Toelichting bij COM(2017)226 - Aanbeveling ter verlenging van het tijdelijke toezicht aan de binnengrenzen in uitzonderlijke omstandigheden waarbij de algemene werking van het Schengengebied in gevaar komt - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)226 - Aanbeveling ter verlenging van het tijdelijke toezicht aan de binnengrenzen in uitzonderlijke omstandigheden waarbij de ... |
|---|---|
| bron | COM(2017)226   |
| datum | 02-05-2017 |
• Motivering en doel van het voorstel
In 2015 heeft een aantal EU-lidstaten tijdelijk opnieuw grenstoezicht ingevoerd naar aanleiding van de uitzonderlijke instroom van migranten en het grote aantal secundaire bewegingen in de Europese Unie. Deze situatie vormde een ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid in meerdere Schengenlanden 1 .
De dreigingen waren terug te voeren op gebreken in de doeltreffendheid van het grenstoezicht aan bepaalde delen van de buitengrens van de Unie die dermate ernstig waren dat het algehele functioneren van het hele Schengengebied erdoor in gevaar werd gebracht. Overeenkomstig artikel 29 van de Schengengrenscode kwam op voorstel van de Commissie 2 een gecoördineerde aanpak op EU-niveau tot stand, door middel van een aanbeveling van de Raad 3 aan de vijf meest getroffen Schengenlanden (Denemarken, Duitsland, Oostenrijk, Zweden en Noorwegen) om aan een beperkt aantal delen van hun binnengrenzen op evenredige basis tijdelijk grenstoezicht te handhaven.
In het stappenplan „Terug naar Schengen” 4 , dat de voorwaarden moest creëren om zo spoedig mogelijk alle binnengrenstoezicht op te heffen en de normale werking van het Schengengebied te herstellen, wordt onder meer voorgesteld artikel 29 van de Schengengrenscode toe te passen en op EU-niveau een gecoördineerde aanpak voor tijdelijk grenstoezicht vast te stellen.
De Raad beval aanvankelijk aan om het evenredige tijdelijke grenstoezicht aan de binnengrenzen gedurende zes maanden te handhaven. De Raad heeft overeenkomstig artikel 29 zijn aanbeveling aan dezelfde vijf Schengenlanden tweemaal verlengd, voor telkens drie maanden 5 . Tegelijkertijd heeft de Raad opgemerkt dat de algemene situatie, dankzij de getroffen maatregelen, was verbeterd. Het opnieuw ingevoerde grenstoezicht werd aan strengere voorwaarden onderworpen en de betrokken Schengenlanden werden ertoe verplicht maandelijks uitvoerig verslag uit te brengen.
De periode kan krachtens de artikelen 25 en 29 van de Schengengrenscode en overeenkomstig de in artikel 29 vastgestelde voorwaarden en procedure nogmaals worden verlengd indien de uitzonderlijke omstandigheden aanhouden.
De aanbevelingen van de Raad beletten de lidstaten, met inbegrip van de vijf betrokken Schengenlanden, niet om, binnen het algemene regelgevingskader voor tijdelijke herinvoering van binnengrenstoezicht, gebruik te maken van andere daarin geboden mogelijkheden wanneer zich een andere ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid voordoet die geen verband houdt met tekortkomingen in het beheer van de buitengrens. Zo heeft Frankrijk, hoewel het niet onder de aanbevelingen viel, tijdens de betrokken periode opnieuw grenstoezicht aan zijn binnengrenzen ingevoerd en vervolgens gehandhaafd om redenen die verband hielden met aanhoudende terroristische dreigingen. Zweden gaf na de terroristische aanslag in Stockholm kennis van de herinvoering van tijdelijk grenstoezicht aan alle binnengrenzen gedurende de periode van 7 tot en met 15 april 2017.
De Commissie beseft ten volle dat migratiestromen bij om het even welk deel van de EU-grens een ernstige bedreiging kunnen vormen voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid in een of meer lidstaten. Daarom worden bij verschillende delen van de zee- en landgrens maatregelen getroffen voor gecoördineerd optreden via het partnerschapskader, onder meer in de vorm van extra inspanningen op de route door het centrale Middellandse Zeegebied 6 en aanvullende maatregelen aan de betrokken delen van de buitengrens. De Commissie geeft er zich ook rekenschap van dat zich de afgelopen jaren nieuwe veiligheidsdreigingen hebben voorgedaan, zoals duidelijk is geworden bij de zeer recente terroristische aanslagen in Berlijn, Stockholm en Parijs. Daarom beraadt de Commissie zich over de vraag of het bestaande rechtskader, dat tot dusverre volstond, nog wel geschikt is om de veranderende uitdagingen op het gebied van veiligheid het hoofd te bieden.
De Commissie zal zich blijven inzetten voor een optimaal gebruik van de bestaande instrumenten en voor de ontwikkeling van nieuwe initiatieven om de situatie verder te stabiliseren, rekening houdend met het feit dat de resultaten van het tot dusverre uitgevoerde binnengrenstoezicht moeten worden afgewogen tegen de nadelen die zo’n langdurig binnengrenstoezicht met zich meebrengt, met name de economische kosten en de belemmeringen voor het vrije verkeer van de burgers.
Uit de maandverslagen van de vijf betrokken Schengenlanden en uit de verdere informatie waarover de Commissie beschikt, maakt zij op dat het grenstoezicht is uitgevoerd in overeenstemming met de in de aanbeveling vastgestelde voorwaarden. Net als in de voorgaande perioden werd het toezicht alleen uitgevoerd wanneer dat nodig was, bleef het evenredig, gericht en beperkt in intensiteit en werd het grensverkeer van de burgers aan de betrokken binnengrenzen zo min mogelijk gehinderd. De Commissie merkt op dat de vijf Schengenlanden in hun verslagen hebben aangegeven dat de noodzaak bestaat het binnengrenstoezicht voort te zetten. De Commissie merkt echter tevens op dat Slovenië zijn bezorgdheid heeft geuit wat de noodzaak van het grenstoezicht aan de Oostenrijks-Sloveense grens betreft; Slovenië is van mening dat de omstandigheden sinds de invoering van het tijdelijke binnengrenstoezicht aanmerkelijk zijn gewijzigd.
De verslagen die de Schengenlanden overeenkomstig de aanbeveling van 7 februari 2017 hebben uitgebracht, bevestigen de ontwikkelingen die ook al waren gemeld in de verslagen op grond van de aanbevelingen van 12 mei 2016 en 11 november 2016 (het aantal asielverzoeken en het aantal weigeringen van toegang na de instelling van het toezicht), en het is dus gebleken dat de situatie zich geleidelijk blijft stabiliseren.
Het aantal migranten dat via de Griekse buitengrens irregulier in de Europese Unie is aangekomen, is ook na de verlenging overeenkomstig de aanbeveling van 7 februari 2017 laag gebleven, afgezien van een lichte stijging in de afgelopen paar weken die mogelijk toe te schrijven is aan de gunstigere weersomstandigheden. Het Europees Grens- en kustwachtagentschap wordt gestaag operationeel gemaakt 7 , wat in combinatie met de verdere uitvoering van de verklaring EU-Turkije van 18 maart 2016, nog steeds van groot belang is voor de beheersing van de situatie.
Er zijn nog verdere inspanningen nodig om ervoor te zorgen dat het Europees Grens- en kustwachtagentschap zijn volledige capaciteit kan ontplooien om de buitengrenzen van de Unie te beschermen; de instrumenten voor de werking van het agentschap, met name de middelen voor de verplichte snel inzetbare pools, moeten daartoe worden vervolledigd. De lopende kwetsbaarheidsbeoordelingen moeten eveneens worden afgerond; in dat kader moeten de eerste aanbevelingen aan de betrokken lidstaten worden gedaan om de meest dringende kwetsbaarheden eind mei met voorrang aan te pakken en de resultaten van de eerste simulatieronde eind oktober 2017 te verwerken. Na de goedkeuring door de Raad van het onderhandelingsmandaat betreffende statusovereenkomsten met twee buurlanden van de EU zijn in april 2017 de onderhandelingen met Servië van start gegaan. De EU wil de onderhandelingen zo spoedig mogelijk openen, maar wacht nog op de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië.
Met ingang van 15 maart 2017 wordt de toepassing van de bestaande Dublinvoorschriften in Griekenland geleidelijk hervat. De komende maanden moeten verdere inspanningen worden geleverd om de uitvoering van de aanbeveling van de Commissie 8 in de praktijk te integreren en de volledige deelname van Griekenland aan het Dublinsysteem te waarborgen. Dit staat los van de werkzaamheden die worden uitgevoerd om de Dublinvoorschriften te verbeteren.
In Griekenland bevindt zich nog steeds een aanzienlijk aantal irreguliere migranten en asielzoekers (ca. 60 000 personen). In de hotspots en kampen in Griekenland is door de trage administratie nog steeds sprake van overbevolking. Er worden te weinig vorderingen gemaakt inzake herplaatsing en terugkeer om deze aantallen in aanmerkelijke mate te verminderen en de druk op de Griekse nationale autoriteiten te verlichten. De situatie op de Westelijke Balkanroute heeft zich de laatste weken enigszins gestabiliseerd, maar als de weersomstandigheden verbeteren, kan dat snel veranderen. De lidstaten op de Westelijke Balkanroute treffen nog steeds maatregelen om eventuele buitengewone migratiestromen te bestrijden en richten grensversperringen op.
De algehele situatie blijft dus precair en de betrokken lidstaten worden nog steeds blootgesteld aan risico’s in verband met irreguliere migratiebewegingen. Om die situatie verder te stabiliseren, zijn derhalve extra inspanningen nodig.
Hoewel voortdurend vooruitgang wordt geboekt, is momenteel nog niet volledig voldaan aan de in het stappenplan „Terug naar Schengen” vastgestelde voorwaarden om het huidige binnengrenstoezicht op te heffen.
Het aantal migranten in Griekenland geeft net als in de vorige periode nog aanleiding tot bezorgdheid en kan het behoud van passende maatregelen rechtvaardigen. De situatie langs de Westelijke Balkanroute blijft precair en de lidstaten die het meest te maken krijgen met secundaire bewegingen van uit Griekenland afkomstige irreguliere migranten, worden nog steeds blootgesteld aan de risico’s die verbonden zijn aan deze irreguliere bewegingen.
Zoals eerder uitgelegd, zijn nog enkele maanden meer nodig voor het operationeel maken van het Europees Grens- en kustwachtagentschap, zodat dit zijn capaciteit volledig kan inzetten en zijn taken op het gebied van de bescherming van de buitengrenzen van de EU kan vervullen.
Om bij te dragen tot het wegwerken van de achterstand bij de behandeling van asielverzoeken in Griekenland, moet het tempo van herplaatsing en terugkeer vanuit Griekenland en andere lidstaten aanzienlijk worden opgevoerd. De Commissie dringt er daarom bij de lidstaten op aan dat zij uiterlijk in september 2017 voldoen aan de streefcijfers, zodat alle in aanmerking komende kandidaten kunnen worden herplaatst.
Aangezien de bovenstaande elementen wijzen op het aanhouden van de uitzonderlijke omstandigheden, acht de Commissie het gerechtvaardigd om Denemarken, Duitsland, Oostenrijk, Zweden en Noorwegen toe te staan het tijdelijke binnengrenstoezicht bij wijze van uitzondering voort te zetten gedurende een gepaste periode.
Het is aan deze Schengenlanden om over de verlenging van het binnengrenstoezicht te beslissen, waarbij zij ermee rekening moeten houden dat dit toezicht slechts als uiterste middel mag worden toegepast. Om doeltreffend gevolg te geven aan haar streven om samen met deze Schengenlanden te zorgen voor een stapsgewijze afschaffing van dit tijdelijke binnengrenstoezicht met behulp van andere maatregelen dan grenstoezicht waarmee de geconstateerde dreiging doeltreffend kan worden afgewend, stelt de Commissie in parallel met deze aanbeveling een aanbeveling vast inzake evenredige politiecontroles en politiële samenwerking in het Schengengebied. In die aanbeveling geeft de Commissie aan hoe alle Schengenlanden meer en beter gebruik kunnen maken van hun politiële bevoegdheden op hun hele grondgebied alsmede in het grensgebied en op belangrijke Europese vervoersverbindingen. De Schengenstaten wordt in die aanbeveling ook verzocht om te zorgen voor intensievere grensoverschrijdende politiële samenwerking en evenredige politiecontroles op hun grondgebied, met inbegrip van het grensgebied.Aangezien de Schengenlanden mogelijk operationele voorbereidingen moeten treffen op het gebied van middelen, taakverdeling, aanschaf van moderne apparatuur of eenvoudigweg een verandering van werkwijze en gewoonten om zich aan de nieuwe omstandigheden aan te passen, is voor de tenuitvoerlegging van de aanbeveling enige tijd vereist; de Commissie beveelt aan dat een en ander zo snel mogelijk wordt uitgevoerd en in uiterlijk zes maanden wordt afgerond.
In afwachting van de tenuitvoerlegging van deze aanbeveling wordt van de vijf Schengenlanden verwacht dat zij telkens nagaan of de geconstateerde dreigingen niet met intensievere politiecontroles kunnen worden afgewend, voordat zij opnieuw binnengrenstoezicht invoeren of handhaven.
Gezien de op dit moment beschikbare feitelijke indicatoren, waaronder de raming van de tijd die nodig is om het Europees Grens- kustwachtagentschap volledig operationeel te maken en de tijd die nodig is voor de uitvoering van de aanbeveling inzake evenredige politiecontroles en politiële samenwerking in het Schengengebied, alsmede de te verwachten mildere weersomstandigheden die ertoe zouden kunnen leiden dat er in de EU meer irreguliere migranten aankomen en vervolgens verder reizen, zou deze laatste 9 verlenging van het tijdelijke binnengrenstoezicht vanwege het aanhouden van de uitzonderlijke omstandigheden, niet langer mogen duren dan zes maanden.
De vijf Schengenlanden die momenteel overeenkomstig de aanbeveling van de Raad van 7 februari 2017 tijdelijk binnengrenstoezicht uitvoeren, zou moeten worden toegestaan daarmee nog zes maanden door te gaan, maar onder strikte voorwaarden.
Gezien de voortdurende stabilisatie van de situatie en de doelstelling het tijdelijke binnengrenstoezicht stapsgewijs af te schaffen, zouden de betrokken Schengenlanden eerst moeten nagaan of de geconstateerde ernstige dreigingen voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid toereikend kunnen worden afgewend met intensieve politiecontroles op het grondgebied, met inbegrip van de grensgebieden, zoals de Commissie aanbeveelt in haar aanbeveling van 3 mei 2017 inzake evenredige politiecontroles en politiële samenwerking in het Schengengebied, en slechts als uiterste middel binnengrenstoezicht mogen herinvoeren of handhaven. Het onderzoek of andere maatregelen bruikbaar zijn, zou met regelmaat moeten gebeuren en aan die maatregelen zou de voorkeur moeten worden gegeven, omdat zij minder gevolgen hebben voor het vrije verkeer in het Schengengebied. De betrokken Schengenlanden zouden moeten overwegen wat de meest geschikte instrumenten zijn, waaronder eventueel politiecontroles, en de andere lidstaten, het Europees Parlement en de Commissie in hun kennisgeving moeten inlichten over de redenen waarom zij kiezen voor grenstoezicht als uiterste middel.
Krachtens de aanbeveling van 7 februari 2017 moeten de betrokken lidstaten wekelijks de noodzaak, frequentie, locatie en tijd van het grenstoezicht evalueren, het toezicht aan het dreigingsniveau aanpassen en het toezicht geleidelijk beëindigen wanneer dat passend is. Deze bepalingen worden overgenomen in de onderhavige aanbeveling. De betrokken Schengenlanden zouden ook geregeld van gedachten moeten wisselen met de relevante lidstaat of lidstaten om te garanderen dat het binnengrenstoezicht alleen plaatsvindt aan die delen van de binnengrens waar dat noodzakelijk en evenredig wordt geacht overeenkomstig de Schengengrenscode.
De verplichting om gedetailleerd verslag uit te brengen, die in de aanbeveling van de Raad van 7 februari 2017 is opgenomen, blijft van kracht. Stipt na elke maand waarin deze aanbeveling ten uitvoer is gelegd, zouden de betrokken lidstaten aan de Commissie en de Raad verslag moeten uitbrengen over de resultaten van het uitgevoerde grenstoezicht en, indien van toepassing, over de beoordeling van de vraag of dit toezicht nog steeds noodzakelijk is. Dat verslag zou ten minste de volgende informatie moeten bevatten: het totale aantal gecontroleerde personen, het totale aantal toegangsweigeringen op basis van de controles, het totale aantal terugkeerbesluiten naar aanleiding van de controles en het totale aantal asielverzoeken dat is ingediend aan de binnengrens waar de controles plaatsvinden.
De Commissie zal nauwlettend toezicht houden op de toepassing van de aanbeveling en op de situatie ter plaatse.
Met het oog op de geleidelijke afschaffing van het tijdelijke binnengrenstoezicht zal de Commissie tevens toezicht houden op en rekening houden met de vorderingen die de betrokken Schengenlanden hebben gemaakt met de uitvoering van de aanbeveling inzake evenredige politiecontroles en politiële samenwerking in het Schengengebied.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Deze aanbeveling is gericht op de tenuitvoerlegging van de bestaande bepalingen op het beleidsterrein.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Deze aanbeveling hangt samen met het beleid van de Unie inzake de interne markt en het asiel- en migratiebeleid.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 29 van Verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode).
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Op grond van artikel 29 van Verordening (EU) 2016/399 doet de Raad op voorstel van de Commissie een aanbeveling inzake tijdelijk binnengrenstoezicht.
Optreden op het niveau van de Unie is vereist wanneer de algemene werking van de ruimte zonder binnengrenstoezicht in gevaar komt.
• Evenredigheid
Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om de beoogde doelstelling te verwezenlijken.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
Niet van toepassing.
• Raadpleging van belanghebbenden
Gezien de urgentie van het voorstel was het niet mogelijk de belanghebbenden te raadplegen.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Niet van toepassing.
• Effectbeoordeling
Gelet op de korte termijn waarvan werd uitgegaan, de door de betrokken Schengenlanden verstrekte gegevens en de beschikbare informatie over de situatie in Griekenland, is geen volledige effectbeoordeling opgesteld.
• Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
Niet van toepassing.
• Grondrechten
Bij het opstellen van het voorstel is rekening gehouden met de bescherming van de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De voorgestelde maatregel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.
5. OVERIGE ELEMENTEN
Niet van toepassing.