR (3,7 à 3,9 %). De voorzichtig geschatte toekomstige correcties bedragen 22 miljoen EUR (1,3 %). Het geschatte risicobedrag bij afsluiting ligt tussen 40 en 44 miljoen EUR (2,4 à 2,6 %).

Voor het gehele beleidsterrein “Onderzoek, Industrie, Ruimte, Vervoer en Energie” ligt het totale geschatte risicobedrag bij betaling tussen 259 en 290 miljoen EUR (2,1 à 2,3 %) en dat bij afsluiting tussen 132 en 163 miljoen EUR, wat overeenkomt met 1,1 à 1,3 % van de betrokken uitgaven voor 2015.

Grafiek 5 — door de Commissie geschatte foutenpercentages voor KP7 en de foutenpercentages van de Rekenkamer voor het gebied “Concurrentievermogen/Intern beleid” voor de jaren 2013-15*

* De lijnen die de verschillende foutenpercentages met elkaar verbinden, wijzen niet op een voortdurende evolutie, maar helpen om de bandbreedtes beter met elkaar te vergelijken.

In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 2013 behandelde de Rekenkamer dit beleidsterrein in hoofdstuk 8 “Onderzoek en ander intern beleid”.

Het “minimaal foutenpercentage van de Commissie” is de puntschatting voor het jaar in kwestie; het “maximaal foutenpercentage van de Commissie” is het verwachte uiteindelijke foutenniveau.

Bron: Jaarverslagen van de Rekenkamer en jaarlijkse activiteitenverslagen van de DG’s RTD en CNECT voor de begrotingsjaren 2013-2015

2.2.De diepere oorzaken van fouten

a) Beleidsdoelstellingen en prioriteiten

De diversiteit van het beleidsterrein “Onderzoek” (uiteenlopende doelstellingen en gevarieerde populatie begunstigden) is een factor die het foutenpercentage beïnvloedt. Het kaderprogramma is erop gericht een groot aantal deelnemers aan te trekken (in Horizon 2020 al ruim 50 000 deelnames) overal in de Unie en daarbuiten. Daarbij is vooral gemikt op kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) en nieuwe deelnemers, categorieën waarvan bekend is dat het foutenpercentage er veel hoger ligt (2,5 à 3 keer) dan in andere. Ook hebben de meeste projecten een multinationaal karakter en meerdere begunstigden, wat een vereiste is om aan de beleidsdoelstellingen van het programma te beantwoorden, maar een groter risico op fouten inhoudt dan projecten met één begunstigde.

b) Subsidiabiliteit

Bij onderzoeksprogramma’s is niet voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria (uitgaven declareren die niet in aanmerking komen) de belangrijkste en enige oorzaak van fouten. Dit soort fouten doet zich voor bij alle soorten uitgaven. Het grootste aandeel in het totale foutenpercentage is afkomstig van:

• foutief berekende personeelskosten;

• niet-subsidiabele ”andere directe kosten” als gevolg van onjuist berekende afschrijvingen of

• onvoldoende bewezen aankopen, reiskosten e.d.;

• niet-subsidiabele indirecte kosten, gebaseerd op foutieve tarieven of percentages en

• kostencategorieën die geen verband houden met het project en niet subsidiabel zijn.

Volgens de eigen controlewerkzaamheden van de Commissie maken deze soorten fouten ruim 87 % van de ontdekte fouten uit. De Rekenkamer komt tot dezelfde conclusie: volgens haar had 86 % van de ontdekte fouten betrekking op de vergoeding van door begunstigden gedeclareerde niet-subsidiabele personeels- en indirecte kosten.

c) Waarom fouten niet worden ontdekt - tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen

Het merendeel van de niet ontdekte fouten is terug te voeren op de certificaten inzake de financiële staten (CFS), afgegeven door externe controleurs of onafhankelijke openbare instanties. De wisselende kwaliteit van de CFS is een bekend probleem in de onderzoeksfamilie. Ondanks deze tekortkoming, hebben de diensten van de onderzoeks-DG’s berekend, ligt het foutenniveau gemiddeld 50 % lager als er een CFS is. Dit certificaat sluit evenwel niet alle fouten uit.

De Rekenkamer constateerde in 2014 dat 2,8 % van het totale foutenpercentage van 5,6 % had moeten worden ontdekt door een of andere vorm van controle vóór de betaling. In 2015 ging het om 0,6 % op een totaal van 4,4 %. Op dit vlak zijn extra inspanningen gedaan om te adviseren en te sensibiliseren, met name voor de certificerende controleurs.

Grafiek 6 — de evaluatie van de diepere oorzaken van fouten door de Commissie en de Rekenkamer

a) Commissie

b) Rekenkamer ⁴⁰

2.3.Ondernomen actie

a)

Vereenvoudiging

Op verschillende gebieden van KP7 en Horizon 2020 (zie hieronder) wordt reeds gebruikgemaakt van vereenvoudigde kostenopties:

• eenheidskosten voor personeel bij het Marie Sklowodska-Curie-programma, uitgebreid tot eigenaars-beheerders van kmo’s sinds 2011;

• een vast percentage voor indirecte kosten, optie bij KP7, algemeen toegepast in het kader van Horizon 2020 en

• een forfaitair bedrag voor de regeling MKB, fase 1.

Deze opties zullen worden uitgebreid waar zulks dienstig is om het foutenpercentages en de administratieve lasten te drukken en om de beleidsprioriteiten te verwezenlijken.

Met betrekking tot het kostenmodel werd bij de publieksraadpleging voor Horizon 2020 aan belanghebbenden gevraagd of resultaatafhankelijke betaling van een vast bedrag ineens (een forfait) een geschikte manier zou zijn om onderzoek in het algemeen te financieren. Dit zou neerkomen op een “rechtenregeling” met een van tevoren af te spreken vaste prijs voor uit te voeren werkzaamheden. Een dergelijk resultaatafhankelijk financieringssysteem zou alle subsidiabiliteitsfouten uitsluiten.

De belanghebbenden waren over het algemeen geen voorstander van deze optie en gaven de voorkeur aan een “vergoedingsregeling”, omdat het alternatief volgens hen niet de beste manier was om onderzoeksinspanningen EU-wijd te ondersteunen. Een dergelijke regeling zou ongetwijfeld voordelen bieden in de vorm van minder fouten, uitgedrukt in geld, maar kan anderzijds ongewenste kosten en neveneffecten met zich meebrengen.

Gelet op de opmerking van de Rekenkamer over het geringere risico op fouten bij rechtenregelingen, zal de Commissie evenwel de mogelijkheden blijven onderzoeken om resultaatafhankelijke financieringsregelingen te introduceren. Een test die een betere evaluatie van de kosten en baten van een verandering van kostenmodel mogelijk moet maken, is gepland voor 2018.

Zoals eerder gezegd, heeft de Commissie reeds een aantal aanpassingen van het algemeen financieel reglement voorgesteld om het risico op fouten te verkleinen, zoals de uitbreiding van de vereenvoudigde kostenopties (zie punt 3.1).

b) Verfijning van de beheers- en controlesystemen

De systemen waarmee onderzoeksactiviteiten worden beheerd en gecontroleerd, worden voortdurend geëvalueerd. De oprichting van het gemeenschappelijk ondersteuningscentrum voor alle diensten die bij de uitvoering van onderzoek betrokken zijn, zal voordelen opleveren in de vorm van gemeenschappelijke IT-instrumenten en bedrijfsprocessen, en een gemeenschappelijke controle-/auditdienst. Overeenkomstig het beginsel van kosteneffectiviteit zal het model voor het verkrijgen van zekerheid echter grotendeels gebaseerd blijven op controles achteraf, met een beperkt aantal grondige controles vooraf. De redenen daarvoor zijn dat controles vooraf duur zijn, gelet met name op het grote aantal gefinancierde deelnemingen (reeds 50 000 onder Horizon 2020), en slechts gedeeltelijke zekerheid verschaffen als zij niet gepaard gaan met een bezoek ter plaatse. Het op grote schaal uitvoeren van gedetailleerde controles vooraf zorgt ook voor een zware administratieve last voor de begunstigden en de wetgeving bepaalt dat de Commissie die last voor de begunstigden tot een minimum dient te beperken.

Voor Horizon 2020 zal alleen op het einde van projecten een certificaat inzake de financiële staten worden gevraagd, niet in het stadium van de tussentijdse betalingen. Dit betekent dat het positieve effect van de CFS later tot uiting zal komen, wat een tijdelijke impact kan hebben op de hoogte van de foutenpercentages. Bij toekomstige analyses van de foutenpercentages op dit gebied zal met andere woorden rekening dienen te worden gehouden met het meerjarige karakter van het controlesysteem.

c) Wettelijk kader 2014-2020: verdere vereenvoudiging, maar ook gebieden met verhoogd risico

Voor Horizon 2020 zijn bestaande vereenvoudigingen behouden, maar ook nieuwe geïntroduceerd:

• één in de uitnodiging vastgesteld financieringspercentage voor alle subsidies;

• één vast percentage voor alle indirecte kosten voor alle subsidies;

• grootschaliger gebruik van eenheidskosten, vaste percentages en vaste bedragen voor sommige kosten in sommige programma’s;

• lichtere eisen inzake tijdsregistratie, met name voor voltijds aan een project werkende personen;

• eenvoudiger regels voor de berekening van de gewerkte uren;

• eenvoudiger regels voor de inschakeling van consultants en

• eenvoudiger procedures voor de erkenning van kosten van onderaanneming en derden.

In het financieel memorandum bij het wetgevingsvoorstel werd geraamd dat het representatieve maximale foutenpercentage door deze vereenvoudigingen zou worden verlaagd van 5 % tot ongeveer 3,5 %. Het streefcijfer voor het restfoutenpercentage of het risicobedrag bij afsluiting was om en bij de 2 %, maar niet noodzakelijkerwijs daaronder.

De voorgestelde vereenvoudigingen werden in het algemeen aanvaard door de wetgevende autoriteit. Sommige onderdelen ervan konden evenwel tot meer fouten leiden:

• de doelstelling van een grotere deelname van kleine en middelgrote ondernemingen (in de wetenschap dat kmo’s meer risico inhouden dan andere begunstigden);

• de mogelijkheid kosten in te brengen voor grootschalige onderzoeksinfrastructuren;

• verkorting van de periode tot de subsidieverlening (en dus minder tijd voor controles) en

• een grens van 8 000 EUR per jaar per voltijdequivalent voor “aanvullende vergoedingen”.

Verdere vereenvoudigingen van de regels en procedures zullen gedurende de looptijd van het kaderprogramma worden voorgesteld.

3. MFK-subrubriek 1B - Cohesie

In 2015 is de Rekenkamer afgestapt van het vermelden van afzonderlijke foutenpercentages voor de twee “structuurfondsen-DG’s”, Regionaal beleid en stadsontwikkeling (REGIO) en Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie (EMPL) en gaf zij in plaats daarvan een meest waarschijnlijk foutenpercentage (5,2 %) voor het gehele beleidsterrein “Cohesie”. Ter vergelijking: de structuurfondsen-DG’s kwamen tot een geschatte bovengrens van de foutenmarge van 5,1 % en een gevalideerd foutenpercentage van 2,9 % (zie grafiek 7).

De door DG REGIO en DG EMPL in 2015 geraamde toekomstige correcties belopen 1 435 miljoen EUR. Als gevolg van deze zeer conservatieve schatting kan het gebeuren dat de bovengrens van het risicobedrag bij afsluiting (1 267 miljoen EUR of 2,3 % van de uitgaven voor dit beleidsterrein in 2015) overschat is. De effectieve omvang van toekomstige correcties zal worden bepaald op basis van het bij afsluiting geconstateerde daadwerkelijke risico, teneinde te verzekeren dat het restrisico voor elk programma onder het materialiteitsniveau (2 %) ligt.

Grafiek 7 — geschatte foutenpercentages van de Commissie en de Rekenkamer voor de gehele rubriek 1B voor 2013-2015*

* De lijnen die de verschillende foutenpercentages met elkaar verbinden, wijzen niet op een voortdurende evolutie, maar helpen om de bandbreedtes beter met elkaar te vergelijken.

Bron: Jaarverslagen van de Rekenkamer en jaarlijkse activiteitenverslagen van de DG’s REGIO en EMPL voor de begrotingsjaren 2013-2015

3.1.MFK-subrubriek 1B - DG Regionaal beleid en stadsontwikkeling (REGIO)

3.1.1.Foutenpercentage

DG REGIO schatte het gemiddelde risico verbonden aan betalingen onder gedeeld beheer voor het EFRO en het Cohesiefonds (programmeringsperiode2007-2013) in 2015 op 3 à 5,6 % voor het jaar, wat grosso modo overeenkomt met de inschatting van de Rekenkamer (zie grafiek 7 voor het hele beleidsterrein Cohesie).

De analyse van DG REGIO is gebaseerd op haar eigen controlebevindingen en de gegevens die door de nationale controleautoriteiten in hun jaarlijkse controleverslagen werden meegedeeld (betreffende in 2014 gedeclareerde uitgaven zijn ongeveer 7 300 audits van verrichtingen uitgevoerd). Om zich van de betrouwbaarheid van de controleautoriteiten te vergewissen, hebben de eigen controleurs van DG REGIO 58 controlebezoeken afgelegd. Sinds 2009 zijn in totaal ruim 300 controlebezoeken uitgevoerd betreffende 51 controleautoriteiten die verantwoordelijk waren voor het toezicht op 98,5 % van de programma’s van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling/Cohesiefonds. Daarenboven onderwerpen de controleurs van DG REGIO de jaarlijkse controleverslagen en accountantsadviezen van de controleautoriteiten aan uitgebreide administratieve controles die zo nodig worden aangevuld met onderzoeksmissies ter plaatse. Tevens ontving DG REGIO van de controleautoriteiten van de lidstaten 446 verslagen van systeemaudits, die zorgvuldig werden geanalyseerd (in 2013 en 2014 onderzocht DG REGIO meer dan 540 verslagen van systeemaudits).

Wat de “externe” informatie betreft die de lidstaten verstrekken, merkt DG REGIO op dat 95 % van de foutenpercentages die door de controleautoriteiten worden gerapporteerd, werden aangemerkt als een betrouwbare informatiebron voor de berekening van het risico bij betalingen in 2015 (zie grafiek 9). Voor de overige 5 % herberekende DG REGIO de foutenpercentages van de controleautoriteiten, schatte zij het risico op forfaitaire basis omdat de gerapporteerde foutenpercentages onbetrouwbaar werden geacht of was zij van oordeel dat op de beoordelingsdatum onvoldoende of onvoldoende overtuigende gegevens beschikbaar waren om de gerapporteerde foutenpercentages onomstoten te bevestigen.

Grafiek 8 - geschatte foutenpercentages van de Commissie en de Rekenkamer voor Regionaal beleid en stadsontwikkeling (DG REGIO) voor 2012-2015*

* De Rekenkamer geeft vanaf 2015 geen afzonderlijke schattingen van foutenpercentages meer voor DG REGIO. Uitzonderlijk is ook 2012 opgenomen om een vollediger overzicht te geven.

De lijnen die de verschillende foutenpercentages met elkaar verbinden, wijzen niet op een voortdurende evolutie, maar helpen om de bandbreedtes beter met elkaar te vergelijken.

Bron: Jaarverslagen van de Rekenkamer over de begrotingsjaren 2012- 2014 en jaarlijkse activiteitenverslagen van DG REGIO voor de begrotingsjaren 2012-2015.

Grafiek 9 — betrouwbaarheid van de foutenpercentages die de nationale controleautoriteiten aan DG REGIO rapporteren

3.1.2.De diepere oorzaken van fouten

In 2015 werden ernstige tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen van 67 programma’s in België, Bulgarije, Duitsland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Italië, Polen, Roemenië, Slowakije, Spanje, Tsjechië, het Verenigd Koninkrijk en van ETS-programma’s – ontdekt door de controle-autoriteit van het programma en/of de Commissie – door DG REGIO aangewezen als de belangrijkste oorzaak van fouten in de periode 2007-2013. Die tekortkomingen hadden meer in het bijzonder betrekking op een of meer van de volgende essentiële onderdelen:

• beheersverificaties;

• inachtneming van regels inzake overheidsopdrachten, staatssteun, projecten die inkomsten genereren en subsidiabiliteit;

• selectieprocedures voor concrete acties;

• hoge foutenpercentages naar aanleiding van audits;

• certificeringsactiviteiten;

• controlewerkzaamheden (onbetrouwbare foutenpercentages als gevolg van onvolledigheid, onregelmatigheden bij aanbestedingen niet ontdekt of gekwantificeerd voor een beperkt aantal operationele programma’s).

Regels inzake overheidsopdrachten, staatssteun en non-subsidiabiliteit waren de drie belangrijkste bronnen van fouten die de Rekenkamer in de voorbije jaren detecteerde.

Met name vanwege deze systeemtekortkomingen ligt het gevalideerde foutenpercentage boven de 5 % en/of het cumulatieve restfoutenpercentage boven de 2 %. Systeemtekortkomingen zijn onder andere te wijten aan de complexiteit van de beheersstructuren in bepaalde lidstaten, het hoge personeelsverloop bij sommige autoriteiten en het daarmee gepaard gaande verlies aan deskundigheid of ontoereikende personele middelen.

Soms komen zij ook voort uit het feit dat nationale/regionale uitvoeringsvoorschriften voor programma’s veeleisender zijn (het zogenoemde “goldplating”) dan de voorschriften die nationaal worden opgelegd voor vergelijkbare, door de lidstaat gefinancierde uitgaven of dan wat nodig is om aan de EU-regelgeving te voldoen.

Wat de tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen betreft, blijven de door de beheersautoriteiten en de bemiddelende instanties uit te voeren beheersverificaties de grootste bekommernis. De voornaamste struikelblokken zijn met name het formele aspect van de beheersverificaties, onvoldoende controles bij openbare aanbestedingen, ontoereikende structuur/organisatie van de beheersautoriteit of de bemiddelende instantie en een gebrek aan opleiding en toezicht in geval van delegatie van verantwoordelijkheden. Daarbij dient evenwel te worden aangestipt dat er een belangrijk kwaliteitsverschil is tussen de verificaties door de beheersautoriteiten en de controles door de controleautoriteiten, die in 95 % van de gevallen betrouwbaar worden geacht en die voor de “single audit” essentieel werk verrichten.

De soorten fouten in verband met deze systeemtekortkomingen die door DG REGIO worden aangewezen, komen overeen met de beoordeling die de Rekenkamer maakt in haar jaarverslag over 2015 (zie grafiek 10).

Grafiek 10 — beoordeling door de Rekenkamer van de diepere oorzaken van fouten betreffende DG REGIO ⁴¹

3.1.3.Ondernomen actie

DG REGIO ziet er in het kader van zijn toezichthoudende functie nauwlettend op toe dat de lidstaten de tekortkomingen in hun beheers- en controlesystemen aanpakken door:

• haar controlerisicobeoordeling voortdurend bij te werken, in overleg met de DG’s EMPL en MARE en rekening houdende met alle beschikbare auditresultaten en -gegevens;

• de kwaliteit van de controles uitgevoerd door de controleautoriteiten voortdurend te evalueren en de aan programma’s verleende “single audit”-status voortdurend te monitoren, en

• op tijd de betalingen op te schorten wanneer ernstige tekortkomingen worden geconstateerd/gerapporteerd, en aan de Commissie indien nodig voorstellen te doen voor opschortings-/correctiebesluiten, tenzij de lidstaten ermee instemmen om zelf eerst financiële correcties toe te passen.

Bovendien zal DG REGIO werk blijven maken van de volgende initiatieven om de belangrijkste geconstateerde risico’s en tekortkomingen te beperken:

a)

Vereenvoudiging

Vereenvoudiging in de uitvoering van de EU-financiering is een belangrijke pijler van het BFOR-initiatief (resultaatgerichte EU-begroting). De regelgeving voor de programmeringsperiode 2014-2020 biedt tal van mogelijkheden voor vereenvoudiging en verlichting van de administratieve lasten. Daarbij kan worden gedacht aan een stel gemeenschappelijke regels voor alle Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF), de uitbreiding van het gebruik van vereenvoudigde kostenopties, kortere bewaartermijnen voor bewijsstukken voor begunstigden en de evolutie naar e-cohesie.

Het pakket richtlijnen inzake overheidsopdrachten dat het Europees Parlement op 15 januari 2014 aannam en de Raad op 11 februari 2014 goedkeurde, moet ertoe bijdragen de regels verder te vereenvoudigen voor alle betrokkenen.

Ook de gemeenschappelijke ESIF-regels voor de periode 2014-2020 zijn een vereenvoudiging in vergelijking met eerdere perioden. De vereenvoudigingsmogelijkheden die zij bieden, omvatten vereenvoudigde kostenopties, eenvoudiger manieren om met projecten die inkomsten genereren om te gaan en eenvoudiger financieringsinstrumenten. De evolutie naar e-cohesie zou eveneens de zaken moeten vereenvoudigen voor begunstigden.

DG REGIO evalueert momenteel in welke mate de nieuwe bepalingen vermindering van de administratieve lasten voor de begunstigden en vereenvoudiging mede hebben bewerkstelligd. Er zijn verschillende studies gelanceerd om de penetratie van de vereenvoudigingsmaatregelen te helpen meten. Tevens is een groep op hoog niveau inzake vereenvoudiging opgericht die de implementatie van mogelijkheden voor vereenvoudiging in de lidstaten en de regio’s moet analyseren en aanbevelingen moet doen voor een grootschaligere toepassing van vereenvoudigingsmaatregelen in 2014-2020 en voor de periode na 2020. Sinds 20 oktober 2015 is de groep verschillende keren bijeengekomen om diverse onderwerpen in detail te bespreken, zoals e-Governance, vereenvoudigde kostenopties, toegang tot EU-financiering voor kmo’s, financieringsinstrumenten en audits. Hij heeft al zijn eerste conclusies en aanbevelingen aangenomen inzake e-Governance en vereenvoudigde kostenopties.

Op basis van deze eerste aanbevelingen heeft de Commissie onlangs een verdere, ambitieuzere vereenvoudiging van de ESIF-regels voorgesteld, met name de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen ⁴² , in het bijzonder om de toepassing van vereenvoudigde kostenopties aanzienlijk uit te breiden en het gebruik ervan verplicht te stellen voor acties van minder dan 100 000 EUR. Tevens zou het toegestaan zijn gebruik te maken van een nieuwe mogelijkheid waarin het Financieel Reglement voorziet, namelijk financiering op basis van de vervulling van voorwaarden in verband met de voortgang van de uitvoering. Daarnaast heeft de Commissie minder eisen voor het gebruik van gezamenlijke actieplannen, vereenvoudigingsmaatregelen voor acties die inkomsten voortbrengen en grote projecten, verdere verduidelijkingen van de regels voor financieringsinstrumenten en een aantal andere aanpassingen voorgesteld. Deze voorstellen zijn opgenomen in de “Omnibusverordening” die de Commissie in september 2016 heeft vastgesteld (zie punt 3.1).

In haar jaarverslag over 2015 gaf de Rekenkamer de aanbeveling een doelgerichte analyse te maken van de nationale subsidiabiliteitsregels voor de programmeringsperiode 2014-2020 en de Commissie is voornemens een dergelijke analyse te verrichten voor de programma’s die systematisch een hoog foutenpercentage te zien hebben gegeven en dus gebaat zouden kunnen zijn bij eenvoudiger regels.

b) Verfijning van de beheers- en controlesystemen

Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 hebben de diensten van de Commissie gerichte acties ondernomen om de administratieve capaciteit in de lidstaten te vergroten. Dit wordt in de programmeringsperiode 2014-2020 voortgezet. Naast de specifieke, programma-afhankelijke acties neemt DG REGIO transversale initiatieven ter beperking van de voornaamste geconstateerde risico’s en tekortkomingen. De uitgevoerde of nog lopende acties zijn met name:

een algemeen initiatief inzake administratieve capaciteit, waarvan de activiteit in 2015 hoofdzakelijk omvatte:

• een uitwisseling van knowhow “REGIO Peer 2 Peer” tussen beheersautoriteiten van het programma-instrument voor technische bijstand en uitwisseling van informatie (Taiex). Per november 2016 waren 109 uitwisselingsprojecten goedgekeurd en 70 daarvan, waarbij 1 142 deelnemers betrokken waren, kregen een positieve feedback;

• een strategisch opleidingsprogramma voor beheers-, certificerings- en controleautoriteiten en bemiddelende instanties over de tenuitvoerlegging van de verordeningen voor 2014-2020. Tot dusver hebben ongeveer 540 programmadeskundigen en administratieve medewerkers uit alle lidstaten aan de vier verschillende opleidingsmodules deelgenomen;

• een competentiekader voor efficiënt beheer en tenuitvoerlegging van EFRO- en cohesiefondsacties, gericht op verdere professionalisering van het beheer van de middelen;

• specifieke workshops in samenwerking met OLAF in de 15 meest betrokken lidstaten, over doeltreffende en evenredige fraudebestrijdingsmaatregelen/corruptiebestrijding om het risicobewustzijn en het inzicht dat preventieve maatregelen mogelijk zijn, te vergroten; De bevoegde controlediensten van DG REGIO hebben in nauwe samenwerking met DG EMPL ook het gebruik van “Arachne”, een door de Commissie ontwikkeld preventiehulpmiddel voor risicoscoring, door de nationale autoriteiten actief aangemoedigd.

• “Pilot Integrity Pacts”, in samenwerking met Transparency International. Er worden in 11 lidstaten 17 integriteitspacten gesloten met een looptijd van vier jaar vanaf 2016;

specifieke actieplannen, waarvan de uitvoering in 2015 doorliep, voor versterking van de capaciteit inzake overheidsopdrachten, opgesteld door DG REGIO in nauwe samenwerking met DG Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf, DG Concurrentie en voor andere ESI-fondsen verantwoordelijke DG’s. De actieplannen zijn door de Commissie onderschreven; zij omvatten:

• richtsnoeren voor wie overheidsopdrachten moet plaatsen, ter voorkoming van fouten in ESIF-gefinancierde projecten, gepubliceerd in alle talen van de Unie in oktober 2015. De handleiding zal worden geactualiseerd om rekening te houden met de nieuwe richtlijnen inzake overheidsopdrachten, waarvan de omzettingstermijn 18 april 2016 was;

• monitoring van de actieplannen voor het vervullen van de exantevoorwaarden, met de focus op de lidstaten die nog met de uitvoering van hun actieplan bezig zijn en op maat gesneden bijstand aan lidstaten die niet aan de ex-antevoorwaarden voldoen;

• een inventarisatie van overheidsopdrachten, met onder andere ruim 50 voorbeelden van goede praktijken inzake overheidsopdrachten van overal in de EU, die op ruime schaal is verspreid. Bevat ook 28 landenprofielen met concrete aanbevelingen;

• bevordering van transparantie en open gegevens inzake overheidsopdrachten, onder andere via het hiervoor vermelde initiatief voor integriteitspacten;

een actieplan inzake staatssteun, opgesteld door DG REGIO in nauwe samenwerking met DG Concurrentie, aangenomen in maart 2015. De doelstellingen zijn sensibilisering en een beter begrip van het onderwerp, verbetering van de samenwerking tussen de diverse bij het toezicht op staatssteun in de lidstaten betrokken actoren, en het bieden van proactieve ondersteuning aan de lidstaten en regio’s om de staatssteunregels correct toe te passen. Het actieplan omvat:

• een overzicht van bestaande goede praktijken en verspreiding ervan;

• strategische opleidingsprogramma’s, onder andere opleiding op expertniveau en landspecifieke opleiding, in de tweede helft van 2015 en begin 2016;

• uitwisselingen tussen de Commissie en de controleautoriteiten, met het oog op de verdere verspreiding van aangepaste checklists voor de herzieningen van de groepsvrijstellingsverordening van 2014 ⁴³ ;

• op maat gesneden bijstand aan lidstaten die niet aan de ex-antevoorwaarden inzake staatssteun voldoen, voor de uitvoering van hun actieplan.

Voor de controleautoriteiten zijn er op regelmatige basis acties (technische vergaderingen, besprekingen van methodologie, fora waar beste praktijken worden uitgewisseld) om de administratieve capaciteit te versterken en zodoende een solide gemeenschappelijk controlekader te garanderen. De richtsnoeren voor de lidstaten worden voortdurend verfijnd en in technische vergaderingen met de controleautoriteiten besproken.

De belangrijkste onderwerpen die werden behandeld in vergaderingen, workshops of gerichte acties, zijn fraude- en corruptiebestrijding, de controlemethodologie voor overheidsopdrachten of staatssteun, aanbevolen statistische steekproeftechnieken voor afdoende en betrouwbare controleresultaten en concrete implementatie van de nieuwigheden in de regelgeving voor 2014-2020 (zoals controle van prestatie-indicatoren of e-cohesie).

De voorbije jaren heeft DG REGIO het werk geëvalueerd van de belangrijkste controleautoriteiten die 98 % van de toewijzingen uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Cohesiefonds bestrijken, via controles ter plaatse die onder meer het overdoen van controles van verrichtingen omvatten, om de controlebevindingen van die autoriteiten te verifiëren. Het DG monitort de situatie continu waar de “single audit”-status is toegekend. Door middel van het overdoen van controles ter plaatse, o.a. bij begunstigden, in combinatie met continue verstrekking van raad, richtsnoeren en methodologische instrumenten door de diensten van de Commissie, kon sinds 2009 een grote capaciteit bij de controleautoriteiten worden opgebouwd. Het resultaat is dat de meeste controleautoriteiten nu de vereiste standaard halen en DG REGIO betrouwbare controleresultaten verstrekken (zie grafiek 9 voor 2015).

DG REGIO blijft fora voor gedachtewisselingen over controleaangelegenheden en acties voor capaciteitsopbouw door middel van gerichte acties op verzoek over de controlemethodologie voor overheidsopdrachten of staatssteun, aanbevolen statistische steekproeftechnieken voor afdoende en betrouwbare controleresultaten en concrete implementatie van de nieuwigheden in de regelgeving voor 2014-2020 (zoals controle van prestatie-indicatoren of e-cohesie) in het belang van alle controleautoriteiten organiseren. Met het oog op het vergroten van de inzichtelijkheid van de belangrijkste geconstateerde tekortkomingen en het verspreiden van goede praktijken in de controlegemeenschap zal aan de autoriteiten continu feedback worden gegeven op basis van de analyse van hun controleresultaten voor 2015.

Het opsporen van “goldplating” maakt reeds deel uit van de controleactiviteiten van DG REGIO, dat de controleautoriteiten heeft aangemoedigd om hetzelfde te doen. Ook zal het DG gevolg geven aan de aanbeveling van de Rekenkamer in het jaarverslag 2015 om een doelgerichte analyse te maken van de nationale subsidiabiliteitsregels voor de programmeringsperiode 2014-2020.

c) Wettelijk kader 2014-2020: Strengere controle- en verantwoordingsregels

Het kader 2014 - 2020 voor zekerheidsverkrijging omtrent het Cohesiebeleid is ingrijpend herzien en verhelpt de tekortkomingen van het vorige kader waar de mate van zekerheid kon variëren naargelang van de fase van de beheers- en controlecyclus.

De herziene controlearchitectuur is versterkt dankzij de volgende nieuwe elementen, nl.:

• een boekjaar dat loopt van 1 juli van het jaar n-1 tot en met 30 juni van het jaar n;

• inhouding van 10 % op elke tussentijdse betaling in verband met de uitgaven van het boekjaar, om de EU-begroting te beschermen totdat alle nationale controle- en verificatiewerkzaamheden zijn afgewikkeld en de rekeningen zijn ingediend;

• voor elk programma, overlegging van gecertificeerde rekeningen betreffende aan de Commissie gedeclareerde uitgaven voor het boekjaar, alsook van bescheiden ter staving van de juistheid van de ingediende rekeningen, de goede werking van het systeem en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen (de beheersverklaring, de jaarlijkse samenvatting van de controles en audits, de accountantsverklaring gebaseerd op de restfoutenpercentages nadat alle correcties op nationaal niveau zijn afgewikkeld, controleverslagen tegen 15 februari van jaar n+1;

• betaling of de terugvordering van het voor het jaar verschuldigde saldo na goedkeuring van de rekeningen door de Commissie tegen 31 mei van jaar n+1; de rekeningen moeten de verrichte financiële correcties weerspiegelen, om het restrisico voor elk programma elk jaar tot onder de materialiteitsdrempel van 2 % te brengen;

• verplichte toepassing van financiële nettocorrecties wanneer de Commissie (of de Rekenkamer) nog steeds op onregelmatigheden stuit die op ernstige systeemgebreken wijzen, tenzij deze reeds door de nationale autoriteiten zijn ontdekt of gecorrigeerd.

De goedkeuring van de rekeningen door de Commissie is een nieuwe procedure, die losstaat van de wettigheids- en regelmatigheidsbeoordeling die de verordening voorschrijft (artikel 139 van de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen). De Commissie dient de rekeningen tegen uiterlijk 31 mei van elk jaar goed te keuren, op basis van de accountantsverklaring die de controleautoriteiten verstrekken, of in het andere geval de lidstaten daarvan kennis te geven. Wanneer de rekeningen worden goedgekeurd, moet de Commissie het jaarsaldo berekenen en vervolgens betalen of terugvorderen, rekening houdende met de gecertificeerde uitgaven zoals bevestigd in de accountantsverklaring, met het jaarlijkse voorschot en met de tussentijdse betalingen met inhouding van 10 %.

Dit is echter op voorwaarde dat uitgaven waarop de rekening betrekking hebben, geen “materiële” onregelmatigheden meer bevatten. In het andere geval (gerapporteerd door de controleautoriteit of geconstateerd bij controles door de EU) kan de Commissie de betaling van het saldo opschorten en onmiddellijk de procedures voor financiële correcties inleiden. Deze correcties zullen “netto” zijn als de lidstaat de correcties verwerpt (zoals voor 2007-2013) of als deze wijzen op ernstige gebreken die niet eerder zijn ontdekt, gecorrigeerd of gerapporteerd door de lidstaat (nieuw voor 2014-2020).

In het versterkte proces van zekerheidsverkrijging voor 2014-2020 wordt het “single audit”-beginsel gehandhaafd, dat inhoudt dat de Commissie hoofdzakelijk vertrouwt op eerder door de controleautoriteiten uitgevoerde controles na zich vergewist te hebben van de betrouwbaarheid van de controleresultaten. De verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (artikel 148) voorziet in ruimere mogelijkheden om het “single audit”-beginsel toe te passen. In het laatste stadium zouden conformiteitscontroles door de Commissie en de toepassing van eventuele financiële nettocorrecties als daar aanleiding toe is, het mogelijk moeten maken zekerheid te verschaffen dat het restfoutenrisico nadat alle correcties zijn toegepast voor elk programma jaar-op-jaar onder de 2% ligt.

De ex-antevoorwaarden zijn een essentieel onderdeel van de ESIF-hervorming: zij moeten garanderen dat de nodige regelgevings- en beleidskaders aanwezig zijn en dat er voldoende administratieve capaciteit is voordat wordt overgegaan tot investeringen, en zodoende de doeltreffendheid en de efficiëntie verhogen van door de ESIF ondersteunde investeringen en andere publieke en particuliere investeringen. Ook is het de bedoeling dat zij plaatsvinden binnen een samenhangende en goed doordachte strategie.

Daarnaast hebben de voorwaarden betrekking op de administratieve capaciteit, op overheidsopdrachten en op staatssteun – de belangrijkste punten waartegen fouten worden gemaakt in het cohesiebeleid.

In de gevallen waarin lidstaten niet voldeden aan de ex-antevoorwaarden op het tijdstip van goedkeuring van de programma’s zijn met de Commissie actieplannen overeengekomen. DG REGIO volgt de situatie nauwlettend en helpt de lidstaten bij de uitvoering van hun actieplannen.

3.2.MFK-subrubriek 1B - DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie (EMPL)

3.2.1.Foutenpercentage

Het door DG EMPL berekende gemiddelde foutenpercentage voor 2015 ligt tussen 3,0 en 3,6 %, wat grosso modo overeenkomt met het algehele oordeel van de Rekenkamer (zie grafiek 7, betreffende het gehele terrein van cohesie). Sinds DG EMPL in 2011 begon zijn eigen foutenpercentage te berekenen, lagen de ramingen zeer dicht in de buurt van die van de Rekenkamer (d.w.z. dat het geschatte minimale foutenpercentage van DG EMPL en de meest waarschijnlijke geschatte foutenpercentages van de Rekenkamer voor 2011-2014 als volgt waren: 2011: 2,0 tegenover 2,2 %; 2012: 2,3 tegenover 3,2 %; 2013: 2,6 tegenover 3,1 %, en 2014: 2,8 tegenover 3,7 % respectievelijk, wat de deugdelijkheid van de methodologie van DG EMPL aantoont.

Zoals DG REGIO, baseerde DG EMPL zijn schatting op zijn eigen controlewerkzaamheden (51 controlebezoeken in 2015, betreffende 89 van de 92 controleautoriteiten, verantwoordelijk voor het toezicht op 115 van de 118 operationele programma’s) en gegevens verstrekt door de nationale controleautoriteiten die in 2015 5 114 controles van verrichtingen uitvoerden. De controlediensten van DG EMPL hebben de berekeningen van de controleautoriteiten grondig geanalyseerd op overstemming met de richtsnoeren en de beschikbaarheid van representatieve geconsolideerde cijfers. De gegevens werden in 95 % van de gevallen (zie grafiek 12) betrouwbaar geacht.

Grafiek 11 - geschatte foutenpercentages van de Commissie en de Rekenkamer voor Werkgelegenheid en sociale zaken (DG EMPL) voor 2012-2015*

* De Rekenkamer geeft vanaf 2015 geen afzonderlijke schattingen van foutenpercentages meer voor DG EMPL. Uitzonderlijk is ook 2012 opgenomen om een vollediger overzicht te geven.

De lijnen die de verschillende foutenpercentages met elkaar verbinden, wijzen niet op een voortdurende evolutie, maar helpen om de bandbreedtes beter met elkaar te vergelijken.

Bron: Jaarverslagen van de Rekenkamer over de begrotingsjaren 2012- 2014 en jaarlijkse activiteitenverslagen van DG EMPL voor de begrotingsjaren 2012-2015.

Grafiek 12 — betrouwbaarheid van de foutenpercentages die de nationale controleautoriteiten aan DG EMPL rapporteren

3.2.2.De diepere oorzaken van fouten

Naar analogie van DG REGIO heeft DG EMPL geconcludeerd dat de fouten voornamelijk terug te voeren waren op de complexiteit van de regelgeving op het gebied van het cohesiebeleid en tekortkomingen in de nationale beheers- en controlesystemen. DG EMPL maakte in 2015 voorbehoud ten aanzien van de beheers- en controlesystemen voor 23 specifieke operationele programma’s in België, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Hongarije, Italië, Kroatië, Roemenië, Slowakije, Spanje en het Verenigd Koninkrijk voor de programmeringsperiode 2007-2013.

DG EMPL voerde bovendien een specifieke thematische audit uit inzake beheersverificaties door de nationale autoriteiten. De algemene doelstelling daarvan was na te gaan in hoeverre de beheers- en controlesystemen in verband met het verificatieproces doeltreffend waren in het voorkomen of opsporen en corrigeren van fouten en onregelmatigheden, en zekerheid te verkrijgen over de wettigheid en regelmatigheid van de aan de Commissie gedeclareerde uitgaven.

De belangrijkste auditresultaten waren als volgt:

• In een aantal gevallen stelden de controleurs van DG EMPL vast dat de beheersverificaties werden verricht op een louter formele manier die weliswaar voldeed aan de wettelijke voorschriften, maar een kritische blik op de gedeclareerde uitgaven miste.

• De beheersverificaties van projecten waarvan (een deel van) de activiteiten via openbare aanbesteding worden uitgevoerd, moeten worden verscherpt. In heel wat gevallen werden inbreuken op de aanbestedingsprocedures niet opgemerkt bij de beheersverificaties, niettegenstaande controles ter plaatse werden uitgevoerd door de beheersautoriteit of de bemiddelende instanties.

• Bij de selectie en goedkeuring van projecten ontbrak zeer vaak een kritische beoordeling van de beheerscapaciteit van de beheersautoriteiten/bemiddelende instanties. Vaak werden aanzienlijke aantallen (kleine) projecten goedgekeurd zonder consideratie voor de begeleidings- en opleidingsbehoeften van de begunstigden, de kosten van verificaties door de beheersautoriteiten/bemiddelende instanties, risicobeheersing (identificatie van projecten met verhoogd risico) en de meerwaarde of de impact op de arbeidsmarkt van deze kleinschalige projecten.

• Tal van beheersautoriteiten rekenden op de bemiddelende instanties om de beheersverificaties te doen. Deze instanties hadden vaak meer of een betere ervaring met de operationele kant van de zaak zodat de beslissing van de beheersautoriteit om de bevoegdheid te delegeren in vele gevallen gerechtvaardigd was. Anderzijds, zo werd opgemerkt, waren deze instanties niet of nauwelijks opgeleid inzake de administratieve procedures zodat in vele gevallen de vaardigheden en de capaciteit ontbraken om effectieve beheersverificaties te doen, en

• in sommige gevallen vonden beheersverificaties plaats nadat uitgaven als gecertificeerd bij de Commissie werden gedeclareerd. Dat was meestal het gevolg van een tekort aan middelen of de druk om te voldoen aan de geldende regels inzake annulering van kredieten.

De soorten fouten die door DG EMPL zijn ontdekt en die te maken hebben met bovenbedoelde systeemgebreken, zijn van dezelfde aard als die welke de Rekenkamer in haar jaarverslag 2015 aanwijst.

Grafiek 13 — beoordeling door de Rekenkamer van de diepere oorzaken van fouten betreffende DG EMPL ⁴⁴

3.2.3.Ondernomen actie

DG EMPL ziet er in het kader van zijn toezichthoudende functie nauwlettend op toe dat de lidstaten de tekortkomingen in hun beheers- en controlesystemen aanpakken door:

• haar controlerisicobeoordeling voortdurend bij te werken, in overleg met de DG’s REGIO en MARE en rekening houdende met alle beschikbare auditresultaten en -gegevens;

• de kwaliteit van de controles uitgevoerd door de controleautoriteiten voortdurend te evalueren, en

• een strikt beleid van onderbrekingen van betalingen, schorsing van operationele programma’s en financiële correcties te volgen wanneer ernstige tekortkomingen worden geconstateerd, tenzij de lidstaten ermee instemmen om zelf eerst plannen van aanpak en financiële correcties toe te passen.

Bovendien zal DG EMPL werk blijven maken van de volgende initiatieven om de belangrijkste geconstateerde risico’s en tekortkomingen te beperken:

a)

Vereenvoudiging

Zoals hierboven is uiteengezet, heeft de Rekenkamer aangegeven dat schendingen van de regels inzake de subsidiabiliteit van uitgaven de belangrijkste bron van fouten in het ESF waren. Dit komt deels doordat begunstigden in staat moeten zijn om bewijsstukken over te leggen voor alle kosten waarvan zij vergoeding vragen. Een alternatief voor dit traditionele systeem van vergoeding van werkelijk gemaakte kosten is het gebruik van zogenoemde “vereenvoudigde kostenopties”. Bij deze methode worden “subsidiabele kosten” niet vastgesteld op basis van de werkelijke uitgaven (die met bewijsstukken moeten worden aangetoond), maar op basis van vooraf vastgestelde bedragen. Vereenvoudigde kostenopties vergemakkelijken het rechtvaardigen van de uitgaven, en verminderen daarmee niet alleen de administratieve formaliteiten, maar ook het risico op fouten. Dit is voor vier opeenvolgende jaren door de Rekenkamer aangetoond: zij heeft bij het onderzoek van verrichtingen op basis van vereenvoudigde kostenopties in haar ESF-steekproef geen kwantificeerbare fouten aangetroffen. Op grond hiervan heeft de Rekenkamer geconcludeerd dat vereenvoudigde kostenopties minder foutgevoelig zijn dan de werkelijke kosten.

Vereenvoudigde kostenopties hebben ook het voordeel dat de focus van de financiering ligt op de outputs of de bereikte resultaten, en minder op de vraag of het geld is uitgegeven, zoals bij het systeem van werkelijke kosten het geval is. Dit correspondeert met het streefdoel van de Commissie om de begrotingsuitvoering resultaatgerichter te maken en elke uitgegeven euro maximaal te doen renderen.

Het is de bedoeling om in het regelgevingskader voor 2014-2020 de toepassing van de reeds bestaande vereenvoudigde kostenopties uit te breiden tot alle Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF). Daarnaast zijn de aangeboden opties verruimd om tegemoet te komen aan sommige beperkingen die in de vorige programmeringsperiode zijn geconstateerd.

Vereenvoudigde kostenopties die buiten het ESIF-kader bestaan, kunnen onder bepaalde voorwaarden worden gekopieerd:

• artikel 67, lid 5, onder b), van de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen bijvoorbeeld, staat toe dat vereenvoudigde kostenopties die worden gebruikt in een ander gebied van Uniebeleid worden toegepast voor vergelijkbare soorten verrichtingen en begunstigden van het ESF. Dit zou het met name mogelijk kunnen maken om voor Erasmus+ vastgestelde methoden te kopiëren voor vergelijkbare door het ESF gefinancierde acties;

• insgelijks staat artikel 67, lid 5, onder c), van de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen toe dat vereenvoudigde kostenopties die worden toegepast voor een volledig door een lidstaat gefinancierde regeling, in het ESF worden toegepast voor vergelijkbare soorten acties en begunstigden.

Deze twee nieuwe manieren van werken bieden een goede gelegenheid om te profiteren van bestaande vereenvoudigingen: zij zijn rechtstreeks van toepassing op door de Europese structuur- en investeringsfondsen gefinancierde verrichtingen (mits het om een soortgelijk type actie en begunstigde gaat en de regeling nog steeds van kracht is) en de waarde van de vereenvoudigde kostenoptie niet moet worden gecontroleerd, wat het potentiële controlewerk en de kosten ervan vermindert. Deze twee methoden kunnen moeiteloos worden toegepast door de lidstaten en houden een gering foutenrisico in.

Tot slot kan voor de kleinere ESF-acties (minder dan 100 000 EUR overheidssteun) een ontwerpbegroting volstaan om een vereenvoudigde kostenoptie vast te stellen. Deze werkwijze is geïntroduceerd vanwege de verplichting om bij ESF-projecten met minder dan 50 000 EUR overheidssteun één soort vereenvoudigde kostenoptie te gebruiken voor minstens een deel van de uitgaven (tenzij het project integraal openbaar aanbesteed is of onder een staatssteunregeling valt).

Krachtens de nieuwe ESF-rechtsgrondslag (artikel 14 van de ESF-verordening) kan de Commissie standaardschalen van eenheidskosten en vaste bedragen vaststellen. Dit zorgt voor rechtszekerheid met betrekking tot de berekeningsmethode voor de vereenvoudigde kostenopties en neemt een van de hoofdzorgen van de lidstaten weg, nl. de vrees dat de methodologie voor de berekening van de eenheidskosten en de vaste bedragen door de (nationale of Europese) accountants zou worden betwist en als systeemgebrek zou worden aangemerkt. Validering vooraf door de Commissie neemt de onzekerheid over het werk van de lidstaten weg en verleent het geldigheid.

Door de lidstaten toe te staan om de EU-financiering te claimen op basis van vereenvoudigde kostenopties en op nationaal niveau een ander systeem toe te passen voor de vergoeding van begunstigden, introduceert de nieuwe rechtsgrondslag tevens de mogelijkheid voor de lidstaten om vereenvoudigde kostenopties te gebruiken waar de nationale regels normaal dergelijke methoden niet toestaan.

Gelet op de talrijke voordelen van vereenvoudigde kostenopties en op de nieuwe mogelijkheden waarin het rechtskader voor 2014-2020 voorziet, heeft de Commissie het ambitieuze beleidsdoel gesteld om tegen 2017 de helft van de ESF-uitgaven via vereenvoudigde kostenopties af te wikkelen. Volgens het vereenvoudigingsverslag van 2015 aan het Europees Parlement en de Raad werden de plannen van de lidstaten wat betreft de toepassing van vereenvoudigde kostenopties in het ESF voor de programmeringsperiode 2014-2020 geraamd op ongeveer 35 %, wat aanzienlijk hoger is dan de 7 % geraamd voor 2007-2013, maar nog niet genoeg. DG EMPL zal het gebruik ervan blijven bevorderen en de lidstaten aanmoedigen om de doelstelling van 50 % te bereiken.

Van dit streefcijfer moet een krachtige stimulans uitgaan om het gebruik fors op te voeren, teneinde de administratieve formaliteiten en het foutenrisico te verminderen en de focus op resultaten te verscherpen. Het is een aanmoediging voor alle betrokken partijen – Commissie, lidstaten en begunstigden – om zich maximaal in te spannen om het potentieel van vereenvoudigde kostenopties te benutten. Het is echter geen doel op zich.

Met het oog op verdere vereenvoudiging heeft de Commissie het gezamenlijk actieplan (JAP) gelanceerd.

Het JAP is een radicaal nieuwe manier om ESIF-acties ten uitvoer te leggen, met mogelijk verreikende gevolgen. In het beheer van JAP’s staan outputs en resultaten volkomen centraal. JAP’s kunnen:

• bestaan uit één project of een groep van projecten;

• steun ontvangen uit één of meer prioritaire zwaartepunten of één of meer programma’s, en

• steun krijgen van één of meer instrumenten zoals het Europees Sociaal Fonds, het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief (YEI), het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en/of het Cohesiefonds.

Projecten bereiken de JAP-doelstelling als zij de vereiste outputs en resultaten opleveren. Betalingen geschieden alleen in de vorm van eenheidskosten en/of bedragen ineens en zijn gekoppeld aan de outputs en resultaten van ieder project.

Voortbouwend op deze vereenvoudiging heeft de Commissie naar aanleiding van de Omnibus-herziening verdere verbeteringen voorgesteld (zie punt 3.1). In een aantal gevallen zijn de reeds bestaande bepalingen van de ESF-verordening geactualiseerd en uitgebreid tot andere ESI-fondsen (verplicht gebruik van vereenvoudigde kostenopties in sommige gevallen, forfaits voor bepaalde personeelskosten). De voorstellen voor de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (afschaffing van de bovengrens voor betaling van bedragen ineens, minder eisen voor het gebruik van een JAP, nieuwe mogelijkheid van betalingen op basis van conditionaliteit (zie punt 3.1.3, onder a)) zijn aangevuld met overeenkomstige aanpassingen van de ESF-verordening en maatregelen tot uitbreiding van het gebruik van vereenvoudigde kostenopties in het kader van de verordening met betrekking tot het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen.

b) Verfijning van de beheers- en controlesystemen

DG EMPL zal zijn werkmethoden en richtsnoeren voor gedeeld beheer blijven evalueren en herzien om te garanderen dat de beheers- en controlesystemen in de lidstaten tijdens de huidige programmeringsperiode naar behoren werken (zie ook punt 3.1.3 b) inzake DG REGIO).

c) Wettelijk kader 2014-2020: Strengere controle- en verantwoordingsregels

Waar het gaat om versterking van de beheers- en controlesystemen zal DG EMPL op dezelfde manier als DG REGIO (zie punt 3.1.3 c)) profiteren van de verbeteringen die voor de programmeringsperiode 2014-2020 op het gebied van cohesie in het wettelijk kader zijn aangebracht.

4. MFK-rubriek 2 — Natuurlijke hulpbronnen

Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) wordt ten uitvoer gelegd door middel van twee fondsen (“pijlers”): het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF; de eerste pijler) voor marktondersteunende maatregelen en rechtstreekse betalingen (ELGF); het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (ELFPO; de tweede pijler), waaruit maatregelen voor plattelandsontwikkeling worden gefinancierd.

Het GLB werkt volgens de methode van gedeeld beheer en telt meer dan 8 miljoen begunstigden in de hele EU. Het directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling (DG AGRI) ziet er in nauwe samenwerking met de lidstaten op toe dat de betalingen in overeenstemming met de EU-wetgeving plaatsvinden.

4.1.Foutenpercentages

Voor het opstellen van zijn jaarlijks activiteitenverslag onderzoekt DG AGRI de informatie die de lidstaten verstrekken over de resultaten van controles door de betaalorganen. Op basis van de verklaringen van de certificerende instanties, de eigen ex-postaudits van DG AGRI (DG AGRI verricht per jaar ongeveer 140 controlebezoeken), de bevindingen van de Rekenkamer en hun eigen professioneel oordeel ramen de controleurs van DG AGRI de risicobedragen en berekenen zij conservatieve foutenpercentages voor de uitgaven per activiteit van de boekhouding op transactiebasis en per betaalorgaan.

Tabel 3 geeft de gecorrigeerde foutenpercentages voor het GLB zoals vermeld in de jaarlijkse activiteitenverslagen van DG AGRI en de foutenpercentages zoals vermeld in de jaarverslagen van de Rekenkamer voor de uitgaven in verband met landbouw ⁴⁵ .

Grafiek 3 — geschatte foutenpercentages van de Commissie en de Rekenkamer betreffende landbouw / natuurlijke hulpbronnen voor 2013–2015*

	2013	2014	2015
	DG AGRI	Rekenkamer ⁴⁶	DG AGRI	Rekenkamer ⁴⁷	DG AGRI	Rekenkamer
ELGF	2,70 %	3,6 %	2,61 %	2,2 %	1,47 %	2,2 %
ELFPO	5,19 %	6,7 %	5,09 %	6,0 %	4,99 % ⁴⁸	5,3 %
TOTAAL GLB	3,26 %	N.b ⁴⁹	3,10 %	3,0 %	2,02 %	2,9 %

Een vergelijking van de foutenpercentages die de Commissie vermeldde in haar jaarlijkse activiteitenverslagen en de Rekenkamer in haar jaarverslagen leert dat beide instellingen tot gelijklopende conclusies komen (zie grafieken 14-15).

Grafiek 14 — geschatte foutenpercentages van de Commissie en de Rekenkamer betreffende natuurlijke hulpbronnen voor 2014–2015*

*Sinds 2014 geeft de Rekenkamer geen foutenmarges per fonds meer, maar voor het gehele beleidsterrein “Natuurlijke hulpbronnen”.

De lijnen die de verschillende foutenpercentages met elkaar verbinden, wijzen niet op een voortdurende evolutie, maar helpen om de bandbreedtes beter met elkaar te vergelijken.

Bron: Jaarverslagen van de Rekenkamer over de begrotingsjaren 2014- 2015 en jaarlijkse activiteitenverslagen van DG AGRI voor de begrotingsjaren 2013-2015.

Voor het gehele GLB ligt het gecorrigeerde foutenpercentage met 2,02 % bijna op de materialiteitsdrempel.

Grafiek 15 — de geraamde foutenpercentages van Commissie en de Rekenkamer per fonds (“Europees Landbouwgarantiefonds” (ELGF) en “Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling” (ELFPO) voor 2013-2015*

*Bronnen: Jaarverslagen van de Rekenkamer en jaarlijkse activiteitenverslagen van DG ’AGRI voor de begrotingsjaren 2013-2015.

De jongste jaren is het foutenpercentage voor beide pijlers van het GLB verminderd en blijft het constant onder het EU-gemiddelde. Deze positieve ontwikkeling is het resultaat van de plannen van aanpak die door de lidstaten zijn uitgevoerd. De lidstaten krijgen meer begeleiding om fouten te voorkomen en op te sporen. Overal waar zulks nodig is, worden door de lidstaten plannen van aanpak uitgevoerd om specifieke tekortkomingen in hun beheers- en controlesystemen te verhelpen.

Voor het ELGF is de daling van het foutenpercentage behoorlijk indrukwekkend, in het bijzonder wat de rechtstreekse betalingen betreft, waarvoor nu minder ingewikkelde subsidiabiliteitsvoorwaarden gelden en die onder het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS), en met name het landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS), vallen. Zoals de Rekenkamer beaamt, is het GBCS een goed instrument voor een gezond financieel beheer en de betrouwbaarheid van het LPIS neemt voortdurend toe door aanpassingen van de lidstaten ⁵⁰ .

Het foutenpercentage voor plattelandsontwikkeling (gefinancierd uit het ELFPO) vertoont de jongste jaren weliswaar een dalende trend maar blijft op 4,99 %, wat beduidend boven de materialiteitsdrempel is. Hier moet iets aan worden gedaan en de Commissie steunt de lidstaten krachtdadig om de diepere oorzaken van fouten te bestrijden. Het is ook zaak verder te kijken dan de cijfers en het foutenpercentage te zien in het licht van de ambitieuze beleidsdoelstellingen, die soms leiden tot een complex van moeilijk te controleren en uit te voeren maatregelen.

Het is belangrijk te erkennen dat de Commissie beschikt over correctiemechanismen waarmee de EU-begroting adequaat kan worden beschermd en dat zij die ook toepast. Financiële nettocorrecties worden toegepast wanneer controles door DG AGRI onregelmatigheden en/of gebreken in de controlesystemen aan het licht brengen. Wie het vermogen van de Commissie om achteraf corrigerend op te treden afzet tegen de bedragen die risico lopen bij betalingen aan de begunstigden, krijgt een goede indicatie van het financiële restrisico voor de EU-begroting nadat met alle corrigerende maatregelen rekening is gehouden. Voor het GLB is het corrigerend vermogen als volgt geraamd: in 2013 802,9 miljoen EUR; in 2014 863,49 miljoen EUR en in 2015 1 065,7 miljoen EUR. Voor 2015 komt dit overeen met 1,87 % van de uitgaven.

Het totale risicobedrag bij betaling op de totale uitgaven van DG AGRI voor 2015 bedraagt 1 167 miljoen EUR (2,0 %). De voorzichtig geschatte toekomstige correcties bedragen 1 066 miljoen EUR (1,8 %). Het resterende risicobedrag bij afsluiting wordt geraamd op 101 miljoen EUR, oftewel 0,2 % van de uitgaven in 2015 voor dit beleidsterrein. Er kan dus met redelijke zekerheid worden gesteld dat het restrisico voor de EU-begroting aanzienlijk onder de materialiteitsdrempel van 2 % ligt.

4.2.Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF)

4.2.1.De diepere oorzaken van fouten

De belangrijkste onderliggende oorzaken van fouten bij het ELGF zijn overdeclaratie van het aantal subsidiale hectaren (inherent risico) en onjuiste LPIS-gegevens (tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen in de lidstaten).

4.2.2.Ondernomen actie

Ongeveer 80 % van de GLB-uitgaven wordt beheerd via het ELGF. Het beheer en de controle van de uitgaven voor rechtstreekse betalingen (90 % van de ELGF-uitgaven) verlopen via het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS), dat de database van in aanmerking komende arealen omvat (het landbouwpercelenidentificatiesysteem LPIS). De betrouwbaarheid van de gegevens van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (en met name van het LPIS) is bijgevolg cruciaal met het oog op het garanderen dat enkel wordt betaald voor grond die daarvoor in aanmerking komt. Daarom stimuleert de Commissie de lidstaten om de LPIS-gegevens regelmatig bij te werken. Wanneer dat niet gebeurt en tekortkomingen in het GBCS/LPIS worden vastgesteld, vraagt de Commissie aan de lidstaten plannen uit te werken en ten uitvoer te leggen om die aan te pakken. Die actieplannen zijn succesvol gebleken. In zijn jaarverslag over 2015 heeft de Rekenkamer bevestigd dat “Dankzij de actieplannen van de Commissie en de lidstaten [...] de betrouwbaarheid van de gegevens in het LPIS de afgelopen jaren voortdurend [is] verbeterd.” ⁵¹ .

Dankzij de betrouwbaarheid van het GBCS en een serie maatregelen waaronder verbeteringen in het toezicht, de communicatie en correcties door de Commissie is het foutenpercentage voor het ELGF als geheel betrekkelijk laag. Volgens de Rekenkamer bedroeg het 3,1 % in 2013, 2,2 % in 2014 (exclusief “cross-compliance”) en 2,2 % in 2015. Deze cijfers zijn vergelijkbaar met die welke DG AGRI heeft gepubliceerd in zijn jaarlijkse activiteitenverslagen.

4.3.Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO)

4.3.1.De diepere oorzaken van fouten

Ongeveer 20 % van de GLB-uitgaven wordt beheerd via het ELFPO, dat wordt gefinancierd door de EU en uit de nationale begrotingen. Het ELFPO werkt met nationale of regionale meerjarenprogramma’s waarvan de maatregelen op nationaal en regionaal niveau op maat kunnen worden gesneden om specifieke doelstellingen te verwezenlijken. De betaalorganen van de lidstaten controleren de ontvankelijkheid van de aanvragen voordat betalingen aan begunstigden worden gedaan.

DG AGRI heeft in zijn jaarlijkse activiteitenverslagen sinds 2007 (behalve voor 2010) voorbehoud gemaakt voor alle of een deel van de uitgaven voor plattelandsontwikkeling. Dit correspondeert met het oordeel van de Rekenkamer over de voornaamste onderliggende oorzaken van fouten op dit gebied:

• uitgaven zijn niet subsidiabel omdat zij niet in overeenstemming zijn met vaak complexe regelgeving en subsidiabiliteitsvoorwaarden, in het bijzonder wat investeringsmaatregelen betreft en

• de complexiteit van het plattelandsontwikkelingsbeleid als zodanig en de zwakke nationale beheers- en controlesystemen.

Maatregelen op het vlak van plattelandsontwikkeling die minder risico inhouden, houden voornamelijk verband met landbouwarealen of aantallen dieren, zoals agromilieu- of dierenwelzijnsverbintenissen. Zij vallen onder het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, wat doeltreffende controles en het voorkomen van fouten mogelijk maakt (zoals toegelicht in het punt betreffende het ELGF hiervoor).

De hoge foutenpercentages voor plattelandsontwikkeling betekenen niet noodzakelijkerwijs dat de onjuist opgegeven bedragen verkeerd zijn gebruikt of dat de beleidsdoelstellingen niet zijn bereikt.

4.3.2.Ondernomen actie

a)

Vereenvoudiging

De Commissie stimuleert de lidstaten om waar mogelijk gebruik te maken van de vereenvoudigde kostenopties om fouten te voorkomen en het risico te beperken. Zoals op het gebied van cohesie, heeft de Rekenkamer erkend dat het gebruik van deze vereenvoudigde kostenopties voor alle partijen voordelig kan zijn, omdat het voor minder administratieve formaliteiten zorgt en de kans op fouten bij het opstellen en controleren van betalingsaanvragen op basis van facturen en betalingsdocumenten verkleint ⁵² .

Te vermelden is dat vereenvoudiging als richtinggevend beginsel is vooropgesteld om de zaken bij te sturen, zowel voor het ELGF als voor het ELFPO: vereenvoudiging van het GLB is één van de topprioriteiten van commissaris Hogan sinds het begin van zijn ambtstermijn.

Begin 2015 gaf commissaris Hogan opdracht voor een grondige doorlichting van het volledige landbouwacquis om de mogelijkheden voor vereenvoudiging aan te wijzen. Terzelfder tijd deed hij een oproep aan de lidstaten, belanghebbenden, het Europees Parlement, de Raad, het Comité van de Regio’s en het Europees Economisch en Sociaal Comité om met voorstellen voor vereenvoudiging te komen. Op 11 mei 2015 heeft de Raad conclusies aangenomen betreffende vereenvoudigingen in het GLB. Dit proces heeft ruim 1500 voorstellen voor vereenvoudiging opgeleverd. Alle resulterende voorstellen werden getoetst aan de volgende drie beginselen:

• vereenvoudiging moet voornamelijk de 8 miljoen begunstigden van het GLB voordelen opleveren;

• de hervormingsbesluiten van 2013 worden niet ter discussie gesteld en

• vereenvoudiging mag geen afbreuk doen aan het beginsel van goed financieel beheer van het GLB.

Ten vervolge hierop heeft de Commissie vier golven van vereenvoudigingsmaatregelen uitgerold die het gehele spectrum van landbouwbeleidsmaatregelen bestreken, zowel via verordeningen van de Commissie als via daarmee samenhangende richtsnoeren, handleidingen e.d.

Het Omnibus-voorstel (zie punt 3.1) bevat wijzigingen van de vier basisverordeningen van het GLB ⁵³ . Het betreft technische wijzigingen die de toegang tot EU-financiering vergemakkelijken en vereenvoudigingsmaatregelen zonder gevolgen voor het beleid. Ten aanzien van plattelandsontwikkeling gaat het om wijzigingen die een beter gebruik van financieringsinstrumenten aanmoedigen, inkomensstabiliseringsmechanismen flexibeler maken, EU-financiering sneller beschikbaar maken en maximaal gebruik van vereenvoudigde kostenopties bevorderen, door middel van afstemming van de Elfpo-regels op de gemeenschappelijke ESIF-bepalingen. Wat de rechtstreekse betalingen betreft, wordt de “actieve landbouwer”-regeling vrijwillig, de steun aan jonge landbouwers uitgebreid en kan de vrijwillige gekoppelde steun worden “ontkoppeld”. Bij de marktmaatregelen wordt coaching een nieuw type subsidiabele actie bij de crisismaatregelen en behoeft de nationale financiële bijstand niet geval per geval door de Commissie te worden onderzocht.

b) Verfijning van de beheers- en controlesystemen

De Commissie heeft regelmatige uitwisselingen met de lidstaten over kwesties die verband houden met het foutenpercentage, en heeft een uitgebreide reeks documenten ter beschikking gesteld met richtsnoeren over plattelandsontwikkelingsmaatregelen en andere relevante horizontale thema’s (bv. vereenvoudigde kostenopties, regels inzake overheidsopdrachten, verifieer- en controleerbaarheid van de maatregelen).

DG AGRI zal via bilaterale vergaderingen, monitoringcomités, jaarlijkse evaluatievergaderingen en specifieke seminars de uitvoering van de actieplannen blijven monitoren, zowel uit toezichthoudend als uit operationeel oogpunt.

DG AGRI zal ook in de toekomst aanbevelingen en richtsnoeren voor de lidstaten opstellen en beste praktijken verspreiden om het controlesysteem te verbeteren teneinde fouten te voorkomen. Een belangrijke rol bij het opleiden en het verspreiden van goede praktijken in de lidstaten is reeds weggelegd voor het Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling.

In de loop van de jaren heeft DG AGRI bovendien al een aantal acties ondernomen:

• In 2015 heeft DG AGRI de bestaande actieplannen verder versterkt om de punten van voorbehoud van het JAV 2014 aan te pakken op basis van een betere samenwerking en analyse binnen de diensten van de Commissie en een intensieve dialoog met de lidstaten. In deze optiek werd een verbeterd systeem ingevoerd waarmee alle lidstaten verslag kunnen leggen over hun nationale of regionale actieplannen ter vermindering van het foutenpercentage. Dit omvatte een sterkere nadruk op regelmatige follow-up van auditbevindingen, alsook verbeterde indicatoren en referentiepunten voor monitoringdoeleinden. DG AGRI heeft in 2014 een specifiek IT-instrument ontwikkeld dat in 2015 volledig operationeel is geworden en waarmee de gegevens uit de nationale of regionale actieplannen op een efficiënte en consistente manier worden verzameld en verwerkt, een overzicht wordt gecreëerd en gemakkelijker passende follow-up kan worden gegeven. In paragraaf 7.45 merkte de Rekenkamer op: “Hoewel wij van oordeel zijn dat de actieplannen in het algemeen een goed instrument zijn om de oorzaken van fouten aan te pakken, is er nog ruimte voor verdere verbeteringen op het gebied van openbare aanbesteding”. De Commissie zal nauwlettend blijven toezien op de tenuitvoerlegging van de noodzakelijke actieplannen door de betrokken lidstaten en de betalingen opschorten wanneer de uitvoering niet naar behoren verloopt.

• Sinds 2013 zijn zes seminars over foutenpercentages georganiseerd, waarvan één in 2015. Daarop wordt de stand van de uitvoering van de actieplannen gepresenteerd, worden goede praktijken uitgewisseld en worden adviezen en raadgevingen verstrekt. Deze seminars worden gezamenlijk georganiseerd in het kader van het Comité voor plattelandsontwikkeling en het Comité voor de landbouwfondsen om de deelname van zowel de beheersautoriteiten als de betaalorganen te waarborgen. In de tussentijd monitoren de geografische desks op regelmatige basis de uitvoering van de actieplannen en de follow-up van vraagstukken, in samenspraak met de lidstaten naar aanleiding van jaarlijkse of ad-hocvergaderingen, bijeenkomsten van monitoringcomités en, in voorkomend geval, naar aanleiding van aanpassingen van programma’s.

• Parallel daarmee is de controle-/auditcapaciteit van DG AGRI uitgebreid. Ten opzichte van 2013 is het aantal controlebezoeken opgevoerd en de controles worden toegespitst op specifieke kwesties met betrekking tot de foutenpercentages.

• Tot slot zij vermeld dat DG AGRI samenwerking tussen regio’s en opleiding inzake thema’s die verband houden met een betere programmauitvoering en terugdringing van het aantal fouten aanmoedigt. Dergelijke evenementen hebben in het algemeen tot doel een constructieve en open dialoog tussen de betrokken actoren te faciliteren, om goede praktijken uit te wisselen en duidelijke richtsnoeren te geven.

c) Wettelijk kader 2014-2020: significante verbeteringen

Het nieuwe wettelijk kader voor het GLB 2014-2020 bevat meerdere regels waarmee de diepere oorzaken van fouten worden aangepakt (zoals een beperkt aantal gedetailleerde voorschriften, vaste bedragen, forfaitaire percentages of standaardkosten). De evaluatie vooraf van plattelandsontwikkelingsprogramma’s is uitgebreid met een controle vooraf door de beheersautoriteiten en de betaalorganen van de verifieer- en controleerbaarheid van de geprogrammeerde maatregelen. Bovendien beschikt de Commissie voor het ELFPO thans over preventieve instrumenten zoals schorsingen en onderbrekingen om de EU-begroting effectief te beschermen, en zij maakt daarvan ook gebruik waar en wanneer dat nodig is.

Op het gebied van plattelandsontwikkeling kan redelijkerwijze niet worden verwacht dat het financieel restrisico met redelijke inspanningen tot onder 2 % wordt teruggebracht als men rekening houdt – zoals gezegd in de inleiding van dit verslag – met het noodzakelijke evenwicht tussen wettigheid en regelmatigheid en de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen, en met de kosten die het bereiken van dat percentage zou vergen.

5. MFK-rubriek 4 - Europa als wereldspeler

5.1.Foutenpercentages

In dit verslag worden de DG’s Internationale Samenwerking en Ontwikkeling (DEVCO) en Europees Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen (NEAR/ELARG) onderzocht, aangezien zij in financiële termen de belangrijkste van de “RELEX-familie” zijn.

Centraal in de foutenanalyse van DG DEVCO staat het restfoutenpercentage (RFP), dat is het foutenpercentage na toepassing van corrigerende maatregelen. De raming van DG DEVCO valt ruimschoots binnen de onderste en bovenste foutengrens die de Rekenkamer geeft in haar jaarverslagen, onder het hoofdstuk „Externe betrekkingen/Europa als wereldspeler” voor de jaren 2013-2015 (zie grafiek 16).

De controles vooraf en achteraf door de eigen controlecapaciteiten van DG’s DEVCO/NEAR of door controleurs onder contract hadden in 2015 betrekking op 2 701,98 miljoen EUR.

Het totale risicobedrag bij betaling op de totale uitgaven van DG DEVCO voor 2015 bedraagt 246 miljoen EUR (2,9 %). De voorzichtig geschatte toekomstige correcties bedragen 50 miljoen EUR (0,6 %). Het risicobedrag bij afsluiting wordt geschat op 196 miljoen EUR (2,3 %).

Voor het gehele Relex-beleidsterrein bedragen het totale geraamde risicobedrag bij betaling 281 miljoen EUR (2,9 %), de voorzichtig geschatte toekomstige correcties 62 miljoen EUR (0,6 %) en het geraamde risicobedrag bij afsluiting 219 miljoen EUR (2,3 %).

Grafiek 16 — geschatte foutenpercentages van de Commissie (restfoutenpercentages verstrekt door DG DEVCO) en de Rekenkamer betreffende “Externe betrekkingen”- voor 2013–2015*

* De lijnen die de verschillende foutenpercentages met elkaar verbinden, wijzen niet op een voortdurende evolutie, maar helpen om de bandbreedtes beter met elkaar te vergelijken.

Bron: Jaarverslagen van de Rekenkamer en jaarlijkse activiteitenverslagen van DG DEVCO voor de begrotingsjaren 2013-2015.

5.2.DG Internationale samenwerking en ontwikkeling (DEVCO)

5.2.1.De diepere oorzaken van fouten

DG DEVCO heeft de volgende belangrijke onderliggende oorzaken van fouten gevonden:

• niet voldaan aan de subsidiabiliteitsregels (57 % van de ontdekte fouten):

   -uitgaven gedaan buiten de projectperiode;

-als direct gedeclareerde uitgaven die reeds als indirecte uitgaven zijn meegerekend;

• niet voldaan aan de aanbestedingsvoorschriften (26 % of de ontdekte fouten);

• ontoereikende of ontbrekende bewijsstukken.

Deze analyse komt in grote lijnen overeen met de bevindingen van de Rekenkamer voor het hele hoofdstuk “Europa als wereldspeler” (zie grafiek 17).

Grafiek 17 — beoordeling door de Rekenkamer van de diepere oorzaken van fouten voor rubriek 4 in 2015 ⁵⁴

5.2.2.Ondernomen actie

a)

Vereenvoudiging

De diepere oorzaken van fouten liggen bij de extreem gedetailleerde subsidievoorwaarden die verder gaan dan wat wettelijk vereist is en geen waarde toevoegen inzake prestaties en resultaten. Er wordt werk gemaakt van het schrappen van dergelijke onnodige elementen in de praktische gids (PRAG). DG DEVCO pleegt overleg met zijn stakeholders en de diensten die verantwoordelijk zijn voor financiën-contracten-controles vergaderen op regelmatige basis om de meest voorkomende oorzaken van fouten en manieren om deze te vermijden, te bespreken. Er wordt verder promotie gemaakt voor de toolkit financieel beheer voor ontvangers van subsidies en er worden aangepaste opleidingsactiviteiten betreffende subsidies georganiseerd.

Zoals eerder gezegd, heeft de Commissie reeds een aantal wijzigingen met betrekking tot toelagen in het kader van het algemeen financieel reglement voorgesteld om het risico op fouten te verkleinen (zie punt 3.1).

b) Verfijning van de beheers- en controlesystemen

De voorgenomen maatregelen worden hierna voorgesteld per beheersvorm:

Wat de subsidies onder direct beheer betreft, heeft DG DEVCO de ontoereikende kwaliteit van uitgavenverificaties door begunstigden als oorzaak van fouten geconstateerd. Volgende maatregelen worden overwogen:

• herziening van de regels voor uitgavenverificaties door begunstigden en contractdiensten, onder andere onderwerping van verslagen aan kwaliteitbeoordelingscriteria;

• gebruikmaking van het auditkadercontract ter aanvulling van ontoereikende uitgavenverificaties door begunstigden;

• opvraging van bewijsstukken voor willekeurig geselecteerde verrichtingen in verband met betalingsverzoeken en verificatie ervan voordat de uitbetaling wordt toegestaan en/of de uitgaven worden gevalideerd, en

• vereenvoudiging van subsidieprocedures en contractbepalingen;

De onderliggende oorzaken van terugkerende fouten bij de uitgaven die indirect samen met internationale organisaties en agentschappen van de lidstaten worden beheerd, zijn ontoereikende of ontbrekende bewijsstukken, de gebrekkige kwaliteit van controlebezoeken en laattijdige clearing. Volgende maatregelen worden overwogen:

• in uitzonderlijke gevallen, schorsing van het indirect beheer bij herhaalde fouten of niet-nakoming van de verplichtingen inzake overlegging van bewijsstukken;

• aanpassing van de regels inzake controlebezoeken aan internationale organisaties met uitzondering van de Wereldbank en de Verenigde Naties;

• sensibilisering voor en monitoring van de verrekening van vooruitbetalingen aan internationale organisaties die meer dan twee jaar geleden (2013 en daarvoor) zijn gedaan;

• regelmatige vergaderingen met internationale organisaties om continue samenwerking te garanderen op het vlak van informatieverstrekking ten behoeve van controles door de Rekenkamer en restfoutenberekeningen, en

• oprichting van een centrale unit die de relaties met internationale organisaties op alle niveaus coördineert.

Al deze maatregelen zijn lopende.

c) Wettelijk kader 2014-2020:

Een aantal recente aanpassingen heeft de correcte toepassing van de regels vergemakkelijkt voor de contractpartners van DG DEVCO en vermindert bijgevolg het foutenrisico:

• aanbestedingsprocedures als onderdeel van subsidiëring: bijlage IV bij DG DEVCO’s subsidieovereenkomsten is in 2015 gestroomlijnd, waardoor de begunstigden thans hun eigen boekhoudregels kunnen toepassen en toch aan de basisbeginselen en gunningscriteria voldoen;

• onbeschikbaarheid van bewijsstukken: in het subsidiemodel van DG DEVCO voor 2016 is de mogelijkheid geïntroduceerd om afschriften van bewijsstukken te aanvaarden bij uitgavenverificaties. Dit lost het steeds weerkerende probleem op van originelen die zich in verschillende landen bevinden en die bij verificatie van de uitgaven niet altijd beschikbaar zijn voor de controleurs;

• wisselkoers bij subsidies: sinds 2015 kunnen begunstigden voor boekhoudkundige doeleinden hun eigen wisselkoersregels toepassen mits deze naar behoren gedocumenteerd zijn.

In het algemeen kan worden opgemerkt dat de beheers- en controlesystemen (ontwerp en werking) verbeterd zijn en dat sommige regelingen zijn stopgezet vanwege kostenoverwegingen.

5.3.DG Europees Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen (NEAR/ELARG)

5.3.1.De diepere oorzaken van fouten

De meest voorkomende problemen in verband met fouten bij DG NEAR betreffen:

• fouten in verband met de verrekening van voorfinanciering:

een essentieel punt voor NEAR zijn fouten in verband met de verrekening van voorfinanciering. De Rekenkamer heeft opmerkingen gemaakt over het systeem voor de verrekening van voorfinanciering, de daarvoor gebruikte bewijsstsukken en de verrekeningsintervallen;

• verslagen van uitgavenverificaties:

zoals in het geval van DG DEVCO, vormen de verslagen van uitgavenverificaties door externe accountants, waarop de Commissie zich baseert voor het valideren van sommige kosten, volgens de Rekenkamer een zwak punt;

• niet-naleving van wettelijke en contractuele verplichtingen.

5.3.2.Ondernomen actie

DG NEAR heeft een aantal maatregelen getroffen om de kwestie van de verrekening van voorfinanciering op te lossen:

• in december 2015 is een nieuw boekhoudkundig handboek voor DG NEAR aangenomen waarin het beleid inzake verrekening nader wordt gepreciseerd;

• er is training en advies gegeven aan gesubdelegeerd ordonnateurs en hun medewerkers, waarin de regels inzake voorlopige erkenning van kosten en verrekening van voorfinanciering zijn toegelicht, en

• het wettelijk kader voor het instrument voor pretoetredingssteun II onder indirect beheer met de begunstigde landen voorziet in een duidelijkere procedure en verslagleggingsverplichtingen voor de begunstigden in verband met de erkenning van de kosten.

Voor de verslagen van uitgavenverificaties heeft DG NEAR/ELARG nauw samengewerkt met DG DEVCO: de genomen maatregelen omvatten de opstelling van een kwaliteitsraster voor verslagen van uitgavenverificaties en een herziening van de voorschriften voor de verificatie van uitgaven. Tevens kan het auditkadercontract worden gebruikt om waar nodig extra uitgavenverificaties te verrichten. Al deze maatregelen zijn lopende.

Om de fouten die verband houden met de niet-naleving van contractuele en wettelijke verplichtingen te beperken, wordt een constante inspanning geleverd, met DG DEVCO als voortrekker, om de handleidingen en instructies regelmatig te evalueren en te verduidelijken (herziening van PRAG, Pagoda 2). Daarnaast worden op regelmatige basis opleidingen verstrekt met het oog op een correcte toepassing van de regels en procedures door alle betrokkenen.

IV. Conclusies

1. Foutenpercentage gedaald door een significante verbetering van het financieel beheer

De naleving van de wettelijke voorschriften in de uitvoering van de EU-begroting is aanzienlijk verbeterd de jongste jaren. Voortdurend toezicht door het Europees Parlement, de Raad en de Rekenkamer heeft geleid heeft tot een toegenomen professionalisering van de volledige controleketen voor het geld van de EU dat van de Commissie naar de nationale autoriteiten, derde landen en internationale organisaties gaat. De foutenpercentages zijn als gevolg daarvan van dubbele cijfers voor sommige beleidsterreinen (in het bijzonder “cohesie”) in de programmeringsperiode 2000-2006 en daarvoor gedaald tot aanzienlijk lagere waarden nu (onder 5% voor de meeste beleidsterreinen en in de buurt van of onder 2% voor andere).

2. Het oordeel van de Commissie en de Rekenkamer loopt gelijk wat het niveau en de diepere oorzaken van fouten betreft

De Commissie en de Rekenkamer zijn het met mekaar eens dat de belangrijkste onderliggende oorzaken van aanhoudend hoge foutenpercentages tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen zijn, vooral in de lidstaten, derde landen en internationale organisaties en agentschappen, alsook het complexe wettelijk kader voor de uitvoering van EU-beleidsmaatregelen.

De relatieve nauwkeurigheid van de respectieve benaderingen en uitkomsten in acht genomen, komen de in de jaarlijkse activiteitenverslagen (JAV’s) van de DG’s van de Commissie vermelde foutenniveaus en de in het jaarlijks beheers- en prestatieverslag (AMPR) opgenomen schattingen grotendeels overeen met de foutenniveaus die de Rekenkamer voor 2014 en 2015 heeft geschat.

3. Er moet rekening worden gehouden met het meerjarige karakter van een aanzienlijk deel van de EU-uitgaven

Vanwege de meerjarigheid van een aanzienlijk deel van de EU-uitgaven kan een definitief foutenpercentage pas worden vastgesteld wanneer programma’s worden afgesloten en alle controlelagen zijn afgewerkt. Het geschatte risicobedrag bij afsluiting na afwikkeling van alle corrigerende maatregelen ligt in 2015 tussen 0,8 % en 1,3 % van de totale uitgaven. De over meerdere jaren gespreide correctiemechanismen bieden de EU-begroting met andere woorden een afdoende bescherming tegen onrechtmatige uitgaven.

4. Beheers- en controlekosten en de behoefte aan verdere vereenvoudiging

Gelet op de huidige hoge beheers- en controlekosten kan men zich afvragen of het zinvol is de controle-intensiteit nog verder op te voeren. Er moeten niet meer maar betere controles komen. Vereenvoudiging is de meest doeltreffende manier om de kosten, de controledruk en het risico op fouten te verminderen. Beleidsterreinen met robuuste beheers- en controlesystemen en minder complexe subsidiabiliteitsregels zijn ook minder foutgevoelig. Het verder verbeteren van de beheers- en controlesystemen op alle niveaus en vereenvoudiging van de regels blijft daarom de boodschap. Wat dit betreft heeft de Commissie in september 2016 een ambitieuze herziening van het Financieel Reglement voorgesteld alsmede een aantal sectorale financiële regels met het oog op verdere vereenvoudiging, flexibiliteit en resultaatgerichtheid.

5. Het is een voortdurende zorg van de Commissie de diepere oorzaken en de financiële gevolgen van fouten aan te pakken

De Commissie onderneemt voortdurend maatregelen tegen de diepere oorzaken en de financiële gevolgen van aanhoudend hoge foutenpercentages, waarvan sommige het gevolg zijn van de ambitieuze beleidsdoelstellingen en meer tijd kunnen vergen voordat er verbetering optreedt, in het bijzonder als zij verband houden met ingewikkelde nationale regels of uitvoeringsmechanismen. Alhoewel betalingen voor de programmeringsperiode 2007-2013 het voorwerp van deze analyse uitmaken, zijn sommige van de uit die periode getrokken lessen reeds verwerkt in de rechtsgrondslagen en in verbeterde systemen voor de lopende programmeringsperiode 2014-2020 (zoals het opleggen van financiële nettocorrecties, die nieuw zijn op het gebied van cohesie maar reeds ingeburgerd bij landbouw; de uitgebreidere accountantsverklaringen” van de nationale controleautoriteiten en certificerende instanties; de nieuwe richtlijnen voor overheidsopdrachten; de verplichtingen voortvloeiend uit de ex-antevoorwaarden; de vereenvoudigde subsidiabiliteitsregels en de aanzienlijk verruimde mogelijkheden om vereenvoudigde kostenopties te gebruiken in plaats van werkelijke kosten als basis voor vergoeding, en de 10 %-inhouding op betalingen voor cohesie).

Voorts heeft de Commissie een pakket maatregelen aangenomen naar aanleiding van de tussentijdse evaluatie (MTR)/herziening van het MFK 2014-2020, ter voortzetting van de moderniseringsinspanningen en verbeteringen van het lopende MFK. Het BFOR-initiatief “voor een resultaatgerichte EU-begroting” begint tastbare resultaten te laten zien en vooruitgang in de richting van een efficiëntere en eenvoudigere uitvoering die naleving van de wet- en regelgeving met concrete positieve resultaten op het terrein combineert. Verder blijven vereenvoudigen is de boodschap. In het volgende MFK zal opnieuw progressie worden gemaakt.

Tot slot zal de Commissie de EU-begroting blijven beschermen tegen de financiële gevolgen van de aanhoudend hoge foutenpercentages door middel van preventieve (onderbreking en opschorting van betalingen) en corrigerende maatregelen (financiële correcties en terugvorderingen).

(1) Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002.
(2)

Verslag van het Europees Parlement inzake de kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting van de EU voor het begrotingsjaar 2014, Afdeling III (2015/2154 (DEC))

(3)

Aanbeveling van de Raad inzake de aan de Commissie te verlenen kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 2014 (document 5583/16 van 2-2-2016).

(4) Deze controlewerkzaamheden omvatten uitvoerige verificaties (overdoen van het werk van de externe controle-instanties) en systeemaudits (beoordeling van de werking van de beheers- en controlesystemen in de lidstaten, bijvoorbeeld conformiteitsgoedkeuringscontroles).
(5) COM(2016) 446 final.
(6) COM(2016) 486 final.
(7) Het geïntegreerde pakket financiële verslaglegging bestaat uit het jaarlijks beheers- en prestatieverslag, de mededeling over de bescherming van de EU-begroting, het financieel verslag en de EU-jaarrekening vergezeld van de bespreking en analyse van de financiële staten.
(8) Volgens het “verslag van de Commissie over de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie — fraudebestrijding”, opgesteld in samenwerking met de lidstaten en overeenkomstig artikel 325 van het Verdrag, voor 2015 (COM(2016) 472 final) maken ontdekte en gemelde gevallen van fraude bij benadering ongeveer 0,4% van de betalingen uit (blz. 22).
(9) Voor “cohesie” concluderen zowel de Commissie als de Rekenkamer dat de foutenpercentages boven 5 % liggen, terwijl zij voor “natuurlijke hulpbronnen” variëren tussen 2 en 2,9% voor 2015. “Ontvangsten” en “Administratieve uitgaven” van hun kant, vertonen geen materieel foutenpercentage en de EU-jaarrekening is door de Rekenkamer afgetekend. Voorts heeft de Rekenkamer geconcludeerd dat het risico bij kostenvergoedingsregelingen hoger is dan bij rechtenregelingen.
(10) Zie tabel 1.
(11) De Rekenkamer heeft geen materieel foutenpercentage voor verrichtingen van het Europees Sociaal Fonds ontdekt in de afgelopen vier jaar, waarin met vereenvoudigde kostenopties is gewerkt.
(12) Zoals rechtstreekse betalingen van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF), de subsidies van de Europese Onderzoeksraad (ERC) of Marie Curie-beurzen.
(13) Zie het jaarlijks beheers- en prestatieverslag over het begrotingsjaar 2015.
(14) Zie deel III, over de stand van zaken met betrekking tot aanhoudend hoge foutenpercentages voor de verschillende MFK-rubrieken.
(15) Getuige de nieuwe instrumenten en maatregelen van het lopende MFK 2014-2020, zoals het inhoudingsmechanisme op het gebied van cohesie, de mogelijkheid om financiële nettocorrecties toe te passen, de nieuwe auditadviezen/beheersverklaringen van de nationale autoriteiten, de nieuwe richtlijnen voor overheidsopdrachten, de ex-ante voorwaarden en de vereenvoudigde subsidiabiliteitsregels.
(16) De Commissie stelt een ingrijpende herziening van het algemeen Financieel Reglement in één enkele rechtshandeling voor (COM(2016)605 final van 14.9.2016). Deze handeling bevat eveneens overeenkomstige wijzigingen in de sectorale financiële regels die vastgesteld zijn in 15 wetgevingsbesluiten betreffende meerjarenprogramma’s in het kader van bijvoorbeeld de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) of het landbouwbeleid.
(17) Verslag van het Europees Parlement inzake de kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting van de EU voor het begrotingsjaar 2014, Afdeling III (2015/2154 (DEC))
(18) Aanbeveling van de Raad inzake de aan de Commissie te verlenen kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 2014 (document 5583/16 van 2-2-2016).
(19) De wettelijke definitie van onregelmatigheid ten nadele van de EU-begroting is vastgesteld in artikel 1, lid 2, van Verordening 2988/95.
(20) Volgens het jaarverslag 2015 van de Commissie “Bescherming van de financiële belangen van de Unie - Fraudebestrijding” (COM(2016) 472 final) vertegenwoordigen ontdekte en gemelde fraudegevallen ongeveer 0,4% van de verrichte betalingen (blz. 22).
(21) Bijlage 2 bij het Jaarlijks beheers- en prestatieverslag over de EU-begroting 2015, COM(2016) 446 final.
(22) Bron: bijlage 1.1 bij hoofdstuk 1 van het Jaarverslag van de Rekenkamer over de begrotingsjaren 2013 tot 2015.
(23) Voor 2013 heeft de Commissie een puntschatting van het foutenniveau verstrekt (2,8%).
(24) (COM(2016) 605 final van 14.9.2016.
(25) Op basis van de gegevens van de Rekenkamer in haar jaarverslagen over de begrotingsjaren 2013 tot en met 2015 en, waar beschikbaar, van de jaarlijkse activiteitenverslagen van de diensten van de Commissie.
(26) Gedetailleerde informatie over de preventieve en corrigerende maatregelen is te vinden in de mededelingen van de Commissie over de bescherming van de EU-begroting.
(27) Verzoek gedaan door de rapporteur voor de kwijtingsprocedure 2014, mevrouw Martina Dlabajova, in het kader van het debat over de kwijting van de Commissie voor het begrotingsjaar 2014 in de commissie Begrotingscontrole op 23 februari 2016. Zie ook punt 54 van de kwijtingsresolutie van het Parlement voor 2014: Algemene begroting van de EU — Europese Commissie en uitvoerende agentschappen.
(28) Zie voor nadere bijzonderheden blz. 48-51 van het AMPR 2015.
(29) JAV DG AGRI 2015; blz. 77.
(30) JAV DG REGIO 2015; blz. 88.
(31) JAV DG EMPL 2015; blz. 72.
(32) JAV DG RTD 2015; blz. 90 -91.
(33) JAV DG DEVCO 2015; blz. 61.
(34) JAV DG NEAR 2015; blz. 50.
(35) JAV DG CNECT 2015; blz. 60.
(36) Informatie over de analyse van de diepere oorzaken van fouten door de afzonderlijke lidstaten zal te vinden zijn in het komende Verslag van de Commissie aan de Europese Rekenkamer, de Raad en het Europees Parlement over de antwoorden van de lidstaten op het jaarverslag van de Europese Rekenkamer.
(37) Wegens de relatief beperkte financiële omvang en impact op het totale foutenpercentage wordt rubriek 3 “Veiligheid en burgerschap” in dit verslag buiten beschouwing gelaten en heeft de Rekenkamer geen representatieve steekproef genomen voor haar audit met betrekking tot de jaarverslagen over 2014 en 2015.
(38) Zie de paragrafen 1.21-1.33 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2015.
(39) Deze analyse spitst zich toe op het gebied “Onderzoek en Innovatie”, omdat het ruim 60 % van de toegewezen begrotingsmiddelen voor rubriek 1A uitmaakt. Bovendien liggen de geschatte foutenpercentages voor de andere gebieden van intern beleid meestal onder de materialiteitsdrempel van 2 %.Meer specifiek worden in dit deel de in financieel opzicht twee belangrijkste DG’s van de “onderzoeksfamilie” met het hoogste geraamde risicobedrag aan betalingen – de DG’s RTD en CNECT – uitgelicht.
(40) Bron: Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2015, figuur 5.2 voor het hele hoofdstuk 5 “Concurrentievermogen”.
(41) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2015, figuur 6.2, exclusief het aandeel van “Werkgelegenheid en sociale zaken” in het totale foutenpercentage.
(42) Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad.
(43) Verordening nr. 651/2014 van de Commissie.
(44) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2015, figuur 6.2, exclusief het aandeel van “Regionaal beleid en stadsontwikkeling” in het totale foutenpercentage.
(45) De Rekenkamer neemt in haar beoordeling het ELGF en het ELFPO op, maar ook uitgaven voor milieu, visserij en gezondheid.
(46) Inclusief inachtneming van milieumaatregelen in de landbouw
(47) Exclusief inachtneming van milieumaatregelen in de landbouw
(48) Exclusief voorschotten betaald als voorfinanciering voor het MFK 2014-20 (4,16 % incl. voorfinanciering).
(49) In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 2013 rapporteerde de Rekenkamer afzonderlijk over het ELGF en plattelandsontwikkeling en andere beleidsterreinen (milieu, visserij en gezondheid).
(50) Zie de paragrafen 7.17 en 7.41 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2015.
(51) Zie het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2015, paragraaf 7.17.
(52) Zie het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2012, paragraaf 6.23, het jaarverslag over het begrotingsjaar 2013, paragraaf 6.16 en het jaarverslag over het begrotingsjaar 2014, paragraaf 6.29.
(53) Verordening (EU) 1305/2013 inzake plattelandsontwikkeling, Verordening (EU) 1306/2013 inzake de financiering van het GLB en andere horizontale aangelegenheden, Verordening (EU) 1307/2013 inzake rechtstreekse betalingen aan landbouwers en Verordening (EU) 1308/2013 inzake de gemeenschappelijke marktordening (GMO).
(54) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2015, figuur 8.2.