Toelichting bij COM(2017)796 - Onderlinge erkenning van goederen die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)796 - Onderlinge erkenning van goederen die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht. |
|---|---|
| bron | COM(2017)796   |
| datum | 19-12-2017 |
• Motivering en doel van het voorstel
Het creëren van een diepere en eerlijkere interne markt is een van de belangrijkste politieke prioriteiten van de Europese Commissie 1 . De follow-up en uitvoering van de strategie voor de eengemaakte markt (De eengemaakte markt verbeteren: meer mogelijkheden voor mensen en ondernemingen), goedgekeurd op 28 oktober 2015 2 , is een van de belangrijkste doelstellingen van het werkprogramma van de Commissie voor 2017 3 .
Binnen de eengemaakte markt is het vrij verkeer van goederen de meest ontwikkelde van de vier fundamentele vrijheden; deze genereert ongeveer 25 % van het bbp van de EU en 75 % van de handel binnen de EU. De EU is goed voor ongeveer een zesde van de wereldwijde handel in goederen. In 2016 bedroeg de waarde van de handel in goederen tussen de EU-lidstaten (handel binnen de EU) 3 110 miljard EUR 4 . Er is echter nog steeds heel wat werk voor de boeg om echt tot een diepe en eerlijke Europese eengemaakte markt te komen. In gevallen waar gemeenschappelijke regels ontbreken, wordt het beginsel van wederzijdse erkenning niet altijd toegepast. Het 'goederenpakket', dat in het werkprogramma van de Commissie voor 2017 is aangekondigd en een initiatief inzake wederzijdse erkenning omvat, moet een antwoord bieden op dit fundamentele probleem.
Wederzijdse erkenning is essentieel voor de goede werking van de eengemaakte markt voor goederen. Wanneer specifieke EU-wetgeving ontbreekt, zijn de lidstaten vrij om nationale regels vast te stellen met voorschriften waaraan producten moeten voldoen. Dergelijke nationale voorschriften kunnen in verschillende lidstaten naast elkaar bestaan, maar indien zij van elkaar verschillen, kunnen zij de handel binnen de EU belemmeren. Het beginsel van wederzijdse erkenning bepaalt dat een goed dat in een lidstaat rechtmatig in de handel is gebracht, in een andere lidstaat niet mag worden verboden, tenzij de laatstgenoemde gegronde redenen heeft om de verkoop ervan te verbieden of te beperken. Wederzijdse erkenning geldt voor producten die niet of slechts gedeeltelijk vallen onder de harmonisatiewetgeving van de Unie, zoals een brede waaier consumentenartikelen (textiel, schoeisel, kinderverzorgingsartikelen, sieraden, tafelgerei of meubelen).
De vaststelling van Verordening (EG) nr. 764/2008 ("de verordening") 5 was een gedeeltelijk 6 antwoord op de zwakke toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op het gebied van goederen, als gevolg van onvoldoende bekendheid met het beginsel, de rechtsonzekerheid bij de toepassing ervan en het gebrek aan administratieve samenwerking tussen de nationale autoriteiten. De verordening had hoofdzakelijk tot doel een procedureel kader vast te stellen om de kans dat technische voorschriften onrechtmatige belemmeringen scheppen, te minimaliseren 7 .
In de in december 2013 door de Raad Concurrentievermogen aangenomen conclusies over het beleid voor de eengemaakte markt is erop gewezen dat met het oog op betere raamvoorwaarden voor ondernemingen en consumenten in de eengemaakte markt, naar behoren gebruik moet worden gemaakt van alle relevante instrumenten, inclusief harmonisatie en wederzijdse erkenning 8 . De Commissie werd daarom uitgenodigd om bij de Raad verslag uit te brengen over de sectoren en markten waar de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning de meeste economische voordelen biedt, maar de werking ervan onvoldoende is of op problemen stuit. In haar conclusies van februari 2015 over het beleid voor de eengemaakte markt heeft de Raad Concurrentievermogen er bij de Commissie op aangedrongen snel passende voorstellen te doen om ervoor te zorgen dat het beginsel van wederzijdse erkenning effectief functioneert 9 .
Als reactie op aanwijzingen dat de werking van het beginsel mogelijk niet optimaal is, en rekening houdend met het verzoek van de Raad, is van de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning een externe evaluatie gemaakt 10 . Daarop voortbouwend is in de evaluatie van de werking van wederzijdse erkenning door de Commissie (Refit) ook van de werking van de verordening een beoordeling opgenomen om een volledig beeld te hebben van de hinderpalen die de optimale werking van het beginsel van wederzijdse erkenning belemmeren (hierna 'de evaluatie' genoemd).
De conclusie van de evaluatie luidde dat wederzijdse erkenning niet naar behoren functioneert en dat het beginsel en de verordening slechts in beperkte mate hebben bijgedragen tot de verwezenlijking van de vooropgestelde doelstellingen wat betreft bekendheid met het beginsel en meer rechtszekerheid en administratieve samenwerking.
Dit initiatief biedt een antwoord op de conclusies van de evaluatie. De algemene doelstelling van het voorstel is een eerlijkere en diepere eengemaakte markt voor goederen te verwezenlijken door middel van meer en betere wederzijdse erkenning.
De specifieke doelstelling bestaat erin de werking van het beginsel van wederzijdse erkenning te verbeteren door verschillende ambitieuze maatregelen voor te stellen. Dergelijke maatregelen moeten ervoor zorgen dat de bestaande rechten en verplichtingen die voortvloeien uit het beginsel van wederzijdse erkenning worden geëerbiedigd. In de praktijk betekent dit dat het voor de lidstaten mogelijk blijft hun legitieme nationale openbare doelstellingen te beschermen en het in de handel brengen van goederen te beperken, zelfs als deze elders rechtmatig in de handel zijn gebracht, op voorwaarde dat hun besluit daartoe gerechtvaardigd en evenredig is.
Ten eerste zal een verduidelijking van het toepassingsgebied van wederzijdse erkenning, door precies af te bakenen wanneer het van toepassing is, de ondernemingen en nationale autoriteiten meer rechtszekerheid bieden met betrekking tot de vraag wanneer het beginsel van wederzijdse erkenning kan worden toegepast.
Ten tweede zal de invoering van een eigen verklaring waarmee gemakkelijker kan worden aangetoond dat een product reeds rechtmatig in de handel is gebracht, en de invoering van een probleemoplossingssysteem waarmee besluiten die de toegang tot de markt ontzeggen of beperken, kunnen worden behandeld, de rechtszekerheid met betrekking tot de toepassing van wederzijdse erkenning verhogen en de toepassing ervan door ondernemingen vergemakkelijken; zowel ondernemingen als nationale autoriteiten zullen weten wat zij redelijkerwijs mogen verwachten wanneer wederzijdse erkenning wordt of zou moeten worden toegepast.
Ten laatste zal het opzetten van administratieve samenwerking en het invoeren van een IT-instrument de communicatie, de samenwerking en het vertrouwen tussen nationale autoriteiten bevorderen en dus de werking van wederzijdse erkenning vergemakkelijken.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
a) Richtlijn (EU) 2015/1535 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij 11 .
De richtlijn draagt bij tot meer en betere wederzijdse erkenning door de lidstaten te verplichten de Commissie en elkaar in kennis te stellen van alle ontwerpen voor 'technische voorschriften' voor producten alvorens zij worden vastgesteld in het nationale recht. Dit helpt voorkomen dat nieuwe handelsbelemmeringen in de vorm van 'technische voorschriften' worden opgeworpen voordat deze voorschriften worden aangenomen, aangezien zij de Commissie en de lidstaten de mogelijkheid geven om te controleren of het technisch voorschrift in overeenstemming is met de EU-wetgeving. Dit initiatief heeft een andere, aanvullende doelstelling. Het voert corrigerende maatregelen in om per geval te waarborgen dat de regelgeving, eens die in werking is getreden, correct wordt toegepast op een manier die het beginsel van wederzijdse erkenning eerbiedigt.
b) Richtlijn 2001/95/EG inzake algemene productveiligheid 12
De richtlijn zorgt ervoor dat de producten die in de EU op de markt worden gebracht, veilig zijn. Zij is van toepassing op niet-geharmoniseerde consumentenartikelen. Deze ontwerpverordening is ook van toepassing op de niet-geharmoniseerde sectoren maar heeft betrekking op de situaties waarin de bevoegde autoriteiten van een lidstaat voornemens zijn het in de handel brengen of gebruik van een niet-geharmoniseerd consumentenproduct dat in een andere lidstaat rechtmatig in de handel is gebracht, te ontzeggen of te verbieden, om andere redenen dan louter het risico van dat product voor de gezondheid en de veiligheid van consumenten. Dit is onder meer het geval wanneer een product niet in de handel mag worden gebracht voor redenen in verband met de benaming, omvang, samenstelling of verpakking, of om milieuredenen.
c) Verordening (EU) nr. 305/2011 inzake bouwproducten 13
Bij deze verordening zijn productcontactpunten voor de bouw opgezet om informatie te verschaffen over de bepalingen die gelden voor bouwwerken en bouwproducten. Dit initiatief vormt een coherente aanvulling op de productcontactpunten voor de bouw. Niettemin zijn de productcontactpunten voor de bouw en de productcontactpunten in talrijke lidstaten samengevoegd en vormen een enkel contactpunt voor ondernemingen. Dit initiatief belet dergelijke samenvoegingen in de toekomst niet.
d) Het Solvit-netwerk 14
Solvit is een dienst die door de nationale overheid van elke EU-lidstaat, IJsland, Liechtenstein en Noorwegen wordt verstrekt. De dienst helpt ondernemingen wanneer hun rechten door overheidsinstanties in een andere EU-lidstaat worden geschonden, door te trachten binnen tien weken een oplossing te vinden. Solvit kan door ondernemingen dus worden gebruikt als alternatief voor gerechtelijke procedures wanneer zij te maken krijgen met een nationaal besluit waarbij toegang tot de markt op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning wordt ontzegd of beperkt. Dit initiatief bouwt voort op het Solvit-netwerk en het recentelijk goedgekeurde actieplan ter versterking van Solvit 15 ; het versterkt het bestaande mechanisme op het gebied van goederen waarmee administratieve besluiten die de toegang tot de markt op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning ontzeggen of beperken, gemakkelijker kunnen worden betwist.
De EU-harmonisatiewetgeving en wederzijdse erkenning zijn volledig complementair. Het vrij verkeer van goederen binnen de interne markt is gewaarborgd door de gemeenschappelijke EU-regels inzake producten (EU-harmonisatiewetgeving) en het beginsel van wederzijdse erkenning. De EU-harmonisatiewetgeving stelt de gemeenschappelijke voorschriften vast voor de manier waarop producten moeten worden vervaardigd. Voor elk product en elk onderdeel van een product EU-harmonisatiewetgeving hebben, is echter een doelstelling die noch haalbaar noch wenselijk is. Het is een duur en tijdrovend proces, waarbij een evenwicht moet worden gevonden tussen verschillende benaderingen en dat moet worden gereserveerd voor die producten en aspecten waarvoor belangrijke belemmeringen bestaan voor het vrije verkeer op de eengemaakte markt die niet op een andere wijze kunnen worden aangepakt. Wanneer gemeenschappelijke EU-regels ontbreken of wanneer producten slechts gedeeltelijk onder de gemeenschappelijke EU-regels vallen, blijven de lidstaten vrij om nationale technische voorschriften vast te stellen waarbij de vereisten met betrekking tot de benaming, vorm, omvang, etikettering of verpakking enz. waaraan die producten moeten voldoen, worden bepaald. Dit initiatief zorgt ervoor dat de vaststelling van dergelijke voorschriften door de lidstaten gebeurt in overeenstemming met de artikelen 34 en 36 VWEU, en in het bijzonder met het beginsel van wederzijdse erkenning.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De volgende lopende en/of geplande initiatieven op EU-niveau zijn van belang voor wederzijdse erkenning:
a) één digitale toegangspoort 16 . De toegangspoort moet de onlinebeschikbaarheid, kwaliteit en vindbaarheid van informatie en de ondersteunende diensten alsmede de procedures die voor burgers en bedrijven van belang zijn, verbeteren.
b) actieplan ter versterking van Solvit 17 .
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Deze verordening is gebaseerd op artikel 114, lid 1, VWEU betreffende de instelling en de werking van de interne markt waarin is bepaald dat maatregelen kunnen worden vastgesteld inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. Deze verordening heeft tot doel regels en procedures vast te stellen om ervoor te zorgen dat het vrij verkeer van goederen die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht, wordt toegestaan met volledige inachtneming van het beginsel van wederzijdse erkenning. Zij doet geen afbreuk aan de regelgevingsautonomie van de lidstaten op het gebied van niet-geharmoniseerde goederen.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Wederzijdse erkenning is enkel van toepassing in grensoverschrijdende situaties waarbij een marktdeelnemer een product in een bepaalde lidstaat in de handel wil brengen dat in een andere lidstaat reeds rechtmatig in de handel is gebracht. Maatregelen van de lidstaten alleen bieden geen oplossing voor de problemen die verband houden met de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning binnen de interne markt. Om doeltreffend te zijn, moet de toepassing van het beginsel gebaseerd zijn op gemeenschappelijke oplossingen die door alle nationale autoriteiten op dezelfde wijze in de praktijk worden gebracht. Alleen zulke gemeenschappelijke procedures kunnen waarborgen dat de nationale autoriteiten het beginsel op dezelfde wijze toepassen, zodat ondernemingen gelijk kunnen worden behandeld, ongeacht het land waar zij hun product in de handel willen brengen. Indien de procedurele aspecten van de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning aan elke lidstaat zouden worden overgelaten, zou – door de opsplitsing van de modus operandi in 28 verschillende en mogelijk tegenstrijdige procedures – het beginsel worden verzwakt. Bijgevolg is optreden door de EU zowel wenselijk als gerechtvaardigd om de effectieve toepassing van het beginsel te waarborgen. De EU heeft de verantwoordelijkheid op te treden om de werking van de interne markt voor goederen te waarborgen. Ingevolge artikel 26, lid 2, VWEU omvat de interne markt een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen van de Verdragen. Het verbieden van maatregelen met gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen van goederen is een van de basisbeginselen van het VWEU (artikelen 34 tot en met 36).
• Evenredigheid
In dit voorstel wordt een zorgvuldig evenwicht bewaard tussen, enerzijds, de regelgevingsautonomie waarover de lidstaten beschikken voor het vaststellen van het beschermingsniveau dat zij noodzakelijk achten om legitieme openbare belangen te beschermen, en, anderzijds, de behoefte om de resterende obstakels voor het vrij verkeer van goederen die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht en onder de artikelen 34 tot en met 36 VWEU vallen, weg te werken.
De maatregelen waarin dit voorstel voorziet, gaan niet verder dan nodig is om de vastgestelde problemen op te lossen en de beoogde doelstellingen te verwezenlijken. De geplande kosten voor de Commissie en de lidstaten worden aanvaardbaar geacht en zullen worden gecompenseerd door de kosten die de ondernemingen zullen besparen en door de voordelen die de ondernemingen, consumenten en lidstaten zullen ondervinden.
• Keuze van het instrument
Deze verordening is gebaseerd op artikel 114 VWEU. Het omvat bepalingen die tot doel hebben de werking van de interne markt voor goederen te verbeteren door voor de bevoegde autoriteiten van de lidstaten en voor ondernemingen regels en procedures vast te stellen waarmee de vlotte toepassing van het vrij verkeer van goederen die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht, wordt gewaarborgd.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Voor de evaluatie van de werking van wederzijdse erkenning op het gebied van goederen, nl. het beginsel van wederzijdse erkenning en de verordening inzake wederzijdse erkenning, is gekeken naar de mate waarin de aanvankelijke doelstellingen van wederzijdse erkenning zijn bereikt wat betreft effectiviteit, efficiëntie, relevantie, samenhang en toegevoegde waarde op EU-niveau. Uit de bevindingen blijkt dat wederzijdse erkenning op het gebied van goederen nog steeds relevant is en voor toegevoegde waarde voor de EU kan zorgen. Wederzijdse erkenning geeft de mogelijkheid producten die elders reeds rechtmatig in de handel zijn gebracht, in andere lidstaten in de handel te brengen. Het beginsel van wederzijdse erkenning werkt echter niet goed. De meerderheid van de ondernemingen die producten wensen te verkopen in een andere lidstaat gaan na welke regels in die lidstaat gelden; wanneer blijkt dat deze regels hen verhinderen hun product te verkopen, beroepen zij zich meestal niet op het beginsel van wederzijdse erkenning maar passen zij hun product aan die regels aan. Wanneer ondernemingen zich op het beginsel van wederzijdse erkenning trachten te beroepen, ontzeggen de nationale autoriteiten hen vaak de toegang tot de markt. Wat de verordening betreft die was vastgesteld om de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning te vergemakkelijken, blijkt uit de evaluatie in het algemeen dat slechts weinig marktdeelnemers van oordeel zijn dat zij producten gemakkelijker in andere lidstaten kunnen verkopen sinds de verordening in werking is getreden. Zij had een bescheiden effect ten aanzien van de vooropgestelde doelstellingen, voornamelijk omdat de procedurele voorschriften die bij de verordening zijn vastgesteld ontoereikend zijn gebleken voor een gemakkelijke, betrouwbare en gebruiksvriendelijke toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning. Zij had ook beperkte invloed in het verhogen van de bekendheid met het beginsel van wederzijdse erkenning.
Ondanks het bestaan van het beginsel en de goedkeuring van de verordening blijft het vrij verkeer van goederen op het gebied van niet-geharmoniseerde goederen problematisch, voornamelijk door het gebrek aan bewustzijn en kennis, het ontbreken van rechtszekerheid en het gebrek aan vertrouwen en samenwerking tussen de nationale autoriteiten. Ondernemingen ondervinden nog steeds moeilijkheden wat de toegang tot de markt betreft, zelfs als hun producten in andere lidstaten reeds rechtmatig in de handel zijn gebracht. Zij passen dus vaak hun producten aan of zien ervan af een nieuwe markt te betreden. Uit de raadpleging van belanghebbenden blijkt dat het niveau van kennis over wederzijdse erkenning door de jaren heen is toegenomen, maar niet op voldoende wijze. Alle belanghebbenden zijn van oordeel dat er behoefte is aan meer kennis hierover en dat dit een van de voornaamste prioriteiten van de Commissie moet zijn. De rechtszekerheid bij het gebruik van wederzijdse erkenning blijft een belangrijke hinderpaal voor het vrij verkeer van niet-geharmoniseerde goederen en een van de voornaamste redenen waarom ondernemingen en nationale autoriteiten weinig enthousiast zijn over wederzijdse erkenning. Wat de administratieve samenwerking betreft, blijkt uit de evaluatie dat deze verder moet worden bevorderd om de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning te vergemakkelijken.
Relevante belanghebbenden zijn geraadpleegd om te beoordelen in welke mate de kosten die voortvloeien uit het gebruik van het beginsel en de verordening evenredig zijn met de resultaten die zijn bereikt. Wat kosten betreft, heeft de verordening weinig lasten gegenereerd voor de nationale autoriteiten: het opzetten en de werking van de productcontactpunten (tussen 7 417 en 47 450 EUR, op basis van 1 VTE) en de kosten in verband met de beoordeling van producten die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht (420 000 EUR in een sector zoals meststoffen). Zij beschouwen deze kosten als gemiddeld. De belangrijkste kosten voor de ondernemingen hangen veeleer samen met de onjuiste toepassing van wederzijdse erkenning. Zij moeten hun producten aanpassen, tests en procedures herhalen (tussen 1 000 en 150 000 EUR per product per markt) ofwel kansen missen (tussen 40 000 en 500 000 EUR per product per markt) omdat zij moeten afzien van het betreden van een nieuwe markt. De meeste van deze kosten werden als aanzienlijk beschouwd. Wat de kosten-baten betreft, is de perceptie veeleer gemengd. De nationale autoriteiten zijn het er over het algemeen over eens dat de kosten evenredig zijn met de baten; de ondernemingen zijn het daar over het algemeen niet mee eens. Zij zijn van oordeel dat de kosten aanzienlijk zijn en dat de resultaten niet zijn bereikt.
Uit de uitgevoerde evaluatie blijkt dat er geen sprake van tegenstrijdigheid lijkt te zijn tussen wederzijdse erkenning en andere EU-beleidslijnen om de interne markt te verwezenlijken en het vrij verkeer van goederen in de EU te bevorderen. Het beginsel van wederzijdse erkenning en de verordening zijn veeleer een aanvulling op en coherent met een aantal initiatieven op dit gebied, zoals de richtlijn inzake algemene productveiligheid (Richtlijn 2001/95/EG 18 ), de transparantierichtlijn voor de eengemaakte markt (Richtlijn (EU) 2015/1535), de verordening inzake bouwproducten (Verordening (EU) nr. 305/2011), het Solvit-netwerk 19 en de EU-harmonisatiewetgeving.
Wederzijdse erkenning heeft tot doel diepgaande marktintegratie te bereiken met respect voor de diversiteit en de wetgevingsautonomie van de lidstaten. Het wordt beschouwd als een alternatief voor harmonisatie dat regelgevingsautonomie toelaat wanneer harmonisatie niet noodzakelijk, gerechtvaardigd en evenredig is. Bovendien is wederzijdse erkenning bijzonder relevant voor de ondersteuning van innovatie. Op het gebied van innovatieve producten bestaan geen Europese geharmoniseerde regels, en ondernemingen moeten zich beroepen op bestaande regels/normen op nationaal niveau of moeten zelfs omgaan met het ontbreken van dergelijke regels. Wederzijdse erkenning is het enige alternatief voor ondernemingen die hun nieuwe/innovatieve producten in andere lidstaten in de handel willen brengen.
Toegevoegde waarde op EU-niveau
Uit de evaluatie blijkt dat de belanghebbenden het er over het algemeen over eens zijn dat wederzijdse erkenning toegevoegde waarde biedt op EU-niveau. Het geeft de mogelijkheid producten die elders reeds rechtmatig in de handel zijn gebracht in andere lidstaten in de handel te brengen, waarbij de lidstaten hun regelgevingsautonomie en diversiteit behouden. Algemeen wordt erkend dat de vooropgestelde doelstellingen enkel kunnen worden bereikt door optreden op EU-niveau. Tijdens het raadplegingsproces waren de belanghebbenden het bijna unaniem eens over de noodzaak te beschikken over een rechtsinstrument van de EU om meer en betere wederzijdse erkenning te bereiken.
• Raadpleging van belanghebbenden
De leden van het Raadgevend comité wederzijdse erkenning is om feedback verzocht tijdens hun laatste bijeenkomsten van 2 december 2015 en 25 oktober 2016. Sommige vertegenwoordigers waren niet overtuigd van het feit dat een volledige herziening van de verordening voordelen zal opleveren; zij waren het er wel allemaal over eens dat een aantal wijzigingen moet worden aangebracht en dat een groot aantal van de problemen kan worden opgelost met behulp van soft law-maatregelen.
Een openbare raadpleging in alle officiële EU-talen is bekendgemaakt op een website voor openbare raadplegingen die is ondergebracht op Europa. De raadpleging vond plaats tussen juni en september 2016. Op de openbare raadpleging werden 153 reacties ontvangen. Ondernemingen waren sterk vertegenwoordigd (91), gevolgd door autoriteiten van de lidstaten (45) en burgers (17). Uit de resultaten van de raadpleging blijkt dat het merendeel van de respondenten van mening is dat bewustmaking noodzakelijk blijft, ondanks de aangegeven hoge mate van kennis over wederzijdse erkenning. Wat de hinderpalen voor de werking van wederzijdse erkenning betreft, hebben de ondernemingen aangegeven dat het gebrek aan snelle oplossingen om in beroep te gaan tegen nationale besluiten die de toegang tot de markt ontzeggen de belangrijkste hinderpaal is, gevolgd door ontoereikende communicatie tussen autoriteiten. Voor de ondernemingen moet de Commissie op het vlak van wederzijdse erkenning prioritair de behoefte aan effectieve oplossingen aanpakken; voor de lidstaten en burgers is het verbeteren van de bekendheid met wederzijdse erkenning de belangrijkste prioriteit.
In aanvulling op de openbare raadpleging heeft de Commissie op 17 juni 2016 een conferentie van belanghebbenden georganiseerd. Met het event werd beoogd de belangrijkste kwesties in verband met de werking van wederzijdse erkenning in kaart te brengen en mogelijke wegen vooruit uit te stippelen. De conferentie is bijgewoond door 144 deelnemers die ondernemingen (62), nationale autoriteiten (60) en andere organisaties (22), zoals consumentenorganisaties en vakbonden vertegenwoordigden. Over het algemeen waren de deelnemers het erover eens dat het nodig is de werking van wederzijdse erkenning te verbeteren en meer rechtszekerheid te bieden met betrekking tot de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Tussen 2014 en 2016 is door de Commissie of externe contractanten een groot aantal enquêtes, raadplegingen en studies uitgevoerd, waardoor er gedegen expertise is opgebouwd.
De werking van het beginsel van wederzijdse erkenning is tussen 2014 en 2015 extern geëvalueerd. De omvang van het probleem en de gevolgen van de verschillende opties die de Commissie overweegt, zijn bestudeerd in een tussen 2016 en 2017 uitgevoerde studie.
• Effectbeoordeling
Ter voorbereiding van dit initiatief werd een effectbeoordeling uitgevoerd. Daaruit blijkt dat er minder handel is in producten die onder de wederzijdse erkenning vallen. Uit de vergelijking van de waarde van de uitvoer binnen de EU met het binnenlands verbruik blijkt dat de waarde van de uitvoer binnen de EU voor geharmoniseerde producten 55 % bedraagt van het binnenlands verbruik; voor de gedeeltelijk geharmoniseerde en niet-geharmoniseerde goederen bedraagt deze slechts 35 %. Dit is een gevolg van de obstakels die ondernemingen ondervinden wanneer zij hun producten op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning in de handel trachten te brengen. De financiële kosten die voortvloeien uit de gebrekkige toepassing van wederzijdse erkenning zijn hoog voor de ondernemingen. Zo bedragen de kosten om met het oog op het betreden van de markt producten aan te passen aan de geldende nationale regels wanneer wederzijdse erkenning wordt ontzegd of niet wordt toegepast, naar schatting tussen 1 000 en 150 000 EUR per product per markt. De kosten in verband met gemiste kansen, nl. wanneer ondernemingen ervan afzien een markt te betreden als gevolg van de verschillende nationale voorschriften die hen verplichten hun producten aan te passen, bedragen gemiddeld naar schatting tussen 10 000 en 500 000 EUR per product per markt. In een studie in opdracht van het Europees Parlement 20 is een poging ondernomen om een raming te maken van de omvang van het effect van non-tarifaire belemmeringen op de interne markt. De conclusie luidt dat de handel binnen de EU met meer dan 100 miljard EUR per jaar zou kunnen toenemen indien dergelijke belemmeringen worden verminderd. Bovendien waren in de periode 2008-2014 ongeveer 890 000 ondernemingen actief in niet-geharmoniseerde sectoren, wat meer dan 50 % van het totale aantal actieve ondernemingen in de productiesector vertegenwoordigt. Ongeveer 87 % van de ondernemingen zijn micro-ondernemingen. Volgens het verslag van de Commissie over het concurrentievermogen uit 2014 drijft slechts 14 % van de kleine en middelgrote ondernemingen grensoverschrijdende handel in de EU, tegenover 85,4 % van de grote productiebedrijven.
De effectbeoordeling heeft op 7 april 2017 van de Raad voor regelgevingstoetsing een positief advies gekregen. De Raad was van oordeel dat het verslag in het algemeen goed was gepresenteerd en beval aan het in de toekomst te verbeteren met een betere toelichting van de keuzemogelijkheden en hoe deze in de praktijk zouden werken. Daarnaast zou het verslag duidelijkere conclusies moeten bevatten over de vraag in hoeverre het verwachte resultaat van de herziening invloed zal hebben op de werking van wederzijdse erkenning in de praktijk en zal bijdragen tot een goed werkende interne markt. Tot slot zou in het verslag het potentieel om de administratie te vereenvoudigen en belemmeringen weg te nemen, beter moeten worden beoordeeld. De aanbevelingen van het positieve advies zijn in het verslag meegenomen. Vooral de verschillende opties en de interactie tussen de verschillende opties zijn beter toegelicht. In het verslag is beter gedetailleerd hoe deze opties in de praktijk werken, met de nadruk op de gevolgen van de voorkeursoptie voor de markt. In het verslag wordt ook beter uitgelegd hoe de huidige regeldruk het gevolg is van de niet-werkende wederzijdse erkenning en wordt ook duidelijk aangegeven hoe de voorkeursopties deze druk zullen verminderen. De samenvatting en het positieve advies van de Raad voor regelgevingstoetsing zijn beschikbaar op XXXXX.
Naast optie 1 (status quo) worden in de effectbeoordeling de volgende beleidsopties overwogen:
optie 2 - soft law-maatregelen om de werking van wederzijdse erkenning te verbeteren (bewustmaking, opleiding, uitwisseling van ambtenaren enz.);
optie 3 - minimale wetgevingswijzigingen van Verordening (EG) nr. 764/2008 (transparantie van administratieve besluiten, gebruik van EU-normen, uitgebreidere rol voor de productcontactpunten);
optie 4 - ingrijpende wetgevingswijzigingen van Verordening (EG) nr. 764/2008 (vrijwillige verklaring van wederzijdse erkenning, probleemoplossingsmechanisme, verbeterde productcontactpunten en samenwerking);
optie 5 - vrijwillige voorafgaande toestemming voor het in de handel brengen.
De optie die verband houdt met het intrekken van de verordening en de optie om verdere harmonisatiemaatregelen voor te stellen voor specifieke basisvereisten voor bepaalde aspecten van producten zijn in een vroeg stadium terzijde geschoven, net als de invoering van een verklaring van conformiteit door derden.
De voorkeur gaat uit naar optie 4 (ingrijpende wetgevingswijzigingen van Verordening (EG) nr. 764/2008) in combinatie met optie 2 (soft law-maatregelen).
Optie 2 (soft law) kreeg de steun van alle belanghebbenden maar wordt slechts als doeltreffend beschouwd indien zij wordt aangevuld met andere alomvattende instrumenten.
Optie 3 (minimale wetgevingswijzigingen aan de verordening) werd door de lidstaten en marktdeelnemers als potentieel doeltreffend beschouwd; dit echter in mindere mate dan de andere opties.
Optie 4 werd als de meest doeltreffende gezien om de beleidsdoelstellingen te bereiken en de kosten voor ondernemingen te drukken.
De belanghebbenden waren het erover eens dat optie 5 (vrijwillige voorafgaande toestemming) niet geschikt is om de bestaande obstakels voor wederzijdse erkenning weg te nemen. Deze optie zou voornamelijk kosten met zich meebrengen. In de biocidensector bijvoorbeeld is uit een beoordeling gebleken dat de administratieve kosten in verband met deze procedure tussen 18 en 20 miljoen EUR per jaar zouden bedragen.
Door het complexe karakter en de verscheidenheid van de producten waarop wederzijdse erkenning van toepassing is, is het zeer moeilijk om de voordelen kwantitatief te beoordelen. Optie 4 in combinatie met optie 2 zou de kennis over wederzijdse erkenning verhogen en tegelijk rechtszekerheid bieden over de toepassing van het beginsel en de administratieve samenwerking tussen de lidstaten verbeteren. Niet alleen zouden meer marktdeelnemers de mogelijkheid leren kennen om nieuwe markten te betreden zonder aanvullende wijzigingen aan te brengen aan hun producten, maar ook zouden de marktdeelnemers die deze mogelijkheid kennen maar aarzelen om er gebruik van te maken, vertrouwen in het systeem krijgen. Het zou met name het in de handel brengen van producten die in andere lidstaten rechtmatig in de handel zijn gebracht, bevorderen door het overleg over het feit of het product al dan niet in de handel mag worden gebracht op basis van wederzijdse erkenning te omkaderen en te vereenvoudigen en door het risico te verminderen dat een product niet in de handel mag worden gebracht. Dit zou de kosten voor ondernemingen met betrekking tot informatie, aanpassing, vertraagde toegang tot de markt en gemiste kansen aanzienlijk verminderen. Ook de lidstaten zouden voordeel hebben bij deze combinatie van opties aangezien zij zouden worden aangespoord om het beginsel van wederzijdse erkenning op een consistentere en correctere wijze toe te passen. De handel binnen de EU zou met meer dan 100 miljard EUR per jaar kunnen toenemen indien de handelsbelemmeringen worden verminderd (zie hierboven).
Tegelijkertijd is het zeer moeilijk om de kosten van de voorkeursopties kwantitatief te beoordelen. Er wordt van uitgegaan dat de kosten voor de marktdeelnemers minimaal zijn; dit heeft ook betrekking op de vrijwillige verklaring van wederzijdse erkenning, waarvoor de administratieve kosten naar schatting minimaal zullen zijn (een marktdeelnemer zou gemiddeld 20 minuten nodig hebben om de verklaring in te vullen). De lidstaten en de Commissie zouden bepaalde noodzakelijke kosten dragen; deze zien er naar schatting als volgt uit: aan de optie met soft law zijn kosten verbonden in verband met de organisatie en coördinatie van bewustmakings- en opleidingsactiviteiten (500 000 EUR) alsook kosten in verband met het uitwisselingsprogramma voor ambtenaren (100 000 EUR). Het probleemoplossingsmechanisme brengt extra werkdruk mee voor de Commissie wat betreft het personeel dat de beroepen behandelt (3 of 4 extra VTE's). Ook de verhoogde administratieve samenwerking tussen de lidstaten brengt bepaalde kosten met zich mee die worden geraamd op 1 200 000 EUR per jaar.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Gezien de effecten van de slechte werking van wederzijdse erkenning op de werking van de interne markt is het initiatief in verband gebracht met het Refit-programma. In de evaluatie is gekeken naar de manier waarop de regeldruk kan worden verlaagd. De conclusie luidt dat de feitelijke slechte werking van wederzijdse erkenning de facto een vorm is van regeldruk die aanleiding geeft tot handelsbelemmeringen. Elke inspanning om de werking van wederzijdse erkenning te verbeteren zou bijgevolg een vereenvoudiging betekenen voor ondernemingen, die bijvoorbeeld gemakkelijker toegang zouden krijgen tot nieuwe markten. De invoering van een vrijwillige verklaring van wederzijdse erkenning zal de administratieve regeldruk voor marktdeelnemers aanzienlijk helpen verminderen. De vereenvoudiging van de procedures voor toegang tot de markt en meer communicatie met de nationale autoriteiten zullen de toegang tot de markt vergemakkelijken en bijgevolg lagere kosten voor de marktdeelnemers tot gevolg hebben. Bovendien zal betere samenwerking en communicatie tussen de autoriteiten zorgen voor meer vertrouwen en bijgevolg minder vertragingen bij de beoordeling van de goederen op de markt.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Voor het voorstel zijn personele en administratieve middelen nodig, alsook operationele kredieten, zoals aangegeven in het financieel memorandum.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Om de vijf jaar zal de Commissie de toepassing van deze verordening beoordelen en daarover verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad. In het verslag zal op basis van de criteria van effectiviteit, efficiëntie, relevantie, samenhang en toegevoegde waarde op EU-niveau de werking van de verordening en van het beginsel van wederzijdse erkenning worden beoordeeld, alsook het effect ervan op het vrij verkeer van goederen en op de interne markt voor goederen op basis van feedback van belanghebbenden, waaronder relevante informatie van de lidstaten. Daarbij zullen specifieke indicatoren voor de beoordeling van de effecten van de verordening in acht worden genomen, zoals het aantal kennisgevingen door de bevoegde autoriteiten via het informatie- en communicatiebeheersysteem, de snelheid van de gebruikte procedures of het aantal informatie-uitwisselingen tussen de bevoegde autoriteiten en de productcontactpunten.
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1 bepaalt het onderwerp van de verordening, namelijk de vaststelling van voorschriften en procedures om het recht op vrij verkeer van goederen die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht, te waarborgen.
Artikel 2 bepaalt het toepassingsgebied van de verordening.
Artikel 3 bevat de voor de verordening relevante definities.
Artikel 4 voorziet in een verklaring van wederzijdse erkenning die de marktdeelnemers op vrijwillige basis kunnen gebruiken om gemakkelijker aan te tonen dat een product in een andere lidstaat rechtmatig in de handel is gebracht. Het bepaalt de voorwaarden waaraan een dergelijke verklaring moet voldoen en verduidelijkt dat deze online kan worden verstrekt.
Artikel 5 stelt de door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten te volgen procedure vast wanneer zij beoordelen of goederen die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning op hun grondgebied in de handel kunnen worden gebracht.
Artikel 6 bevat de voorschriften voor de tijdelijke opschorting van goederen die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht wanneer deze goederen ernstige gezondheids- en veiligheidsrisico's inhouden of in strijd zijn met de openbare zedelijkheid of de openbare veiligheid.
Artikel 7 voorkomt dubbele kennisgevingen aan de Commissie, wanneer het administratieve besluit waarvan kennis moet worden gegeven ook een maatregel is die onder Rapex valt.
Artikel 8 voorziet in een probleemoplossingsmechanisme inzake wederzijdse erkenning zodat marktdeelnemers de mogelijkheid hebben in beroep te gaan tegen administratieve besluiten die de toegang tot de markt ontzeggen of beperken, door ze in eerste instantie voor te leggen aan het Solvit-netwerk. Dergelijke administratieve besluiten worden op verzoek van het betrokken Solvit-centrum door de Commissie beoordeeld.
Artikel 9 stelt de taken vast van de productcontactpunten.
Artikel 10 bepaalt het kader voor administratieve samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten.
Artikel 11 voorziet in een IT-instrument dat moet worden gebruikt voor communicatie en de uitwisseling van informatie tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten en tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten en de Commissie.
Artikel 12 bevat de financiering van activiteiten die ter ondersteuning van deze verordening moeten worden uitgevoerd.
Artikel 13 verduidelijkt hoe de financiële belangen van de Unie worden beschermd.
Artikel 14 verplicht de Commissie ertoe periodiek verslag uit te brengen aan het Europees Parlement en de Raad over de werking van wederzijdse erkenning, met inbegrip van de werking van deze verordening.
Bij artikel 15 wordt een comité opgericht en worden de uitvoeringsbevoegdheden vastgesteld die bij deze verordening aan de Commissie worden verleend.
Bij artikel 16 wordt Verordening (EG) nr. 764/2008 ingetrokken.
Artikel 17 betreft de inwerkingtreding en toepassing van deze verordening.
De bijlage bevat een gestandaardiseerd model voor de verklaring van wederzijdse erkenning.