Toelichting bij COM(2017)536 - Wijziging van verordeningen over toezichthoudende autoriteiten voor banken, verzekeringen en effecten en markten en verschillende verordeningen over financiële instrumenten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)536 - Wijziging van verordeningen over toezichthoudende autoriteiten voor banken, verzekeringen en effecten en markten en ... |
|---|---|
| bron | COM(2017)536   |
| datum | 20-09-2017 |
• Motivering en doel van het voorstel
Geïntegreerde financiële markten leveren significante voordelen op voor de financiering van de Europese economie en voor het bevorderen van banen en groei op een gezonde en duurzame basis. Om de financiële integratie en marktintegriteit te bevorderen en tegelijkertijd de financiële stabiliteit te beschermen, vereist de interne markt voor financiële diensten in de EU gemeenschappelijke regels en een sterke coördinatie van het toezicht. Toen de EU als reactie op de financiële crisis en in lijn met de mondiale inspanningen haar financieel systeem heeft hervormd, heeft zij bijgevolg een gemeenschappelijk rulebook voor financiële regelgeving in Europa ingevoerd en de Europese toezichthoudende autoriteiten ("ETA's") opgericht. De ETA's vormen een institutionele hoeksteen van het alomvattende hervormingspakket en hebben een sleutelrol gespeeld in het waarborgen dat de financiële markten in de hele EU goed gereguleerd, sterk en stabiel zijn. Zij dragen bij tot de ontwikkeling en consistente toepassing van het gemeenschappelijk rulebook, lossen grensoverschrijdende problemen op en bevorderen daarmee de convergentie van de regelgeving en het toezicht.
Ondanks de maatregelen na de crisis blijft er significant potentieel bestaan om de convergentie van de regelgeving en het toezicht op de interne markt te vergroten. Geïntegreerde financiële markten vereisen meer geïntegreerde toezichtregelingen om effectief te functioneren, terwijl meer gecentraliseerde toezichtregelingen op hun beurt de marktintegratie kunnen bevorderen.
Om deze reden is de EU bezig met verdere integratie van de bredere financiële sector op een gezonde en stabiele basis. Met name is de kapitaalmarktenunie gelanceerd om de fundamenten te creëren voor een volledig functionele interne markt voor kapitaal. In deze context werd in het verslag van de vijf voorzitters over de voltooiing van de Europese economische en monetaire unie van juni 2015 1 gewezen op de noodzaak om het toezichtkader van de EU te versterken en uiteindelijk te komen tot een gemeenschappelijke toezichthouder voor de kapitaalmarkten. Meer recentelijk werd in de discussienota van de Commissie over de verdieping van de economische en monetaire unie 2 voorgesteld om bij een evaluatie van het EU-toezichtkader - met name van de Europese Autoriteit voor effecten en markten ("ESMA") - de eerste stappen te zetten naar een dergelijke gemeenschappelijke toezichthouder tegen 2019. In de discussienota wordt er ook toe opgeroepen de financiële unie - bestaande uit zowel een bankenunie als een kapitaalmarktenunie - tegen 2019 te voltooien om de integriteit van de euro te garanderen en de werking van de eurozone en de EU als geheel te verbeteren. De mondiale financiële markten zijn nauw met elkaar verweven en het regelgevingskader van de EU is grotendeels gebaseerd op internationale normen die in de nasleep van de financiële crisis, met name onder de G20-landen, zijn overeengekomen. Aangezien de EU ernaar streeft de voltooiing van de kapitaalmarktenunie te versnellen, is het bijgevolg van essentieel belang dat de toezichtregelingen van de EU zich zodanig blijven ontwikkelen dat het volledige potentieel van internationaal geïntegreerde financiële markten kan worden benut en dat grensoverschrijdende risico's voor de EU en de rest van de wereld effectief kunnen worden gemonitord en beheerd. De ETA's hebben in dit verband een sleutelrol te spelen.
Ten slotte versterkt het besluit van het Verenigd Koninkrijk om de EU te verlaten deze uitdagingen voor toezichtregelingen binnen de resterende EU27. Het toekomstige vertrek van het momenteel grootste financiële centrum van de EU betekent dat de kapitaalmarkten in de EU27 zich verder moeten ontwikkelen en dat de toezichtregelingen moeten worden versterkt om ervoor te zorgen dat de financiële markten de economie op een adequate en gezonde basis blijven ondersteunen.
Het doel van voorliggend voorstel is het kader voor ETA's aan te passen en te verbeteren om ervoor te zorgen dat zij een grotere verantwoordelijkheid voor het toezicht op de financiële markten op zich kunnen nemen. De ETA's moeten voldoende zijn uitgerust wat betreft bevoegdheden, governance en financiering.
Allereerst moeten de bestaande bevoegdheden van de ETA's die deels ontoereikend en onduidelijk omschreven zijn gebleken, bijvoorbeeld wat betreft de consistente toepassing van het EU-recht, het opstellen van technisch advies of de doorlopende ondersteuning van gelijkwaardigheidsbesluiten, worden versterkt en verbeterd. Het huidige toepassingsgebied van het mandaat van de ETA's moet ook worden herbekeken gezien de beleidsdoelstellingen van de kapitaalmarktenunie. Er is gemeenschappelijker direct toezicht op specifieke gebieden noodzakelijk om te zorgen voor consistentere toezichtpraktijken en tenuitvoerlegging van de EU-regels voor financiële diensten. Bij de evaluatie in 2017 van de ETA-verordeningen is geconcludeerd dat het toezicht op bepaalde activiteiten en entiteiten die van bijzonder belang zijn voor de Unie als geheel of die door een significante mate van grensoverschrijdende werkzaamheden worden gekenmerkt door de ETA's in plaats van door de nationale bevoegde autoriteiten moet worden uitgeoefend. Ook zouden de ETA's meer moeten worden betrokken bij de vergunningverlening aan en het toezicht op entiteiten uit derde landen die in de Unie actief zijn.
In de tweede plaats beoogt voorliggend voorstel een effectievere governance van de ETA's tot stand te brengen. De prikkelstructuur in het besluitvormingsproces van de ETA's in zijn huidige vorm leidt ertoe dat geen besluiten worden genomen, met name op het gebied van regelgevingsconvergentie en toezichtconvergentie, of bevordert besluiten die overwegend op nationale in plaats van op bredere EU-belangen zijn gericht. Hierin komt tot op zekere hoogte een inherente spanning tot uiting tussen het Europese mandaat van de ETA's en het nationale mandaat van de bevoegde autoriteiten die lid zijn van de raden van de ETA's 3 . Deze situatie is niet goed afgestemd op de doelstelling van toezichtconvergentie. Een grotere rol voor de ETA's in de verdieping van de financiële integratie of de versterking van de stabiliteit van de interne markt zal ook effectievere convergentiebevoegdheden vereisen 4 .
In de derde plaats hebben de ETA's een passende financieringsbasis nodig die hen in staat stelt middelen toe te wijzen naar gelang van hun behoeften om hun doelstelling te verwezenlijken. De huidige begrotingsregelingen beperken de activiteiten van de ETA's en zullen dat ook blijven doen, aangezien de lidstaten om verschillende redenen wellicht niet bereid zijn de nationale bijdragen verder te verhogen.
Het voorliggende voorstel bevat specifieke wijzigingen van de ETA-verordeningen 5 en diverse sectorale handelingen 6 om de bevoegdheden, de governance en het financieringskader van de ETA's te versterken, aangezien dit de gebieden zijn die moeten worden versterkt om de ETA's in staat te stellen de hierboven geschetste uitdagingen op te pakken.
In de effectbeoordeling bij voorliggend voorstel worden de kosten en baten van deze wijzigingen bekeken. Zij bevat een aantal opties voor maatregelen om de bevoegdheden van de ETA's op EU-niveau uit te breiden, hun governance (met inbegrip van de besluitvorming) te verbeteren en ervoor te zorgen dat hun financieringskader duurzaam is en aangepast aan de huidige en toekomstige taken. Uit de effectbeoordeling blijkt over het geheel genomen dat de voorgestelde wijzigingen daadwerkelijk bijdragen tot een versterking van het ETA-kader en daarmee tot de algemene stabiliteit van het financiële systeem van de EU, terwijl de kosten voor de algemene begroting van de EU en de belanghebbenden tot een minimum beperkt blijven. De voorgestelde wijzigingen dragen ook bij tot de verdere ontwikkeling en verdieping van de kapitaalmarktenunie, in lijn met de beleidsprioriteiten van de Commissie.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Voorliggend voorstel is verenigbaar met een aantal andere bestaande EU-beleidsbepalingen en lopende initiatieven die moeten zorgen voor effectieve en efficiënte toezichtregelingen op EU-niveau.
Sinds het begin van de financiële crisis zijn de EU en haar lidstaten bezig met een fundamentele herziening van het financieel toezicht en de financiële regelgeving. De EU is begonnen met een aantal hervormingen om een veiliger, gezonder, transparanter en verantwoordelijker financieel systeem tot stand te brengen dat ten dienste staat van de economie en de samenleving als geheel. Hiertoe behoren onder meer de instelling van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme, het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en de gemeenschappelijke afwikkelingsraad voor specifieke en verschillende verantwoordelijkheden inzake toezicht. Voorliggend voorstel is verenigbaar met en vormt een aanvulling op de taken en functies van deze organen.
Voorliggend voorstel is ook verenigbaar met het gemeenschappelijk rulebook voor financiële wetgeving, waaraan de ETA's door hun werkzaamheden een significante bijdrage leveren. Doel van het gemeenschappelijk rulebook is dat in heel de EU gemeenschappelijke regels gelden die zorgen voor financiële stabiliteit en een gelijk speelveld, alsmede een hoog niveau van consumenten- en beleggersbescherming. Het voorstel is bijvoorbeeld verenigbaar met de bestaande richtlijn/verordening inzake kapitaalvereisten (banken) en de richtlijn solvabiliteit II (verzekeringsondernemingen), die de financiële sector stabieler willen maken. Voorliggend voorstel is ook verenigbaar met het bestaande kader voor betalingsdiensten en hypotheken in verband met consumentenbescherming.
Wat de lopende initiatieven betreft, stelt de Commissie vandaag ook een wetgevingsinitiatief voor ter versterking van het Europees Comité voor systeemrisico's ("ESRB"), dat samen met de ETA's het Europees Systeem voor financieel toezicht vormt dat in het kielzog van de financiële crisis is ingevoerd. Nog andere recente voorbeelden zijn: het voorstel van de Commissie voor specifieke wijzigingen van EMIR 7 om het toezicht op EU-niveau met betrekking tot de vergunningverlening aan centrale tegenpartijen ("CTP's") en de vereisten voor de erkenning van CTP's uit derde landen te verbeteren; en het voorstel van de Commissie betreffende persoonlijke pensioenproducten 8 , dat de rol van de EIOPA versterkt door haar bevoegdheden toe te kennen voor het verlenen van vergunningen voor deze nieuwe producten, zodat zij een kwaliteitslabel op pan-Europees niveau krijgen en in heel de EU kunnen worden verspreid.
Ten slotte is voorliggend voorstel verenigbaar met de bestaande EU-beleidsbepalingen met betrekking tot de tenuitvoerlegging en handhaving van de bepalingen van derde landen in de financiële wetgeving van de EU, zoals aangegeven in het werkdocument van de diensten van de Commissie over gelijkwaardigheid 9 . Het werkdocument van de diensten van de Commissie bevat een overzicht van het gelijkwaardigheidsproces met derde landen in de EU-wetgeving voor financiële diensten. Hierin worden de relevante ervaringen uiteengezet en worden bepaalde aandachtsgebieden aangewezen die in voorliggend voorstel aan bod moeten komen. Gezien de beleidsdoelstellingen van de EU zijn goede fiscale governance en bestrijding van het witwassen van geld op basis van mondiale normen belangrijke elementen voor verdere beleidsontwikkeling. Om te zorgen voor beleidscoherentie en om de bescherming tegen belastingontwijking en het witwassen van geld te versterken, zal de Commissie deze kwesties blijven integreren in de passende EU-wetgeving, waaronder die voor financiële diensten, en zou zij kunnen overwegen deze te integreren in gelijkwaardigheidsprocessen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Voorliggend voorstel is verenigbaar met de voortdurende inspanningen van de Commissie om de kapitaalmarktenunie verder te ontwikkelen. Een effectiever toezichtkader is een kernelement voor meer geïntegreerde kapitaalmarkten, aangezien het bijdraagt tot een consistentere tenuitvoerlegging van de regels voor de financiële sector. In deze context wordt in het verslag van de vijf voorzitters van juni 2015 10 gewezen op de noodzaak om het toezichtkader van de EU te versterken en uiteindelijk te komen tot een gemeenschappelijke toezichthouder voor de kapitaalmarkten. De noodzaak om de kapitaalmarkten van de EU verder te ontwikkelen en te integreren wordt benadrukt in de mededeling over de kapitaalmarktenunie van september 2016 11 en in de mededeling over de midterm review van de kapitaalmarktenunie 12 .
Voorliggend voorstel is ook verenigbaar met de engagementen van de Commissie in het kader van de kapitaalmarktenunie om in te spelen op twee nieuwe uitdagingen op de huidige markten: duurzame financiering en financiële technologie ("fintech").
Wat duurzame financiering betreft heeft de Commissie zich in het kader van het initiatief voor de kapitaalmarktenunie geëngageerd om het leiderschap van de EU op het gebied van duurzame investeringen en financiën te versterken. Nieuwe risico's en kansen op het gebied van milieu, sociale zaken en governance veranderen de financiële sector en vereisen aanpassingen van het toezichtkader en de toezichtbenadering. Bovendien heeft de financiële sector een centrale rol te spelen bij de overgang naar een koolstofarme, energie-efficiëntere economie. Op EU-niveau is een sterke coördinatie en convergentie van de toezichtattitudes naar duurzaamheid toe noodzakelijk. In dit verband zij opgemerkt dat voorliggend voorstel verenigbaar is met de energiestrategie van de Unie, de engagementen van de EU over een circulaire economie en de doelstellingen voor duurzame ontwikkeling.
De ETA's moeten ook bijdragen tot het benutten van het potentieel en de kansen van financiële technologie ("fintech"), en tegelijkertijd mogelijke risico's op dit gebied aanpakken, bijvoorbeeld door consistentere praktijken bij de toepassing van regelgevingsvereisten. Een en ander impliceert een betere integratie van fintechgerelateerde aspecten in de toezichtwerkzaamheden van de ETA's. In die context is voorliggend voorstel ook verenigbaar met de strategie voor de digitale eengemaakte markt. Nieuwe technologieën veranderen de financiële sector. Dit vereist ook aanpassingen van het toezichtkader en de toezichtsaanpak. De nationale toezichthouders hebben verschillende initiatieven genomen die de goede werking van de interne markt zouden kunnen schaden als zij niet goed gecoördineerd worden. Op EU-niveau is een sterkere coördinatie en convergentie van de toezichtattitudes ten aanzien van technologische innovatie noodzakelijk, bijvoorbeeld door het opzetten van een EU-innovatieknooppunt binnen de ETA's.
De beoogde veranderingen in het huidige governancemodel zijn ook in lijn met de inspanningen van de Commissie om de besluitvormingsfora binnen de gedecentraliseerde agentschappen van de EU operationeler en onafhankelijker te maken. Op het gebied van financiële diensten hebben andere Europese agentschappen of instellingen, zoals de Europese Centrale Bank of de gemeenschappelijke afwikkelingsraad, een permanent en onafhankelijk voorbereidend orgaan met eigen bevoegdheden en taken, dat besluiten kan nemen over bepaalde kwesties of kan deelnemen aan het besluitvormingsproces. De oprichting van directies voor de ETA's met permanente leden en een exclusief mandaat is in lijn met de bestaande waarborgen om de EU-dimensie in het besluitvormingsproces van de agentschappen te versterken.
Wat ten slotte de financiering betreft moet worden aangestipt dat, hoewel de meeste gedecentraliseerde EU-agentschappen uit de EU-begroting worden gefinancierd, er ook verschillende EU-agentschappen bestaan die gemengde of volledig particuliere financiering ontvangen. In dat opzicht is de verschuiving naar bijdragen door de sector in de begroting van de ETA's in lijn met de bestaande EU-praktijk.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van alle wijzigingen is artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Deze bepaling is de rechtsgrondslag van alle verordeningen waarop voorliggend voorstel betrekking heeft.
Voorgesteld wordt de oprichtingsverordeningen van de ETA's aan te passen aan nieuwe ontwikkelingen, teneinde de werking van de ETA's te verbeteren in het belang van de convergentie op de interne markt en aldus de goede werking ervan te verbeteren. In de analyse die als onderdeel van het effectbeoordelingsverslag is uitgevoerd, wordt aangegeven op welke punten het kader van de ETA's moet worden gewijzigd om de stabiliteit en effectiviteit van de EU-toezichtregelingen en daarmee het financiële systeem van de EU te versterken.
Verdere wijzigingen van de sectorale wetgeving zijn noodzakelijk om de ETA's in staat te stellen het volledige potentieel van hun versterkte bevoegdheden te gebruiken. Uit het effectbeoordelingsverslag en de bijbehorende evaluatie blijkt dat een EU-optreden gerechtvaardigd en noodzakelijk is om de problemen aan te pakken die zijn vastgesteld in verband met de bevoegdheden van de ETA's, hun governancekader en hun financieringskader.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Omdat de ETA's organen van de Unie zijn, kunnen de erop van toepassing zijnde verordeningen alleen door de wetgever van de Unie worden gewijzigd. Bovendien zijn de wijzigingen gericht op een consistentere werking van de interne markt, een doelstelling die de lidstaten afzonderlijk niet kunnen bereiken.
Bij fondsen die onder de EuVECA-, EuSEF- en ELTIF-verordeningen vallen, zorgt het feit dat de ESMA als gemeenschappelijk toezichtorgaan is opgericht ervoor dat de uniforme vereisten en voorwaarden van de drie verordeningen consistent worden toegepast in alle lidstaten. Door het gemeenschappelijk toezicht zullen het bedrag en de diversiteit van de kosten en de tijd die aan administratie worden besteed, dalen en zullen de beheerders in staat worden gesteld de transactie- en operationele kosten te verlagen. De administratieve processen die de basis vormen voor de vergunningverlening/registratie van de EuVECA-, EuSEF- en ELTIF-fondsen zullen worden gestroomlijnd en het gelijk speelveld versterkt door centralisatie van het toezicht erop, ongeacht waar de fondsen gevestigd zijn. Het gemeenschappelijk toezicht zal de marktintegratie in deze sectoren verder ondersteunen en de marktfinanciering voor de EU-economie via deze fondsen versterken.
Wat betreft de verordening/richtlijn markten voor financiële instrumenten: net als diensten in verband met cruciale benchmarks zijn datarapporteringsdiensten inherent een Uniewijde activiteit en kunnen daaruit voortvloeiende regelgevings- en toezichtproblemen niet door maatregelen van de lidstaten alleen worden aangepakt.
Wat de nieuwe coördinerende functie van de ESMA betreft: deze is reeds omschreven in de ESMA-verordening en de desbetreffende wetgevingshandelingen van de Unie. Deze kan dan ook alleen worden versterkt via wijzigingen in de Uniewetgeving.
Wat de benchmarkverordening betreft: cruciale benchmarks zijn van groot economisch belang omdat deze worden gebruikt in financiële instrumenten (met name derivaten), financiële contracten en door beleggingsfondsen in heel de Unie. Uit het vereiste om voor een aantal cruciale benchmarks colleges van toezichthouders op te richten die zijn samengesteld uit ten minste de lidstaten van de beheerders van de benchmarks en van de onder toezicht staande deelnemers aan de benchmarks, blijkt reeds dat het toezicht op deze benchmarks niet kan worden uitgeoefend door één enkele nationale toezichthouder en dat het bijgevolg noodzakelijk is de noodzakelijke regelingen op Unieniveau te treffen.
Het feit dat alle beheerders van cruciale benchmarks onder rechtstreeks toezicht van de ESMA staan, is evenredig aangezien deze benchmarks van cruciaal belang zijn voor de Unie en het risico groot is dat de huidige toezichthoudende colleges in een crisissituatie niet flexibel genoeg zijn.
In derde landen aangeboden benchmarks mogen in de Unie worden gebruikt als zij erkend of bekrachtigd zijn door een bevoegde autoriteit in de Unie of als het regelgevings- en toezichtsstelsel van het land waar zij gevestigd zijn erkend moet worden als gelijkwaardig aan de bij de benchmarkverordening ingestelde regeling. Terwijl het gelijkwaardigheidsbesluit door de Commissie wordt genomen en de toezichthouder van het derde land samenwerkingsregelingen met de ESMA moet treffen, wordt over de bekrachtiging en erkenning door de nationale bevoegde autoriteiten beslist. Daardoor moeten talloze nationale bevoegde autoriteiten dergelijke verzoeken behandelen en bestaat het risico dat benchmarkbeheerders uit derde landen proberen een nationale bevoegde autoriteit te selecteren die ruimdenkender lijkt bij haar besluitvorming en bij het daaruit voortvloeiende toezicht op de beheerder ("forumshopping"). Aangezien de beheerder zich in een derde land bevindt, is het voornaamste argument voor nationaal toezicht, namelijk de nabijheid van de onder toezicht staande entiteiten, niet van toepassing. Als de ESMA zou worden aangewezen als bevoegde autoriteit voor benchmarkbeheerders uit derde landen, zou dit de efficiëntie verhogen en het risico van forumshopping en verschillen in toezicht op deze entiteiten verminderen. Dit kan echter niet worden verwezenlijkt door optreden van de lidstaten alleen.
Om ervoor te zorgen dat de ESMA rechtstreeks toezicht kan houden op bepaalde benchmarkbeheerders, moet de benchmarkverordening worden gewijzigd door middel van een aantal gedelegeerde handelingen teneinde sommige bepalingen van die verordening nader te specificeren.
Wat de prospectusverordening betreft heeft de ESMA sinds 2011 heel veel tijd en moeite geïnvesteerd om convergentie van de regelgeving onder de nationale bevoegde autoriteiten met betrekking tot de toetsing en goedkeuring van prospectussen te bevorderen. Dit heeft geleid tot de invoering van 'toezichtbriefings' waarbij algemeen aanvaarde beginselen worden geformuleerd die de nationale bevoegde autoriteiten bij de goedkeuring van prospectussen worden verzocht toe te passen. De ESMA heeft in 2012 en 2015 ook twee peerreviews van het proces voor de goedkeuring van het prospectus uitgevoerd, aangezien is gebleken dat de praktijken van de lidstaten uiteenliepen. Hoewel deze maatregelen zeer nuttig waren, hebben zij niet volledig hun doel van bevordering van volledige convergentie van het toezicht bereikt en laat, gezien het feit dat emittenten in een aantal gevallen kunnen kiezen welke bevoegde autoriteit hun prospectus zal goedkeuren, het voortbestaan van uiteenlopende praktijken tussen nationale bevoegde autoriteiten nog steeds ruimte voor regelgevingsarbitrage en efficiëntieverliezen.
De Commissie heeft vastgesteld dat er bepaalde soorten prospectussen bestaan die, gezien de aard van de betrokken effecten en emittenten, een grensoverschrijdende dimensie binnen de Unie, een niveau van technische complexiteit en potentiële risico's van regelgevingsarbitrage vertonen waardoor het gecentraliseerde toezicht door de ESMA daarop effectievere en efficiëntere resultaten zou opleveren dan het toezicht op nationaal niveau. Het gaat hierbij om wholesale-prospectussen voor andere dan eigenvermogensinstrumenten welke uitsluitend aan gekwalificeerde beleggers worden aangeboden, prospectussen die betrekking hebben op specifieke soorten complexe effecten, zoals asset-backed security’s, of die worden samengesteld door gespecialiseerde emittenten en prospectussen die overeenkomstig Verordening (EU) 2017/1129 door emittenten van derde landen zijn opgesteld.
De centralisatie van de goedkeuring ervan en alle daarmee verband houdende toezicht- en handhavingsactiviteiten op het niveau van de ESMA zal de kwaliteit, consistentie en efficiëntie van het toezicht in de Unie verbeteren, een gelijk speelveld voor emittenten creëren en tot een verkorting van de termijn voor goedkeuringen leiden. Hierdoor zal het niet langer nodig zijn een 'lidstaat van herkomst' te kiezen en zal forumshopping worden voorkomen.
• Evenredigheid
Voorliggend voorstel brengt specifieke wijzigingen aan om het EU-toezichtkader te versterken teneinde de duurzaamheid, stabiliteit en effectiviteit van het financiële systeem in heel de EU te verbeteren en de consumenten- en beleggersbescherming te versterken. Daartoe worden specifieke en goed geijkte veranderingen in het toezichtkader op EU-niveau geformuleerd met een effectievere en efficiëntere governance. Het voorstel herijkt bestaande taken en bevoegdheden van de ETA's en verleent de ETA's nieuwe bevoegdheden om hen in staat te stellen nieuwe ontwikkelingen aan te pakken, waaronder op het gebied van technologie, maar ook om een verdere toename van grensoverschrijdende activiteiten binnen de EU en de waarschijnlijke verdere integratie tussen de financiële markten van de EU en de rest van de wereld aan te pakken. Bovendien bevat het voorstel een aangepast financieringssysteem om ervoor te zorgen dat de financiering van de ETA's duurzaam, evenredig en aangepast is aan hun taak.
Wat sectorspecifieke handelingen betreft zijn de voorgestelde wijzigingen in essentie beperkt tot de invoering van direct toezicht door de ESMA. Zij zijn geselecteerd op basis van de specifieke kenmerken van de betrokken sectoren. Bovendien moeten de wijzigingen van de zogenaamde MIFIR-verordening worden gesynchroniseerd met de beperkte wijzigingen van Richtlijn 2009/138/EG ("Solvabiliteit II"). Bijgevolg wordt ook een afzonderlijk voorstel tot wijziging van die richtlijn ingediend.
Geen van de voorgestelde elementen gaat verder dan wat noodzakelijk is om de vastgestelde doelen te bereiken.
Bovendien mogen, in overeenstemming met het in het Verdrag verankerde evenredigheidsbeginsel, de inhoud en vorm van de acties en maatregelen van de ETA's niet verder gaan dan wat noodzakelijk is om de doelstellingen van deze verordening te verwezenlijken en moeten zij evenredig zijn met de aard, omvang en complexiteit van de risico's die inherent zijn aan de financiële activiteiten of bedrijfsactiviteiten van de instellingen of ondernemingen waarop het optreden van de betrokken ETA van invloed is.
• Keuze van het instrument
Voorliggend voorstel strekt tot wijziging van de huidige ETA-verordeningen en diverse sectorale financiële wetgevingshandelingen 13 . Alle door het voorliggende voorstel te wijzigen handelingen nemen de vorm aan van verordeningen; de overeenkomstige wijzigingen worden bijgevolg voorgesteld als één (omnibus) wijzigingsverordening.
Daarnaast wordt voorgesteld de richtlijn betreffende markten voor financiële instrumenten 14 te wijzigen, (hoofdzakelijk om de wijzigingen in de zogenaamde MIFIR-verordening weer te geven) en om in Richtlijn 2009/138/EG ("Solvabiliteit II") beperkte wijzigingen in te voegen. Om deze twee redenen wordt afzonderlijk een wijzigingsrichtlijn voorgesteld.
Ten slotte past de Commissie, eveneens door middel van een afzonderlijk document, haar recente voorstel voor een verordening tot wijziging van zowel de ESMA- als de EMIR-verordening aan 15 . .
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
De effectbeoordeling en -evaluatie bij voorliggend voorstel bevat een analyse van het bestaande ETA-kader om na te gaan of het de ETA's in staat heeft gesteld hun doelstelling te verwezenlijken om de stabiliteit en effectiviteit van het financiële systeem duurzaam te versterken en de consumenten- en beleggersbescherming te verbeteren.
Wat de effectiviteit en efficiëntie van de ETA's betreft wordt in de uitgevoerde analyse geconcludeerd dat de ETA's hun huidige doelstellingen in het algemeen hebben verwezenlijkt. Er zijn echter specifieke verbeteringen nodig om toekomstige uitdagingen aan te gaan. In de analyse wordt met name geconcludeerd dat:
a. de ETA-bevoegdheden op bepaalde gebieden zouden kunnen worden uitgebreid om ervoor te zorgen dat de taken beter kunnen worden uitgevoerd. Als gevolg daarvan kunnen betere regelgevings- en toezichtresultaten voor alle aan de markt deelnemende consumenten in heel de EU en een effectieve en efficiënte aanpak van grensoverschrijdende risico's worden verwacht;
b. het huidige ETA-governancekader maakt het moeilijk om conflicten tussen EU- en nationale belangen te beheren, waardoor het risico ontstaat dat ETA-besluiten niet altijd in het algemeen belang van de EU worden genomen, dat de besluitvorming vertraging oploopt of dat er sprake is van een neiging tot niet-handelen, met name ten aanzien van niet-regelgevingsactiviteiten (bindende bemiddeling, schending van EU-wetgevingprocedures, het initiëren van peerreviews);
c. het huidige financieringskader is niet aangepast aan de taken die de ETA's uitvoeren, des te minder gezien de toekomstige taken die de ETA's op zich zullen nemen; het lijkt ook te leiden tot ongelijke bijdragen van de nationale bevoegde autoriteiten die niet gemakkelijk te rechtvaardigen zijn.
Wat de coherentie betreft: de werkzaamheden van de ETA's inzake regelgevingskwesties zijn volledig coherent met de opbouw van het bredere EU-toezichtkader. Zij zijn ook coherent met de voltooiing van het gemeenschappelijk rulebook. Door de beperkingen vanwege de governance- en financieringsstructuur en de effectiviteit van de bevoegdheden van de ETA's konden de ETA's zich echter niet voldoende richten op het bevorderen van een consistente toepassing van de relevante EU-wetgeving inzake financiële diensten.
Wat de relevantie betreft werd in de analyse geconcludeerd dat het ETA-kader relevant is.
Ten slotte heeft het ETA-kader duidelijk toegevoegde waarde voor de EU gecreëerd, omdat het werk van de ETA’s onontbeerlijk is voor de bevordering van de eengemaakte markt voor financiële diensten.
• Raadpleging van belanghebbenden
De diensten van de Commissie hebben in het voorjaar van 2017 een uitgebreide publieke raadpleging gehouden over de activiteiten van de ETA's. Op de raadpleging zijn 230 reacties gekomen. De bijdragen kwamen van een grote verscheidenheid aan respondentgroepen: 26% overheidsinstanties of internationale organisaties, 71% organisaties of bedrijven en 3% particulieren.
Een aantal opmerkingen, standpuntnota's en bijdragen werden ook buiten de openbare raadpleging om ontvangen, waaronder officiële standpunten van sommige regeringen. Hoewel deze niet in de statistieken van de EU-enquête werden meegenomen, is er in de analyse die aan voorliggend voorstel ten grondslag ligt, mee rekening gehouden.
In het algemeen beschouwen de respondenten de oprichting van de ETA's als een belangrijke verbetering en een belangrijke stap richting toezichtconvergentie in de Unie. De meeste zijn voorstander van een grotere rol voor de ETA's in het verbeteren van de toezichtconvergentie. Veel belanghebbenden erkennen dat de tenuitvoerlegging van de kapitaalmarktenunie en het besluit van het VK om de Unie te verlaten een nieuwe situatie creëren die een bezinning vereist over de versterking van het toezicht op EU-niveau, met name met betrekking tot grensoverschrijdende activiteiten en de gelijkwaardigheid met derde landen.
Wat de bevoegdheden van de ETA's betreft zijn veel respondenten gekant tegen een significante uitbreiding van de bevoegdheden van de ETA's in dit stadium, maar erkennen sommige hun beperkingen en zouden zij graag specifieke verbeteringen zien. De meeste respondenten betogen dat de beschikbare instrumenten in het algemeen volstaan en beter en vollediger moeten worden gebruikt. Er is een breed draagvlak voor het uitbreiden/verduidelijken van bevoegdheden inzake gelijkwaardigheidsmonitoring.
Consumentenorganisaties zien significante tekortkomingen bij de handhaving van de regels inzake consumentenbescherming, die volgens hen ofwel inefficiënt zijn ofwel niet aansluiten bij de meest schadelijke problemen op nationaal niveau. Zij zijn van mening dat de activiteiten van de ETA's op het gebied van consumentenbescherming moeten worden uitgebreid. De meeste respondenten betogen dat het moeilijk is om te zorgen voor een goed evenwicht in de ETA-belanghebbendengroepen en het geografische evenwicht. Vertegenwoordigers van consumenten en gebruikers klagen erover dat zij minder talrijk zijn dan de vertegenwoordigers van financiële instellingen en dat de standpunten van de belanghebbendengroepen dus niet evenwichtig zijn. Een aantal organisaties is van mening dat de bevoegdheden van de ETA's om producten te verbieden moeten worden uitgebreid tot producten die de consument kunnen benadelen.
Bij de respondenten die aan de publieke raadpleging over ETA's hebben deelgenomen, is een expliciet draagvlak aanwezig voor direct toezicht op EU-niveau op clearinginstellingen als centrale tegenpartij ("CTP's") 16 en op aanbieders van datarapporteringsdiensten ("DRSP's") die diensten verlenen in heel de EU in plaats van op specifieke nationale markten. Veel respondenten geven geen antwoord op de vraag over direct toezicht. Sommigen antwoorden op de vraag of de ESMA belast moet worden met het directe toezicht op pan-Europese collectieve beleggingsfondsen en zijn voorstander daarvan, maar meestal maken zij geen onderscheid tussen fondsen.
De standpunten tegen uitbreiding van het directe toezicht door de ESMA tot nieuwe gebieden zijn voornamelijk gebaseerd op de volgende argumenten: nationaal toezicht wordt het meest geschikt geacht om de verschillende marktstructuren van de lidstaten aan te pakken. Het toezicht door de ESMA zou kunnen botsen met de nationale bevoegdheid voor de bescherming van retailbeleggers en financiële stabiliteit, alsook met fiscaliteit, geschillenbeslechting en conflictoplossing. Operationele moeilijkheden, zoals de controle op lokale vereisten in verband met distributieregelingen of afzet, worden eveneens genoemd. In plaats daarvan moeten de bestaande instrumenten voor toezichtconvergentie beter worden onderzocht om geïntegreerde kapitaalmarkten te ontwikkelen.
Als belangrijkste argumenten voor rechtstreeks toezicht door de ESMA worden genoemd: het door sommige respondenten erkende potentiële nut van het ESMA-toezicht op entiteiten of instrumenten met een pan-Europese dimensie waardoor verschillen tussen toezichtpraktijken zouden kunnen worden weggewerkt, maar niet zou worden verhinderd dat eventueel rekening wordt gehouden met verschillende marktstructuren. Deze respondenten zijn van mening dat met dergelijke oplossingen het probleem van de fragmentatie als gevolg van de uiteenlopende toepassing van de relevante EU-regels kan worden aangepakt en de risico's van regelgevingsarbitrage, die kenmerkend zijn voor de huidige regeling, kunnen worden ondervangen.
Op het gebied van ETA-governance in het algemeen zijn belanghebbenden van mening dat de raden en voorzitters van de ETA's goed hebben gepresteerd. Ongeveer de helft van de respondenten ziet toegevoegde waarde in de veranderingen in de governance waarvan in het openbare raadplegingsdocument sprake is. Hoewel de meeste overheidsinstanties geen voorstander zijn van wijzigingen in de governance van de ETA's, kunnen sommige van deze standpunten tot op zekere hoogte worden toegeschreven aan het feit dat zij hun invloed niet willen zien afnemen.
Er is in verschillende mate draagvlak voor het toevoegen van onafhankelijke leden met stemrecht en specifieke taken aan de ETA-raden. Terwijl de publieke sector daar meestal tegen gekant is (hoewel de helft niet eens antwoordt), zijn de standpunten van de private sector verdeeld, waarbij verscheidene respondenten wijzen op inherente belangenconflicten in de huidige structuur. Wat de bevoegdheidsverlening aan de voorzitters betreft: een meerderheid, met name overheidsinstanties, is hiertegen gekant, terwijl de meerderheid van de beroepsorganisaties pleit voor verbeteringen.
Wat de financiering betreft erkennen veel belanghebbenden dat zowel de ETA's als de EU- en nationale begrotingen momenteel over beperkte middelen beschikken. Een groot aantal respondenten is het ermee eens dat de ETA's adequate en duurzame financiering nodig hebben om ambitieuze doelstellingen te halen en hun activiteiten te versterken. Veel respondenten merken op dat het financieringsniveau voor de ETA's moet afhangen van hun verantwoordelijkheden en gebaseerd moet zijn op de resultaten van de ETA-evaluatie.
Grofweg de helft van de respondenten neemt een standpunt in over de vraag of de ETA's geheel of gedeeltelijk door de sector moeten worden gefinancierd. Een duidelijke meerderheid is geen voorstander van een herziening van het huidige financieringskader waarbij bijdragen van de nationale bevoegde autoriteiten door bijdragen van de sector worden vervangen. Hoewel nog steeds in de minderheid, is er meer draagvlak voor een gedeeltelijk door de sector gefinancierd systeem.
• Effectbeoordeling
De Commissie heeft een effectbeoordeling van de relevante beleidsopties uitgevoerd. Deze opties werden beoordeeld in het licht van de algemene hoofddoelstelling om de stabiliteit en effectiviteit van het financiële systeem in heel de EU duurzaam te versterken en de consumenten- en beleggersbescherming te verbeteren.
Bij de opstelling van de effectbeoordeling heeft de Commissie een evaluatie van de activiteiten van de ETA's uitgevoerd, waarbij enkele belangrijke tekortkomingen aan het licht zijn gekomen. Dit zijn onder meer: a) onvoldoende omschreven bevoegdheden om effectief toezicht volgens dezelfde normen in heel de EU te waarborgen; b) het ontbreken van bevoegdheden om grensoverschrijdende risico's in verband met onderlinge verwevenheid binnen de EU en tussen de EU en de rest van de wereld effectief aan te pakken; c) een governancekader dat leidt tot een onjuiste afstemming van prikkels in het besluitvormingsproces; en d) een financieringskader dat niet waarborgt dat er voldoende middelen beschikbaar zijn voor de aan de ETA's toegewezen taken.
De effectbeoordeling had betrekking op de volgende gebieden: 1) bevoegdheden; 2) governance; en 3) financiering van de ETA's om de vastgestelde tekortkomingen en nieuwe uitdagingen, zoals convergentie van regelgeving en toezicht, aan te pakken. De tekortkomingen op het gebied van governance en financiering zijn dezelfde voor de drie ETA’s, aangezien voor hen dezelfde regels gelden. Wijzigingen in hun bevoegdheden zijn vooral gericht op specifieke sectoren voor de ESMA en op convergentietoezicht voor alle ETA's.
De beoordeelde opties waren:
Wat governance betreft: a) geen beleidsactie; er worden geen wijzigingen in de huidige governancestructuur beoogd; b) specifieke wijzigingen van het huidige governancemodel, zoals differentiatie van de besluitvormingsbevoegdheden naar hun aard, verbetering van de selectieprocedure voor de voorzitter; en c) openstelling van de raad van toezichthouders voor onafhankelijke, permanente (niet-stemgerechtigde) leden.
Wat bevoegdheden betreft: a) geen beleidsactie; de huidige bevoegdheden met betrekking tot de convergentietaken op het gebied van regelgeving en toezicht blijven ongewijzigd, evenals de verantwoordelijkheden inzake direct toezicht van de ESMA; b) een optie om bepaalde bestaande bevoegdheden te verduidelijken en het toezicht te versterken; c) een optie om bepaalde bestaande bevoegdheden te verduidelijken en de ESMA extra bevoegdheden inzake direct toezicht op specifieke gebieden te verlenen; en d) centralisatie van het toezicht op financiële diensten, bankdiensten en verzekeringen bij de drie ETA's.
Wat betreft financiering: a) geen beleidsactie 17 ; b) aangepaste publieke financiering om rekening te houden met de omvang van de binnenlandse financiële sector in een bepaalde lidstaat; c) gemengde publiek-private financiering, waarbij bijdragen van binnenlandse private sectoren in de plaats komen van bijdragen van de nationale bevoegde autoriteiten; en d) een volledig door de private sector gefinancierd financieringssysteem.
De bovenstaande opties werden vervolgens vergeleken aan de hand van verschillende criteria 18 om na te gaan met welke opties de in de probleemomschrijving van de effectbeoordeling en in de evaluatie vastgestelde tekortkomingen het best konden worden aangepakt.
Inhoudsopgave
- Ingevolge deze analyse
- Met name
- 4. De evaluatie moet meer op bewijs gebaseerd en onderbouwd zijn
- a) Bevoegdheden
- Nieuwe werkterreinen en focus
- Milieu-, sociale en governancefactoren
- Richtsnoeren en aanbevelingen
- Inbreuk op het Unierecht
- Beslechting van geschillen
- Coördinatie en convergentie van het toezicht
- Coördinerende rol voor de ESMA met betrekking tot onderzoeken naar marktmisbruik
- Stresstests
- Gelijkwaardigheid met derde landen
- Verzamelen van informatie
- Interne modellen in de verzekeringssector
- Andere bepalingen
- De directie
- De raad van toezichthouders
- Verdeling van de bevoegdheden tussen de twee raden
- De voorzitter
- Andere bepalingen
·houdt de voorkeursoptie op het gebied van governance in dat er bij het besluitvormingsproces onafhankelijke leden komen met stemrecht naast de nationale bevoegde autoriteiten; houdt de voorkeursoptie in dat er een nieuw benoemingsproces en een nieuwe rol voor de voorzitter komt en dat de raad van bestuur door een onafhankelijke directie bestaande uit voltijdse leden die extern worden benoemd wordt vervangen.
·houdt de voorkeursoptie met betrekking tot bevoegdheden in dat bepaalde bevoegdheden verduidelijkt worden, zoals het geven van een formele rol aan de ETA's bij de doorlopende monitoring van het gelijkwaardigheidsproces en het verbeteren van het vermogen van de ETA's om toe te zien op de correcte toepassing van het Unierecht, en dat toezichtbevoegdheden overgedragen worden aan de ETA's op specifieke gebieden die overwegend grensoverschrijdend of voor derde landen relevant zijn.
·houdt de voorkeursoptie met betrekking tot financiering in dat vastgehouden wordt aan de huidige jaarlijkse EU-bijdrage in de begroting van de ETA's, maar dat de restfinanciering door de nationale bevoegde autoriteiten door financiering door de private sector wordt vervangen.
De voorkeursopties waren de opties die het best konden garanderen dat de ETA's tegen de toenemende werklast opgewassen zouden zijn en op de veranderingen in het toezichtkader als gevolg van sectorale wetgeving konden anticiperen. Bovendien waren de voorkeursopties vooral op specifieke wijzigingen van de huidige regeling in plaats van op een volledige herziening gericht. Dit was in lijn met de conclusie in de evaluatie dat het kader van de ETA's relatief goed heeft gefunctioneerd gezien de significante uitdagingen waarvoor zij stonden en de beschikbare middelen om hun mandaat uit te voeren.
In de effectbeoordeling is ook gekeken naar de cumulatieve impact van de voorkeursopties, zowel kwalitatief als kwantitatief. Uit de analyse bleek dat de ETA's, door toepassing van de voorkeursopties, beter in staat zullen zijn om hun bestaande mandaten te vervullen en een grotere toezichtconvergentie te bewerkstelligen naast de voorbereiding van regelgevende producten.
Er zijn meer bepaald drie redenen waarom verwacht wordt dat de ETA's beter zullen presteren: allereerst zal de prikkelstructuur in de governance van de ETA's worden verbeterd door een evenwicht tot stand te brengen tussen prikkels om de nationale belangen in het besluitvormingsproces te beschermen, zodat met name bevoegdheden om de convergentie van regelgeving en toezicht te bevorderen effectiever kunnen worden gebruikt. In de tweede plaats kan het besluit om minder afhankelijk te worden van publieke financiering door nationale bevoegde autoriteiten, die met geld uit de private sector moet worden aangevuld, ervoor zorgen dat de ETA's voldoende middelen ter beschikking zullen krijgen om hun bestaande taken uit te voeren en zich gemakkelijker aan toekomstige veranderingen aan te passen. Ten slotte kunnen specifieke wijzigingen op bepaalde onderdelen van de bevoegdheden van de ETA's ervoor zorgen dat de ETA's hun taken efficiënt en effectief kunnen uitvoeren gezien de ervaring die zij in de zes jaar van hun bestaan hebben opgedaan, alsook gezien de ontwikkelingen op de verschillende financiële markten en in de EU-wetgeving. Deze specifieke wijzigingen sluiten ook aan bij het standpunt van de belanghebbenden dat een grotere coördinerende rol van de ETA's gerechtvaardigd is en dat de ETA's beter gebruik moeten maken van hun bestaande bevoegdheden.
Wat de netto-impact in termen van kosten voor de verschillende belanghebbenden betreft, en met uitzondering van het verlenen van directe bevoegdheden aan de ESMA, zullen de voorkeursopties naar verwachting slechts een beperkte impact hebben op de private sector, omdat hun bijdrage aan privaat gefinancierde nationale autoriteiten afneemt aangezien de nationale bevoegde autoriteiten niet langer aan de jaarlijkse begroting van de ETA's hoeven af te dragen. De netto-impact op de EU-begroting zal neutraal zijn - hoewel voorfinanciering uit de EU-begroting in de eerste jaren na vaststelling van het voorstel nodig zal zijn, zullen de voorgefinancierde bedragen achteraf worden teruggestort aan de EU-begroting bij de inwerkingtreding van nieuwe financieringsmechanismen. Bovendien zal de netto-impact op de nationale bevoegde autoriteiten ook neutraal zijn, want aan de ene kant zouden de nationale bevoegde autoriteiten hun bijdrage aan de financiering van de ETA's stopzetten en aan de andere kant zou hun behoefte aan inkomsten ter dekking van deze uitgaven (in verhouding) moeten verminderen. Verwacht wordt dat er geen gevolgen in termen van kosten voor de consumenten zullen zijn.
De effectbeoordeling is op 14 juni 2017 aan de Raad voor regelgevingstoetsing ("RSB") voorgelegd. De RSB heeft een negatief advies uitgebracht over de effectbeoordeling en een aantal aanbevelingen voor verbeteringen gedaan. Het document werd dienovereenkomstig herzien en op 19 juli opnieuw ingediend. Op 27 juli heeft de RSB een positief advies uitgebracht met voorbehouden en een opsomming van verbeteroverwegingen, waarmee in de mate van het mogelijke rekening is gehouden. De belangrijkste wijzigingen die in de effectbeoordeling zijn aangebracht om rekening te houden met de opmerkingen van de RSB waren de volgende:
1. Er moet een analyse worden verricht van de uitdagingen voor de toezichtsystemen in verband met de waarschijnlijke ontwikkeling van de bank-, verzekerings- en effectenmarkten over de komende jaren. Er moet rekening worden gehouden met verschillende effecten van de uittreding van het VK uit de EU op de kernactiviteiten van de ETA's.
De effectbeoordeling is herzien om duidelijker aan te geven dat het beleidsinitiatief in het belang is van de eengemaakte EU-markt en de integratie ervan en volgt op het engagement dat is aangekondigd in het verslag van de 5 voorzitters en het engagement dat recentelijk is geformuleerd in de discussienota over de verdieping van de EMU 19 om te komen tot een echte financiële unie met een gemeenschappelijke toezichthouder voor de kapitaalmarkten. De in deze documenten genoemde uitdagingen voor de EMU in het algemeen en haar financiële markten in het bijzonder vormen het referentiekader voor de effectbeoordeling. In de belangrijkste hoofdstukken van de effectbeoordeling is meer gefocust op het vertrek van het Verenigd Koninkrijk en de gevolgen daarvan.
2. De kosten en financieringstekorten van de ETA's die voortvloeien uit het referentiescenario en de verschillende opties moeten worden beoordeeld.
Er is overgegaan tot nadere bespreking en kwantificering van de middelen die de ETA's nodig hebben om bijkomende taken op zich te nemen (directe en indirecte bevoegdheden): van de impact op de middelen als gevolg van wijzigingen in de governance en van de impact op de middelen als gevolg van veranderingen in de financieringsmethode voor indirect toezicht.
De kosten van direct en indirect toezicht en andere activiteiten zijn gedifferentieerd en er is beter uitgelegd wie de kosten van de voorkeursopties zal dragen.
De discussie over de netto-impact (in termen van kosten) van de voorkeursopties is verder uitgediept om het probleem van de financieringstin kaart te brengen.
1. is de overzichtstabel van de kosten bijgewerkt in lijn met het financieel memorandum. Wij beschikken nu over een zeer gedetailleerde raming van de kosten en de impact van zowel de veranderingen in het huidige ETA-kader als van de nieuwe directe bevoegdheden.
2. Het punt over de vergelijkende opties wat betreft financiering is, zoals gevraagd, volledig herwerkt en geeft de volledige kosten en baten van optie 3 weer in vergelijking met het referentiescenario en met name optie 2.
3. Het punt over het inningsmechanisme is volledig herschreven om aan de IA-normen te voldoen en toegevoegd aan de hoofdtekst, want het maakt deel uit van het wetgevingsvoorstel.
Het netto-effect op de afzonderlijke sectoren kan in dit stadium nog niet uitputtend worden beoordeeld, aangezien het afhangt van het model dat wordt gebruikt om nationale bevoegde autoriteiten in een lidstaat te financieren. Als marktdeelnemers in een bepaalde lidstaat bijvoorbeeld momenteel niet voor hun toezicht betalen (bijvoorbeeld bij volledig publiek gefinancierde nationale bevoegde autoriteiten), zou de toewijzingsmethode van de voorkeursoptie per definitie leiden tot hogere kosten voor deze marktdeelnemers, hetgeen in het voordeel zou spelen van de belastingbetalers en de nationale begrotingen in die lidstaten. Tegelijkertijd zou, als marktdeelnemers reeds voor de ETA's betalen via bijdragen in de begrotingen van hun nationale bevoegde autoriteiten, de netto-impact (incrementele kosten/baten) afhangen van de verschillende methoden die de nationale bevoegde autoriteiten gebruiken om vergoedingen aan individuele entiteiten in rekening te brengen, alsook van de gewichten die zij voor de financiering van de ETA’s op entiteiten toepassen. In dit geval is een grondige vergelijkende analyse nodig om tot een nauwkeurige en betrouwbare raming van de incrementele kosten/baten in heel de EU te komen; hierbij moeten de nationale bevoegde autoriteiten die eigen methoden voor de toewijzing van vergoedingen toepassen, worden betrokken. Desondanks zou in ieder geval redelijkerwijze kunnen worden gesteld dat de totstandbrenging van een gelijk speelveld op heel de eengemaakte markt met een uniform mechanisme voor het vaststellen van vergoedingen voor financiële entiteiten uiteindelijk alle marktdeelnemers ten goede zou komen. Bovendien moet worden opgemerkt dat de voor de financiering van ETA's vereiste bedragen in beginsel geen bedreiging mogen vormen voor de operationele modellen van individuele entiteiten.
3. De vergelijking van opties moet worden verbeterd en de keuze van de voorkeursoptie moet beter worden ondersteund met beschikbaar bewijs en analyse.
Voor zover mogelijk zijn meer gedetailleerde beschrijvingen en verdere aanvullingen op de beschrijving van de opties en analyses verstrekt, met name in de delen over bevoegdheden en financiering, maar ook in het gedeelte over governance.
De discussie over bevoegdheden wordt onderbouwd met verdere informatie en argumenten in de bijlage bij de effectbeoordeling. Als er geen bewijs voorhanden is voor de voorkeursoptie in het punt over de bevoegdheden, kan dit in een aantal gevallen worden verklaard door het feit dat de beleidskoers in sommige gevallen is ingegeven door een politieke beslissing.
De behandeling van de opties in het punt over governance omvat een uitgebreide toelichting en onderbouwing met voorbeelden en anekdotisch bewijs en steunt op de resultaten van evaluaties door zowel het Europees Parlement als de Commissie. De aard van het omschreven probleem bij governance maakt het zeer moeilijk om aan harde verifieerbare gegevens te komen.
Met betrekking tot financiering is bijvoorbeeld het punt over de voorkeursoptie 3 wat betreft financiering verbeterd om extra beoordelingelementen toe te voegen en de bestaande argumentatie te verduidelijken.
De evaluatie is herzien om een beter onderscheid te maken tussen beoordeling en argumentatie in verband met desktopwerkzaamheden op basis van standpunten die uit raadplegingen van belanghebbenden naar voren zijn gekomen. De behandeling is nog wat uitgebreider en waar mogelijk is meer bewijs opgenomen om de evaluatie te verbeteren. Er zijn beperkingen ten aanzien van het type bewijs dat wordt gebruikt; sommige onderdelen van de evaluatie zijn sterk gebaseerd op anekdotisch bewijs en ervaringen van belanghebbenden met de ETA's. Als compensatie hiervoor is getracht veel voorbeelden te geven uit verschillende informatiebronnen, zie bijvoorbeeld het punt over governance. Andere onderdelen, zoals financiering, steunen op meer referenties en onderbouwde argumenten.
De evaluatie is ook een retrospectieve exercitie, dat wil zeggen een terugkijkende exercitie waarbij de voorgaande jaren worden vergeleken met het referentiescenario, dat een scenario is waarin de ETA's niet voorkomen. De evaluatie heeft bijgevolg per definitie minder betrekking op de behoefte aan nieuwe, bijkomende directe toezichtbevoegdheden die noodzakelijk zijn voor de ESMA.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Voorliggend voorstel houdt geen verband met een REFIT- of vereenvoudigingsexercitie. Doel van voorliggend voorstel is het kader voor ETA's te verbeteren en de huidige toezichtregelingen te versterken. De voorgestelde wijzigingen van de bevoegdheden, het governancekader en het financieringssysteem van de ETA's moeten het toezicht op EU-niveau effectiever en efficiënter maken. Een versterkt ETA-kader zal naast financiële stabiliteit en risicobeheersing ook meer juridische en economische zekerheid brengen. Dit is in lijn met de agenda voor betere regelgeving van de Commissie.
Voor zover voorliggend voorstel leidt tot centralisatie op EU-niveau van een deel van de toezichtwerkzaamheden bij de ESMA, wordt met het initiatief een einde gemaakt aan dubbel werk door nationale autoriteiten. Dit moet leiden tot schaalvoordelen op EU-niveau en minder behoefte aan specifieke middelen op nationaal niveau. Financiële instellingen en deelnemers aan de financiële markten zouden vooral moeten profiteren van een vermindering van de administratieve lasten door de invoering van een gemeenschappelijke toezichthouder op bepaalde terreinen.
• Grondrechten
Het voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen die met name zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie in acht. Het draagt met name bij tot de verwezenlijking van de doelstelling van een hoog niveau van milieubescherming in overeenstemming met het beginsel van duurzame ontwikkeling, zoals neergelegd in artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie 20 .
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De huidige financiering van de ETA's berust op een algemene bijdrage uit de algemene begroting van de EU (40%) en bijdragen van de nationale bevoegde autoriteiten (60%). Voor de ESMA is deze verdeling enigszins anders, aangezien entiteiten die rechtstreeks onder toezicht van de ESMA staan (zoals ratingbureaus en transactieregisters) ook toezichtvergoedingen aan dit agentschap betalen. Voorliggend voorstel zal de financieringsstructuur van de ETA's wijzigen. De begroting van de ETA's zou nu op drie verschillende financieringsbronnen steunen:
·jaarlijkse bijdragen betaald door financiële instellingen die indirect onder toezicht van de ETA's staan;
·toezichtvergoedingen betaald door entiteiten die rechtstreeks onder toezicht van de ETA's staan. Dit is met name relevant voor de ESMA, aangezien het wetgevingsvoorstel voorziet in de overdracht van directe toezichtbevoegdheden van de nationale bevoegde autoriteiten aan de ESMA (voor sommige EU-fondsen, aanbieders van datarapporteringsdiensten, sommige beheerders van benchmarks en sommige prospectussen);
·een compensatiebijdrage van de EU van maximaal 40 % van de totale ontvangsten van het Agentschap. Het bedrag van deze compensatiebijdrage zal vooraf worden vastgesteld in het meerjarig financieel kader (MFK).
Voor de nieuwe bron van inkomsten voor de ETA's (d.w.z. de jaarlijkse bijdragen die worden betaald door de financiële instellingen waarop indirect toezicht wordt uitgeoefend) zal de Commissie echter een gedelegeerde handeling moeten vaststellen die voorziet in het volgende: i) een verdeling van het totale bedrag van de jaarlijkse bijdragen over de verschillende categorieën financiële instellingen; en ii) objectieve criteria op grond waarvan de individuele jaarlijkse bijdrage door elke financiële instelling kan worden berekend. Tijdens de overgangsperiode (d.w.z. tot aan de vaststelling van de gedelegeerde handeling waarin bepaalde parameters van de jaarlijkse bijdragen worden bepaald) zal de huidige financieringsstructuur die berust op bijdragen van de EU (40%) en van de nationale bevoegde autoriteiten (60%) worden gehandhaafd. Dit zal een impact hebben op de EU-begroting en de begroting van de verschillende bevoegde nationale autoriteiten.
De voorgestelde wijzigingen in de governancestructuur, de indirecte toezichtbevoegdheden, het financieringssysteem en de directe toezichtbevoegdheden van de ETA's zullen nieuwe middelen vereisen. De EBA, EIOPA en ESMA zullen respectievelijk 29, 35 en 156 extra voltijdse werknemers nodig hebben wanneer de verschillende bepalingen van het voorstel van toepassing worden. Er zij op gewezen dat de meeste van deze extra VTE's (97 van de 156) voor de ESMA betrekking hebben op directe toezichttaken. De ETA's zullen ook extra IT-kosten (geschat op 10,2 miljoen EUR voor de periode 2019-2020) en vertaalkosten (geschat op 1,8 miljoen EUR voor de periode 2019-2020) moeten maken.
Er zij op gewezen dat alle budgettaire verzoeken van de ETA's nog steeds onderworpen zullen zijn aan alle verantwoordings- en controlemechanismen waarin de ETA-verordeningen voorzien voor de opstelling, vaststelling en uitvoering van hun jaarlijkse begrotingen. Bovendien zou het jaarlijkse besluit over de compensatiebijdrage van de EU aan de ETA's en hun personeelsformaties (bv. een besluit over het personeelsniveau) nog steeds worden goedgekeurd door het Parlement en de Raad, onder voorbehoud van kwijting door het Parlement op aanbeveling van de Raad.
De financiële gevolgen en de gevolgen voor de begroting van voorliggend voorstel zijn in detail uiteengezet in het bij voorliggend voorstel gevoegd financieel memorandum.
Er zij op gewezen dat de in het financieel memorandum verstrekte informatie het voorstel voor het MFK voor de periode na 2020, dat tegen mei 2018 moet worden ingediend, onverlet laat. In dit verband zij er ook op gewezen dat, hoewel het aantal personeelsleden dat voor het directe toezicht nodig is, in de loop der tijd zal afhangen van de ontwikkeling van het aantal en de omvang van de kapitaalmarktdeelnemers die onder toezicht staan, de betrokken uitgaven in beginsel zullen worden gefinancierd uit van deze marktdeelnemers te ontvangen vergoedingen.
De financiële gevolgen en de gevolgen voor de begroting van voorliggend voorstel zijn in detail uiteengezet in het bij voorliggend voorstel gevoegd financieel memorandum.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De uitvoering van deze verordening zal op twee manieren worden geëvalueerd: in het kader van de regelmatige evaluatie van de ETA's om de drie jaar en in het kader van de evaluatie van de sectorale verordeningen, veelal twee of drie jaar na de desbetreffende toepassingsdatum.
·
Artikelsgewijze toelichting
(1)Wijzigingen van de ETA-verordeningen 21
Volgens de elfde overweging van de ETA-verordeningen handelen de ETA's om de werking van de interne markt te verbeteren, met name door te zorgen voor een hoog, effectief en consistent niveau van regelgeving en toezicht.
Overeenkomstig artikel 1, lid 2, van de ETA-verordeningen handelen de autoriteiten binnen het toepassingsgebied van de handelingen waarvan in genoemde bepaling sprake is, d. w. z. in een evenredig kader dat door de wetgever van de Unie wordt vastgesteld en regelmatig wordt geactualiseerd.
Wijzigingen in de EBA-verordening, in de EIOPA-verordening en in de ESMA-verordening komen aan bod in respectievelijk de artikelen 1, 2 en 3 van de voorgestelde verordening.
De hierna onder de aandacht gebrachte wijzigingen hebben betrekking op de algemene bevoegdheden van de ETA's die door voorliggend voorstel worden versterkt. Nieuwe bevoegdheden inzake direct toezicht die aan de ESMA zijn toevertrouwd, worden in de punten 2 tot en met 5 behandeld.
Artikel 1 van de ETA-verordeningen bevat een lijst van handelingen die onder de bevoegdheid van de ETA's vallen. De opzet van artikel 1 houdt in dat alleen handelingen die zijn vastgesteld vóór de oprichting van de ETA's en handelingen die niet voorzien in taken voor de ETA's moeten worden opgesomd. Alle handelingen die na de ETA-verordeningen zijn vastgesteld, met inbegrip van wijzigingen en handelingen die gebaseerd zijn op wettelijke instrumenten die onder de bevoegdheid van de ETA's vallen, alsook handelingen die voorzien in taken voor de ETA's, vallen automatisch onder de bevoegdheid van de ETA's en hoeven niet in artikel 1 te worden opgesomd om onder de bevoegdheid van de ETA's te vallen.
De voorgestelde wijzigingen ten aanzien van artikel 1 van elk van de ETA-verordeningen zijn als volgt: voorgesteld wordt om Richtlijn 2008/48 inzake consumentenkrediet en Richtlijn 2014/92/ inzake betaalrekeningen binnen het toepassingsgebied van de EBA-verordening te brengen; om Richtlijn 2009/103 inzake motorrijtuigenverzekering binnen het toepassingsgebied van de EIOPA-verordening te brengen; en om Richtlijn 2013/34 inzake de jaarrekening binnen het toepassingsgebied van de ESMA-verordening te brengen.
De wijzigingen in artikel 4 van de EBA-verordening vormen een aanvulling op de lijst van definities die voor de toepassing van de verordeningen moeten worden gebruikt. Meer in het bijzonder wordt de definitie van 'financiële instelling' gewijzigd om ervoor te zorgen dat alle entiteiten die onder de relevante sectorale wetgeving vallen, onder de bevoegdheid van de EBA komen te vallen. De nieuwe definitie van 'bevoegde autoriteiten' die wordt voorgesteld, waarborgt dat alle relevante toezichthouders en autoriteiten daaronder vallen, ook al zijn zij niet gedefinieerd als 'bevoegde autoriteiten' in de toepasselijke wetgeving.
Voorgesteld wordt artikel 8 van de EIOPA- en ESMA-verordeningen te wijzigen om daarin de taak op te nemen om een handboek voor EU-toezicht inzake het toezicht op financiële instellingen in de Unie als geheel op te stellen en actueel te houden. Hiermee worden de twee verordeningen afgestemd op de EBA-verordening. Wat de EBA betreft wordt bovendien voorgesteld haar te belasten met het opstellen en actueel houden van een EU-afwikkelingshandboek over de afwikkeling van financiële instellingen in de Unie als geheel.
In de wijzigingen van de artikelen 8 en 9 van de ETA-verordeningen wordt gespecificeerd dat de ETA's moeten bijdragen tot de bevordering van consumentenbescherming. De drie ETA's zullen ook verplicht zijn om bij de uitvoering van hun taken rekening te houden met technologische innovatie en milieu-, sociale en governance-gerelateerde factoren. In het geval van de EIOPA en ESMA is bovendien gespecificeerd dat bij de uitvoering van hun taken de beginselen van betere regelgeving van toepassing moeten zijn. Hiermee worden deze verordeningen afgestemd op de EBA-verordening. Ten slotte is toegevoegd dat de taken onder meer moeten bestaan uit het uitvoeren van diepgaande thematische evaluaties van het marktgedrag, het tot stand brengen van een gemeenschappelijke interpretatie van marktpraktijken, het opsporen van potentiële problemen en het analyseren van de impact ervan, alsmede het ontwikkelen van indicatoren voor retailrisico's om tijdig potentiële oorzaken van consumentenschade op te sporen.
Technologische innovatie
Artikel 8, lid 1 bis, bepaalt uitdrukkelijk dat de ETA's bij de uitvoering van hun taken op grond van de ETA-verordeningen rekening moeten houden met technologische innovatie terwijl zij hun taken in overeenstemming met deze verordening uitvoeren. Technologische innovatie draagt bij tot een betere toegang en meer gemak. De operationele kosten en toetredingsdrempels worden verlaagd en dergelijke innovaties moeten door de ETA's worden ondersteund. De verwezenlijking van het potentieel van technologische innovatie vereist ook dat integriteit wordt gewaarborgd in termen van gegevensgebruik, ordelijke en eerlijke markten, het vermijden van het gebruik van het financiële systeem voor illegale doeleinden en cyberbeveiliging.
Bovendien versterken wijzigingen in artikel 29 van de ETA-verordeningen de coördinerende rol van de ETA's bij het toetreden tot de markt van innovatieve ondernemingen en diensten, met name door de uitwisseling van informatie tussen nationale toezichthouders en ETA's.
Voor alle drie de ETA's geldt de verplichting om bij de uitvoering van hun taken rekening te houden met risico's in verband met milieu-, sociale en governancefactoren. Dit zal de ETA's ook in staat stellen te monitoren hoe financiële instellingen risico's die milieu-, sociale en governancefactoren kunnen opleveren voor de financiële stabiliteit opsporen, rapporteren en aanpakken, waardoor activiteiten op de financiële markten meer consistent worden met duurzame doelstellingen.
De ETA's kunnen ook richtsnoeren verstrekken over de wijze waarop duurzaamheidsoverwegingen daadwerkelijk in de relevante financiële wetgeving van de EU kunnen worden geïncorporeerd, en de coherente uitvoering van deze bepalingen na vaststelling bevorderen.
Hoewel de bevoegdheid om richtsnoeren en aanbevelingen te ontwikkelen een belangrijk en succesvol instrument van toezichtconvergentie is gebleken, hebben de belanghebbenden de aandacht gevestigd op de noodzaak om bij de ontwikkeling van dergelijke instrumenten binnen de bevoegdheid van de ETA's te blijven en een volledige afweging van kosten en baten te maken. Wijzigingen in artikel 16 van de ETA-verordeningen impliceren dat het uitvoeren van kosten-batenanalyses als de regel moet worden beschouwd. De amendementen zijn er ook op gericht ervoor te zorgen dat als een meerderheid van de leden van de relevante belanghebbendengroepen van de ETA's van mening is dat de ETA's hun bevoegdheden hebben overschreden bij het publiceren van richtsnoeren of aanbevelingen, een advies aan de Commissie wordt verstrekt. In dat geval beoordeelt de Commissie het toepassingsgebied van de richtsnoeren en kan zij de betrokken ETA's verplichten de betrokken richtsnoeren in te trekken.
Bovendien voorzien de wijzigingen in deze artikelen in de mogelijkheid voor de ETA's om richtsnoeren te richten tot de autoriteiten die in de ETA-verordeningen niet onder de definitie van bevoegde autoriteiten vallen, maar die wel gemachtigd zijn om de toepassing van de wetgeving in het kader van de bevoegdheid van de ETA's te waarborgen teneinde consistente, efficiënte en effectieve toezichtpraktijken binnen het ESFT tot stand te brengen.
De Commissie stelt ook wijzigingen van artikel 17 van de ETA-verordeningen voor met betrekking tot inbreuken op het recht van de Unie. Wil de bevoegdheid van de ETA's om inbreuken op de wet te vervolgen effectief zijn, dan blijkt het van essentieel belang dat de ETA's toegang hebben tot alle relevante informatie. De wijzigingen garanderen dat de ETA's in de context van onderzoeken in verband met een inbreuk op het EU-recht een gerechtvaardigd en gemotiveerd verzoek om informatie rechtstreeks aan andere bevoegde autoriteiten of relevante financiële instellingen/financiële marktdeelnemers kunnen richten. Ingeval de ETA's besluiten de betrokken financiële instelling/financiëlemarktdeelnemer rechtstreeks om informatie te vragen, wordt de nationale bevoegde autoriteit daarvan in kennis gesteld en helpt deze de ETA's bij het verzamelen van de gevraagde informatie. Bovendien moet worden onderstreept dat de directie verantwoordelijk zal zijn voor wetsovertredingen (zie hieronder), waardoor de effectiviteit van dit instrument verder zal toenemen.
Er worden wijzigingen in artikel 19 van de ETA-verordeningen voorgesteld met betrekking tot de beslechting van geschillen tussen bevoegde autoriteiten. Doel is ervoor te zorgen dat de ETA's, wanneer dergelijke meningsverschillen bestaan, kunnen optreden en resoluut kunnen ingrijpen. In de wijzigingen wordt verduidelijkt dat geschillenbeslechtingen tussen de bevoegde autoriteiten in grensoverschrijdende situaties ook op eigen initiatief van de ETA's kunnen worden ingeleid indien op basis van objectieve criteria een meningsverschil tussen de bevoegde autoriteiten kan worden vastgesteld. In het laatste geval wordt een meningsverschil geacht te bestaan als wetgeving die onder de bevoegdheid van de ETA valt, vereist dat een gezamenlijk besluit wordt genomen, maar een dergelijk besluit niet binnen de in de relevante wetgeving voorgeschreven termijn wordt genomen. In deze context wordt met de wijzigingen ook een verplichting voor de bevoegde autoriteiten ingevoerd om de ETA's in kennis te stellen wanneer geen akkoord is bereikt. Bovendien is de directie verantwoordelijk voor geschillenbeslechting (zie hieronder) waardoor de effectiviteit van dit instrument zal toenemen.
In de wijzigingen in artikel 29 van de EIOPA- en ESMA-verordeningen is gespecificeerd dat deze twee ETA's een geactualiseerd handboek voor toezicht moeten ontwikkelen en in stand houden om een gemeenschappelijke toezichtcultuur onder de toezichthoudende autoriteiten verder te ontwikkelen. Dit is gebaseerd op de reeds bestaande bevoegdheden van de EBA. Wat banken betreft wordt in de wijzigingen gespecificeerd dat de EBA een soortgelijk handboek op het gebied van afwikkeling moet ontwikkelen.
Op grond van het voorgestelde nieuwe artikel 29 bis krijgen de ETA's meer algemene coördinatiebevoegdheden om convergentie van het dagelijkse toezicht door alle bevoegde autoriteiten in heel de EU veel significanter en efficiënter te bevorderen. De ETA's zullen EU-prioriteiten voor toezicht moeten vaststellen in de vorm van een strategisch toezichtsplan, op basis waarvan alle bevoegde autoriteiten zullen worden beoordeeld. De bevoegde autoriteiten moeten jaarlijks een werkprogramma opstellen in lijn met het strategisch plan. Dit zal alle drie de ETA's in staat stellen convergentie te bewerkstelligen met betrekking tot het prudentieel toezicht op financiële instellingen die hoofdzakelijk actief zijn in andere lidstaten dan die waar zij gevestigd zijn en onder toezicht staan; dit is met name van belang voor de EIOPA.
Voorliggend voorstel wijzigt ook het huidige artikel 30 van de ETA-verordeningen met betrekking tot peerreviews. Om de toegevoegde waarde van deze evaluaties te verhogen en onpartijdigheid te verzekeren, zullen de evaluaties niet langer 'peerreviews' zijn, maar 'onafhankelijke' evaluaties onder verantwoordelijkheid van de nieuwe directie. De ETA's stellen een verslag op met de resultaten van de evaluatie en de bevoegde autoriteiten stellen alles in het werk om te voldoen aan alle richtsnoeren en aanbevelingen die de ETA's als vervolgmaatregelen van de peerreview kunnen nemen.
Voorliggend voorstel bevat een nieuw artikel 31 bis dat erop gericht is de coördinerende functie van de ETA's te versterken om te waarborgen dat de bevoegde autoriteiten daadwerkelijk toezicht houden op regelingen inzake uitbesteding, delegatie en risico-overdracht in derde landen. De toezichtpraktijken verschillen van lidstaat tot lidstaat. De ETA's monitoren deze regelingen zowel ex-ante als op permanente basis.
Indien exploitanten activiteiten uitvoeren die onder de bevoegdheid van de ESMA vallen en een sterk grensoverschrijdend aspect hebben, kan de ESMA het meest geschikt zijn om onderzoeken in te leiden en te coördineren. Een voorgesteld nieuw artikel 31 ter belast de ESMA met een versterkte coördinerende rol bij het aanbevelen aan de bevoegde autoriteiten om onderzoeken in te leiden en het vergemakkelijken van de uitwisseling van informatie die relevant is voor die onderzoeken, indien de ESMA redelijke gronden heeft om te vermoeden dat er activiteiten met significante grensoverschrijdende effecten plaatsvinden die de ordelijke werking en integriteit van de financiële markten of de financiële stabiliteit in de Unie bedreigen. Te dien einde houdt de ESMA een faciliteit voor het opslaan van gegevens aan om alle relevante informatie te verzamelen en te verspreiden onder de bevoegde autoriteiten.
Met de wijzigingen van artikel 32 van de ETA-verordeningen worden twee dingen bereikt. In de eerste plaats wordt de EIOPA- en ESMA-verordening afgestemd op de EBA-verordening wat betreft stresstests. In de tweede plaats wordt, om transparantie over de stresstests te waarborgen, met voorliggend voorstel de publicatie van de resultaten van de individuele financiële instellingen of financiëlemarktdeelnemers mogelijk. Ook wordt verduidelijkt dat ondanks hun beroepsgeheim de bevoegde autoriteiten stresstestresultaten aan de ETA's kunnen doorgeven met het oog op publicatie. De tweede wijziging is van toepassing op alle drie de ETA's. Om bij te dragen tot besluitvorming over stresstests vanuit een perspectief waarbij ten volle rekening wordt gehouden met de eengemaakte markt, wordt bovendien voorgesteld dergelijke besluitvorming, met inbegrip van de methoden en benaderingen voor de communicatie van de resultaten van stresstests, bij alle drie de ETA's aan de nieuwe directie toe te vertrouwen.
Gelijkwaardigheid met derde landen is een belangrijk instrument om internationale marktintegratie mogelijk te maken en tegelijkertijd effectief toezicht te waarborgen (zie het werkdocument van de diensten van de Commissie over gelijkwaardigheidsbesluiten in het kader van het beleid inzake financiële diensten 22 ). Wijzigingen in artikel 33 van de ETA-verordeningen bevestigen dat de ETA's de Commissie op verzoek van de Commissie bijstaan bij het opstellen van een gelijkwaardigheidsbesluit. Als dergelijke besluiten eenmaal zijn genomen, is het belangrijk ervoor te zorgen dat zij worden aangepast aan nieuwe ontwikkelingen. De wijzigingen belasten de ETA's bijgevolg ook met de verantwoordelijkheid om voortdurend de ontwikkelingen op het gebied van regelgeving en toezicht alsook de handhavingspraktijken in derde landen ten aanzien waarvan de Commissie een gelijkwaardigheidsbesluit heeft genomen, te monitoren en jaarlijks een vertrouwelijk verslag over hun bevindingen bij de Commissie in te dienen. Daartoe ontwikkelen de ETA’s ook administratieve regelingen met derde landen.
Toegang tot alle relevante informatie is de basis waarop de ETA's hun activiteiten effectief kunnen uitvoeren. Normaliter wordt informatie verstrekt door de nationale toezichthoudende autoriteiten die het dichtst bij de financiële markten en instellingen staan, maar in laatste instantie kunnen de ETA's verzoeken om informatie rechtstreeks aan een financiële instelling of een marktdeelnemer richten. Bijvoorbeeld indien een nationale bevoegde autoriteit dergelijke informatie niet tijdig verstrekt of kan verstrekken. Het is aangewezen ervoor te zorgen dat de ETA's toegang kunnen krijgen tot informatie die zij voor hun taken nodig hebben. Bijgevolg creëert voorliggend voorstel een mechanisme om de effectieve handhaving van het recht van de ETA's om informatie te verzamelen te versterken (zie de nieuwe artikelen 35 tot en met 35 nonies van de ETA-verordeningen). De ETA's zullen over de noodzakelijke middelen beschikken om ervoor te zorgen dat aan een verzoek of besluit tot indiening van informatie wordt voldaan. De wijzigingen verlenen de ETA's de bevoegdheid, onder toezicht van het Hof van Justitie, en behoudens het recht van de entiteit om gehoord te worden, boetes en dwangsommen van administratieve aard op te leggen wanneer een financiële instelling en/of financiëlemarktdeelnemer geen adequate informatie verstrekt.
Een nieuw, voorgesteld artikel 21 bis van de EIOPA-verordening versterkt de rol van de EIOPA om te zorgen voor toezichtconvergentie met betrekking tot interne modellen. Verschillen in het toezicht op en de goedkeuring van interne modellen kunnen leiden tot inconsistenties en creëren een ongelijk speelveld. De EIOPA zal in staat zijn om op verzoek tijdig alle relevante informatie te verkrijgen en advies uit te brengen aan de relevante bevoegde autoriteiten. Indien er onenigheid tussen de bevoegde autoriteiten bestaat over groepsinterne modellen, zal de EIOPA de autoriteiten ook kunnen bijstaan om, hetzij op eigen initiatief, hetzijn op verzoek van een of meer bevoegde autoriteiten, hetzij in bepaalde omstandigheden op verzoek van de betrokken groep, tot een akkoord op grond van artikel 19 van de oprichtingsverordening te komen.
Door wijzigingen in artikel 37 van de ETA-verordeningen wordt de raadgevende rol van de belanghebbendengroepen van de ETA's, waarvan de standpunten en adviezen essentieel zijn voor het dagelijkse werk van de ETA's, versterkt. Indien de leden van de belanghebbendengroep geen gemeenschappelijk standpunt of advies kunnen bereiken, kunnen de leden die één groep belanghebbenden vertegenwoordigen een afzonderlijk standpunt of advies indienen.
In wijzigingen van artikel 39 van de ETA-verordening is gespecificeerd dat de besluiten van de ETA's, behalve voor de onderzoeksbesluiten die zijn genomen wegens het niet doorgeven van adequate informatie met betrekking tot een verzoek om informatie, openbaar worden gemaakt samen met een samenvatting van het besluit waarin de redenen voor het besluit worden geschetst.
(b)Governance
Voorliggend voorstel voorziet in een effectievere governancestructuur voor de ETA's door de invoering van een onafhankelijke directie met voltijdse leden, die de huidige raad van bestuur (artikel 45 en 47 van de ETA-verordeningen) vervangt, alsook een aanpassing van de samenstelling van de raad van toezichthouders (artikel 40 van de ETA-verordeningen). Voorliggend voorstel verduidelijkt de bevoegdheden van deze twee raden (artikelen 43 en 47). Bovendien zullen de status en de bevoegdheden van de voorzitter worden versterkt (artikel 48).
De belangrijkste taak van de directie is het voorbereiden van door de raad van toezichthouders te nemen besluiten. Dit moet ervoor zorgen dat de besluitvorming binnen de raad van toezichthouders sneller en gestroomlijnder verloopt. Dit zal ook bijdragen tot een meer EU-gerichte aanpak bij de besluitvorming. Om de specifieke situatie in de banksector tot uiting te laten komen, waar een meerderheid van de lidstaten aan de bankenunie deelneemt, is uitdrukkelijk vereist dat de directie van de EBA evenwichtig en evenredig is samengesteld en de Unie als geheel weerspiegelt.
De directie bestaat uit de voorzitter en een aantal voltijdse leden. Er zullen qua aantallen verschillen zijn tussen de ESMA enerzijds en de EBA en EIOPA anderzijds, aangezien het voorstel de ESMA een significant aantal extra taken op verschillende gebieden toevertrouwt in vergelijking met de andere twee ETA's. De voltijdse leden worden benoemd op basis van een door de Commissie georganiseerde open sollicitatieoproep. De Commissie zal een shortlist van de kandidaten opstellen en het Europees Parlement ter goedkeuring voorleggen. Na goedkeuring van de shortlist benoemt de Raad de voltijdse leden bij besluit. De ontslagprocedure is een afspiegeling van de benoemingsprocedure waarbij het definitieve besluit aan de Raad wordt overgelaten. Een van de vaste leden zal de taken op zich nemen van de huidige uitvoerend directeur wiens specifieke functie zal worden geschrapt.
De directie behoudt de rol van de raad van bestuur met betrekking tot de opstelling van de werkprogramma's en de begroting van de ETA's.
Aan de directie worden op een aantal gebieden beslissingsbevoegdheden toegekend. Bijvoorbeeld ten aanzien van individuele bevoegde autoriteiten met betrekking tot bepaalde aangelegenheden van niet-regelgevende aard, zoals met betrekking tot geschillenbeslechting, inbreuk op het Unierecht en onafhankelijke evaluaties. Een en ander moet effectieve, onpartijdige en EU-georiënteerde besluiten waarborgen. De directie zal ook verantwoordelijk zijn voor het vaststellen van de toezichtsprioriteiten voor de bevoegde autoriteiten in een nieuw 'strategisch toezichtsplan'. Daarbij wordt nagegaan of de werkprogramma's van de bevoegde autoriteiten verenigbaar zijn met de EU-prioriteiten en wordt de uitvoering ervan geëvalueerd. De directie zal verder belast zijn met het monitoren van delegatie-, uitbestedings- en risico-overdrachtsregelingen naar niet-EU-landen om ervoor te zorgen dat inherente risico's worden aangepakt. Zij zal beslissen over stresstests en benaderingen voor de communicatie over de resultaten van stresstests. Tot slot zal de directie ook belast zijn met de beslissingen over informatieverzoeken. De leden van de directie hebben elk één stem en de voorzitter een beslissende stem. De voorgestelde versie van artikel 47 bevat de taken van de directie.
Met de wijzigingen wordt ook 'raad van bestuur' vervangen door 'directie'. Bovendien zal de functie van uitvoerend directeur worden geschrapt. Zijn/haar verantwoordelijkheden zullen worden overgenomen door één van de voltijdse leden van de directie.
De raad van toezichthouders blijft het belangrijkste orgaan van de ETA's en is verantwoordelijk voor de algemene richtsnoeren en besluitvorming. De voorgestelde wijzigingen in artikel 40 wijzigen echter de samenstelling van de raad van toezichthouders zodanig dat deze ook de voltijdse leden van de directie omvat, die echter niet over stemrecht beschikken. Met de wijzigingen wordt, wanneer zulks passend is, ook de aanwezigheid van consumentenbeschermingsautoriteiten gewaarborgd.
Elk stemgerechtigd lid van de raad van toezichthouders heeft één stem. Omdat besluiten over bepaalde taken van niet-regelgevende aard (geschillenbeslechting, schending van het Unierecht en onafhankelijke evaluaties) door de directie zullen worden genomen, worden de bestaande regels inzake besluitvorming gewijzigd.
Ondanks het feit dat met het toekomstige vertrek van het Verenigd Koninkrijk het aantal en het gewicht van de lidstaten die niet aan de bankenunie deelnemen zullen afnemen en andere lidstaten tot de bankenunie kunnen toetreden, wordt voorgesteld het systeem van dubbele meerderheid van stemmen voor maatregelen en besluiten van de raad van toezichthouders van de EBA, dat in 2013 is ingevoerd als onderdeel van het “bankenuniepakket”, te behouden als waarborg om ervoor te zorgen dat de besluiten van de EBA de specifieke situatie weergeven van zowel de lidstaten die aan de bankenunie deelnemen als van andere lidstaten. De raad van toezichthouders zal bijgevolg besluiten blijven nemen op basis van een gekwalificeerde meerderheid van zijn leden, waaronder ten minste een gewone meerderheid van nationale bevoegde autoriteiten die aan de bankenunie deelnemen en een gewone meerderheid van nationale bevoegde autoriteiten die niet aan de bankenunie deelnemen.
Het huidige systeem maakt de besluitvorming bij de EBA echter te omslachtig omdat er zelfs geen besluiten kunnen worden genomen in gevallen waarin geen meerderheid van niet-deelnemende lidstaten de stemming voldoende belangrijk acht om aanwezig te zijn. Om ervoor te zorgen dat de EBA beslissingen op effectieve wijze kan blijven nemen en tegelijkertijd de waarborgen voor niet-deelnemende lidstaten volledig te eerbiedigen mits zij bij de stemming aanwezig zijn, moeten de huidige stemregels worden gewijzigd om ervoor te zorgen dat in geval van afwezigheid de stemming niet hoeft te worden uitgesteld. Dit zal ook duidelijke prikkels creëren voor de nationale bevoegde autoriteiten om aanwezig te zijn op de EBA-vergaderingen en zo een grotere legitimiteit verlenen aan besluiten die tijdens de vergaderingen worden genomen De wijziging verduidelijkt bijgevolg dat een besluit moet worden genomen met een gewone meerderheid van de nationale bevoegde autoriteiten uit niet-deelnemende lidstaten die bij de stemming aanwezig zijn en van de nationale bevoegde autoriteiten uit deelnemende lidstaten die bij de stemming aanwezig zijn.
De wijzigingen in de artikelen 43 en 47 van de ETA-verordeningen verduidelijken het basisbeginsel van bevoegdheidsverdeling tussen de raad van toezichthouders en de directie. De raad van toezichthouders is verantwoordelijk voor elk in de verordening bedoeld besluit, tenzij anders is bepaald (vergelijk hierboven met betrekking tot de directie). In situaties waarin de ESMA bevoegdheden met betrekking tot direct toezicht zal uitoefenen, kan haar raad van toezichthouders een voorstel voor een besluit van de directie slechts met een meerderheid van stemmen afwijzen. In dat geval moet het ontwerp door de directie worden geëvalueerd (wijzigingen in artikel 44 van de ESMA-verordening).
De raad van toezichthouders wordt van zijn tuchtrechtelijk gezag over de voorzitter ontslagen omdat de raad van toezichthouders niet bevoegd is hem te benoemen (zie hieronder).
De wijzigingen in artikel 41 en een nieuw artikel 45 ter staan zowel de raad van toezichthouders als de directie toe interne commissies voor specifieke taken op te richten. Het oprichten van panels is afgeschaft.
De voorzitter is een sleutelvertegenwoordiger van de ETA. De status en bevoegdheden van de voorzitter zullen bijgevolg worden versterkt om zijn wettelijk gezag te vergroten.
De wijzigingen in artikel 48 van de ETA-verordeningen verduidelijken de benoemingsprocedure voor de voorzitter. Hij/zij wordt benoemd op basis van een door de Commissie georganiseerde open sollicitatieoproep. De Commissie zal een shortlist opstellen en deze het Europees Parlement ter goedkeuring voorleggen. Na goedkeuring van de shortlist door het Europees Parlement benoemt de Raad de voltijdse leden met een met gekwalificeerde meerderheid genomen besluit. De ontslagprocedure is een afspiegeling van de benoemingsprocedure waarbij het definitieve besluit aan de Raad wordt overgelaten. Dit moet de legitimiteit en het gezag van de voorzitter vergroten. De voorzitter krijgt ook een beslissende stem in de directie.
Het werkterrein van het gemengd comité is via wijzigingen in artikel 54 van de ETA-verordeningen uitgebreid tot kwesties in verband met de bescherming van consumenten en beleggers.
(c)Financiële bepalingen
Om ervoor te zorgen dat het financieringssysteem van de ETA's duurzaam is en aangepast is aan de taken die zij uitvoeren en in de toekomst naar verwachting zullen uitvoeren, en om ervoor te zorgen dat het financieringssysteem vergoedingen en bijdragen op evenredige wijze relateert aan de activiteiten van de ETA's, wordt voorgesteld het huidige financieringssysteem te herzien. Het voorgestelde systeem handhaaft het publiekefinancieringselement dat momenteel door de EU wordt verzorgd en combineert het met bijdragen van de binnenlandse sector en andere marktdeelnemers, waardoor de huidige bijdragen van de nationale bevoegde autoriteiten worden vervangen. De rechtsgrondslag voor de oprichting van de ETA's (artikel 114 VWEU) maakt het mogelijk het financieringssysteem te wijzigen en bijdragen van de sector te innen.
De huidige vaste verdeling tussen bijdragen uit de algemene begroting van de EU en bijdragen van de nationale bevoegde autoriteiten (40%/60%) zou komen te vervallen.
Volgens de wijzigingen zullen de ETA's hun ontvangsten nu uit drie belangrijke bronnen halen:
In de wijzigingen van artikel 62 wordt een compensatiebijdrage van de Unie omschreven. De voorgestelde maximale jaarlijkse bijdrage van de EU, zoals vooraf vastgesteld in het meerjarig financieel kader (MFK), zal tot 40% van de jaarlijkse begroting van de ETA's dekken. Hierdoor zullen de beperkingen van de EU-begroting worden gerespecteerd. Hierdoor zal ook de momenteel toegepaste vaste verdeelsleutel (40%/60%), die de mogelijkheden van de ETA's beperkt om hun andere ontvangstenbronnen te verhogen, verdwijnen. Daartoe moeten de ETA's de Commissie voor elke volgende opstelling van het MFK een middellangetermijnprojectie (met betrekking tot ten minste vijf jaar) van hun verwachte begrotingsbehoeften verstrekken volgens de methoden die zij toepassen voor het opstellen van hun jaarlijkse begrotingsvoorstellen.
In de tweede plaats is er een nieuwe bron van ontvangsten uit de particuliere sector bijgekomen: jaarlijkse bijdragen van financiële instellingen. Deze bron van ontvangsten zal in de plaats komen van de huidige verplichte bijdragen van de nationale bevoegde autoriteiten in de begroting van de ETA’s. De jaarlijkse bijdragen zullen worden betaald door de financiële instellingen die onder indirect toezicht van de ETA's staan en onder artikel 1, lid 2, van de oprichtingsverordeningen vallen. Krachtens de wijzigingen moet het bedrag van de jaarlijkse bijdragen van de financiële instellingen gebaseerd zijn op de geschatte werklast die de autoriteit op grond van de oprichtingsverordeningen en de sectorale wetgeving voor elke categorie marktdeelnemers denkt te zullen dragen. Volgens de wijzigingen zullen deze jaarlijkse bijdragen door de door de lidstaten aangewezen nationale autoriteiten worden geïnd. De wijzigingen voorzien ook in een gedelegeerde handeling waarbij wordt vastgesteld hoe, naar gelang van de hoeveelheid werk die elke categorie van financiële instellingen met zich meebrengt, het totale bedrag van de jaarlijkse bijdragen over de verschillende categorieën financiële instellingen wordt verdeeld. Voor elke categorie financiële instellingen zal de gedelegeerde handeling ook passende en objectieve criteria vaststellen om de te betalen feitelijke jaarlijkse bijdrage te berekenen. Die criteria moeten gebaseerd zijn op de omvang van de financiële instellingen teneinde hun belangrijkheid op de markt tot uitdrukking te brengen. Ten slotte zal de gedelegeerde handeling de minimis-drempels beneden welke kleine financiële instellingen geen financiële bijdragen betalen vaststellen of minimumbijdragen vaststellen.
In de derde plaats blijven in de drie verordeningen de huidige bepalingen op grond waarvan de drie ETA's vergoedingen kunnen ontvangen van entiteiten die onder direct toezicht staan, ongewijzigd. Deze bepaling is momenteel van bijzonder belang voor de ESMA.
Volgens dit nieuwe financieringsmechanisme hoeven de entiteiten niet tweemaal voor dezelfde dienst te betalen. De entiteiten onder direct toezicht van de ETA's zullen toezichtvergoedingen betalen overeenkomstig de sectorale wetgeving, en andere financiële instellingen (die onder direct toezicht van de nationale bevoegde autoriteiten en indirect toezicht van de ETA's staan) zullen een financiële bijdrage betalen.
In de wijzigingen is ook voorzien in twee complementaire ontvangstenbronnen. Met de wijzigingen wordt een mogelijkheid ingevoerd voor vrijwillige financiële bijdragen van de lidstaten en waarnemers, op voorwaarde dat een dergelijke bijdrage de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de ETA's niet in gevaar brengt. Via deze vrijwillige bijdragen kunnen bijvoorbeeld delegaties van taken en verantwoordelijkheden van nationale bevoegde autoriteiten aan de ETA's worden gefinancierd. Door de wijzigingen wordt de ETA's ook de mogelijkheid geboden om kosten in rekening te brengen voor publicaties, opleidingen en andere door de nationale bevoegde autoriteiten gevraagde diensten.
(d)Algemene bepalingen
Door de wijzigingen in artikel 70 van de ETA-verordeningen wordt het beroepsgeheim uitgebreid tot personen die niet in dienst zijn van de autoriteit (d.w.z. personen die, direct of indirect, op permanente basis of incidenteel, diensten verrichten met betrekking tot de taken van de autoriteit, met inbegrip van functionarissen en andere personen die door de directie en de raad van toezichthouders zijn gemachtigd of daartoe door de bevoegde autoriteiten zijn aangesteld). Dezelfde vereisten inzake beroepsgeheim gelden ook voor waarnemers die de bijeenkomsten van de directie en de raad van toezichthouders bijwonen en deelnemen aan de activiteiten van de Autoriteit. Deze wijziging moet garanderen dat personen die momenteel niet onder de geheimhoudingsplicht van artikel 70 van de ETA-verordeningen vallen en die aan vergaderingen van de raden, werkgroepen, subcomités, panels en netwerken van deskundigen deelnemen, onder de geheimhoudingsplicht en vertrouwelijkheidsregels vallen.
Op grond van de Verordeningen (EG) 1093/2010, 1094/2010 en 1095/2010 alsmede de sectorale wetgeving inzake financiële diensten moeten de ETA's effectieve administratieve regelingen treffen, die onder meer betrekking hebben op de uitwisseling van informatie met toezichthouders van derde landen. De noodzaak van effectieve samenwerking en informatie-uitwisseling zal des te belangrijker worden naarmate sommige ETA's ingevolge deze wijzigingsverordening bijkomende, bredere verantwoordelijkheden op zich nemen met betrekking tot het toezicht op entiteiten en activiteiten van buiten de EU. Indien de ETA's in dit verband persoonsgegevens verwerken, onder meer door deze gegevens buiten de Unie door te geven, zijn zij gebonden aan de vereisten van Verordening (EU) nr. 2018/XXX (verordening gegevensbescherming voor EU-instellingen en -organen). Bij gebreke van een adequaatheidsbesluit of van passende waarborgen, waarin bijvoorbeeld is voorzien in administratieve regelingen in de zin van artikel 49, lid 3, van de gegevensbeschermingsverordening voor EU-instellingen en -organen, kunnen de ETA's persoonsgegevens uitwisselen met autoriteiten van derde landen in overeenstemming met en onder de voorwaarden van de afwijking op grond van het openbaar belang als vastgesteld in artikel 51, lid 1, onder d), die met name geldt voor gevallen van internationale gegevensuitwisseling tussen financiële toezichthoudende autoriteiten.
(2)Artikel 4, artikel 5 en artikel 7 hebben respectievelijk betrekking op wijzigingen van Verordening (EU) nr. 345/2013 (EuVECA), Verordening (EU) 346/2013 (EuSEF) en Verordening (EU) 2015/760 (ELTIF).
Verordening (EU) nr. 345/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2013 betreffende Europese durfkapitaalfondsen 23 (EuVECA) en Verordening (EU) nr. 346/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2013 betreffende Europese sociaalondernemerschapsfondsen (EuSEF) 24 hebben gespecialiseerde fondsstructuren ingevoerd om het voor marktdeelnemers gemakkelijker te maken kapitaal aan te trekken en te beleggen in innovatieve kleine en middelgrote ondernemingen en sociale ondernemingen in heel Europa. Er werden uniforme vereisten en voorwaarden vastgelegd voor beheerders van instellingen voor collectieve belegging die de benamingen 'EuVECA' of 'EuSEF' willen gebruiken voor het op de markt brengen van in aanmerking komende durfkapitaal- of sociaalondernemerschapsfondsen. Verordening (EU) 2015/760 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2015 betreffende Europese langetermijnbeleggingsinstellingen 25 heeft een ander fondsvehikel 'ELTIF' ingevoerd dat zich richt op beleggingen in de reële economie, zoals infrastructuurprojecten, met een verhoogde focus op langetermijnbeleggingen. Verordening (EU) 2015/760 stelt uniforme vereisten vast waaraan langetermijninstellingen moeten voldoen om een vergunning als 'ELTIF' te verkrijgen.
EuVECA, EuSEF en ELTIF zijn geharmoniseerde collectieve beleggingsfondsen. Verordening (EU) nr. 345/2013, Verordening (EU) 346/2013 en Verordening (EU) 2015/760 zijn van toepassing op in aanmerking komende beleggingen, in aanmerking komende portefeuillemaatschappijen, concentratieregels en in aanmerking komende beleggers. De regels bepalen ook de toezichtsbevoegdheden, met inbegrip van vereisten voor registraties en vergunningen, doorlopend toezicht en intrekking van registraties of vergunningen.
De belangrijkste doelstellingen van Verordening (EU) nr. 345/2013, van Verordening (EU) nr. 346/2013 en van Verordening (EU) nr. 2015/760 zijn stimuleren van banen en groei, financieren van kleine en middelgrote ondernemingen, sociale en langetermijnbeleggingen en bevorderen van een beleggingscultuur in de EU. Het uiteenlopende gebruik door de nationale bevoegde autoriteiten van hun discretionaire bevoegdheid, hun uiteenlopende administratieve praktijken en de verschillen in toezichtculturen en prestaties blijven echter bestaan ondanks de harmonisatie die met de drie verordeningen is bereikt. Die verschillen staan in de weg aan het noodzakelijke gelijke speelveld voor beheerders van in aanmerking komende durfkapitaalfondsen, in aanmerking komende sociaalondernemerschapsfondsen en langetermijnbeleggingsinstellingen in verschillende lidstaten, en verhogen tegelijkertijd de transactie- en operationele kosten van die beheerders. De aanstelling van een gemeenschappelijke EU-toezichthouder zal bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van deze verordeningen, aangezien daarmee de integratie, de ontwikkeling en het op de markt brengen van dergelijke fondsstructuren over de grenzen heen verder zal worden vergemakkelijkt.
Voorliggend voorstel beoogt het administratieve proces voor de vergunningverlening/registratie met betrekking tot deze fondsen met een EU-label in de Unie verder te stroomlijnen en een gelijk speelveld te versterken door het toezicht daarop te centraliseren, ongeacht waar een fonds wordt opgericht of op de markt wordt gebracht. Een uniforme toepassing van de regels zou beheerders in staat stellen de transactie- en operationele kosten te verlagen en de keuzevrijheid van beleggers versterken.
De taken van vergunningverlening/registratie en toezicht met betrekking tot deze EU-fondsen en hun beheerders worden aan de ESMA toevertrouwd, waardoor de efficiëntie van deze administratieve processen wordt vergroot. De beheerders van dergelijke fondsen zullen verplicht zijn een verzoek om vergunningverlening/registratie in te dienen bij een gemeenschappelijke autoriteit - de ESMA - die er ook verantwoordelijk voor zal zijn dat de in genoemde verordeningen neergelegde regels consistent worden toegepast. Bijgevolg worden specifieke wijzigingen ingevoerd om de bevoegdheden van de nationale bevoegde autoriteiten aan de ESMA over te dragen.
Deze EU-fondsen worden geregeld door rechtstreeks toepasselijke verordeningen die reeds in een geheel van regels voorzien die de ESMA zal handhaven.
Met betrekking tot EuVECA- en EuSEF-fondsen die de drempels waarvan sprake in artikel 3, lid 2, onder b), van AIFM-Richtlijn 2011/61/EU overschrijden en die bijgevolg worden beheerd door beheerders van alternatieve beleggingsfondsen met een vergunning krachtens deze richtlijn, zal de ESMA eveneens de bevoegde autoriteit zijn. De ESMA zal erop toezien dat deze beheerders, naast de sectorspecifieke bepalingen van de EuVECA- of EuSEF-verordeningen opgesomd in artikel 2, lid 2, voldoen aan de nationale wetgeving tot uitvoering van de AIFM-richtlijn in de lidstaat waar de beheerder is gevestigd. Met deze aanpak wordt beoogd de consistentie van het toezicht te waarborgen en de administratieve lasten te verlichten die zouden ontstaan als de ESMA en de nationale bevoegde autoriteiten gelijktijdig toezicht zouden uitoefenen op deze entiteiten met betrekking tot hetzelfde fonds.
Voorliggend voorstel bevat, waar nodig, verschillende bevoegdheidsdelegaties om de vereisten krachtens de drie verordeningen te specificeren, zodat de inhoud van bepaalde wettelijke verplichtingen en de reikwijdte van de discretionaire bevoegdheid van de ESMA voldoende nauwkeurig zijn om de nagestreefde mate van harmonisatie te waarborgen.
Verordening (EU) nr. 345/2013 en Verordening (EU) nr. 346/2013 zijn onlangs herzien 26 met betrekking tot met name specifieke fondsregels, wijzigingen in het toepassingsgebied of in aanmerking komende beleggingen. Toezichthoudende aspecten zijn niet herzien. De medewetgevers hebben met het voorstel voor een verordening tot wijziging van de twee verordeningen ingestemd en het Europees Parlement heeft het goedgekeurd 27 . Hoewel de definitieve vaststelling van dat voorstel door de Raad en de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie nog steeds hangende zijn, is het aangewezen de tekst van de twee verordeningen met de door de medewetgevers overeengekomen wijzigingen als referentiepunt voor voorliggend voorstel te nemen. Mochten er zich in de loop van het vaststellingsproces dat de komende dagen moet worden afgerond veranderingen in de overeengekomen wijzigingen van de twee verordeningen voordoen, dan is de Commissie bereid voorliggend voorstel te wijzigen om het op één lijn te brengen met dergelijke wijzigingen.
In overeenstemming met artikel 11 worden de artikelen 4 tot en met 6 36 maanden na de inwerkingtreding van de verordening van toepassing, zodat er voldoende tijd is om de daarin bedoelde gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen op te stellen en vast te stellen. Het voorstel bevat ook overgangsmaatregelen voor de overheveling van bevoegdheden en taken van nationale bevoegde autoriteiten naar de ESMA.
(3)Wijzigingen van Verordening (EU) nr. 600/2014 (MIFIR - aanbieders van datarapporteringsdiensten)
Artikel 6 voegt de volgende wijzigingen in:
·toevoeging van de vergunningverlening aan en het toezicht op aanbieders van datarapporteringsdiensten aan het toepassingsgebied van Verordening (EU) nr. 600/2014 (MiFIR) samen met directe dataverzamelingsbevoegdheden ten behoeve van rapportage- en transparantieberekeningen;
·toevoeging van de drie verschillende soorten aanbieders van datarapporteringsdiensten aan de definities in de MiFIR;
·aan de ESMA wordt de bevoegdheid verleend om informatie die zij voor haar toezichthoudende taken nodig heeft, op te vragen;
·de ESMA wordt de toezichthouder voor de aanbieders van datarapporteringsdiensten;
·omschrijving van de bevoegdheden en bekwaamheden die de ESMA moet hebben bij de uitoefening van haar rol als bevoegde autoriteit;
·opleggen van rapportagevereisten voor de Commissie inzake de werking van de geconsolideerde tape;
·specificatie van de overdracht van bevoegdheden van de nationale bevoegde autoriteiten aan de ESMA.
Voorliggend voorstel expliciteert ook dat de MiFIR-interventiebevoegdheden ook gelden voor de beheerders van icbe's 28 en alternatieve beleggingsinstellingen (abi's) 29 indien die activiteit rechtstreeks door de beheerders wordt uitgeoefend.
Meer bepaald verleent artikel 40 van de MiFIR de ESMA reeds tijdelijke interventiebevoegdheden, die de ESMA onder bepaalde voorwaarden in staat stellen om het op de markt brengen, distribueren of verkopen van bepaalde financiële instrumenten of financiële instrumenten met bepaalde gespecificeerde kenmerken, of een type financiële activiteit of praktijk in de Unie tijdelijk te verbieden of te beperken. Deze productinterventiebevoegdheden zijn van toepassing op beleggingsondernemingen en kredietinstellingen die betrokken zijn bij het op de markt brengen, distribueren of verkopen van financiële instrumenten, met inbegrip van rechten van deelneming in instellingen voor collectieve belegging. Aangezien rechten van deelneming in instellingen voor collectieve belegging door beheermaatschappijen van instellingen voor collectieve belegging in effecten (icbe' s) en icbe-beleggingsmaatschappijen met een vergunning overeenkomstig Richtlijn 2009/65/EG en beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen (abi-beheerders) met een vergunning overeenkomstig Richtlijn 2011/61/EU ook rechtstreeks op de markt kunnen worden gebracht, gedistribueerd of verkocht, moet expliciet worden vermeld dat de bovengenoemde productinterventiebevoegdheden op grond van de MiFIR onder specifieke omstandigheden ook van toepassing zijn op beheermaatschappijen van icbe's en icbe-beleggingsmaatschappijen, alsook op abi-beheerders.
Een voorstel voor een richtlijn tot wijziging van Richtlijn 2014/65/EU (MiFID II) beoogt aanbieders van datarapporteringsdiensten uit te sluiten van het toepassingsgebied van Richtlijn 2014/65/EU.
(4)Wijzigingen in Verordening (EU) 2016/1011 (benchmarks).
Artikel 8 van deze verordening wijzigt Verordening (EU) 2016/1011 (BMR). Lid 11 wijst de ESMA aan als bevoegde autoriteit voor beheerders van cruciale benchmarks en van alle benchmarks die in de Unie worden gebruikt, maar buiten de Unie worden beheerd. De leden 4, 5, 12, 13, 14, 15, 16, 17 en 19 zijn technische aanpassingen die deze aanwijzing tot uitdrukking brengen, waarbij lid 4 erin voorziet dat de Commissie benchmarks die als referentie dienen voor een volume van meer dan 500 miljard euro als cruciaal moet aanwijzen. Lid 18 omschrijft de bevoegdheden en bekwaamheden waarover de ESMA moet beschikken voor de uitoefening van haar rol als bevoegde autoriteit.
Lid 10 bepaalt dat de ESMA bevoegd is voor het verlenen van vergunningen aan beheerders van cruciale benchmarks. Lid 16 schaft de colleges van toezichthouders af voor cruciale benchmarks, aangezien de ESMA als nieuwe toezichthouder voor deze benchmarks risico's Uniewijd zal beoordelen.
De leden 8 en 9 bepalen dat de ESMA de bevoegde autoriteit is voor de erkenning en de goedkeuring van bekrachtigingen van respectievelijk beheerders uit derde landen en benchmarks.
De leden 1, 2, 3 en 6 machtigen de Commissie om een aantal bepalingen van Verordening (EU) nr. 2016/1011 nader te specificeren om ervoor te zorgen dat de ESMA de betrokken bepalingen rechtstreeks kan toepassen.
Ten slotte garanderen de wijzigingen in artikel 30 van Verordening (EU) 2016/1011 dat de gelijkwaardigheid ten aanzien van Verordening (EU) 2016/1011 van derde landen voortdurend wordt gemonitord. Met het oog op een passende uitwisseling van informatie en samenwerking bij het toezicht op benchmarkbeheerders in derde landen zal de ESMA samenwerkingsovereenkomsten met toezichthouders van derde landen moeten sluiten. Indien een derde land echter is opgenomen in de lijst van rechtsgebieden waarvan is vastgesteld dat zij strategische tekortkomingen vertonen in hun nationale antiwitwasbeleid en beleid ter bestrijding van de financiering van terroristische regimes die een aanzienlijke bedreiging vormen voor het financiële systeem van de Unie, mag de ESMA geen dergelijke samenwerkingsovereenkomst sluiten met de toezichthouders van dat derde land.
(5)Wijzigingen in Verordening (EU) 2017/1129 (prospectus).
Artikel 9 van deze verordening wijzigt Verordening (EU) 2017/1129 in die zin dat het toezicht op bepaalde soorten prospectussen wordt overgedragen aan de ESMA.
De belangrijkste wijziging is opgenomen in lid 10, dat de ESMA voor vier categorieën prospectussen de rol toekent van 'bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst'. Voor deze prospectussen worden de taken van onderzoek en goedkeuring, alsmede de verwerking van paspoortmeldingen, aan de ESMA opgedragen. Er wordt een 'lezingregel' ingesteld om de bepalingen van de prospectusverordening toe te passen op situaties waarin de ESMA het directe toezicht uitoefent. Lid 1 voegt een aantal definities in met betrekking tot speciale emittenten. Lid 4 draagt ook de bevoegdheid om toezicht te houden op de reclame in verband met deze prospectussen, onder voorbehoud van goedkeuring ervan, over aan de ESMA, ter vervanging van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten van ontvangst. Hoewel de feitelijke uitoefening door de ESMA van controle op de conformiteit van die reclame facultatief blijft, wordt deze verplicht mocht een bevoegde autoriteit de ESMA formeel verzoeken gebruik te maken van een dergelijke controlebevoegdheid wanneer door de ESMA goedgekeurde prospectussen worden gebruikt voor een aanbieding of toelating tot de handel in haar rechtsgebied.
De leden 2, 3, 4, 6, 8, 11 en 12 voeren tekstuele verduidelijkingen in om rekening te houden met de nieuwe rol van de ESMA in situaties waarin de lezingregel van lid 10 mogelijk niet volstaat om juridische duidelijkheid te scheppen (taalregeling, samenwerkingsovereenkomsten, kennisgevingen).
Lid 7 verduidelijkt en verbetert de werking van de gelijkwaardigheidsregeling voor prospectussen die zijn opgesteld volgens de nationale regels van een derde land. Indien dergelijke regels door de Commissie in een uitvoeringsbesluit gelijkwaardig worden verklaard, wordt een prospectus van een derde land dat reeds door de toezichthouder van een derde land is goedgekeurd alleen bij de ESMA ingediend en zendt de ESMA een certificaat van indiening (in plaats van een goedkeuringscertificaat, zie lid 5, onder b)), aan de bevoegde autoriteit van elke lidstaat van ontvangst die in kennis wordt gesteld van een dergelijk 'gelijkwaardig' prospectus van een derde land. Voor het toezicht op prospectussen van emittenten uit derde landen zal de ESMA samenwerkingsovereenkomsten moeten sluiten met toezichthouders uit derde landen. Indien een derde land echter is opgenomen in de lijst van rechtsgebieden waarvan is vastgesteld dat zij strategische tekortkomingen vertonen in hun nationale antiwitwasbeleid en beleid ter bestrijding van de financiering van terroristische regimes die een aanzienlijke bedreiging vormen voor het financiële systeem van de Unie, mag de ESMA geen dergelijke samenwerkingsovereenkomst sluiten met de toezichthouders van dat derde land (vergelijk lid 9, onder a)). Lid 5, onder a), corrigeert een omissie in artikel 25, lid 4, van Verordening (EU) 2017/1129 en verduidelijkt dat de bevoegde autoriteiten alle definitieve voorwaarden van basisprospectussen na de indiening van die definitieve voorwaarden ook elektronisch aan de ESMA moeten meedelen, ook al is voor het desbetreffende basisprospectus voor geen enkele lidstaat van ontvangst een paspoort afgegeven, in lijn met hetgeen krachtens Richtlijn 2003/71/EG vereist was.
Lid 13 corrigeert een fout in Verordening (EU) 2017/1129 en brengt de datum waartegen de lidstaten hun sanctieregels aan de Commissie en de ESMA moeten meedelen op één lijn met de in artikel 49, lid 3, van de verordening vastgestelde datum waarop zij moeten voldoen aan hoofdstuk VIII van de verordening.
Lid 14 voegt een nieuw hoofdstuk toe waarin wordt vastgesteld welke bevoegdheden en bekwaamheden van de ESMA noodzakelijk zijn voor het toezicht op en de handhaving van de prospectusverordening, daaronder begrepen bevoegdheden om boetes en dwangsommen op te leggen.