Toelichting bij COM(2017)487 - Kader voor de screening van buitenlandse directe investeringen in de EU - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)487 - Kader voor de screening van buitenlandse directe investeringen in de EU. |
|---|---|
| bron | COM(2017)487  |
| datum | 13-09-2017 |
• Motivering en doel van het voorstel
Buitenlandse directe investeringen zijn, als belangrijke bron van groei, werkgelegenheid en innovatie, altijd van essentieel belang geweest voor de economische en sociale ontwikkeling van de Europese Unie. Deze investeringen hebben aanzienlijke voordelen voor de Unie en haar burgers opgeleverd door de doelstellingen van het investeringsplan voor Europa van de Commissie te ondersteunen en bij te dragen aan andere EU-projecten en programma's. Daarom houdt de EU een open investeringsklimaat in stand en verwelkomt zij buitenlandse investeringen.
In haar op 10 mei 2017 bekendgemaakte 'Discussienota over het in goede banen leiden van de mondialisering' bevestigde de Commissie dat 'openstaan voor buitenlandse investeringen een belangrijk uitgangspunt voor de EU blijft en veel groei oplevert', maar tegelijkertijd erkende zij dat er 'bezorgdheid bestaat over buitenlandse investeerders, met name staatsbedrijven, die uit strategische overwegingen belangrijke Europese technologiebedrijven overnemen' en dat 'EU-investeerders vaak niet dezelfde rechten hebben om te investeren in het land waaruit die investeringen afkomstig zijn'. De Commissie bevestigde dat 'deze zaken zorgvuldig moeten worden onderzocht en passend moeten worden aangepakt'.
De openheid van de Unie ten aanzien van buitenlandse directe investeringen zal niet veranderen, maar moet wel samengaan met een krachtdadig en doeltreffend beleid dat enerzijds inzet op het openstellen van andere economieën en op het waarborgen dat iedereen zich aan dezelfde regels houdt, en anderzijds op het beschermen van kritieke Europese activa tegen investeringen die de gewettigde belangen van de Unie of haar lidstaten zouden schaden. In de mededeling van de Commissie bij dit voorstel wordt een ruim overzicht gegeven van de wijze waarop de uitdagingen van de mondialisering op het gebied van buitenlandse directe investeringen beleidsmatig kunnen worden aangepakt. Dit voorstel omvat beleidsmaatregelen voor de bescherming van gewettigde belangen in verband met buitenlandse directe investeringen die aanleiding geven tot bezorgdheid over de veiligheid of de openbare orde in de Unie of in haar lidstaten.
Met de ontwerpverordening wordt beoogd voor de lidstaten, en in sommige gevallen de Commissie, een kader vast te stellen voor de screening van buitenlandse directe investeringen in de Europese Unie, waarbij de lidstaten rekening kunnen houden met hun individuele situatie en nationale omstandigheden.
De voorgestelde verordening biedt lidstaten die over een mechanisme 1 voor de screening van buitenlandse directe investeringen beschikken of die een dergelijk mechanisme willen vaststellen, rechtszekerheid, met het oog op de exclusieve bevoegdheid van de Unie op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek, waaronder buitenlandse directe investeringen vallen, krachtens artikel 3, lid 1, onder e), en artikel 207, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Bij het voorgestelde kader dat dit mogelijk moet maken, is rekening gehouden met de bestaande diversiteit tussen de lidstaten wat de screening van buitenlandse directe investeringen betreft. Vandaag beschikt bijna de helft van de lidstaten over screeningmechanismen, en de overige lidstaten niet. Bovendien worden de bestaande screeningmechanismen gekenmerkt door verschillen wat toepassingsgebied en procedure betreft: vooraf/achteraf; vrijwillige/verplichte kennisgeving; algemene/sectorale toepassing; ondernemingen/activa; van toepassing op investeringen uit andere lidstaten en derde landen/beperkt tot derde landen enzovoort 2 .
De voorgestelde verordening houdt geen verplichting voor de lidstaten in om een mechanisme voor de screening van buitenlandse directe investeringen vast te stellen of te handhaven. Het is de bedoeling een kader tot stand te brengen voor lidstaten die al over een screeningmechanisme beschikken of een dergelijk mechanisme willen vaststellen, en te waarborgen dat alle screeningmechanismen voldoen aan enkele basisvereisten, zoals een beroepsmogelijkheid, non-discriminatie tussen verschillende derde landen en transparantie.
Daarnaast wordt beoogd een samenwerkingsmechanisme tussen de lidstaten en de Commissie in te stellen om elkaar kennis te geven van buitenlandse directe investeringen die een bedreiging kunnen vormen voor de veiligheid of de openbare orde, en om daarmee verband houdende informatie uit te wisselen. Dit samenwerkingsmechanisme moet ook diepgaand overleg tussen de lidstaten en de Commissie en een betere coördinatie van alle screeningbesluiten van de betrokken lidstaat of lidstaten mogelijk maken. Bovendien wordt met het samenwerkingsmechanisme gestreefd naar een groter bewustzijn van de lidstaten en de Commissie met betrekking tot geplande of voltooide buitenlandse directe investeringen die gevolgen kunnen hebben voor de veiligheid of de openbare orde.
De voorgestelde verordening bepaalt ook dat de Commissie een screening om redenen van veiligheid en openbare orde kan uitvoeren wanneer buitenlandse directe investeringen gevolgen kunnen hebben voor projecten of programma's van Uniebelang. De voorgestelde verordening voorziet dus in een aanvullend instrument – naast de bestaande sectorale wetgeving van de Unie – om dergelijke projecten en programma's te beschermen.
Om de beoogde samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie te verwezenlijken en een zinvolle screening mogelijk te maken, hetzij door een andere betrokken lidstaat, hetzij door de Commissie (wanneer sprake is van een mogelijke invloed op projecten of programma's van Uniebelang), houdt de voorgestelde verordening een verplichting in voor de lidstaten om de andere lidstaten en de Commissie kennis te geven van alle buitenlandse directe investeringen die in het kader van hun nationale mechanismen aan screening worden onderworpen. Via de voorgestelde samenwerkingsmechanismen zal een lidstaat zijn bezorgdheid over een buitenlandse directe investering in een andere lidstaat kunnen uiten en opmerkingen kunnen indienen. De Commissie kan over een dergelijke buitenlandse directe investering ook een niet-bindend advies uitbrengen. Ten slotte houdt het voorstel in dat de lidstaten en de Commissie bepaalde basisgegevens over een specifieke buitenlandse directe investering kunnen opvragen om nader te beoordelen of die investering gevolgen heeft of dreigt te hebben voor de veiligheid of de openbare orde.
Dit voorstel wordt niet beschouwd als een initiatief in het kader van het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (Refit).
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De doelstelling van het voorstel bestaat in het ondersteunen van de in artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie uiteengezette algemene beleidsdoelstellingen van de Unie, met name wat betreft haar betrekkingen met de rest van de wereld, waarin zij haar waarden en belangen handhaaft en bijdraagt tot de bescherming van haar burgers, de vrede, de veiligheid en de vrije en eerlijke handel.
Het voorstel strookt volledig met de mededeling 'Handel voor iedereen' 3 uit 2015, waarmee werd beoogd een op regels gebaseerd stelsel voor onder meer investeringen tot stand te brengen, en met de op 10 mei 2017 door de Commissie bekendgemaakte 'Discussienota over het in goede banen leiden van de mondialisering'.
De voorgestelde verordening biedt een passend evenwicht tussen enerzijds de doelstelling om in te gaan op de terechte bezorgdheid over bepaalde buitenlandse directe investeringen en anderzijds de behoefte om een open en gastvrije regeling voor dergelijke investeringen in de Unie te handhaven, in volledige overeenstemming met het Unierecht en de internationale verbintenissen. Dit voorstel gaat vergezeld van een mededeling waarin de ruimere achtergrond van dit voorstel wordt uiteengezet.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De voorgestelde verordening vormt een aanvulling op, strookt met en is niet van invloed op andere beleidsmaatregelen en initiatieven van de Unie, waaronder met name de volgende:
Inhoudsopgave
- Vrij verkeer van kapitaal en vrijheid van vestiging
- EU-concentratieverordening
- Energie
- Grondstoffen
- Cyberbeveiliging en elektronische communicatie
- Luchtvervoer
- Prudentiële beoordeling van verwervingen in de financiële sector
- Controle op de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik
- Europees ruimtevaartbeleid
- Onderwerp, toepassingsgebied en definities (artikelen 1 en 2)
- Uniekader voor de screening van investeringen (artikelen 3 en 4)
- Antiontwijking (artikel 5)
- Procedureel kader voor de screening door de lidstaten (artikel 6)
- Samenwerkingsmechanisme (artikel 8)
- Screening door de Commissie met betrekking tot projecten of programma's van Uniebelang (artikelen 3 en 9)
- Kennisgevings- en informatieverplichtingen (artikelen 7 en 10)
- Vertrouwelijkheid (artikel 11)
- Contactpunten (artikel 12)
Buitenlandse directe investeringen zijn een vorm van kapitaalverkeer zoals bedoeld in artikel 63 VWEU. Krachtens artikel 63 VWEU zijn alle beperkingen van het kapitaalverkeer tussen lidstaten onderling en tussen lidstaten en derde landen verboden. Mechanismen voor de screening van investeringen kunnen een beperking van het vrije verkeer van kapitaal vormen die echter gerechtvaardigd kan zijn wanneer deze – onder meer op grond van de openbare veiligheid en het overheidsbeleid (artikel 65 VWEU) of om dwingende redenen van algemeen belang zoals omschreven door het Hof van Justitie van de Europese Unie – noodzakelijk en evenredig is met het oog op het realiseren van de in het Verdrag vastgestelde doelstellingen.
Zoals toegelicht in de rechtspraak van het Hof van Justitie beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge om de eisen van openbare orde en openbare veiligheid op hun nationale behoeften af te stemmen 4 ; die openbare belangen mogen echter niet zonder controle van de instellingen van de EU eenzijdig door de lidstaten worden bepaald, en moeten strikt worden opgevat: zij kunnen slechts worden aangevoerd in geval van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast 5 . Beperkingen van de fundamentele vrijheden mogen niet van hun eigenlijk functie worden losgemaakt om in werkelijkheid om zuiver economische doeleinden te worden aangewend. Bovendien moeten mechanismen voor de screening van investeringen in overeenstemming zijn met de algemene beginselen van het Unierecht, met name met de beginselen van evenredigheid en rechtszekerheid. Deze beginselen vereisen dat de procedure en de criteria voor het screenen van investeringen op een non-discriminerende en voldoende nauwkeurige wijze worden vastgesteld. Potentiële investeerders moeten op voorhand kennis kunnen nemen van die mechanismen en moeten in beroep kunnen gaan.
De voorgestelde verordening voldoet aan die vereisten. In de voorgestelde verordening wordt bevestigd dat lidstaten buitenlandse directe investeringen mogen screenen om redenen van veiligheid of openbare orde en worden fundamentele procedurevoorschriften voor de screeningmechanismen van de lidstaten vastgesteld, zoals transparantie, non-discriminatie tussen verschillende derde landen en een beroepsmogelijkheid.
Buitenlandse directe investeringen kunnen ertoe leiden dat een investeerder uit een derde land zich in de EU vestigt, bijvoorbeeld wanneer hij een meerderheidsbelang in een in de EU gevestigde onderneming verwerft. Krachtens artikel 49 VWEU zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. Hoewel artikel 63 VWEU ook van toepassing is op kapitaalverkeer uit derde landen, geldt artikel 49 VWEU niet voor de vestiging van onderdanen van derde landen in de EU. De voorgestelde verordening is dus niet van invloed op de bepalingen van het Verdrag inzake de vrijheid van vestiging.
Buitenlandse directe investeringen kunnen de vorm aannemen van fusies, verwervingen of joint ventures die een concentratie vormen die binnen het toepassingsgebied van de EU-concentratieverordening 6 valt. Krachtens artikel 21, lid 4, van de EU-concentratieverordening kunnen de lidstaten in verband met dergelijke concentraties passende maatregelen nemen ter bescherming van gewettigde belangen, op voorwaarde dat die maatregelen verenigbaar zijn met de algemene beginselen en de overige bepalingen van het Unierecht. In dat verband worden de bescherming van de openbare veiligheid, de pluraliteit van de media en de toezichtsregels in artikel 21, lid 4, tweede alinea, expliciet erkend als gewettigde belangen. Uit hoofde van de voorgestelde verordening genomen screeningbesluiten ter bescherming van die belangen hoeven overeenkomstig artikel 21, lid 4, derde alinea, niet aan de Commissie te worden meegedeeld, op voorwaarde dat zij verenigbaar zijn met de algemene beginselen en de overige bepalingen van het Unierecht. Wanneer een lidstaat daarentegen voornemens is een screeningbesluit uit hoofde van de voorgestelde verordening te nemen met het oog op de bescherming van andere openbare belangen, moet die lidstaat dit, indien het besluit betrekking heeft op een concentratie die binnen het toepassingsgebied van de EU-concentratieverordening valt, overeenkomstig artikel 21, lid 4, derde alinea, aan de Commissie meedelen. De Commissie zal de consistente toepassing van de voorgestelde verordening en artikel 21, lid 4, waarborgen 7 . Voor zover bij het respectieve toepassingsgebied van de twee verordeningen sprake is van overlapping moeten de in artikel 1 van de voorgestelde verordening vastgestelde redenen voor screening en het begrip 'gewettigde belangen' in de zin van artikel 21, lid 4, derde alinea, van de EU-concentratieverordening op een samenhangende wijze worden geïnterpreteerd, zonder vooruit te lopen op de beoordeling van de verenigbaarheid van de op de bescherming van die belangen gerichte nationale maatregelen met de algemene beginselen en de overige bepalingen van het Unierecht.
In de loop van de jaren heeft de Unie wetgeving vastgesteld om de voorzieningszekerheid van de Unie en haar lidstaten op energiegebied te verbeteren. Krachtens de richtlijn kritieke infrastructuur 8 moeten de lidstaten Europese kritieke infrastructuur identificeren en beveiligingsplannen voorbereiden. De elektriciteits- en de gasrichtlijn van het zogenoemde derde energiepakket (Richtlijn 2009/72/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit 9 en Richtlijn 2009/73/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas 10 ) bevatten bepalingen die, wanneer een beheerder uit een derde land zeggenschap heeft over het elektriciteitstransmissiesysteem van een lidstaat, voorzien in de verplichte beoordeling van de gevolgen voor de voorzieningszekerheid in de betrokken lidstaat, maar ook in de EU als geheel. Bovendien wordt in de verordening betreffende de veiligstelling van de gaslevering 11 specifiek ingegaan op de bezorgdheid over de voorzieningszekerheid, en zijn lidstaten krachtens die verordening verplicht op nationaal en regionaal niveau risico-evaluaties waarbij alle mogelijke risico's voor het gassysteem worden geëvalueerd – inclusief de risico's die verband houden met de zeggenschap van entiteiten uit derde landen over infrastructuur die relevant is voor de voorzieningszekerheid – te verrichten en uitgebreide preventieve actieplannen en noodplannen met maatregelen om die risico's te beperken, voor te bereiden. In diezelfde context bevat het voorstel betreffende risicoparaatheid 12 soortgelijke bepalingen voor de elektriciteitssector. Energie-entiteiten zijn ook expliciet in de richtlijn betreffende de beveiliging van netwerkinfrastructuur 13 opgenomen als essentiële diensten.
Om tegemoet te komen aan de groeiende bezorgdheid over het veiligstellen van waardevolle grondstoffen voor de economie van de Unie heeft de Commissie in 2008 het Europees grondstoffeninitiatief opgestart. Dat is een geïntegreerde strategie met gerichte maatregelen om de toegang tot grondstoffen voor de EU veilig te stellen en te verbeteren. Een van de prioritaire maatregelen van het initiatief was het opstellen van een lijst van kritieke grondstoffen op EU-niveau. Die lijst bevat grondstoffen die de drempelwaarde voor zowel economisch belang als voorzieningsrisico bereiken of overschrijden. In 2011 heeft de Commissie de eerste lijst opgesteld en zij heeft zich gehouden aan haar verbintenis om deze ten minste om de drie jaar bij te werken om rekening te houden met ontwikkelingen in de productie, op de markt en in de technologie 14 . In 2014 werd een tweede lijst bekendgemaakt en parallel met deze verordening wordt een nieuwe lijst bekendgemaakt.
De lijst van kritieke grondstoffen moet de Europese productie van kritieke grondstoffen helpen stimuleren en het opstarten van nieuwe mijnbouw- en recyclingactiviteiten helpen vergemakkelijken. In de afgelopen jaren heeft de Commissie de lijst van kritieke grondstoffen gebruikt bij een breed scala van initiatieven op het gebied van handel, internationale betrekkingen, onderzoek en innovatie, kennisbasis en circulaire economie. De EU ondersteunt aanvullende beleidsinitiatieven van de lidstaten, die ook bij de voorbereiding van de lijst van kritieke grondstoffen worden betrokken.
De voorgestelde verordening zal een aanvulling vormen op het EU-beleid op het gebied van elektronische communicatie, cyberbeveiliging, bescherming van de kritieke infrastructuur en industrieel concurrentievermogen met betrekking tot cyberbeveiligingsproducten en diensten. In de gezamenlijke mededeling van de Commissie en de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid betreffende een strategie inzake cyberbeveiliging van de Europese Unie werd een visie voor een open, veilige en beveiligde cyberspace uiteengezet 15 . Die mededeling werd gevolgd door Verordening (EU) nr. 283/2014 16 , waarin de bestaande projecten van gemeenschappelijk belang op het gebied van telecommunicatie-infrastructuur in kaart werden gebracht. Richtlijn (EU) 2016/1148 voorziet daarnaast in verplichtingen voor de lidstaten inzake paraatheid met betrekking tot cyberbeveiliging alsook in paraatheids- en meldingseisen voor aanbieders van essentiële diensten en digitaledienstverleners 17 . In juli 2016 heeft de Commissie de totstandbrenging van een publiek-privaat partnerschap inzake cyberbeveiliging en extra marktgerichte beleidsmaatregelen ter bevordering van de industriële capaciteiten in Europa aangekondigd 18 . Ook EU-middelen uit Horizon 2020 en de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen worden voor de bovenstaande doeleinden ingezet 19 . Verder heeft de Commissie in september 2017 een mededeling bekendgemaakt waarin zij een alomvattende EU-aanpak ten aanzien van cyberbeveiliging, ook op mondiaal niveau, uiteenzet; daarnaast heeft zij een voorstel voor een verordening tot vaststelling van een EU-kader voor cyberbeveiligingscertificering gepresenteerd om versnippering van de markt te voorkomen en het gemakkelijker te maken voor gebruikers om te weten of ICT-producten en diensten, inclusief verbonden objecten, cyberveilig zijn.
De voorgestelde verordening zal niet van invloed zijn op Verordening (EG) nr. 1008/2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap 20 , aangezien bij die verordening geen mechanisme voor de screening van investeringen wordt vastgesteld. Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1008/2008 is een van de voorwaarden voor het verlenen van een exploitatievergunning aan een onderneming die passagiers, post of vracht tegen vergoeding of als chartervlucht door de lucht mag vervoeren dat lidstaten of ingezetenen van lidstaten voor meer dan 50 % eigenaar zijn van de onderneming en er daadwerkelijk controle over uitoefenen (artikel 4).
Overeenkomstig de EU-wetgeving met betrekking tot de financiële sector zijn de bevoegde autoriteiten gemachtigd een prudentiële beoordeling te verrichten van verwervingen en vergrotingen van deelnemingen in financiële instellingen (kredietinstellingen, beleggingsondernemingen en verzekerings- en herverzekeringsondernemingen). De EU-wetgeving voorziet in kennisgevingsverplichtingen, procedureregels en evaluatiecriteria voor dergelijke beoordelingen. Met die bepalingen wordt beoogd de gezonde en prudente bedrijfsvoering van de financiële instellingen te waarborgen. Die regels zijn vastgesteld bij Richtlijn 2007/44/EG betreffende procedureregels en evaluatiecriteria voor de prudentiële beoordeling van verwervingen en vergrotingen van deelnemingen in de financiële sector, Richtlijn 2013/36/EU betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, Richtlijn 2009/138/EG betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II) en Richtlijn 2014/65/EU betreffende markten voor financiële instrumenten 21 .
De voorgestelde verordening zal niet van invloed zijn op de EU-regels inzake de prudentiële beoordeling van gekwalificeerde deelnemingen in de financiële sector, die een afzonderlijke procedure met een specifieke doelstelling zal blijven.
De voorgestelde verordening zal niet van invloed zijn op de controle op de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik als geregeld bij Verordening (EG) nr. 428/2009 22 . De handel in producten voor tweeërlei gebruik wordt aan controles onderworpen ter voorkoming van het risico voor de internationale veiligheid dat deze producten kunnen inhouden. Die controles bestaan uit hoofde van internationale verplichtingen en stroken met de verbintenissen die in het kader van multilaterale regelingen voor uitvoercontrole zijn overeengekomen. De regeling voor uitvoercontrole van de EU wordt geregeld bij Verordening (EG) nr. 428/2009 tot instelling van een communautaire regeling voor controle op de uitvoer, de overbrenging, de tussenhandel en de doorvoer van producten voor tweeërlei gebruik, die voorziet in gemeenschappelijke controlevoorschriften, een gemeenschappelijke lijst van producten voor tweeërlei gebruik en coördinatie en samenwerking om de consequente toepassing en handhaving in de hele Unie te ondersteunen. De verordening is verbindend en is rechtstreeks toepasselijk in de hele EU.
In de mededeling van de Commissie betreffende de ruimtestrategie voor Europa heeft de Commissie het belang van het aanpakken van de kwetsbaarheid van de Europese toeleveringsketens benadrukt. Die doelstelling wordt door de vaststelling van een kader voor de screening van buitenlandse directe investeringen ondersteund.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Krachtens artikel 207, lid 1, VWEU vallen buitenlandse directe investeringen onder de gemeenschappelijke handelspolitiek. Overeenkomstig artikel 3, lid 1, onder e), VWEU is de Europese Unie exclusief bevoegd voor de gemeenschappelijke handelspolitiek. Bijgevolg kan alleen de Unie op dat gebied wetgevend optreden en juridisch bindende handelingen vaststellen.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Niet van toepassing. De Europese Unie is exclusief bevoegd voor buitenlandse directe investeringen, die krachtens artikel 207, lid 1, VWEU onder de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen.
• Evenredigheid
De bepalingen in dit voorstel gaan niet verder dan hetgeen noodzakelijk is om de doelstellingen van de verordening te bereiken en zijn daarom in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Met het voorstel wordt een kader tot stand gebracht dat het voor de lidstaten mogelijk maakt om buitenlandse directe investeringen te screenen om redenen van veiligheid en openbare orde. De voorgestelde verordening houdt noch een verplichting in voor de lidstaten om een mechanisme voor de screening van buitenlandse directe investeringen vast te stellen, noch worden de materieelrechtelijke of procedurele kenmerken van screeningmechanismen er uitputtend in vastgelegd. In de voorgestelde verordening worden enkel de basisvereisten vastgesteld waar de screeningmechanismen van de lidstaten aan moeten voldoen.
Uit hoofde van het voorstel wordt een samenwerkingsmechanisme tussen de lidstaten tot stand gebracht om informatie uit te wisselen over op het grondgebied van een of meer lidstaten geplande of voltooide buitenlandse directe investeringen. Overeenkomstig het voorstel krijgen andere lidstaten en de Commissie tevens de mogelijkheid om opmerkingen over een dergelijke investering in te dienen, maar is het aan de lidstaat of de lidstaten waarin de investering wordt gepland of voltooid om het definitieve besluit inzake het passend antwoord te nemen.
Bovendien krijgt de Commissie overeenkomstig het voorstel de mogelijkheid om buitenlandse directe investeringen die waarschijnlijk gevolgen hebben voor projecten of programma's van Uniebelang te screenen om redenen van veiligheid en openbare orde. Projecten en programma's van Uniebelang omvatten met name de projecten en programma's waarmee een aanzienlijke financiering door de EU gemoeid is of die zijn vastgesteld bij Uniewetgeving met betrekking tot kritieke infrastructuur, kritieke technologie of kritieke grondstoffen. Met het oog op de transparantie en de rechtszekerheid wordt in de bijlage bij de verordening een indicatieve lijst van projecten of programma's van Uniebelang opgenomen. Het toepassingsgebied van de screening blijft beperkt tot waarschijnlijke bedreigingen voor de veiligheid en de openbare orde. De Commissie zal een advies kunnen uitbrengen aan de lidstaten waarin de investering wordt gepland of voltooid, terwijl het definitieve besluit inzake het passend antwoord aan die lidstaten wordt toevertrouwd.
Ondanks het feit dat er op het niveau van de EU en de lidstaten al een aantal vereisten met betrekking tot openbaarmaking van belangrijke deelnemingen bestaan 23 , hebben die vereisten ten slotte in wezen betrekking op beursgenoteerde vennootschappen en houden zij geen verplichting in om de informatie te verstrekken die nodig is voor een volledige beoordeling van geplande of voltooide buitenlandse directe investeringen. Daarom krijgen de lidstaten en de Commissie krachtens de voorgestelde verordening de mogelijkheid om informatie op te vragen met het oog op de uitvoering van de voorgestelde verordening en worden tegelijkertijd de lasten voor de lidstaten, investeerders en ondernemingen in de EU beperkt door hen niet te verplichten deze informatie op voorhand te verstrekken.
• Keuze van het instrument
Artikel 207, lid 2, VWEU bepaalt dat het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure bij verordeningen de maatregelen vaststellen die het kader voor de uitvoering van de gemeenschappelijke handelspolitiek van de Unie bepalen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
De voorgestelde verordening is een nieuw beleidsinitiatief dat verband houdt met de bij het Verdrag van Lissabon aan de Unie toegekende exclusieve bevoegdheid voor buitenlandse directe investeringen, als onderdeel van de gemeenschappelijke handelspolitiek. Tot dusver bestaat er geen wetgeving op EU-niveau inzake buitenlandse directe investeringen.
• Raadpleging van belanghebbenden
Gezien het materieelrechtelijke toepassingsgebied van het voorstel van de Commissie voor een verordening en met name de doelstelling ervan om onder meer de coördinatie binnen de EU van de screening van buitenlandse directe investeringen in de Europese Unie om redenen van veiligheid of openbare orde te waarborgen, heeft de Commissie overleg gepleegd met de lidstaten die actief hebben gestreefd naar EU-maatregelen op dit beleidsterrein, en ook met enkele andere lidstaten, ongeacht of deze over een nationaal mechanisme voor de screening van investeringen beschikken.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Bij het opstellen van haar voorstel voor een verordening heeft de Commissie in de eerste plaats gebruikgemaakt van de expertise en de ervaring van de lidstaten die mechanismen voor de screening van investeringen hebben en gebruiken. In het voorstel wordt ook rekening gehouden met de ervaring die derde landen hebben met de screening van buitenlandse directe investeringen. In dit verband heeft de Commissie zich gebaseerd op de informatie die haar belangrijkste handelspartners in het kader van informele raadplegingen ter beschikking hebben gesteld of die zij tijdens handelsbesprekingen heeft verworven, en op informatie die algemeen toegankelijk is voor het publiek.
De Commissie heeft ervoor gezorgd dat haar voorstel strookt met de beste praktijken van de OESO zoals neergelegd in de 'Guidelines for Recipient Country Investment Policies Relating to National Security' (richtsnoeren voor het investeringsbeleid van ontvangende landen met betrekking tot nationale veiligheid) van de OESO.
• Effectbeoordeling
De Unie behoort tot meest open economieën voor inkomende buitenlandse directe investeringen. De inkomende investeringen in de EU nemen voortdurend toe. Zij zijn almaar meer gericht op specifieke sectoren en bovengemiddeld grote ondernemingen, en zijn in toenemende mate afkomstig van overheidsbedrijven of investeerders die nauw verbonden zijn met overheden. Daarentegen nemen sinds 2016 de beperkingen ten aanzien van buitenlandse directe investeringen op mondiaal niveau toe.
Onlangs waren bij een aantal overnames van Europese ondernemingen buitenlandse investeerders met nauwe banden met de overheid van hun thuisland betrokken, waarbij de strategie was gericht op de aankoop van Europese ondernemingen die technologieën ontwikkelen of infrastructuur beheren die van essentieel belang zijn voor kritieke functies in de maatschappij en de economie. Het uiteindelijke risico bestaat erin dat een dergelijke investering schadelijk kan zijn voor de veiligheid en de openbare orde in de Unie of haar lidstaten. De combinatie van die ontwikkelingen heeft geleid tot bezorgdheid bij de Europese burgers, ondernemingen en lidstaten. Die bezorgdheid is aanleiding voor zorgvuldig onderzoek en deze kwestie moet passend worden aangepakt, zoals aangekondigd in de op 10 mei 2017 door de Commissie bekendgemaakte 'Discussienota over het in goede banen leiden van de mondialisering'.
Gezien de snel veranderende economische realiteit en de toenemende bezorgdheid van burgers en lidstaten wordt het voorstel bij wijze van uitzondering zonder begeleidende effectbeoordeling gepresenteerd. Het voorstel is op evenredige wijze specifiek gericht op de belangrijkste kwesties die in dit stadium in kaart zijn gebracht. Andere elementen zullen nader worden beoordeeld in het in de mededeling bij deze verordening aangekondigde onderzoek. Ondertussen gaat het voorstel van de Commissie voor een verordening vergezeld van een werkdocument met daarin een feitelijke beschrijving van de buitenlandse overnames in de EU op basis van de beschikbare gegevens alsook een korte analyse van de desbetreffende kwestie.
In de mededeling van de Commissie bij het voorstel voor een verordening wordt een diepgaande analyse aangekondigd van de stromen investeringen in de EU, met name deze in strategische sectoren of activa, die aanleiding kunnen geven tot bezorgdheid over de veiligheid of de openbare orde. Bij die analyse zal worden gebruikgemaakt van verzamelde gegevens, trendanalyses en effectbeoordelingen, onder meer via gevalstudies. De resultaten ervan zullen worden gebruikt in het besluitvormingsproces.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Krachtens de voorgestelde verordening krijgen de lidstaten van de EU en de Commissie de mogelijkheid om informatie op te vragen om buitenlandse directe investeringen die aanleiding geven tot bezorgdheid over de veiligheid of de openbare orde te screenen. De informatieverplichtingen zijn van die aard dat de lasten voor de lidstaten, investeerders en ondernemingen in de EU worden beperkt, bijvoorbeeld door hen niet te verplichten bepaalde informatie op voorhand te verstrekken, maar enkel indien zij daarom worden verzocht. Wanneer in de voorgestelde verordening wordt voorzien in de mogelijkheid voor lidstaten om opmerkingen in te dienen of de mogelijkheid voor de Commissie om een advies uit te brengen, worden zeer strikte termijnen vastgesteld teneinde de lasten voor lidstaten die screeningmechanismen gebruiken, en uiteindelijk voor investeerders die aan screening worden onderworpen, tot een minimum te beperken.
• Grondrechten
Deze voorgestelde verordening zal niet van invloed zijn op de bescherming van de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Afgezien van administratieve kosten zijn er geen gevolgen voor de begroting (zie het financieel memorandum in de bijlage bij dit voorstel).
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende toezicht, evaluatie en rapportage
In samenwerking met de lidstaten zal worden toegezien op de uitvoering, om te waarborgen dat de bevoegde autoriteiten de voorschriften van de voorgestelde verordening daadwerkelijk en consistent uitvoeren. Daarom moeten de lidstaten overeenkomstig het voorstel contactpunten tot stand brengen, en in de begeleidende mededeling wordt melding gemaakt van het opzetten van een coördinatiegroep bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten, die regelmatig zullen bijeenkomen om onder meer vragen met betrekking tot de uitvoering van de verordening te bespreken.
De Commissie zal deze verordening uiterlijk drie jaar na de inwerkingtreding ervan evalueren om de werkelijke effecten te beoordelen, de efficiëntie en doeltreffendheid ervan te evalueren en na te gaan in welke mate de resultaten stroken met de doelstellingen. De Commissie zal de resultaten van die evaluatie meedelen aan het Europees Parlement en de Raad.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Niet van toepassing.
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Met deze verordening wordt beoogd een alomvattend kader vast te stellen om de screening van buitenlandse directe investering in de Unie mogelijk te maken. In artikel 1 wordt bevestigd dat buitenlandse directe investeringen door de lidstaten en de Commissie kunnen worden gescreend om redenen van veiligheid of openbare orde. De redenen voor screening van investeringen worden vastgesteld in overeenstemming met de relevante vereisten voor de instelling van beperkende maatregelen om redenen van veiligheid of openbare orde zoals vastgesteld in de WTO-Overeenkomst (waaronder met name artikel XIV, onder a), en artikel XIV bis van de GATS) en in andere handels- en investeringsovereenkomsten of regelingen waarbij de Unie of haar lidstaten partij zijn.
Voor de toepassing van deze verordening worden in artikel 2 een aantal toepasselijke definities vastgesteld. Er wordt met name verduidelijkt dat onder buitenlandse directe investeringen een breed scala van investeringen valt waarmee duurzame en directe betrekkingen worden gevestigd of gehandhaafd tussen investeerders uit derde landen en ondernemingen die een economische activiteit uitoefenen in de lidstaten. Portfolio-investeringen vallen daar niet onder.
Diverse lidstaten beschikken over een nationaal mechanisme om het kapitaalverkeer, onder meer tussen de lidstaten en derde landen, te beperken om redenen van overheidsbeleid of openbare veiligheid. Tegelijkertijd vallen buitenlandse directe investeringen onder de gemeenschappelijke handelspolitiek, en overeenkomstig artikel 3, lid 1, onder e), VWEU is de Unie hier exclusief voor bevoegd. Om rechtszekerheid te scheppen, wordt in artikel 3, lid 1, bevestigd dat de lidstaten – rekening houdend met hun nationale omstandigheden en in overeenstemming met de voorgestelde verordening – nog altijd bestaande maatregelen om investeringen te screenen om redenen van veiligheid of openbare orde, kunnen handhaven en wijzigen alsook nieuwe dergelijke maatregelen kunnen nemen.
Daarnaast moet de Commissie de mogelijkheid hebben om buitenlandse directe investeringen die waarschijnlijk gevolgen hebben voor projecten of programma's van Uniebelang te screenen om redenen van veiligheid of openbare orde; hierin wordt voorzien in artikel 3, lid 2. Projecten en programma's van Uniebelang komen de Unie in haar geheel ten goede en leveren een belangrijke bijdrage aan de economische groei, de werkgelegenheid en het concurrentievermogen van de economie en de industrie van de Unie. Ofwel is met projecten en programma's van Uniebelang een aanzienlijke financiering door de EU gemoeid, ofwel zijn zij vastgesteld bij Uniewetgeving met betrekking tot kritieke infrastructuur, kritieke technologie of kritieke grondstoffen. Om de transparantie te waarborgen, is in bijlage 1 een indicatieve lijst van projecten en programma's van Uniebelang opgenomen.
Om de toepassing van de verordening door de lidstaten en de Commissie aan te sturen, voorziet artikel 4 in een niet-uitputtende lijst van factoren die bij de screening van buitenlandse directe investeringen om redenen van veiligheid of openbare orde in aanmerking kunnen worden genomen. Met deze lijst van factoren wordt ook beoogd duidelijkheid te scheppen voor investeerders die buitenlandse directe investeringen in de Unie overwegen of hebben gedaan. Wanneer de lidstaten en de Commissie moeten beoordelen of een buitenlandse directe investering gevolgen kan hebben voor de veiligheid of de openbare orde, moeten zij rekening houden met alle relevante factoren, inclusief de gevolgen voor kritieke infrastructuur, technologieën (inclusief sleuteltechnologieën) en grondstoffen die van essentieel belang zijn voor de veiligheid of de handhaving van de openbare orde. In dat verband moeten de lidstaten en de Commissie in aanmerking kunnen nemen of een buitenlandse investeerder direct of indirect onder zeggenschap staat van de overheid van een derde land, onder meer via aanzienlijke financiering.
De lidstaten moeten de nodige maatregelen kunnen handhaven, wijzigen of vaststellen om de ontwijking van hun screeningmechanismen en besluiten te voorkomen, zodat de doeltreffendheid ervan gewaarborgd blijft. Dergelijke maatregelen kunnen onder meer bestaan in de screening, in overeenstemming met het Unierecht, van directe investeringen door een overeenkomstig de wetgeving van een lidstaat opgerichte onderneming die het eigendom is van of wordt beheerd door een buitenlandse investeerder, wanneer deze investeringen worden gedaan met behulp van kunstmatige regelingen in de EU die de economische realiteit niet weerspiegelen en waarmee de screeningmechanismen worden ontweken. Deze maatregelen mogen echter geen afbreuk doen aan de in het VWEU vastgelegde fundamentele vrijheden.
In artikel 6 worden de essentiële elementen van het procedurele kader voor de screening van buitenlandse directe investeringen door de lidstaten vastgesteld. Dat procedurele kader zal investeerders, de Commissie en andere lidstaten een beter inzicht verschaffen in de wijze waarop investeringen waarschijnlijk worden gescreend en tevens een transparante screening zonder discriminatie tussen verschillende derde landen waarborgen. Die elementen omvatten met name de vaststelling van termijnen voor de screening, waarbij rekening moet worden gehouden met de termijnen voor de screening op EU-niveau. Binnen het procedurele kader voor de screeningmechanismen van de lidstaten moeten investeerders ook de mogelijkheid krijgen om tegen een screeningbesluit in beroep te gaan.
De verordening voorziet in een mechanisme dat onderlinge samenwerking en ondersteuning door de lidstaten mogelijk maakt wanneer een buitenlandse directe investering waarschijnlijk gevolgen heeft voor de veiligheid of de openbare orde. Mogelijk betrokken lidstaten moeten opmerkingen kunnen indienen bij de lidstaten waarin een investering wordt gepland of voltooid, ongeacht of de betrokken lidstaten over een screeningmechanisme beschikken of een screening van de investering uitvoeren. Deze samenwerking moet informatie-uitwisseling tussen de lidstaten mogelijk maken en, indien mogelijk en in voorkomend geval, ervoor zorgen dat zij hun reactie op de buitenlandse directe investering kunnen coördineren.
De lidstaten die een screening van een buitenlandse directe investering uitvoeren, moeten de andere lidstaten kennisgeven van de lopende screening. Dit moet ervoor zorgen dat die lidstaten al in een vroeg stadium opmerkingen van andere lidstaten kunnen ontvangen en daar bij de screening zinvol rekening mee kunnen houden. Andere lidstaten zullen bovendien de mogelijkheid hebben om na te gaan of een gerelateerde buitenlandse directe investering die op hun grondgebied wordt gepland of voltooid, moet worden gescreend met behulp van hun eigen screeningmechanisme.
De lidstaat die de screening uitvoert, moet andere lidstaten de mogelijkheid bieden om binnen een redelijke termijn van 25 werkdagen opmerkingen in te dienen. Lidstaten die een screening uitvoeren, moeten ervoor zorgen dat hun screeningmechanisme voldoende tijd biedt om naar behoren rekening te houden met de opmerkingen van andere lidstaten; zij behouden echter de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid aangaande de aan screening onderworpen buitenlandse directe investering.
Tevens moet de Commissie in kennis worden gesteld van directe buitenlandse investeringen die in het kader van het screeningmechanisme van een lidstaat aan een screening om redenen van veiligheid of openbare orde worden onderworpen. De Commissie moet ook de mogelijkheid hebben om binnen een redelijke termijn opmerkingen (in de vorm van een advies) in te dienen bij de lidstaat waarin de screening lopende is of waarin de investering wordt gepland of voltooid. Teneinde rekening te kunnen houden met de door de lidstaten ingediende opmerkingen, moet de Commissie beschikken over een bijkomende periode van 25 werkdagen om te bepalen of zij een dergelijk advies zal richten tot de lidstaten waarin de investering wordt gepland of is gedaan.
Betrokken lidstaten kunnen opmerkingen maken en de Commissie kan opmerkingen indienen bij een lidstaat waarin een buitenlandse directe investering wordt gepland of voltooid, zelfs wanneer die lidstaat niet over een screeningmechanisme beschikt of geen screening van die investering uitvoert. In dat geval kan die lidstaat die opmerkingen en dat advies in aanmerking nemen bij zijn bredere beleidsvorming.
Screening door de Commissie met betrekking tot projecten of programma's van Uniebelang (artikelen 3 en 9)
Artikel 3, lid 2, van de voorgestelde verordening verleent de Commissie de mogelijkheid om buitenlandse directe investeringen die waarschijnlijk gevolgen hebben voor projecten of programma's van Uniebelang te screenen om redenen van veiligheid en openbare orde. Om de nodige transparantie voor investeerders en lidstaten te waarborgen, is in een bijlage bij de verordening een lijst met voorbeelden van dergelijke projecten of programma's van Uniebelang opgenomen.
In die specifieke gevallen kan de Commissie – wanneer zij van oordeel is dat de investering een waarschijnlijke bedreiging voor de veiligheid of de openbare orde vormt – een advies richten tot de lidstaten waarin de investering wordt gepland of voltooid. De redenen voor screening moeten altijd veiligheid en openbare orde zijn en de Commissie moet in staat zijn om een aantal factoren, waaronder die welke in artikel 4 worden genoemd, in aanmerking te nemen. De Commissie moet bij haar screening ook rekening houden met het bestaan van specifieke wetgeving op EU-niveau 24 .
De betrokken lidstaten moeten zoveel mogelijk rekening houden met het advies van de Commissie en de Commissie uitleg verstrekken wanneer haar advies niet wordt opgevolgd. De lidstaten waaraan een advies wordt gericht en die in het kader van hun screeningmechanismen een screening van de buitenlandse directe investering uitvoeren, moeten bij hun screening het advies van de Commissie in acht nemen. De lidstaten waaraan een advies wordt gericht en die geen screening uitvoeren, moeten nagaan hoe zij dit advies in aanmerking kunnen nemen, hetzij met behulp van hun screeningmechanisme, hetzij, wanneer zij niet over een dergelijk screeningmechanisme beschikken, bij hun bredere beleidsvorming.
Krachtens artikel 7 moeten de lidstaten de Commissie binnen een bepaalde termijn kennisgeven van hun screeningmechanismen en van alle wijzigingen van die mechanismen. Daarnaast zullen de lidstaten bij de Commissie jaarlijkse verslagen over de toepassing van hun screeningmechanismen moeten indienen, die op zijn minst het volgende moeten omvatten: informatie over aan screening onderworpen investeringen, met vermelding van de sector, de oorsprong en de waarde van de aan screening onderworpen investeringen, alsook informatie over screeningbesluiten waarbij een investering wordt verboden of aan voorwaarden wordt onderworpen. Ook lidstaten die niet over een screeningmechanisme beschikken, moeten verslag uitbrengen over buitenlandse directe investeringen die op hun grondgebied hebben plaatsgevonden, op basis van de informatie waarover zij beschikken.
Met het oog op de bevordering van de samenwerking met andere lidstaten en de screening van buitenlandse directe investeringen door de Commissie zijn alle lidstaten, ongeacht of zij over een screeningmechanisme beschikken, uit hoofde van artikel 10 verplicht om een minimumhoeveelheid informatie te verstrekken over buitenlandse directe investeringen die binnen het toepassingsgebied van de verordening vallen. Een lidstaat moet die minimumhoeveelheid informatie over een buitenlandse directe investering op verzoek van een andere lidstaat of de Commissie verstrekken. Onder relevante informatie vallen aspecten zoals de eigendomsstructuur van de buitenlandse investeerder alsook de financiering van de geplande of voltooide investering, inclusief – in voorkomend geval – informatie over subsidies van derde landen.
Artikel 11 waarborgt dat de bij de toepassing van de verordening verzamelde informatie slechts wordt gebruikt voor het doel waarvoor zij werd gevraagd en dat alle vertrouwelijke informatie wordt beschermd.
Om de vlotte en efficiënte uitvoering van de verordening te waarborgen, en met name de communicatie en samenwerking tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en de Commissie te versterken, moeten de lidstaten krachtens artikel 12 binnen hun diensten een contactpunt voor de screening van buitenlandse directe investeringen tot stand brengen, waar contact mee kan worden opgenomen aangaande alle kwesties die verband houden met de uitvoering van de verordening.
Daarnaast zal de Commissie, zoals vermeld in de mededeling van de Commissie bij dit voorstel, een coördinatiegroep voor de screening van buitenlandse directe investeringen opzetten, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en de Commissie. De groep zal op regelmatige basis bijeenkomen om kwesties met betrekking tot buitenlandse directe investeringen in de EU te bespreken, met inbegrip van kwesties in verband met de uitvoering van de verordening. Deze groep kan de lidstaten een forum bieden voor de uitwisseling van informatie over onder meer de stromen en tendensen van de buitenlandse directe investeringen alsmede van beste praktijken voor de screening van buitenlandse directe investeringen.